CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024)
Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
Actor: Tulia Elena Hernández Burbano
Demandados: Municipio de Santa Rosa de Cabal; Departamento de Risaralda; y
Corporación Autónoma Regional del Risaralda -CARDER
Asunto: Resuelve los recursos de apelación interpuestos contra una sentencia
proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos.
SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA
La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Municipio
de Santa Rosa de Cabal; el Departamento de Risaralda; y la Corporación Autónoma
Regional de Risaralda -CARDER, contra la sentencia de 11 de mayo de 2023
proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii)
Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
I.
ANTECEDENTES
La demanda
1
.
Tulia Elena Hernández Burbano presentó demanda1, en ejercicio del
respectivo medio de control, contra del Municipio de Santa Rosa de Cabal; el
Departamento de Risaralda; y la Corporación Autónoma Regional del Risaralda -
CARDER. Lo anterior con el objeto de obtener la protección del derecho e interés
colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la
Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; a la moralidad administrativa;
al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
a la defensa del patrimonio público; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso
1
En nombre propio. Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_DEMANDAAP(.pdf) NroActua 2 […]”.
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a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y a la
seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Pretensiones
2
.
Las pretensiones invocadas en el escrito de la demanda son las siguientes:
“
[…] Al señor Juez de conocimiento, solicito comedidamente librar sentencia en la que
se protejan los derechos colectivos y del Medio Ambiente, de la comunidad habitante
de la Vereda La María - Puente Albán, y en orden a ello se sirva DECLARAR:
a) Conforme con lo peticionado en el agotamiento del requisito de procedibilidad, en
la sentencia que se libre, se Ordenará (sic) a los accionados proveer y adoptar todas
las medidas jurídicas, técnicas, administrativas, financieras, presupuestales,
institucionales y demás que sean necesarias con el fin que:
i. Se adelante La (sic) intervención integral del tramo vial comprendido entre la vereda
La Florida - Puente Albán - Quebrada San Eustaquio, con la ejecución de las obras
requeridas para rehabilitarla, adecuarla técnicamente, esto es, una via (sic) que
permita el flujo vehicular en doble sentido, con las transversales necesarias para el
manejo de las aguas superficiales, las bermas requeridas para la movilidad peatonal
y ponerla al servicio de la comunidad.
ii. La intervención tenga alcance para la ejecución de obras de estabilidad en los
Taludes superiores e inferiores en los sitios donde se perdió la banca, aplicando la
técnica de bioingeniería.
iii. Se ordene la recuperación de las rondas hídricas o fajas protectoras de los cuerpos
de agua y de las zonas de nacimientos.
iv. Se controlen los vertimientos de aguas residuales entregadas en forma directa a
los cuerpos de agua.
v. El cubrimiento de ruta de transporte público.
vi. Las demás acciones necesarias para la mitigación del riesgo en materia de
desastres y en materia de conservación de los ecosistemas estratégicos.
Intervenciones que se realicen por fases, en corto y mediano plazo, teniendo en
cuenta lo ordenado en la Ley 99 de 1993 sobre la destinación del 1% de los ingresos
corrientes de libre destinación de los presupuestos municipales, y de los recursos por
tasa y sobretasa ambiental.
Debido a los preocupantes hallazgos descritos en la visita técnica adelantada por la
Coordinación de Gestión del riesgo de desastres del departamento de Risaralda,
donde se advierte la elevada vulnerabilidad del ecosistema en una zona de alto
interés para la provisión del agua que abastece a Pereira y Dosquebradas, se requiere
adicionalmente, que el pronunciamiento de su despacho, también ordene a cargo de
las mismas accionadas, desplegar acciones que están contenidas en documentos
técnicos a los que se hace referencia en las respuestas, y que se encaminen a la
mitigación del riego de desastres, desde la perspectiva de cambio climático, por lo
cual se solicita que al momento de adoptar el fallo, esté también incorpore la
Declaración (sic) que beneficia cuenca del Rio Otún, señalando:
b) Que es Sujeto de derechos la cuenca del Rio Otún desde el nacimiento de todo su
complejo de afluentes incluyendo el Sitio Ramsar de Importancia Internacional de la
Laguna del Otún, con su sistema de humedales, que tributan a dicha cuenca,
procedentes de los municipios de Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y Pereira,
manteniendo el uso y goce de sus bienes y servicios ecosistémicos y ambientales
para la comunidad que habita la zona, definiendo las fajas de retiro o conservación
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de humedales y cauces, así como los usos del suelo que cumplan la función
amortiguadora. […]”2.
Presupuestos fácticos
3
.
La parte actora considera vulnerados los derechos e intereses colectivos
indicados supra, con ocasión de: i) el evento climático ocurrido el 1.° de noviembre
de 2018 consistente en fuertes lluvias continuas por 12 horas que afectó la vereda
la Florida y el Municipio de Santa Rosa de Cabal; ii) el riesgo presentado en la
vereda La Florida, originado por “dinámicas aluviales” y “depósitos de flujos de lodo
que se encuentran confinados en los valles de los cauces”, vinculadas al sistema
de humedales que alimentan la malla hídrica que irriga la zona media de la cuenca
del Río Otún donde se localiza la vereda; iii) la omisión por parte de las autoridades
competentes de la ejecución de la “fase de identificación del riesgo” como etapa en
la que se anticipan las acciones preventivas ante amenazas que han sido
identificadas en los instrumentos de gestión del territorio; iv) las afectaciones
presentadas en la vereda La Florida y en el tramo entre las veredas Cedralito y La
Bananera consistentes en drásticos cambios en el uso del suelo; pérdida de las
fajas de protección de las quebradas que bañan el territorio; perdida de la “banca”
en tres puntos entre el puente Albán y la quebrada San Eustaquio; deformación y
dilatación de las barandas en los estribos de puentes sobre el Río Otún; y
taponamiento y pérdida de infraestructura vial; v) las carencias en el sistema vial de
la zona afectada consistentes en la ausencia “[…] de trasversales, bermas y fajas
de circulación peatonal […]”.
Contestaciones de la demanda
Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER
4
.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER contestó la
demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así3:
4
.1.
Señaló que la entidad ha realizado actividades en el marco de sus
competencias como la elaboración de visitas técnicas de valoración “al predio que
presentaba la afectación”; y de informes técnicos y conceptos que contienen
pronunciamientos sobre el estado actual, los requerimientos y las recomendaciones
necesarias para mitigar las afectaciones que presenta “la vía” y/o el “predio”.
2
3
Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_DEMANDAAP(.pdf) NroActua 2 […]”.
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
_001CUADERNOPRINCIPAL1A145(.PDF) NroActua 16 […]”.
“[…]
1
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4
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4
.2.
Precisó que “[…] las obras que debían ser realizadas […]” determinadas en
los informes técnicos indicados supra “[…] estarían en cabeza del municipio de
Dosquebradas […]”.
4
.3.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “INEXISTENCIA DE UN
DERECHO LEGÍTIMO PARA RESPONSABILIZAR A LA CARDER”; “FALTA DE
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR LA PARTE PASIVA”; y “CULPA EXCLUSIVA
DE LA VÍCTIMA”.
Departamento de Risaralda
5
.
El Departamento del Risaralda4 contestó la demanda y se opuso a las
pretensiones formuladas, así:
5
.1.
Afirmó que el deterioro de la vía es ocasionado por: i) el uso por parte de la
comunidad de las obras de drenaje construidas a lo largo de la vía, construidas
exclusivamente para transportar o evacuar aguas lluvias, como “drenajes
domésticos”, generando contaminación por olores ofensivos y proliferación de
insectos y enfermedades; ii) las filtraciones de las mangueras de conducción de
aguas provocando derrames que desestabilizan el talud y deslizamientos; iii) el uso
irresponsable del suelo por parte de la comunidad, violando las normas ambientales;
y iv) la inestabilidad de la ladera originada por la intensa deforestación que provoca
la pérdida de la cobertura vegetal desde la cima de las montañas, los drenajes
fluviales y las inadecuadas prácticas productivas en la zona.
5
.2.
Concluyó que la situación planteada por la parte demandante “[…] NO fue
consecuencia directa de la actuación u omisión del Departamento de Risaralda, sino
que sus causas se deben a particulares que, por un motivo u otro, se colocaron en
dicha situación y desconocieron las normas legales que regulan el uso del suelo y
sanciona el tema de la deforestación […]”. Finalmente, mencionó que el amparo de
los derechos colectivos es deber del Municipio de Santa Rosa de Cabal.
Municipio de Santa Rosa de Cabal
6
.
El Municipio de Santa Rosa de Cabal5 contestó la demanda y se opuso a las
pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos:
6
.1.
Refirió que las pretensiones incluyen órdenes sobre hechos de los cuales el
demandante no hizo referencia.
4
5
Ibidem.
Ibidem.
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5
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
6
.2.
Mencionó que la presunta violación o amenaza de los derechos e intereses
colectivos invocados en la demanda no es producto de la acción u omisión de la
entidad.
6
.3.
Resaltó que la carretera que pasa la vereda Puente Albán “[…] es de las
denominadas terciarias […]” y está incluida en el inventario vial del Departamento
de Risaralda, lo que significa que, a juicio de la entidad, es el Departamento de
Risaralda la entidad a la que le corresponde el mantenimiento de la misma.
6
.4.
Indico, sobre la pretensión relacionada con la recuperación de las rondas
hídricas o fajas protectoras, que el demandante omite informar de qué manera se
encuentran afectadas, quién es el responsable de la afectación, ni el lugar al que
corresponde la recuperación. Asimismo, manifestó que no se especificó en la
demanda “[…] a qué vertimientos de aguas residuales de refiere […] ni qué veredas
carecen del servicio de transporte público […]”.
La audiencia especial de pacto de cumplimiento
7
.
El Tribunal Administrativo de Risaralda celebró la audiencia de Pacto de
Cumplimiento el día 10 de marzo de 20206 la cual se declaró fallida por falta de
acuerdo entre las partes.
Sentencia proferida, en primera instancia7
8
.
El Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia, en primera
instancia, el 11 de mayo de 2023 en la que resolvió lo siguiente:
“
[…] 1. Declarar no probadas las excepciones propuestas por la Carder y el
departamento de Risaralda.
2. Declárase que la Corporación Autónoma Regional del Risaralda -CARDER-.
departamento de Risaralda y municipio de Santa Rosa de Cabal vulneran los
derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles
técnicamente, al goce de un ambiente sano y al goce del espacio público. Como
consecuencia de lo anterior, se disponen, las ordenes concretas en los siguientes
numerales:
3. Ordenar que el departamento de Risaralda en coordinación con el municipio de
Santa Rosa de Cabal y con la asesoría constante de la CARDER, a más tardar en el
periodo de un año siguiente a la ejecutoria de la presente decisión, realicen las
siguientes obras:
?
La realización de obras complementarias para el manejo y evacuación de las aguas
pluviales y escorrentía contiguas al muro de contención que permitió la
reconformación de la banca de la vía afectada próxima al puente Albán.
6
7
Ibidem.
Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_58_66001233300020190(.pdf) NroActua 2 […]”.
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6
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?
Realizar mantenimiento anualizado de las barandas de seguridad, y de la losa del
puente Alban de conformidad con las recomendaciones y normas técnicas.
?
En el punto 1 N1019424 E1162800 instalar la tubería nueva que conduzca las
aguas de escorrentía en debida forma desde la cuneta de la margen derecha hasta
la transversal.
?
En el punto 2 N1019367 E1162970 señalizar el puente sobre las recomendaciones
en su uso y realizarle revisiones y mantenimientos anualizados.
?
En el punto 3 N1019308 E1162895 realizar obra civil que permita entregar las
aguas de escorrentía en las cunetas en debida forma a la quebrada.
?
En el punto 4 N1019114 E1162812 reforestar con vegetación que complemente
las acciones de estabilización del talud al margen de la quebrada.
?
Para el sector de construcción de descole y obras de contención tramo vial Puente
Albán - La María (Punto No 5), se ordena el mejoramiento de encole de la transversal
para prevenir la sedimentación durante periodos de lluvia.
4. Ordenar a la CARDER, el departamento de Risaralda y el municipio de Santa Rosa
de Cabal que en el término de 2 meses contados desde la ejecutoria de esta
providencia, desarrollen e implementen estrategias para la protección y conservación
del medio ambiente que conlleven a garantizar, la calidad del agua del rio Otún y los
ecosistemas que interactúan en el entorno.
5. Ordenar a la CARDER, el departamento de Risaralda y el municipio de Santa Rosa
de Cabal que en el término de 2 meses contados desde la ejecutoria de esta
providencia, inicien acciones y programas de reforestación en el sector, para disminuir
la tasa de aguas de escorrentía que circulan en la vía y así, desacelerar el deterioro
de la misma.
6. Ordenar a la CARDER, el departamento de Risaralda y el municipio de Santa Rosa
de Cabal que en el término de 2 meses contados desde la ejecutoria de esta
providencia planifiquen e inicien programas tendientes a la concientización ambiental
de los residentes y visitantes del sector, en torno a la protección de los afluentes del
rio Otún.
7. Ordenar a la CARDER, el departamento de Risaralda y el municipio de Santa Rosa
de Cabal que en el término de 2 meses contados desde la ejecutoria de esta
providencia, desarrollen e implementen estrategias para la protección y conservación
del ambiente que conlleven a garantizar la calidad del agua del Rio Otún y los
ecosistemas que interactúan en el entorno.
8. Ordenar a la CARDER, el departamento de Risaralda y el municipio de Santa Rosa
de Cabal en coordinación de sus estrictas funciones, deberán mantener bajo
observación constante el sector objeto de litigio, con miras a adoptar las demás
medidas urgentes, de atención o prevención de desastres, al igual que de cuidado del
ambiente.
9. Ordenar al municipio de Santa Rosa de Cabal que en el término de un año diseñe
e implemente planes tendientes al desarrollo sostenible de los habitantes del sector,
sin que se afecte el paisaje o la sustentabilidad del ambiente, o del ecosistema de las
cuencas del río Otún.
10. Denegar las demás pretensiones.
11. Se designan al director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda
Carder, al señor alcalde del municipio de Santa Rosa de Cabal, al señor Gobernador
del Departamento de Risaralda, al señor agente del Ministerio Público asignado al
despacho 04 de esta Corporación y al magistrado ponente, para que conformen el
comité de verificación del cumplimiento de la presente sentencia, para lo cual
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por Secretaria (sic) se les enviará la respectiva comunicación, quienes rendirán en el
término de 4 meses, contados desde la ejecutoria de la sentencia, un informe único
detallado e ilustrado sobre las soluciones adoptadas en pro del cumplimiento efectivo
de esta providencia.
12. El incumplimiento de lo ordenado en el presente fallo será sancionado como
desacato de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
13. Se condena en costas a la parte vencida y a favor de la actora. Se fijan a modo
de agencias en derecho el equivalente a tres salarios mínimos legales mensuales
vigentes, pago que deberá realizar cada entidad en partes iguales, es decir, a cada
una le corresponde un salario mínimo legal mensual vigente […]”.
Consideraciones del Tribunal
9
.
El Tribunal consideró que resulta evidente el deterioro en el que se
encuentran las vías, además de los sistemas de acopio y entrega de aguas de
escorrentía y lluvias en los sectores de La María, Puente Albán y la Florida. Señaló
que la situación crea un riesgo en materia de desastres previsibles técnicamente
para los sectores señalados con ocasión de la alta pluviosidad del sector, sumado
a las temporadas invernales que generan socavación, perdida de la banca en la vía,
erosión constante. Precisó que la situación descrita “[…] si bien no concibe un riesgo
directo para asentamientos urbanos o casas ubicadas en el sector, si lo crea para
las personas que transitan constantemente, sea caminando o en diferentes
vehículos de transporte […]”.
1
0.
Consideró que el deterioro en el que se encuentran las vías genera también
restricciones de circulación de diferentes tipos de vehículos, circunstancia “[…] que
contraría uno de los fines y deberes de los municipios […]” consistente en propender
por el desarrollo de sus territorios y de las personas que en él habitan. Por lo anterior
y por “[…] la omisión de los deberes que, en materia de riesgo, cuidado ambiental,
además de la defensa para el uso de los bienes de uso público que radican en las
diferentes entidades accionadas […]”, afirmó que el sector carece de condiciones
de desarrollo y promoción.
1
1.
El Tribunal consideró que “[…] en efecto se están generando procesos de
erosión, socavamiento y pérdida de la bancada en los cuerpos de agua del
sector, sea en la quebrada San Eustaquio o en el Río Otún, que tienen un factor
de riesgo que según el punto específico, puede comprometer “la banca de la vía en
el caso de no ser tratada”, las márgenes de la quebrada existentes en el sitio, e
inclusive riesgo “que compromete la vida de las personas, por el tránsito
permanente de todo tipo de vehículos, así mismo, de no atenderse el problema,
podría generar la pérdida total de la banca”. Significando que en materia de atención
y prevención de desastres las entidades accionadas deben propender por el
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cuidado de los habitantes del sector, tanto en su vida como en la dignidad de su
labor y garantizar las condiciones de acceso a través de la red vial que les permita
continuar con sus actividades agrícolas, productoras y generadoras de ingresos
[
…]”.
1
2.
El Tribunal, en materia del manejo, uso, aprovechamiento y conservación de
los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas y la protección de la
diversidad biológica, además del desarrollo sostenible, la salubridad y calidad de
vida del ser humano como integrante de un mundo natural, indicó que:
“
[…] La ausencia estatal, tanto en el mantenimiento de las vías y desarrollo de obras
de infraestructura que garanticen el buen estado de conservación de la ladera del Río
Otún y sus afluentes, como con el desarrollo de programas de capacitación en materia
de sostenibilidad ambiental, generan en el sector que este sea un derecho colectivo
vulnerado y que necesita de acciones a corto, mediano y largo plazo para su garantía
[
…]”.
1
3.
Asimismo, estimó que, en materia del goce del espacio público, “[…] las
deficientes condiciones de las vías en el sector son un limitante para el disfrute de
estas […], se afecta no solo el tránsito de los locales, sino también de los foráneos
que utilizan el lugar para actividades de turismo y deporte. Recuérdese que la
naturaleza de este derecho colectivo tiene la finalidad del goce y disfrute del espacio
público y cualquier condición que se convierta en un limitante, tiene el efecto de
generar una barrera de su aprovechamiento, de tal forma que, para generar
espacios de esparcimiento en la ciudadanía, las vías que hacen parte del patrimonio
estatal deben estar en condiciones aceptables que permitan su uso por cualquier
persona […]”.
1
3.1. Asimismo y consecuencialmente, el Tribunal consideró que “[…] las
condiciones del sector afectan a la comunidad desde los tres derechos colectivos
estudiados, en el entendido que las pruebas recaudadas dan cuenta de la existencia
de un riesgo que puede afectar la vida y economía de los residentes de la zona, el
ambiente en cuanto a debilitamiento de las laderas y alteración del cauce de los
cuerpos hídricos y limita el uso y disfrute de las vías consideradas como espacio
público que generan espacios de desarrollo y esparcimiento de la comunidad […]”.
En este punto, el Tribunal destacó que el sector afectado hace parte de la cuenca
del Río Otún, cuerpo hídrico de importancia manifiesta para la región, no solo por
ser aquel que surte de agua potable a la ciudad de Pereira, sino por tener un
ecosistema fundamental en la preservación de diferentes especies vivas endémicas
y de paso.
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1
4.
El Tribunal expuso que, si bien, el Departamento de Risaralda y el Municipio
de Santa Rosa de Cabal se han mostrado proactivos en la realización de obras de
mantenimiento vial, cuidado y revisión constante de los puentes existentes en el
sector y para el manejo de aguas residuales (escorrentía y lluvias), su actuar
individual no es suficiente para generar las garantías necesarias en la zona, ni
resultan suficientes para que se declare el hecho superado respecto de alguna de
las pretensiones.
1
5.
Por lo anterior el Tribunal consideró que: i) “[…] se necesitan acciones
coordinadas, y colectivas de las entidades pasivas en la presenta acción popular,
con miras a generar cada vez mejores condiciones en infraestructura y ambiente
[
…]”; y ii) “[…] las autoridades acá citadas deberán aunar esfuerzos para el
mantenimiento de la vía terciaria que ocupa la acción constitucional, no solo desde
los deberes de cuidado y mantenimiento de la red vial que hace parte del inventario
del departamento de Risaralda, sino con un enfoque de prevención del riesgo en
cuanto a desastres técnicamente previsibles y además, generando las condiciones
de desarrollo social, de la mano con la sostenibilidad ambiental […]”.
1
6.
El Tribunal, sobre la responsabilidad del Municipio de Santa Rosa de Cabal
y el Departamento de Risaralda, consideró que “[…] además del mantenimiento que
por ser propietario el departamento de Risaralda, le corresponde sobre las vías
objeto de este medio de control, en materia ambiental y de atención y prevención
de desastres, las entidades territoriales juegan un papel fundamental desde la
planificación, determinación recuperación, defensa en contra de las inundaciones y
regulación de causes que se encuentran en su territorio, no siendo excusable por
parte del departamento de Risaralda o del municipio de Santa Rosa de Cabal, sus
responsabilidades para con la comunidad de la María, Puente Albán, la Bananera y
la Florida […]”.
1
7.
Por último, sobre la responsabilidad de la Corporación Autónoma Regional
del Risaralda -CARDER, consideró que “[…] si bien no tiene una responsabilidad
directa en materia del desarrollo de obras civiles como la construcción de taludes
en concreto reforzado, recubrimiento de la base de la ladera, reforestación, entre
otras, sí tiene la obligación legal de hacer el acompañamiento de las mismas,
prestando la debida asesoría técnica a las entidades territoriales, así como las
actividades de control y vigilancia, para evitar desastres previsibles técnicamente
[
…]”. En consecuencia, señaló que “[…] le asiste la obligación a la Carder de realizar
actividades de asistencia técnica y de control, vigilancia y colaboración con los entes
territoriales, respecto de la prevención o atención del peligro suscitado por la erosión
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0
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y socavación del terreno de ladera de las afluentes y el cauce del Río Otún, con
influencia en el sector objeto de la presente acción popular […]”8.
Recursos de apelación
Recurso de apelación presentado por el Departamento de Risaralda
1
8.
El Departamento de Risaralda9 interpuso y sustentó oportunamente el
recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base
en los siguientes argumentos:
1
9.
El Departamento ejecutó las acciones ordenadas en la medida cautelar
consistentes en: i) la señalización con barreras de material; ii) labores de
mantenimiento de las vías; reconstrucción del transversal objeto de la acción; y iii)
visitas y conceptos técnicos sobre el estado del Puente Albán – La Florida.
2
0.
Afirmó que la causa del riesgo alegado es natural por las características
propias de la zona hidrográfica y antrópica y por el manejo inadecuado de aguas
residuales por parte de la comunidad, sin perjuicio que las acciones que le
corresponde en calidad de administradora de las vías terciarias se encuentran
ejecutadas y superadas.
2
1.
No existe evidencia “[…] de que el riesgo y la amenaza y el riesgo continúe,
pues el Ente territorial realizó las obras civiles y de mitigación, ordenadas por el
Tribunal en la medida cautelar, y por esta razón se sustenta que los hechos que
originaron esta acción popular, fueron superados en el transcurso del
proceso, ya que la amenaza y vulneración a los derechos colectivos
reclamados frente a las responsabilidades y competencias del departamento
de Risaralda fueron superadas y a fecha de hoy, no se presentan […]”
(Destacado original del texto).
2
2.
En consecuencia, solicitó que “[…] se revoque la sentencia recurrida,
dictando en su lugar la que en derecho deba remplazarla y que, en […] [su] criterio,
se debiera declarar que el Departamento de Risaralda ejecutó las acciones de
infraestructura necesarias en la vía y el puente Alban, para mitigar y evitar el riesgo,
y las obligaciones contenidas en el fallo apelado, corresponden directamente al
municipio de Santa Rosa y la CARDER […]”.
8
9
Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_58_66001233300020190(.pdf) NroActua 2 […]”.
Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_62_66001233300020190(.pdf) NroActua 2 […]”.
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1
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
Recurso de apelación presentado por el Municipio de Santa Rosa de Cabal
2
3.
El Municipio de Santa Rosa de Cabal10 interpuso y sustentó oportunamente,
recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base
en los siguientes argumentos:
2
3.1. Señaló que la acción popular procede contra toda acción u omisión de la
autoridad pública, “[…] situación que no se presenta en este caso, porque, según el
relato de la actora y lo probado en el proceso, la situación de emergencia
presentada en el lugar por ella indicado el mes de noviembre de 2018, tuvo como
causa única las fuertes y constantes precipitaciones de la época en la zona rural
que afectaron no solo esa vías (sic) sino muchas otras en el territorio nacional […]”.
Por lo anterior, mencionó que “[…] no se probó omisión alguna del municipio de
Santa Rosa de Cabal, ni a ellas se hizo referencia en la sentencia, razón por la cual
considero que al no comprobarse acción u omisión alguna, generadora de lesión o
amenaza a derechos colectivos, las órdenes dadas en la sentencia se tornan en
improcedentes […]”.
2
3.2. Manifestó que el mantenimiento de la “carretera veredal” que une las veredas
Puente Albán la María y el sector de La Bananera, es responsabilidad del
Departamento de Risaralda; en consecuencia, señaló que no puede ordenarse al
Municipio que realice obras de mantenimiento sobre la vía afectada por el invierno,
las cuales incluyen la realización de obras complementarias como conservación del
puente, reconstrucción de cunetas, encausamiento correcto de las aguas de
escorrentía, construcción de gaviones para mitigar el riesgo en los taludes aledaños,
entre otras.
2
3.3. Sobre la orden impartida en el numeral 4 de la sentencia proferida, en primera
instancia, señaló que “[…] [p]ara dar esta orden, no se indica de qué manera las
aguas del Río Otún, a su paso por territorio del municipio de Santa Rosa de Cabal,
se afectan en su calidad ni cuál es la causa o cuales las acciones que deban
emprenderse para evitar que ello sucede o sigua (sic) sucediendo. Tampoco se
indica en la orden a qué ecosistemas se refiere y cuál es el área afectada por
omisión del municipio. En consecuencia, considero que debe concretarse la orden
dada en este numeral y singularizar las acciones a realizar por parte del ente
territorial […]”.
1
0
Cfr. Índice 38 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
5
7_057RECURSOAPELACIONMUNICIPIODESANTAROSA(.pdf) NroActua 38 […]”.
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1
2
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
2
3.4. Sobre la orden impartida en el numeral 5 de la sentencia proferida, en primera
instancia, manifestó que no se identifica concretamente el sector a reforestar y la
orden “se torna ambigua”, puesto que la tasa de aguas de escorrentía no depende
de la reforestación que existe o se implante, sino del volumen de agua lluvia
precipitada.
2
3.5. Sobre la orden impartida en el numeral 6 de la parte resolutiva de la sentencia
proferida, en primera instancia, adujo que, aunque la orden es clara, debe
complementarse en el sentido que la obligación del Municipio de Santa Rosa se
reduce a la concientización a los habitantes y visitantes de las veredas a las que se
hace referencia en la demanda y no a otras.
2
3.6. Sobre la orden impartida en el numeral 7 de la parte resolutiva de la sentencia
proferida, en primera instancia, sostuvo que es exactamente igual a la contenida en
el numeral 4 de la parte resolutiva de la sentencia.
2
3.7. Sobre la orden impartida en el numeral 8 de la parte resolutiva de la sentencia
proferida, en primera instancia, estimó que, aunque es función de las entidades
territoriales la prevención del riesgo y el cuidado del medio ambiente; y señaló que
la orden es improcedente porque la acción popular se debe fundar en hechos
concretos, no en meras hipótesis o eventualidades. De esta manera, ordenar que
se proteja el medio ambiente en abstracto y se prevenga un riesgo aun no
identificado, no deja de ser, en su criterio, una extralimitación del juez popular.
2
3.8. Sobre la orden impartida en el numeral 9 de la parte resolutiva de la sentencia
proferida, en primera instancia, afirmó que el tema no fue objeto de debate en la
acción popular sub examine. En consecuencia, mencionó que ordenar que se
implementen planes tendientes al desarrollo sostenible es “una orden gaseosa”,
abstracta y equívoca, que solo genera confusión al destinatario.
2
3.9. Finalmente, señaló que no debieron ser fijadas costas ni agencias en derecho
contra la entidad porque, a su juicio: i) las costas no se hallan probadas en el
proceso; y ii) las agencias en derecho son improcedentes, puesto que el ejercicio
de la acción popular no comporta la acción de litigar ni de discutir derechos
subjetivos, sino que, se trata de una facultad que tiene cualquier persona, a través
de esta acción pública, de velar por la protección de los derechos colectivos, de
manera altruista y sin propósito distinto de lograr el beneficio para la comunidad.
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1
3
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
Recurso de apelación presentado por la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda - CARDER
2
4.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER11 interpuso y
sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en
primera instancia, con base en los siguientes argumentos:
2
4.1. Afirmó que está demostrado que la Corporación ha cumplido con su función
de asesoría y asistencia técnica de diagnóstico y recomendaciones para la
mitigación del riesgo de la comunidad que representa la accionante y que, por lo
tanto, la entidad no se encuentra violando los derechos colectivos de los
accionantes.
2
4.2. Refirió que la adopción de medidas necesarias para el control, la
preservación y la defensa del medio ambiente recae inicialmente en los Municipios,
quienes, además, deben ejecutar las obras o proyectos de descontaminación de
corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos. Asimismo, mencionó que
corresponde a los Departamentos desarrollar y ejecutar programas y políticas para
el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
2
4.3. Resaltó que la Corporación, con relación a los hechos de la demanda,
efectuó recomendaciones a los propietarios de inmuebles contiguos a los lugares
donde se presentaron las afectaciones viales, tendientes a evitar su continuación o
generar un mayor impacto.
2
4.4. Finalmente indicó que se encuentra probado que en la vereda Puente Albán
La María del Municipio de Santa Rosa de Cabal, concretamente entre el puente
–
Albán (límite Pereira) hasta la quebrada San Eustaquio, entre el año 2016 al 2019,
la CARDER confirió un total de 12 permisos de vertimientos de aguas residuales
domésticas y, a partir de la Resolución núm. 2040 de 24 de octubre de 2018,
prorrogada por la Resolución núm. 1486 de 18 de octubre de 2020, se suspendió el
otorgamiento de permisos de vertimientos de aguas residuales domésticas y no
domésticas, concesión de aguas superficiales y subterráneas en la cuenca del Río
Otún aguas arriba de la bocatoma Nuevo Libare.
1
1
Cfr. Índice 39 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
5
9_059RECURSOAPELACIONCARDER(.pdf) NroActua 39 […]”.
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4
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
Actuaciones en segunda instancia
2
5.
El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Risaralda profirió
auto el 20 de junio de 202312, mediante el cual concedió los recursos de apelación
interpuestos por los integrantes de la parte demandada, anteriormente indicados.
2
6.
El Despacho sustanciador, en segunda instancia, profirió auto el 27 de
febrero de 202413 a través del cual admitió los recursos de apelación interpuestos
por el Municipio de Santa Rosa de Cabal; el Departamento de Risaralda; y la
Corporación Autónoma Regional del Risaralda -CARDER contra la sentencia de 11
de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Cumplida la
oportunidad procesal, las partes e intervinientes guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
2
7.
La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes:
i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y
desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e
intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los
derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del
equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho a la
seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; vi) el marco
normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho al goce del espacio público
y la utilización y defensa de los bienes de uso público; vii) el marco normativo y
desarrollo jurisprudencial sobre las costas procesales en el medio de control de
protección de los derechos e intereses colectivos; y viii) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala
2
8.
acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de
2 de marzo de 201914, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del
Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las
1
Consejo de Estado; y iii) el 15015 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo
de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en
segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las
1
1
1
1
2 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_65_66001233300020190(.pdf) NroActua 2 […]”.
3 Cfr. Índice 4 SAMAI, archivo “[…] 10AUTOQUEADMITE_AP201900764ADMITEAPE(.pdf) NroActua 4 […]”.
4 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado
5 Artículo 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda Instancia y cambio de
radicación, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080. Aplicable de
conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080.
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1
5
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos en el
trámite de las acciones populares.
2
9.
Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto
y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala
procede a proferir la sentencia correspondiente.
3
0.
En ese orden, la Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los
argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos por las entidades
demandadas contra la sentencia de 11 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal
Administrativo de Risaralda, de conformidad con los artículos 32016 y 32817 de la
Ley 1564 de 12 de julio de 201218, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.
Problemas jurídicos
3
3
1.
La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación:
Si con el cumplimiento de las órdenes impartidas como medidas
1.1.
cautelares, se pueden declarar superadas las circunstancias que ocasionaron la
vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos.
3
1.2.
Determinar si se encuentra probado o no que la vulneración de los
derechos e intereses colectivos se ocasionó por la acción u omisión del Municipio
de Santa Rosa de Cabal y de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –
CARDER. En consecuencia, si las órdenes impartidas por el Tribunal a las
precitadas entidades son o no procedentes.
3
1.3.
Determinar si el Municipio de Santa Rosa de Cabal es competente para
realizar las obras ordenadas en el numeral 3 de la parte resolutiva de la sentencia
proferida, en primera instancia.
3
4
1.4.
Determinar sobre las ordenes impartidas por el Tribunal en los numerales
, 5, 6, 7, 8 y 9 de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia,
si es dable su cumplimiento en los términos señalados en el recurso de apelación
1
6 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior
examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante,
para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido
desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo
del artículo […]”.
1
7 “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse
solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de
oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o
la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”
1
8 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
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1
6
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
por el Municipio de Santa Rosa de Cabal; en especial, porque, en criterio del
Municipio, no es claro el ecosistema a proteger, ni la zona donde se adoptarán las
medidas, ni cuál es el área afectada, por lo que, en su criterio, las órdenes son
ambiguas, reiterativas y se fundaron en situaciones no probadas. Asimismo, se
deberá determinar en los términos del recurso de apelación, si era o no procedente
la condena en costas del Municipio de Santa Rosa de Cabal, en primera instancia.
3
1.5.
Determinar si la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER
es competente o no para cumplir las órdenes impartidas por el Tribunal, en la parte
resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia.
3
1.6.
Determinar si se debe confirmar o no la condena en costas y agencias en
derecho, en favor de la parte actora, con fundamento en los argumentos del recurso
de apelación interpuesto por el Municipio de Santa Rosa de Cabal.
3
2.
la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 11 de mayo de
023.
En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar
2
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de
protección de los derechos e intereses colectivos
3
3.
Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones
populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y
otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.
3
4.
Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como
“[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos
[
…]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.
3
5.
Esta acción tiene por objeto que “[…] toda persona natural o jurídica […]”
pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma
rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe
necesariamente probarse para la procedencia del amparo.
3
6.
Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la
acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño
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1
7
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses
colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la
afectación de los derechos e intereses.
3
7.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia
de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y,
además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo
“[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por
diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que
ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la
materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la
parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”19.
3
4
8.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley
72, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener
la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como
tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por
Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y
restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción
pública y un mecanismo propio de la democracia participativa; por lo tanto, puede
ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades
públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los
personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no
tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las
pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido
instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando
con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo
se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de
acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses
colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio
ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales
3
9.
Visto el artículo 79 de la Constitución Política, todas las personas tienen
derecho a gozar de un ambiente sano. La Corte Constitucional ha resaltado la
importancia del medio ambiente sano como derecho colectivo, “[…] ya que los
1
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla
Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).
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1
8
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en
cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro
de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben
incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del
futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente
adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”20.
4
0.
En ese orden de ideas, la Sección Primera del Consejo de Estado ha hecho
alusión a las distintas dimensiones de este derecho, destacando que ostenta la
calidad de: “[…] (i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con
los derechos fundamentales a la vida y a la salud); (ii) de derecho-deber (todos son
titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la
obligación correlativa de protegerlo); (iii) de objetivo social (conservación de las
condiciones del medio ambiente para garantizar el aprovechamiento de los recursos
naturales por parte de las generaciones presentes y futuras); (iv) de deber del
Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos,
educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones
a que haya lugar); y (v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el
artículo 88 superior […]”21.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de las competencias de los
Municipios en materia ambiental
4
1.
Vistos los artículos 4 y 65 de la Ley 99, por la cual se creó el Sistema Nacional
Ambiental -SINA, como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos,
programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios
generales ambientales.
4
2.
De acuerdo con el artículo 4° ejusdem, entre los componentes institucionales
que integran el Sistema Nacional Ambiental -SINA se encuentran, entre otros, los
Distritos y Municipios
4
3.
Los municipios y distritos, en materia ambiental y en virtud de lo previsto en
el artículo 65 de la precitada Ley, tienen a cargo las funciones de promover y
ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con
2
0 Corte Constitucional, Sentencia C-699/2015. Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta
el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. M.P.: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre
de 2017.
2
1 Consejo de Estado, Sala Contenciosa Administrativa, Sección Primera. C.P: Roberto Augusto Serrato
Valdés. núm. único de radicación 760012331000201101300-01(AP).
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1
9
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el medio ambiente y los recursos naturales renovables. Asimismo, cumplen las
siguientes funciones:
4
3.1. Elaborar los planes programas y proyectos ambientales municipales
articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y
nacionales; dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias
superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del
patrimonio ecológico del municipio; adoptar los planes, programas y proyectos de
desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables, que hayan sido
discutidos y aprobadas a nivel regional, conforme a las normas de planificación
ambiental de que trata la presente ley.
4
3.2. Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo
ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental; colaborar
con las corporaciones autónomas regionales, en la elaboración de los planes
regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; ejercer, a
través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía
Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional
Ambiental –SINA-, con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones
de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con
el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en
materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano.
4
3.3. Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las
disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las
regulaciones sobre usos del suelo; ejecutar obras o proyectos de descontaminación
de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, así
como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y
sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire; y promover, cofinanciar
o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del
Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas
Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras,
defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para
el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas.
4
4.
En relación con las competencias de la Nación, los Departamentos, los
municipios y las autoridades ambientales en materia de saneamiento y los Planes
Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y
Saneamiento o planes departamentales de agua - PDA, esta Sala reiterará las
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2
0
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consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencia de 14 de diciembre
de 202222.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de las competencias de las
Corporaciones Autónomas Regionales en materia Ambiental
4
5.
Vistos los artículos 4, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 99
de 1993 por la cual se creó el Sistema Nacional Ambiental -SINA, como el conjunto
de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que
permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales.
4
6.
De acuerdo con el artículo 4° ejusdem, entre los componentes institucionales
que integran el Sistema Nacional Ambiental -SINA se encuentran, entre otros, las
Corporaciones Autónomas Regionales
4
7.
Las corporaciones autónomas regionales tienen como objeto la ejecución de
políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales
renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales
vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme
a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible. De conformidad con los numerales 3.°, 4.º, 7.º 20 y 24 del
artículo 31 de la Ley 99, en el Sistema Nacional Ambiental –SINA-, estas entidades
ejercen, las siguientes funciones:
4
7.1. Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de
protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los
recursos naturales renovables;
4
7.2. Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos
de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y
entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su
jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de
su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en
sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia
de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales;
2
2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera. Sentencia de 14 de diciembre
de 2022. Proceso identificado con el NUR 760012333000201701795-01. C.P. Doctor Roberto Augusto Serrato
Valdés.
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2
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
4
7.3. Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos
y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico
y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en
materia de medio ambiente y recursos naturales renovables;
4
7.4. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades
territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de
infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para
la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables;
4
7.5. Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las
entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que
forman parte del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y prestar asistencia técnica a
entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de
los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma
que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el
Ministerio del Medio Ambiente;
Marco normativo del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y
prevención de desastres técnicamente previsibles y del Sistema de Gestión
del Riesgo de Desastres
4
1
8.
La Gestión del Riesgo de Desastres está definida en el artículo 1.º de la Ley
523 en los siguientes términos:
“
[…] Artículo 1.º De la Gestión del Riesgo de Desastres. La gestión del riesgo de
desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes,
programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el
conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito
explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas
y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo
indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e
intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades
en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del
desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles
de gobierno y la efectiva participación de la población.
PARÁGRAFO 2o. Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo
que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y
recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”.
4
9.
De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso
social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el
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conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito
explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas
y el desarrollo sostenible. Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se
constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros,
los derechos e intereses colectivos.
5
0.
La Ley 1523 definió en el artículo 5 el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres como el “[…] conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias,
de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos,
mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de
manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país […]”.
5
1.
Asimismo, la precitada ley dispuso que integran el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres, entre otras, las entidades públicas que tengan
dentro de su misión y responsabilidad, la gestión del desarrollo social, económico y
ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y
proyectos de inversión y en el marco de los principios desarrollados en el artículo 3
de la precitada ley, en especial, los de igualdad, protección, solidaridad social,
autoconservación, participación, diversidad cultural, interés público o social,
precaución, sostenibilidad ambiental, gradualidad, coordinación, concurrencia,
subsidiariedad, entre otros.
Marco normativo sobre la competencia de los entes territoriales en materia de
gestión del riesgo de desastres
5
5
2.
Vistos los artículos 1, 209, 285, 287 y 288 de la Constitución política:
2.1. Colombia es un estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, “[…] descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]”;
5
2.2. “[…] [l]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión desde
de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud
tendrán los siguientes derechos: […] gobernarse por autoridades propias, […]
ejercer las competencias que les correspondan, […] administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, [y] […]
participar en las rentas nacionales […]”;
5
2.3. Por un lado, la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones; y, por el otro,
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las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado; y
5
2.4. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales -en los términos del
artículo 28623 de la Constitución-, las cuales serán ejercidas “[…] conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la ley […]”.
5
3.
En relación con el ordenamiento territorial, se expidió la Ley 1454 de 28 de
junio de 201124, y en su artículo 26, se definió la “competencia”, como la facultad o
poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de
integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales.
5
4.
Esa misma normativa, en su artículo 27, estableció los principios que rigen el
ejercicio de las competencias, entre ellos, los de coordinación, concurrencia,
subsidiariedad, complementariedad, eficacia, equilibrio entre competencias y
recursos, gradualidad y responsabilidad; y, en su artículo 28, estableció que los
departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura
interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el
establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado
cumplimiento de sus deberes constitucionales; clarificando en su parágrafo, por un
lado, que “[…] [l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté
atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación […]”; y, por el otro, que
“[…] [c]uando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha
competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación […]”.
5
5.
En efecto, el artículo 29 de la Ley 1454, sobre distribución de competencias
en materia de ordenamiento del territorio, establece lo siguiente:
“
[…] ARTÍCULO 29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE
ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las
entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:
1. De la Nación
a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de
interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas.
b) Localización de grandes proyectos de infraestructura.
c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa.
2
2
3 “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”.
4 Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
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4
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d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades.
e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los
servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones.
f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural.
g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir
los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y
cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan
o delegaciones previstas en la presente ley.
PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores
se adelantarán en coordinación con los entes territoriales.
2. Del Departamento
a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o
porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con
el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con
el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo,
potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales.
b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal
manera que facilite el desarrollo de su territorio.
c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se
aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el
desarrollo municipal.
d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales
departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas.
e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus
políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes,
programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de
planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio.
f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el
ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área
Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los
principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley.
g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar
programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio
ambiente.
3. De los Distritos Especiales
a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales
de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas.
b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones
físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y
coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la
racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés
metropolitano.
c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda.
4. Del Municipio
a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.
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b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de
expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.
c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en
armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.
PARÁGRAFO 1o. La distribución de competencias que se establece en este
artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y
complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en
coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos
locales y regionales de planificación […]”.
5
6.
Las normas anteriores evidencian que la organización territorial y el ejercicio
de
competencias
administrativas
se
fundamenta,
entre
otros,
en
la
descentralización y en la autonomía de las entidades territoriales, con el objeto de
que estas gestionen sus propios asuntos, en el marco de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad; clarificando además que, en los
términos del artículo 1 de la Ley 136 de 2 de junio de 199425 y de la normativa
anteriormente citada, por un lado, “[…] [e]l municipio es la entidad territorial
fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política,
fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y
cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población en su respectivo territorio […]”; y, por el otro, en los eventos en que el
respectivo municipio no esté en capacidad de asumir una competencia, podrá
solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar
la finalidad de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, en especial, para este caso, en materia de gestión del riesgo de
desastres.
5
7.
Ahora bien, el artículo 2 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201226, sobre
responsabilidad, establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de
todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en
cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y
comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su
jurisdicción, desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos
a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres.
5
1
8.
En este punto, se debe resaltar que, conforme con el artículo 42 de la Ley
523, sobre análisis específicos de riesgo y planes de contingencia, establece que
“[…] [t]odas las entidades públicas o privadas encargadas de la prestación de
servicios públicos, que ejecuten obras civiles mayores o que desarrollen
2
2
5 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
6 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.
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actividades industriales o de otro tipo que puedan significar riesgo de
desastre para la sociedad, así como las que específicamente determine la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, deberán realizar un análisis
específico de riesgo que considere los posibles efectos de eventos naturales
sobre la infraestructura expuesta y aquellos que se deriven de los daños de la
misma en su área de influencia, así como los que se deriven de su operación.
Con base en este análisis diseñará e implementarán las medidas de reducción del
riesgo y planes de emergencia y contingencia que serán de su obligatorio
cumplimiento […]” (Destacado fuera de texto).
5
9.
Estos planes de gestión del riesgo de desastres de las entidades públicas y
privadas fueron desarrollados y reglamentados por el Decreto núm. 2157 de 20 de
diciembre de 201727, norma que establece, entre otros aspectos, su objeto, alcance,
ámbito de aplicación, formulación y entidades obligadas a su adopción, lo cual será
objeto de desarrollo, infra.
Competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de
riesgo
6
1
0.
Vista la Ley 1523 de 24 de abril de 201228, en especial, los artículos 2, 9 y
2, sobre responsabilidad, instancias de dirección del sistema nacional de gestión
del riesgo y los gobernadores y alcaldes, son instancias de dirección del sistema
nacional, entre otros, el gobernador y el alcalde distrital o municipal, en su respectiva
jurisdicción. Asimismo, los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema
nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias
para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su
jurisdicción.
6
1.
Vistos los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, sobre gobernadores y alcaldes
en el sistema nacional, que establecen:
6
2.
Por un lado, que los gobernadores: i) “[…] son agentes del Presidente de la
República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del
riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del
Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de
conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su
competencia territorial […]”; ii) como jefes de la administración seccional respectiva,
2
7 Por medio del cual se adoptan directrices generales para la elaboración del plan de gestión del riesgo de
desastres de las entidades públicas y privadas en el marco del artículo 42 de la Ley 1523.
8 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional
2
de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.
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7
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tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de
gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación
del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de
gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y
demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y iii) están a cargo de
las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto
de los municipios que integran su departamento.
6
3.
Y, por el otro, que los alcaldes: i) como jefes de la administración local,
representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como
conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los
procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento
y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los
alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación
del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del
riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento
territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión
pública.
6
4.
En relación con lo anterior, se debe recordar que, de conformidad con los
artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388, sobre acción urbanística, planes de
ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de
ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas
urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en
materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y
de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por
riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario
de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos
humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la
localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención
de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación
paisajística […]”.
6
5.
artículos 39 y 40 de la Ley 1523 y del numeral 1.° del artículo 10 de la Ley 388 de
8 de julio de 199729, por un lado, en la elaboración de los planes de ordenamiento
Ahora bien, en relación con los entes territoriales y en los términos de los
1
territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta los determinantes, que
constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia,
2
9 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
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entre ellos, las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales y,
en especial, “[…] [l]as políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de
amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo
para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas
expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”.
6
6.
Por el otro, los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y
de planificación del desarrollo deben “[…] integrar el análisis del riesgo en el
diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de
desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio,
procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo
[
…]”. Asimismo, deberán: i) incorporar “[…] en sus respectivos planes de desarrollo
y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y
sostenible derivadas de la gestión del riesgo, […]” así como los programas y
proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley
1
523; y ii) “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación
y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales,
socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de
reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas
para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras
para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos
jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para
reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”. Se trata de medidas que
deben orientarse no solo a mitigar y controlar los riesgos existentes, sino también
prevenir nuevos riesgos relevantes, en el marco de la gestión del riesgo de
desastres.
6
7.
Ahora bien, en los términos del artículo 37 de la Ley 1523, sobre planes
departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de
respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos
consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para
la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar
armonizado con el plan y estrategia nacional y deberán incorporar la gestión del
riesgo tanto en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el
ordenamiento territorial, en los términos de los artículos 38, 39, 40 y 41 de la Ley
1
523.
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6
1
4
8.
Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos
21 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200130 y de la Resolución
48 de 17 de julio de 201431, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o
ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas,
obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las
inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar
ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos
localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen
en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas
catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través
de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a
ocupar con viviendas, entre otras.
6
4
9.
Ahora bien, en materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículos
7 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con
independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos
objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo,
administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y
distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y
continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los
procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de
desastre […]”. Asimismo, en los términos del parágrafo 2 del artículo 47, el precitado
Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa
subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación,
concurrencia y subsidiariedad […]”.
7
0.
Por el otro, “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y
municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el
esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y
financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la
adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre,
preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”.
3
0 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
3
1 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para
que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de
asentamientos en alto riesgo de desastres”.
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7
1
1.
En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley
523 establece que “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental,
distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas
presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le
competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de
desastres […]”.
7
2.
De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión
del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza
del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa
anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio
de 201632, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la
respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación,
con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres; lo anterior
sin perjuicio de las responsabilidades atribuibles a las personas privadas, en los
términos de la ley.
7
3.
En especial, se debe resaltar que la normativa, en especial, el artículo 73,
433 y 76 de la Ley 715, en el que se desarrolla la “Participación de Propósito
General” y, en especial, las competencias de la Nación, departamentos y municipios
en otros sectores, se establece, entre sus responsabilidades, los deberes de
apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación
multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación.
3
2 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
3
3 “Artículo 74. Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del
desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación
de los servicios.
Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes
competencias:
7
4.1. Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y
coordinar su ejecución con los municipios.
7
4.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés
departamental.
7
7
4.3. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan.
4.4. Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la
Nación.
7
4.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de
prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar.
7
4.6. Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios
a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a
la comunidad. […].
7
4.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos
naturales renovables.
7
4.10. Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de
control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. […]”.
[
Subraya la Sala].
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Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del
espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público
7
4.
Vistos: i) los artículos 63, 82 y 315 numeral 1.° de la Constitución Política; ii)
el artículo 5.º de la Ley 9.° del 11 de enero de 198934 y el artículo 2.° de la Ley 769
de 6 de julio de 200235; y iii) el artículo 5.° del Decreto 1504 de 4 de agosto de
1
99836, compilado en el Decreto 1077 de 26 de mayo de 201537, sobre el uso y goce
del espacio público.
7
4.1. La protección del derecho al goce del espacio público y la utilización y
defensa de los bienes de uso público encuentra sustento en normas anteriores a la
Constitución Política de 1991. Esto, en tanto el marco normativo sobre los bienes
de uso público se remite al Código Civil. El artículo 674 ibidem establecía que los
bienes de uso público corresponden a aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los
habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos […]”.
7
4.2. Por su parte, el artículo 5.º de la Ley 9.° de 1989 incorporó el concepto de
espacio público al definirlo como el conjunto de inmuebles destinados por su
naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de las necesidades urbanas
colectivas que trascienden a los límites de los intereses individuales, tal como se
trascribe a continuación:
“
[…] [A]rtículo 5º. Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles
públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados,
destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de
necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los
intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la
circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa
o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las
edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y
similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos
básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento
urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público
y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la
conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la
ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y
fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y
corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en
las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por
consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo […]".
3
4 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes
y se dictan otras disposiciones […]”.
3
3
3
5 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”.
6 “[…] Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial […]”.
7 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.
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3
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
7
4.3. Posteriormente, el Constituyente de 1991 consideró necesario brindar una
protección expresa de rango constitucional al espacio público, compatible con el
Estado Social de Derecho. Al respecto, la Corte Constitucional38 consideró que “[…]
[
s]in duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a
Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de
una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.),
el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente
sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a
disposición de todos los habitantes […]” (Destacado fuera del texto).
7
4.4. El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso
público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras
de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”.
7
4.5. Por su parte, el artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho
al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la
protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común,
el cual prevalece sobre el interés particular […]”.
7
4.6. Asimismo, el artículo 88 ibidem establece que “[…] La ley regulará las
acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos,
relacionados con (…) el espacio […]”.
7
4.7. En tal sentido, el derecho constitucional al espacio público, instituido
expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los
Derechos Colectivos y del Ambiente” impone al Estado y, por ende, a sus
“
autoridades, el deber de proteger la integridad del espacio público y su destinación
al uso común. A su vez, le exige ejercer la facultad reguladora en materia de
ordenamiento territorial.
7
4.8. En oportunidades anteriores, la Sala se ha referido a los elementos que
componen el espacio público y al deber que surge de los municipios de garantizar
la circulación libre y segura a nivel peatonal y vehicular, por lo cual, ha indicado lo
siguiente: “[…] tanto las calles, carreras, y en general las vías públicas, como los
andenes, constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación
de resguardar, preservar al uso común, y mantener en óptimas condiciones, tarea
que a nivel territorial compete a los municipios en pro de garantizar la libre y segura
3
8 Corte Constitucional, Sala Plena (16 de abril de 2002). Sentencia C-265 de 2002. MP Manuel José Cepeda
Espinosa.
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3
3
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circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, y su utilización
para los fines previstos, de conformidad con su particular reglamentación39 […]”.
7
4.9. Las calles y vías públicas hacen parte de los elementos constitutivos
artificiales o construidos del espacio público; son aquellos que facilitan las
actividades propias de los territorios porque permiten la integración de los sistemas
de circulación peatonal y vehicular. Lo que quiere decir que genera afectación o
vulneración del mencionado derecho colectivo su mal uso o descuido
7
4.10. En consecuencia, es oportuno señalar que el buen uso, el libre acceso y la
preservación del espacio público son aspectos que en una sociedad contribuyen a
mejorar la calidad de vida y a garantizar la existencia de un escenario de convivencia
libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las costas procesales en
el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos
7
5.
Visto el artículo 38 de la Ley 472 que, en materia de costas procesales,
establece: “[…] [e]l juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a
las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos
y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o
de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer
una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán
destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin
perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]” (Destacado fuera de texto).
7
6.
Vistos los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, sobre la
regulación de condena en costas que disponen lo siguiente:
“
[…] En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya
controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:
1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le
resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica,
anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales
previstos en este código […]
8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezcan que se
causaron y en la medida de su comprobación […]” (Destacado fuera de
texto).
3
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García
González, providencia de 7 de abril de 2011, núm. único de radicación 25000-23-25-000-2005-00458-01(AP).
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3
4
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
7
7.
Esta Corporación40 ha señalado el criterio objetivo-valorativo de la condena
en costas que implica, por una parte, que no se tenga en cuenta el obrar temerario
o de mala fe, o si quiera culpable de la parte demandada, sino su derrota en el
proceso o en recurso que haya propuesto41; y, por la otra, la prueba de su causación
por el pago de gastos ordinarios del proceso, así como de agencias en derecho42.
7
8.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación profirió
sentencia de 6 de agosto de 201943, en la que unificó lo relacionado con el
reconocimiento, la condena y la liquidación de costas en el trámite del medio de
control de protección de los derechos e intereses colectivos, de la siguiente manera:
“
[…] [U]nificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el
alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización
con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de
las costas, así:
2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas
procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que
la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos
colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del
proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las
agencias en derecho.
2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los
componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando
haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar
a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem.
2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor
popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual
también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de
1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En
este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y
de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es
claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se
refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia.
2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el
artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena
en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en
derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al
proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente.
4
0 Ver, entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia
de 13 de diciembre de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación
10010324000201600162-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación
50012333000201200509-00; y iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
sentencia de 12 de diciembre de 2018, C.P. Milton Chaves García, número único de radicación
50002337000201401115-01.
1
1
2
4
1 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.
4
2 Al respecto se puede consultar también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, providencia de 7 de febrero de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación
50012333000201600713-01(AP).
3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, C.P.
Rocío Araújo Oñate, sentencia de 6 de agosto de 2019, núm. único de radicación 150013333007201700036-
1 (AP)REV-SU.
0
4
0
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3
5
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas
procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las
agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte
demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo
365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de
aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su
comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del
Proceso.
2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas
por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un
mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad
y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó
directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda
exceder el máximo de dichas tarifas […]” (Destacado fuera del texto).
Análisis del caso concreto
7
9.
La Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub
examine son las siguientes:
7
9.1.
Copia del escrito núm. 000907-11412 de 29 de mayo de 201944 de la
Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, dirigida al actor
popular con ocasión de la solicitud presentada como requisito de procedibilidad del
respectivo medio de control.
7
9.2.
Copia del informe de la Coordinación Departamental de Gestión del
Riesgo -CDGRD núm. CDGRAAJ2 de 28 de marzo de 201945 de la visita técnica
realizada en “[…] Puente (Puente Albán La María) […]”; “[…] Desde El puente
(Puente Albán)- La María hasta la Quebrada San Eustaquio […]”; “[…] A 28 metros,
desde el Puente (Puente Albán La María) Vía San Juan San Marcos […]”; y el “[…]
Punto sobre la vía Cedralito – La Bananera […]”.
7
9.3.
Copia del Acta de Visita núm.FO-18-08 realizada el 18 de julio de 201946
por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER en la Vereda
Puente Albán – La María, en el predio de la Señora Claudia Loaiza, coordenadas X:
1
018936, Y: 1162799.
79.4.
Copia del Memorando núm. 1663 de 26 de julio de 201947 por el que la
Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER rinde “[…] INFORME
TECNICO DE VISITA DE CAMPO […]” al Subdirector de Gestión Ambiental
Territorial de la visita realizada el 18 de julio de 2019 en "[...] el trayecto vial
4
4
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
1
_001CUADERNOPRINCIPAL1A145(.PDF) NroActua 16 […]”.
4
4
4
5 Ibidem.
6 Ibidem.
7 Ibidem.
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3
6
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
comprendido desde el puente localizado sobre el rio Otún que comunica La Florida
con la vereda, hasta 500 metros delante de la quebrada El Eustaquio […]”.
7
9.5.
Copia del escrito núm. 1110-25763 de 21 de diciembre de 202048 de la
Dirección de Obras, Construcciones y Reparaciones del Sistema Vial e
Infraestructura Social del Departamento de Risaralda dirigido al Magistrado del
Tribunal Administrativo de Risaralda.
7
9.6.
Concepto Técnico de 12 de diciembre de 202049 de la Secretaría de la
Infraestructura del Departamento de Risaralda, de asunto: “[…] Estado de la
infraestructura del Puente Albán La Florida […]”.
7
9.7.
Copia del escrito núm. 000907-5356 de 13 de marzo de 202150 de la
Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres -CDGRD del
Departamento de Risaralda dirigido al Magistrado del Tribunal Administrativo de
Risaralda. En el escrito el Departamento de Risaralda indicó que, a través de
contratistas profesionales en geología adscritos a la Coordinación Departamental
de Gestión del Riesgo, realizó visita física al lugar de los hechos.
7
9.8.
Copia del Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo
de 202151 expedido por la Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo del
Departamento de Risaralda, realizada en los siguientes sectores de la Vereda
Puente Albán – La María:
7
9.9.
Copia de Concepto Técnico núm. 01786 de 16 de julio de 202152, expedido
por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, de asunto: “[…]
Visita de valoración técnica de condiciones de amenaza, vulnerabilidad y/o riesgo,
en el sector del tramo vial vereda La Florida Puente Albán – La María del municipio
4
8
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
“[…]
“[…]
2
4
0_020RESPUESTAOFICIO1230GOBERNACION(.PDF) NroActua 16 […]”.
9 Ibidem.
5
0
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
2
5
9_029RESPUESTAUNPGRD(.PDF) NroActua 16 […]”.
1 Ibidem.
5
2
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
3
2_032RESPUESTAOFICIO0161(.PDF) NroActua 16 […]”.
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3
7
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
de Santa Rosa de Cabal, en relación con Acción Popular 66001-23-33-000-2019-
0
0764-00, según requerimiento del Tribunal Administrativo de Risaralda […]".
7
9.10.
Copia del Certificado núm.355 de 17 de marzo de 202153, expedido por la
Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER en el que relaciona las
personas que cuentan con “[…] [p]ermiso de vertimientos de agua residuales
domésticas para predios ubicados en la vereda Puente Albán – La María del
municipio de Santa Rosa de Cabal, específicamente entre el puente Albán (Límite
Pereira) hasta la quebrada San Eustaquio […]”. En el certificado se indicó que: i) los
actos administrativos a través de los cuales se otorgaron los permisos tienen una
vigencia de 5 años; y ii) a la fecha de la expedición del certificado no se encuentra
en trámite ningún otorgamiento nuevo de permiso, dada la restricción establecida
en la Resolución núm. 2040 de 24 de octubre de 2018, “[…] por la cual fueron
suspendidos los otorgamientos de los permisos de vertimientos de aguas residuales
domésticas y no domésticas, concesión de aguas superficiales y subterráneas en la
cuenca del Rio Otún aguas arriba de la bocatoma nuevo Libare […]”.
7
9.11.
Copia de Acta de entrega de la obra ejecutada con el Contrato núm. 0916
de 10 de julio de 202054, expedida por la Secretaría de Infraestructura del
Departamento de Risaralda.
7
9.12.
Copia del contrato de obra pública núm. 0916 de 28 de julio de 202055, de
objeto: “[…] CONSTRUCCION DESCOLE Y OBRAS DE CONTENCION EN LAS
VEREDAS DE PUENTE ALBAN, SECTOR SAN EUSTAQUIO Y VEREDA
MONSERRATE EN EL MUNCIPIO DE SANTA ROSA DE CABAL […]”, celebrado
entre el Departamento de Risaralda y Gonzaga Valencia Herrera.
7
9.13.
Copia del Memorando núm. 2946 de 7 de septiembre de 202156, suscrito
por el Subdirector de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación Autónoma
Regional de Risaralda – CARDER, dirigido a la Jefe de Oficina Asesora Jurídica de
la misma entidad.
8
0.
De los documentos anteriormente indicados se resalta lo siguiente:
8
0.1.
En el escrito núm. 000907-11412 de 29 de mayo de 2019 de la
Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, dirigida al actor
5
3
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
“[…]
3
5
3_033RESPUESTAOFICIO0160(.PDF) NroActua 16 […]”.
4
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
4
0_040RESPUESTAOFICIO0771(.PDF) NroActua 16 […]”.
5
5 Ibidem.
5
6
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
4
1_041RESPUESTAOFICIO0772(.PDF) NroActua 16 […]”.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
3
8
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
popular con ocasión de la solicitud presentada como requisito de procedibilidad del
respectivo medio de control, a través del cual la entidad señaló que:57
“
[…] dentro del alcance de la CDRGRD, se realizó un recorrido por las zonas
expuestas en el documento, por parte de los contratistas en Geología e Ingeniería
Civil adscritos a esta dependencia, con el fin de reconocer las problemáticas
descritas. Después, los contratistas elaboraron un informe técnico, donde enfatizaron
los puntos más críticos considerando que la problemática expuesta en el documento
es muy globalizada. Dicho documento técnico fue remitido a las Alcaldías
municipales tanto de Pereira como de Santa Rosa de Cabal, así mismo a la
Secretaría de infraestructura y la CARDE. Esto con el fin de generar el
conocimiento de la problemática, y que de acuerdo a las competencias cada ente
territorial defina sus obligaciones.
Considerando lo anterior, y de acuerdo a lo convenido con la Secretaría de
infraestructura de la gobernación de Risaralda. ellos como responsables de la vía,
próximamente emitirán su concepto técnico el cual le enviarán directamente a usted,
al igual que lo hizo la CARDER […]” (Destacado fuera del texto).
8
0.2.
En el informe de la Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo -
CDGRD núm. CDGRAAJ2 de 28 de marzo de 201958 de la visita técnica realizada
en “[…] Puente (Puente Albán La María) […]”; “[…] Desde El puente (Puente Albán)-
La María hasta la Quebrada San Eustaquio […]”; “[…] A 28 metros, desde el Puente
(Puente Albán La María) Vía San Juan San Marcos […]”; y el “[…] Punto sobre la
vía Cedralito – La Bananera […]”. Del informe se destaca lo siguiente:
“
[…] El objetivo de la visita técnica en la zona de inspección correspondió
principalmente a la revisión estructural del puente (Puente Albán La María).
Coordenadas Latitud: 4° 45´40.32” Longitud 775° 36´36.7´; y la revisión de
transversales en la vía San Juan – San Marcos, Vía Cedralito – La Bananera y desde
el puente (Puente Albán – La María) hasta la Quebrada San Eustaquio. Esto con el
fin de reconocer los procesos asociados al riesgo expuestos en el documento
anteriormente relacionado 450-R59, dado que, se desconocía por parte de
Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo (CDGRD), la condición
exacta de los sectores mencionados en el documento […] (Destacado fuera del
texto).
[
[
[
[
…]
…] IV. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE PROBLEMÁTICA […]
…]
…] 1. El puente (Puente Albán – la María), que de acuerdo al análisis visual realizado
por el ingeniero civil contratista de CDGRD, no se observaron los signos de
deformación y dilatación de las barandas en los estribos de ambos lados del puente.
Problema que se relacionó en el punto 20 del informe presentado por la señora Tulia
Elena Hernández Burbano.
5
7 Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo “[…]
1
_001CUADERNOPRINCIPAL1A145(.PDF) NroActua 16 […]”.
5
8
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
_001CUADERNOPRINCIPAL1A145(.PDF) NroActua 16 […]”.
“[…]
1
5
9
Solicitud presentada a las entidades demandadas por el actor popular como requisito de procedibilidad del
respectivo medio de control.
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3
9
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
2. A 28 metros, desde el puente (Albán - La María) vía vereda San Juan - San Marcos;
se observó una problemática asociada al inadecuado manejo de las aguas de
escorrentía provenientes especialmente del predio denominado Finca Buenavista
ubicado sobre la ladera superior respecto a la banca de la vía. Proceso que de no ser
atendido a tiempo podrá provocar nuevamente una pérdida parcial de la banca de la
vía.
3. Desde El puente (Albán - La María) hasta la Quebrada San Eustaquio, se observó
un inadecuado manejo de las aguas escorrentía sobre la vía, con carencia de cunetas.
Por esa ruta, se observó pérdida parcial de la banca por desprendimiento de un
cabezote de las (sic) trasversal, provocado justamente por el inexistente control de
las aguas lluvias y escorrentía.
4. Deslizamiento antes de la quebrada San Eustaquio, se observó deslizamiento
superficial 25 metros antes de la quebrada San Eustaquio, y como se refirió en el
documento de la acción popular en el punto 16, es debido principalmente a la fuga de
agua que existe desde una manguera que cruza por la ladera superior respecto a la
banca de la vía, en la visita no fue posible determinar exactamente a qué predio
corresponde, pero aparenta dirigirse hacia una de las tomateras.
5. El último punto visitado fue en el corregimiento de la Florida, entre las bananeras –
Cedralito, se observó a 200 metros aproximadamente del puente del río Otún ubicado
en el centro poblado las Bananeras una perdida parcial de la banca de la vía, que se
generó a partir de un proceso de socavación lateral del río Otún. En este punto se
evidencia la carencia de un sistema de manejo de aguas de escorrentía y lluvias de
la vía.
6. Por lo demás, que se hace referencia en el documento, no se observó una grave
problemática asociada a la carencia de bermas, cunetas endurecidas y control de
aguas escorrentía en la vía que conduce hacía la Florida. A pesar que, si son
importantes, la ausencia de éstas no representa un riesgo alto para la comunidad […].
[
[
[
…]
…] V. DIAGNÓSTICO […]
…] La problemática de manera muy generalizada está muy relacionada con el
inadecuado manejo de las aguas lluvias y de escorrentía de las vías, y también con
la alta deforestación de la cuenca. Las cimas de las montañas se observaron muy
desprotegidas de sus bosques primarios, los usos del suelo son inadecuados,
considerando las características geomorfológicas y geológicas, especialmente
cuando de materiales que conforman el medio se hace referencia. Esto propicia
situación que desfavorecen notoriamente la estabilidad de los terrenos, ya que
cuando los factores condicionantes son intervenidos, los factores detonantes como
lluvia, suelen incrementar las posibilidades de generación de eventos adversos para
la seguridad de las personas y elementos […]”.
8
0.2.1. Finalmente, en el informe la Coordinación Departamental de Gestión del
Riesgo -CDGRD indicó las siguientes recomendaciones:
“
[…] 1. Se recomienda que se realice un adecuado mantenimiento general en las vías
terciarias para que las obras de arte existentes funcionen correctamente. Es
necesario que la entidad competente genere las acciones necesarias para que se
vuelva a conformar la banca de la vía perdida y la funcionalidad de las transversal
afectada en el tramo correspondiente a la vía Puente Albán San Eustaquio […], se
deben construir obras de arte que permitan la correcta evacuación de las aguas
concentradas sobre la vía ya que la falta de control de las aguas de escorrentía y
pluviales son detonadores de procesos de inestabilidad y perdida de banca.
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2. Se recomienda que la entidad responsable del puente (Puente Alban – La María)
realice una revisión preferiblemente con un especialista en estructuras para que sea
definitiva la condición real de la estructura.
3. Se recomienda a corto plazo, realizar obras de arte que permitan la correcta
evacuación de las aguas de escorrentía y pluviales concentradas sobre la vía Puente
Albán – San Marcos, especialmente en el punto donde se conformó la banca y donde
se encuentra una obra de contención. Debido a que estas aguas pueden causar a
futuro nuevo desprendimiento de la banca de la vía por el empozamiento de las
aguas. Además, es una prioridad que se genere un adecuado manejo de las aguas
de escorrentía que discurren del predio Buena Vista ubicado en la ladera superior
respecto a la banca de la vía, ya que estas están concentrándose en el mismo lugar
donde se encuentra el muro de contención.
4. Con respecto al deslizamiento planar observado en la vía Puente Albán – La María
a la Quebrada San Eustaquio, es fundamental reparar o reemplazar la manguera de
conducción de aguas que a la fecha de la visita se encontró averiada; de no hacerlo
la infiltración de aguas generará nuevos desprendimientos de material que pueden
afectar el predio, a la vía y a la comunidad.
5. Con relación a la condición actual de los sectores relacionados en el documento:
Requisito de procedibilidad previo a acción popular y que hace referencia a una
problemática globalizada en el sector correspondiente al corregimiento la Florida y
Vereda Puente Albán – La María y frente a las peticiones que se relacionan en el
documento se hace la claridad que la Coordinación Departamental de Gestión del
Riesgo está directamente enfocada hacia la orientación de personal técnico para
realizar las valoraciones visuales asociadas a la generación de un riesgo y emitir
recomendaciones que podrán ser atendidas o no, por los entes territoriales
involucrados según su competencia.
6. El presente informe será remitido a: Alcaldía municipal de Pereira, Alcaldía
Municipal de Santa Rosa de Cabal, Secretaría de Infraestructura Gobernación
de Risaralda, Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) para su
conocimiento y fines pertinentes […]” (Destacado fuera del texto).
8
0.3.
El Acta de Visita núm.FO-18-08 realizada el 18 de julio de 201960 por la
Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER en la Vereda Puente
Albán – La María, en el predio de la Señora Claudia Loaiza, coordenadas x:
1
018936, y: 1162799.
8
0.4.
En el Memorando núm. 1663 de 26 de julio de 201961 por el que la
Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER rinde “[…] INFORME
TECNICO DE VISITA DE CAMPO […]” al Subdirector de Gestión Ambiental
Territorial de la visita realizada el 18 de julio de 2019 en "[...] el trayecto vial
comprendido desde el puente localizado sobre el rio Otún que comunica La Florida
con la vereda, hasta 500 metros delante de la quebrada El Eustaquio […]”. Informe
del que se destaca lo siguiente:
“
[…] Punto No. 1: N1019424 E1162800
Descripción, Las cunetas de la vía no están entregando las aguas debidamente a la
transversal existente, toda vez que el tubo que conducía las aguas se encuentra
bloqueado sin posibilidad de recuperación por la colmatación que presenta, por lo
cual las aguas de escorrentía están generando problemas a la vía.
60
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
1
_001CUADERNOPRINCIPAL1A145(.PDF) NroActua 16 […]”.
6
1 Ibidem.
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Escenario de riesgo: Por los factores identificados se reconoce que las aguas están
generando surcos o zanjas en la sección de la vía, deteriorando la misma, sin
embrago no se reconocen amenazas a viviendas u vidas por el problema encontrado.
Recomendaciones Se requiere la instalación de tubería nueva que conduzca las
aguas de escorrentía en debida forma, desde la cuneta de la margen derecha de la
vía sentido hacia Pereira, hasta la transversal existente en el sitio localizada en el
costado contrario a la cuneta.
Punto No. 2: N1019367 E1162970
Descripción, Existe puente peatonal que cruza la quebrada El Eustaquio, en atención
a la solicitud se adelanta reconocimiento y evaluación del mismo, encontrando
condiciones estables de la estructura, sin problemas de socavación y estribos en
buenas condiciones.
Escenario de riesgo: Por los factores identificados no se evidencian amenazas que
puedan comprometer la vida de las personas que por el puente transitan, sin
embargo, de acuerdo a diálogos con la comunidad los días que la quebrada aumenta
su caudal, a las motos se les imposibilita el paso por la vía, por lo cual utilizan el
puente peatonal para cruzar, lo cual no es recomendable, toda vez que el puente no
se encuentra diseñado para este tipo de tráfico.
Recomendaciones, Se (sic) debe advertir a la comunidad acerca de las
consecuencias por el mal uso que se le dé al puente, así mismo de acuerdo a lo
observado, el puente requiere de mantenimiento específicamente en sus elementos
metálicos.
Punto No. 3: N1019308 E1162895
Descripción. Se evidencia erosión superficial en la banca de la vía costado derecho
sentido hacia Pereira, debido a las aguas de escorrentía que están siendo descoladas
a la quebrada Eustaquio.
Escenario de riesgo: Por los factores identificados se reconoce riesgo mitigable, que
puede comprometer a futuro la banca de la vía en el caso de no ser tratada o
intervenida.
Recomendaciones, Se (sic) debe realizar obra civil como un canal disipador, que
permita entregar las aguas de escorrentía de las cunetas de la vía en debida forma a
la quebrada, con el fin de proteger la banca de la vía.
Punto No. 4: N1019114 E1162812
Descripción: se encuentran obras de contención realizadas en este punto, las cuales
protegen las márgenes de una quebrada, sin embargo, no existe vegetación que
complemente las acciones de estabilidad.
Escenario de riesgo. Por (sic) los factores identificados no se reconoce riesgo que
comprometa la vida de las personas, sin embargo, las márgenes de la quebrada
existente en el sitio, se encuentran desprotegidas sin cobertura vegetal.
Recomendaciones: Se debe realizar reforestación de las márgenes de la quebrada
para mejorar las condiciones de estabilidad del terreno.
Punto No. 5: N1019095 E1162763
Descripción se encuentra perdida parcial de la banca de la vía, debido a
desplazamiento en masa de poco volumen que comprometió la margen o costado
derecho de la vía sentido hacia Pereira, en dicho sitio existe una transversal que no
se encuentra obstruida, de acuerdo a lo observado las causas del debilitamiento de
la banca se asocia a la mala recolección de las aguas de escorrentía de la vía.
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Escenario de riesgo, Por los factores identificados existe riesgo que compromete la
vida de las personas, por el transito permanente de todo tipo de vehículos, así mismo
de no atenderse el problema, se podría generar la pérdida total de la banca de la vía.
Recomendaciones: Se debe realizar reconstrucción de la transversal y muros de
contención para recuperar la banca de la vía que se encuentra afectada.
Punto No. 5: N1019095 E1162763
Descripción; en el recorrido se evidencia en este punto, un guadual existente en la
parte alta de un terreno que linda con la vía, el cual posee elementos caídos o
desprendidos con perdida de verticalidad, los cuales amenazan con desprenderse
hacia la vía.
Escenario de riesgo: Por los factores identificados existe riesgo que compromete la
vida de las personas que a diario se movilizan en vehículo o de forma peatonal.
Recomendaciones: Se debe realizar mantenimiento del guadual por parte de la
propietaria del predio donde se localiza el guadual, la cual está en la obligación de
atender esta situación como corresponsable en la gestión de riesgos.
CONCLUSIONES:
•
La vereda Puente Alban La María, evidencia condiciones que requieren
acciones de mitigación de riesgos, con el reducir la exposición al riesgo de los
usuarios de la vía y los habitantes del sector que se movilizan por la vía,
específicamente en los puntos 5 y 6 […]”.
8
0.5.
Copia de Concepto Técnico de 22 de mayo de 2019 de asunto: “[…] Visita
de valoración en vereda la María puente Albán la Florida del Municipio de Santa
Rosa de Cabal […]” de la Secretaría de Infraestructura del Departamento de
Risaralda, dirigido al Secretario de Infraestructura, con ocasión de la visita realizada
en la localización identificada de la siguiente manera:
8
0.5.1. Del Concepto técnico se destacan las siguientes recomendaciones:
“
[…] el tramo de vía entre La Florida y antes de cruzar el puente sobre el río Otún,
sector Puente Albán, vía identificada con el código 126 del municipio de Pereira y a
cargo del Departamento de Risaralda, esta vía presenta cárcavas en la rasante de la
vía paralelas a ella producto de las aguas lluvias y de escorrentía. Se requiere
afirmado y cunetiada con motoniveladora. Esta vía fue intervenida por última vez
en el año 2016, según reporte adjunto del ingeniero Héctor Jaime Bernal.
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Desde el Puente a la Altura del rio Otún se recorre la vía Puente Albán (Limite Pereira)
-
La Selva Código 207 aproximadamente hasta el k1+600 hasta llegar a la Quebrada
San Eustaquio, en este tramo se evidencian tres puntos con afectación.
-
Punto No 1 k0+050 por socavación talud inferior de la vía margen derecha aguas
abajo río Otún. Talud afectado por erosión hídrica en una longitud aproximada de 10
metros […].
[
[
…]
…] La vía en este sitio conserva un ancho de unos 3 metros. Se deben construir
gaviones, para lo cual se anexa el presupuesto.
-
El punto No 2 a la altura del k1+170 aproximado, donde se evidencia afectación de
una estructura hidráulica (transversal) con pérdida de descole (cabezote de salida),
producto de socavación. Se anexa presupuesto de transversal […].
[
…]
[
…] -Punto No 3 a la altura del K1+600, treinta (30) antes de la quebrada San
Eustaquio donde se evidencia un deslizamiento sobre talud superior, en el punto de
la afectación se evidencia una manguera de conducción de agua que cruza el sitio,
aparentemente sin fugas. Posiblemente en días anteriores se presentaron fugas en
la manguera y por ello la queja presentada Se (sic) debe solicitar al municipio de
Santa Rosa de Cabal el control de estos elementos que afectan la estabilidad
del talud de la vía […].
[
[
…]
…] CONCLUSIONES
•
•
Aparentemente la vía no presenta riesgo inminente para los usuarios de ella,
presentándose la transitabilidad normal al momento de la visita. Sin embargo,
debido a las fuertes lluvias que se están presentando en la región se debe
restringir el paso de vehículos de más de 3 toneladas y realizar la
señalización de la vía con barreras de material que indique a los usuarios
la debida precaución.
Atención por parte de la Secretaría de Infraestructura como responsable
de la vía entre La Florida y Puente Albán, para el mantenimiento de este
tramo vial con maquinaria y afirmado.
•
•
•
Construcción de muro en gaviones en el sitio indicado.
Reconstrucción de la obra transversal por colapso de la misma.
Frente a la solicitud de la peticionaria relacionada con "la Intervención integral
del tramo vial comprendido entre la vereda La Florida Puente Alban Quebrada
San Eustaquio, con la ejecución de las obras requeridas para rehabilitarla,
adecuarla técnicamente, esto es, una vía que permita el flujo vehicular en
doble sentido, con las transversales necesarias para el manejo de las aguas
superficiales, las bermas requeridas para la movilidad peatonal y ponerlas al
servicio de la comunidad”, así como "la Intervención tenga alcance para la
ejecución de obras de estabilidad en los taludes superiores e inferiores en los
sitios donde se perdió la banca, aplicando la técnica de bioingeniería”. Si bien
lo solicitado por la peticionaria puede ser evaluado técnicamente por un
ingeniero de vías mediante la contratación de una consultoría, esta no es
prioritaria y necesaria de acuerdo con las urgencias que se tienen en
otros sectores que si requieren intervenciones inmediatas y urgentes.
No obstante, los tres puntos identificados en la visita realizada, serán
analizados mediante la viabilidad técnica, jurídica, presupuestal y
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administrativa de la Secretaría de infraestructura de la gobernación de
Risaralda, la cual no representa compromiso inmediato de ejecución de las
obras.
•
•
Frente a la afectación de la estructura del puente sobre el río Otún, se
requiere su evaluación por profesional especializado en estructuras. Al
momento de la visita no se evidencian socavaciones deterioro grave de la
estructura del puente y la transitabilidad es normal.
Para la Secretaría de Infraestructura es fundamental garantizar la
transitabilidad de las vías a su cargo lo cual se pudo evidenciar en la visita
realizada a esta vía; la transitabilidad para este sector de la vía identificada
con el código 207, es óptima […]” (Destacado fuera del texto).
8
0.6.
En el escrito núm. 1110-25763 de 21 de diciembre de 2020 de la Dirección
de Obras, Construcciones y Reparaciones del Sistema Vial e Infraestructura Social
del Departamento de Risaralda dirigido al Magistrado del Tribunal Administrativo de
Risaralda en el que exponen lo siguiente:
“
[…] Respecto al punto uno (1) del documento: la señalización con barreras de
material se realizó al momento en que fue recomendado en la visita técnica, como
evidencia se adjunta registro fotográfico.
Respecto al punto dos (2); este fue atendido durante la vigencia correspondiente al
año 2019 se realizaron los siguientes mantenimientos semana 36 del 1 al 7 de
septiembre de 2019, se realizó regado de material afirmado correspondiente a 21 m3,
durante la semana 41 del 6 al 12 de octubre de 2019, se regaron 77 m3. de afirmado,
semana 42 del 13 al 19 de octubre de 2019, se regaron 49m3 de afirmado, con este
material se cubrió el 100% de la longitud de la vía, que es de 3.93 km.
Punto tres (3): La reconstrucción de la transversal se está realizando durante la
vigencia actual mediante el contrato de obra Pública (CO1-PCCNTR-1674777) del 28
de julio de 2020, cuyo objeto es: "CONSTRUCCION DESCOLE Y OBRAS DE
CONTENCIÓN EN LAS VEREDAS DE PUENTE ALBAN, SECTOR SAN
EUSTAQUIO Y VEREDA MONSERRATE EN EL MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE
CABAL” contratista GONZAGA VALENCIA HERRERA. (Se adjunta registro
fotográfico de los trabajos que se adelantan)
Punto cuatro (4): El puente fue visitado por el profesional en ingeniería civil magister
en estructuras JUAN PABLO CARMONA CARVAJAL contratista de la Secretaria de
Infraestructura, la visita realizada al sitio deja como evidencia que el puente que
comunica al sector de Puente Albán la María en el municipio de Santa Rosa de Cabal
con el Corregimiento de La Florida en el municipio de Pereira, no presenta fallas
estructurales y por tanto no representa un peligro para los transeúntes y los vehículos
que lo transitan a diario (se adjunta concepto técnico emitido por el profesional
responsable de la visita) […]”.
8
0.6.1. Asimismo, en el escrito se adjuntaron los siguientes registros fotográficos:
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8
0.7.
En el Concepto Técnico de 12 de diciembre de 2020 de la Secretaría de
la Infraestructura del Departamento de Risaralda, de asunto: “[…] Estado de la
infraestructura del Puente Albán La Florida […]”. Concepto del que se destaca lo
siguiente:
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“
[…] DESCRIPCIÓN
El día 11 de diciembre de 2020 se realizó la visita para revisar el estado estructura
del puente vehicular ubicado en La Florida en límite con el municipio de Santa Rosa
y que cruza el río El Otún […]
[
[
…]
…] CONCLUSIONES / RECOMENDACIONES:
Aunque la estructura fue construida hace más de 50 años, no se tiene evidencia visual
de que la estructura haya sufrido fallas estructurales que comprometan la integridad
de la estructura. Con respecto a los estribos, el río no ha generado socavación en
ninguna de las cimentaciones, aunque existe presencia de musgo en los estribos, no
se tiene hierro a la vista por lo que no se puede verificar que exista oxidación en el
acero de refuerzo por acción del agua.
Como acciones a realizar sobre el puente, se recomienda cambiar los barandales
para que cumplan con las especificaciones dadas por el INVIAS para puentes
vehiculares. Y para reponer las fisuras sobre la losa del puente se debe de
reponer la losa en concreto y mejorar el aproche construyendo una losa de
concreto para asegurar que no exista cambio de rigidez de tierra, a concreto
justo en el estribo del puente.
Para concluir, actualmente el puente no presenta evidencia de fallas estructurales que
puedan poner en riesgo el paso vehicular sobre el mismo. Por lo anterior, se
recomienda mejorar las condiciones de tránsito sobre el puente mejorando las
barandas de seguridad, reparar la losa que se encuentra fisurada mantener un
control anual sobre la estructura para verificar que se mantengan las
condiciones expuestas en este documento. […]” (Destacado fuera del texto).
8
0.8.
En la copia del escrito núm. 000907-5356 de 13 de marzo de 2021 de la
Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres -CDGRD del
Departamento de Risaralda dirigido al Magistrado del Tribunal Administrativo de
Risaralda. En el escrito el Departamento de Risaralda indicó que, a través de
contratistas profesionales en geología adscritos a la Coordinación Departamental
de Gestión del Riesgo, realizó visita física al lugar de los hechos, dando lugar a los
siguientes resultados:
“
[...] De manera generalizada los profesionales encontraron condiciones favorables
para la transitabilidad en la zona [...]
[
...] La zona visitada hace parte de la cuenca media alta del río Otún, los deterioros
generales están asociados a los usos inadecuados del suelo con grandes
extensiones de usos productivos de pastos y cultivos de varias especies. Sin
embargo, se identificó gracias a superposición de los puntos georreferenciados, que
el sector valorado visualmente no está incluido dentro de la zona limitada por Parques
Nacionales como área de protección forestal, no obstante, esto no significa que no
se deban generar acciones por parte de los entes territoriales, y especialmente
por el municipio legislador, estrategias para la protección y conservación del
medio ambiente que conlleven a garantizar, como es este el caso, la calidad del
agua del rio Otún y los ecosistemas que interactúan en el entorno.
El tramo vial del sector a cargo de la Gobernación de Risaralda a través de su
Secretaria de Infraestructura es de solo 3.93 kilómetros; la población presente en la
zona depende económicamente de productos agrícolas que cultivan en sus predios,
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por tal razón, es indispensable garantizar la transitabilidad de la zona, sin embargo,
cabe resaltar que la excesiva deforestación observada en el medio, incrementa
la tasa de aguas escorrentía que circulan en la vía conllevando a un deterioro
más acelerado en el estado vial general [...]
[
...]
[
…] Cabe resaltar que la variabilidad climática es una realidad a nivel global, que
la tendencia en regiones como la nuestra según los estudiosos, tendera a ser
cada vez más severa, debido a la concentración de precipitaciones de mayores
magnitudes y duración, además, las características del relieve, sumado a los
usos del suelo, favorece a que los daños se materialicen más drásticamente.
La problemática expuesta en este sector con daños específicos, posteriores a
temporadas invernales fuertes, son comunes en la extensión de todo el
departamento, y obedecen a efectos de varios factores que coinciden en un
punto y generan un proceso negativo al bienestar de la comunidad. Sin embargo,
se están utilizando todos los recursos disponibles para disminuir y/o atenuar dichos
impactos sobre nuestro territorio y población [...].
[
...] se pudo apreciar en la reciente visita técnica (marzo 2021), que el proceso
asociado a la afectación de la transversal debido al desprendimiento del
cabezote de la estructura fue reparado en su totalidad, recuperándose de esta
forma completamente la transitabilidad de forma segura en la zona.
No se observaron obras de arte complementarias para el manejo y evacuación
de las aguas pluviales y escorrentía, contiguas al muro de contención que
permitió la reconformación de la banca de la vía afectada próxima al puente
Albán, y que según los lugareños fue ejecutada por la empresa La Granja. Se
desconoce si ese tramo de la ruta es privado y le pertenece a dicha compañía.
El deslizamiento superficial ubicado adyacente a la quebrada San Eustaquio y
generado por la fuga de agua de una manguera que pertenecía a un predio
privado, se observó inactivo y revegetalizado. No se observó instalada ninguna
manguera por el talud, o al menos no se evidenciaron fugas de agua [...]”
(Destacado fuera del texto).
8
2
0.9.
En el Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo de
021 expedido por la Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo del
Departamento de Risaralda, realizada en los siguientes sectores de la Vereda
Puente Albán – La María:
8
0.9.1. Del informe se destaca lo siguiente:
“
[...] De acuerdo a lo observado durante la visita técnica de inspección, se determinó
que el sector valorado de manera general presenta una condición de transitabilidad
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favorable, el punto crítico relacionado con el colapso de la transversal con
coordenadas: Latitud 4°46'0.77"N y longitud 75°36'38.14°0 fue reparado. Sin
embargo, se identificó que dicha vía es el único acceso hacia la vereda Puente Albán
-
La María, por lo tanto, la vía deberá garantizar su buen estado [...]
[
[
...]
...] Punto 3
VIA
COORDENADAS: Latitud 4° 46' 34,385" Longitud: -75° 36' 42,46
Con un recorrido de 1000 metros, se observó, que existe una problemática
generalizada sobre la vía por la excesiva deforestación del área, y la carencia de
manejo de las aguas pluviales tanto en los predios privados como en la vía. Durante
la visita de inspección se observó maquinaria que según los operarios correspondía
a la Compañía Cartón de Colombia, ya que posiblemente dicha empresa es la más
beneficiada con el buen estado de la vía, además, la misma seguramente dentro de
sus objetivos sociales puede servir de esta manera a la comunidad.
La vía es terciaria, destapada de 3 metros de ancho, tiene el código 207 del inventario
Departamental vial, como se aprecia en la Figura 2.
Punto 4
COORDENADAS: Latitud 4° 46' 17,227" Longitud: -75° 36' 34,80"
En el sector, se verificó que la zona corresponde principalmente a cultivos de pasto,
corroborando nuevamente la deforestación excesiva de la zona, lo que incrementa la
concentración de aguas de escorrentía sobre la vía, ocasionando de esta manera un
deterioro de la misma.
Punto 5
Quebrada san Eustaquio
COORDENADAS: Latitud 4° 46' 11,838" Longitud: -75° 36' 30,93"
En el sector, se verificó que la quebrada San Eustaquio atraviesa la vía terciaria por
una batea de aproximadamente 4 metros de largo y con el ancho de la vía, en el
sector existe un puente peatonal en buen estado, pero en épocas de lluvias, el tránsito
vehicular se hace difícil ya que al aumentar el caudal de la quebrada los vehículos no
pueden circular de manera segura.
Además, la quebrada San Eustaquio debido a su cambio de pendiente presenta en
este sitio adyacente a la vía, depósitos de material rocoso y vegetal (empalizada), que
podrían ser arrastrados en un evento de torrencialidad del afluente y provocar algún
daño físico a los elementos o personas que circulen a través de dicha ruta.
En la inspección técnica realizada el 14 de marzo de 2019, se observó que sobre la
vía y a unos 25 metros de la Quebrada San Eustaquio en dirección al puente (Puente
Albán), se presentaba un deslizamiento y caída de bloques; proceso con un ancho de
7.4 metros y una altura de 13 metros, generado por las aguas de escorrentía que
bajaban sin control desde la parte alta del talud; y asociado principalmente a la fuga
de agua que existía desde una manguera que cruzaba por la ladera superior respecto
a la banca de la vía.
En visita técnica de Inspección realizada el 8 de marzo de 2021, se verificó que la
zona donde se encontraba el deslizamiento con caída de rocas, presentaba una
apariencia estable, la manguera que producía la fuga de agua se encontró reparada
y el terreno de manera natural se había revegetalizado.
Punto 6
Transversal Recuperada.
COORDENADAS: Latitud 4" 46° 1,020" Longitud: -75° 36' 37,91"
A 785 metros del puente (Puente Albán - La María); existe una transversal que en
visita técnica de inspección realizada el 14 de marzo de 2019 presentaba colapso del
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cabezote, generado por que las cunetas que conducen el agua hasta la transversal
no estaban endurecidas y no terminaban en la cuneta revestida de la transversal,
generando así una socavación del terreno el cual provocó el desprendimiento del
mismo. Al momento de la inspección el 8 de marzo de 2021 se encontró que la
transversal está totalmente reparada, recuperada y se observó funcional.
[
...]
[
...] Punto 8
Puente Albán
COORDENADAS: Latitud 4° 45' 40,615" Longitud: -75° 36' 36,69
El puente analizado de manera visual tiene unas medidas estimadas de 4 metros de
ancho y 20 metros de longitud; en la visita técnica de Inspección realizada el 14 de
marzo de 2019 y según el Ingeniero civil Adrián Felipe Torres, con MP: 66202-320451
RIS, manifestó que dicha estructura estaba construida en concreto de tres pilotes,
vigas aéreas y placa en concreto. En el centro del puente existe una dilatación de 2
centímetros que corresponde a la junta entre las dos placas de concreto. El puente
cuenta con barandales metálicos que se han perdido en dos tramos. Visualmente, la
estructura del puente (Puente Albán-La María) no presentaba ninguna falla
estructural, al ingresar al puente se evidenció una unión entre la vía terciaria y el
puente que aparentaba corresponder a una fractura, pero que en realidad
corresponde al cambio de material entre el puente (en concreto) y la vía en afirmado.
En visita Técnica de Inspección realizada el 8 de marzo de 2021 se observó que la
estructura está operando y hay paso normal de vehículos, dicho puente ha perdido
en algunos tramos sus barandales, lo cual conlleva a riesgos para los vehículos y
personas que transitan por él.
Punto 9
Muro Recuperado
COORDENADAS: Latitud 4° 45' 40,044" Longitud: -75° 30' 35,46"
Se ubica a 28 metros, desde el Puente (Puente Albán- La María), en las coordenadas
descritas, existe un muro de contención, que según los lugareños fue construida por
la empresa La Granja y presenta las siguientes características: Muro en adobe
concreto, con aproximadamente 6 metros de longitud por 2 metros de alto, este muro
fue construido con zapata y dovelas, de igual forma, la vía en este sector no cuenta
con cunetas ni una transversal que conduzca el agua hacia una red de drenaje
principal, poniendo en riesgo la duración de la obra civil,
En la visita de inspección realizada el 8 de marzo de 2021, se verificó que el muro se
encuentra en buenas condiciones, hasta el momento de la visita no se evidenció
ningún daño en la estructura o en la vía [...]".
8
0.9.2. Asimismo, en el informe se expusieron las siguientes conclusiones:
“
[…] 2. De acuerdo a la información documental y cartográfica oficial a la que se tuvo
acceso desde la oficina Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo de
Desastres (CDGRD), dicha ruta es el único acceso vial hacia la vereda denominada
Puente Albán La María, por lo tanto, se debe garantizar una transitabilidad para la
comunidad que conforma dicho sector.
3
2
.Considerando los escenarios analizados durante las visitas técnicas, la vía código
07 está localizada sobre la cuenca medio alta del rio Otún, se trata de una zona con
una condición natural que debe propender a ser protegida, para evitar una perdida
mayor de los ecosistemas que conviven en el entono, por lo cual, es importante
reconocer que si bien existe la necesidad de garantizar la comunicación vial en el
sector, no se debe trascender a intervenciones de carácter antrópicos más invasivos
para el medio.
[
…]
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
[
…] 6. El puente denominado Albán, revisado de manera visual no evidencia
aparentemente daños en la estructura, según el informe código CDGRD142AAJ de la
visita realizada el 14 de marzo de 2019, el Ingeniero civil Adrián Felipe Torres, con
MP: 66202-320451 RIS, manifestó que la infraestructura no presentaba ninguna falla
estructural. En el análisis del mismo en la visita de inspección realizada el 8 de marzo
de 2021, se observó que el puente está operando y hay paso normal de vehículos,
dicho puente ha perdido en algunos tramos sus barandales, lo cual conlleva a riesgos
para las personas y vehículos que transitan por éste.
[
...]
[
…] 8. El único riesgo evidenciado durante la visita técnica está asociado a la dinámica
hidrológica de la quebrada San Eustaquio, ya que, de acuerdo a lo analizado
visualmente, dicho afluente es capaz de transportar gran cantidad de sólidos
incluyendo material rocoso de importantes dimensiones, lo que podría representar
una amenaza directa para la población que debe circular por la vía, debido a que en
una eventual crecida de la quebrada podrían haber afectaciones para personas o
elementos […]".
8
0.9.3. Finalmente, en el informe se realizaron las siguientes recomendaciones:
“
[…] 1. Se recomienda que se garantice que el estado de la vía permanezca en
óptimas condiciones para que así la población beneficiada de ésta, cuente siempre
con la disponibilidad y seguridad de transitar por el medio.
2. Se sugiere a corto plazo, realizar obras de arte que permitan la correcta evacuación
de las aguas pluviales (escorrentía) concentradas sobre la vía Puente. Albán - San
marcos (código 207). especialmente en el punto donde se reconformo la banca
(transversal recuperada) y donde se encuentra una obra de contención (muro
adyacente al puente Albán). Debido a que estas aguas pueden causar a futuro un
nuevo desprendimiento de la banca de la vida por erosión hídrica.
3. Se propone no realizar acciones que signifiquen intervenciones antrópicas más
invasivas en el medio, como lo puede ser la pavimentación de la vía, ya que se deben
tratar de desarrollar procesos que permitan establecer un equilibrio para la
conservación del entorno natural que se tiene en el sector
4. Se plantea se ejecute una reunión entre representantes de la Secretaria de
Infraestructura Gobernación de Risaralda y la Empresa Cartones de Colombia, para
conocer los alcances sociales de dicha compañía frente a la condición constante de
la ruta, y así poder diseñar una estrategia que conlleve a garantizar un óptimo estado
de la vida.
5
2
. Se recomienda sea detallado el informe técnico emitido el día 12 de diciembre de
020 por la Secretaria de Infraestructura de la Gobernación de Risaralda, denominado
"
Concepto técnico Estado de la infraestructura del Puente Albán La Florida", en dicho
informe el ingeniero Juan Pablo Carmona Carvajal asesor estructural, plasma el
análisis del puente, en donde además concluye que "no se tiene evidencia visual de
que la estructura haya sufrido fallas estructurales que comprometan la integridad de
la estructura" .
6. Se sugiere se analicen las alterativas para desarrollar alguna acción que permita
mitigar el riesgo frente a la dinámica hidrológica de la quebrada San Eustaquio, ya
que esta condición si puede llegar a representar una limitación en la transitabilidad
por la zona en algún momento. […]".
8
0.10.
En el Concepto Técnico núm. 01786 de 16 de julio de 2021, expedido por
la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, de asunto: “[…] Visita
de valoración técnica de condiciones de amenaza, vulnerabilidad y/o riesgo, en el
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sector del tramo vial vereda La Florida Puente Albán – La María del municipio de
Santa Rosa de Cabal, en relación con Acción Popular 66001-23-33-000-2019-
0
0764-00, según requerimiento del Tribunal Administrativo de Risaralda […]". En el
concepto, por un lado, se realizó una actualización de los puntos inspeccionados en
la visita técnica realizada el 18 de julio de 2019 descrita en el memorando núm.
1
6
663 de 26 de julio de 2019 indicado supra, por otro lado, se adicionó el Punto núm.
referente al “sector al guadual adyacente a la vía”. Del concepto se destaca lo
siguiente:
“
[…] Punto No. 1: N1019424 E1162800: Sector de la Institución Agropecuaria
Veracruz, Sede Puente Albán La María [...]
[
...]
[
...] Descripción: Durante la visita de verificación al sector, se encuentra que conforme,
que continúan vigentes las observaciones y diagnóstico efectuado previamente al
sector, encontrándose que las cunetas de la vía no entregan adecuadamente a la
transversal existente, y se encuentran condiciones de encoles y descoles
inadecuados, y determinan la obstrucción o ineficaz funcionamiento de la transversal,
de tal forma que las aguas lluvias que se rebosan presentan incidencia como factor
de procesos de erosión concentrada sobre la vía, y de no controlarse pudiera
conllevar a afectaciones de otros sectores.
Escenario de riesgo: Las aguas no controladas adecuadamente sobre la vía,
continúan generando, o actuando como factores de erosión concentrada, dando lugar
al paulatino deterioro de la vía, sobre zanjas o cunetas excavadas en tierra, y aunque
no se reconocen amenazas a viviendas u vidas por el problema encontrado, sin
embargo, si puede conllevar a eventuales afectaciones sobre la Institución
Agropecuaria Veracruz, Sede Puente Albán La María, y afectar tramos adicionales de
la vía.
Conclusiones y Recomendaciones: Se requiere de un adecuado diseño, de forma
integral del tramo vial involucrado, para el adecuado flujo y control de las aguas
lluvias, involucrando cunetas, encoles y descoles de ambas trasversales existentes
en el sector, así como adecuada captura de cauce que cruza el sector y coincide con
uno de los cabezotes existentes [...]
[
[
...]
...] Punto No. 2: N1019367 E1162970: Sector Puente metálico quebrada San
Eustaquio – La Mica [...]
[
[
...]
...] Descripción: Al igual que la información suministrada en el memorando 1663 del
26 de julio de 2019, en referencia al puente peatonal sobre la quebrada El Eustaquio,
la estructura presenta condiciones similares en cuanto a su estabilidad y buen estado
de la estructura en general, sin evidenciarse problemas de socavación sobre las
márgenes o sus estribos, e incluso la disposición de cantos a manera de enrocados,
determinan un efecto de protección sobre la estructura.
Escenario de riesgo: En cuanto al escenario de riesgo actual, continúan las
condiciones similares, según se referían en el memorando 1663 del 26 de julio de
2019, en el sentido que las condiciones físicas de la estructura, no evidencian
deterioros que comprometan su estabilidad, siendo adecuado para el tránsito de
personas. De igual forma, se debe advertir que durante períodos lluviosos o
incrementos de caudal, se debe tomar acciones preventivas, ante la eventual
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ocurrencia de eventos aluviotorrenciales que se han presentado en el pasado. Se
reitera igualmente, lo expresado anteriormente, que: “(…) de acuerdo a diálogos con
la comunidad los días que la quebrada aumenta su caudal, a las motos se les
imposibilita el paso por la vía, por lo cual utilizan el puente peatonal para cruzar, lo
cual no es recomendable, toda vez que el puente no se encuentra diseñado para este
tipo de tráfico.”
Recomendaciones: Se reitera lo expresado en el memorando 1663 del 26 de julio de
2019, en el sentido que: “Se debe advertir a la comunidad acerca de las
consecuencias por el mal uso que se le dé al puente, así mismo de acuerdo a lo
observado, el puente requiere de mantenimiento específicamente en sus elementos
metálicos.” [...]
[
...]
[
...] Punto No. 3: N1019308 E1162895. Ladera sobre la parte baja de la vía Puente
Albán – La María, en su tramo ubicado a 120 metros antes de la batea de la quebrada
San Eustaquio- La Mica (ladera margen izquierda del cauce) [...]
[
[
...]
...] Los aspectos analizados en el memorando 1663 del 26 de julio de 2019, de tal
forma que se reiteran los aspectos diagnósticos y recomendaciones, allí contenidas.
Se relaciona nuevamente el texto correspondiente [...]
[
...]
[
...] Punto No. 4: N1019114 E1162812. Cauce sector de La María. Obras de
protección existentes [...]
[
...]
[
...] Descripción: Aunque los aspectos analizados en el memorando 1663 del 26 de
julio de 2019, continúan en similares condiciones, sin embargo, sobre un tramo y
hacia base de las obras la margen derecha se evidencia un proceso de socavación
menor, que aunque puntual puede conllevar a su incremento y afectación de la
funcionalidad de la estructura. Como se había señalado en el año 2019, no se
presenta vegetación que complemente las acciones de estabilidad de las laderas.
Escenario de riesgo: Como se expresó en el memorando 1663 del 26 de julio de 2019,
“
(…) no se reconoce riesgo que comprometa la vida de las personas”, y según lo
reconocido en la comisión más reciente, se requiere de obras mejoramientos
puntuales de la estructura existente, y las márgenes continúan sin protección vegetal
arbustiva.
Recomendaciones: Se requiere de obras de submuración de un tramo de la estructura
de la margen derecha, dadas las evidencias de socavación puntual, y al igual que lo
ya expresado: “Se debe realizar reforestación de las márgenes de la quebrada para
mejorar las condiciones de estabilidad del terreno.” [...]
[
...]
[
...] Punto No. 5: N1019095 E1162763. Sector construcción de descole y obras
de contención tramo vial Puente Albán – La María. [...]
[
...]
[
...] Descripción: Las intervenciones realizadas en el sector, por la Gobernación de
Risaralda, a través de han permitido la recuperación de la banca de la vía, hacia el
costado derecho de la vía en sentido hacia La Florida, se evidencia que la obra
realizada, ha dado mejoramiento integral en lo que respecta manejo de aguas
provenientes desde la vía.
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Escenario de riesgo: Con la intervención realizada, se han superado las condiciones
de exposición al riesgo para los usuarios de la vía, y así mismo, han mejorado las
condiciones de estabilidad de la banca de la vía, y las condiciones de entrega en el
descole de la transversal.
Recomendaciones: Ya se han realizado las obras propuestas anteriormente, en el
sentido de que se han realizado obras de descole de la transversal de la vía y obras
de protección que generaron mejoramiento del tramo. Importante efectuar mejora de
las condiciones del encole de la vía, para evitar obstrucciones durante períodos
lluviosos, dada la capacidad de arrastre de sedimentos evidenciada en el sector [...]
[
...]
[
...] Punto No. 6: N1019095 E1162763. Guadual aguas debajo del sector
construcción de descole y obras de contención tramo vial Puente Albán – La
María [...]
[
[
...]
...] Descripción: En referencia al guadual, sobre el costado derecho de la vía en
dirección hacia La Florida, no se evidencia en la actualidad afectaciones por
volcamiento o caída de individuos, que amenacen con desprenderse hacia la vía,
algunos otros manifiestan volcamiento aguas abajo del descole antes referido.
Escenario de riesgo: En la actualidad no se evidencia compromiso sobre los usuarios
de la vía, derivados de la condición del guadual, sin embargo, es importante señalar
que derivado de eventos de lluvia intensos o vendavales, puede dar lugar a deterioro
del guadual, por lo cual debe ser objeto de monitoreo periódico y del correspondiente
manejo silvicultural.
Recomendaciones: Debe realizarse mantenimiento periódico del guadual por parte
de la propietaria del predio donde se localiza el guadual, o con el apoyo del ente
territorial. En la actualidad, se requiere mantenimiento agua abajo del descole
construido [...]”.
8
0.11.
En el Certificado núm.355 de 17 de marzo de 2021, expedido por la
Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER en el que relaciona las
personas que cuentan con “[…] Permiso de vertimientos de agua residuales
domésticas para predios ubicados en la vereda Puente Albán – La María del
municipio de Santa Rosa de Cabal, específicamente entre el puente Albán (Límite
Pereira) hasta la quebrada San Eustaquio […]”. En el certificado se indicó que: i) los
actos administrativos a través de los cuales se otorgaron los permisos tienen una
vigencia de 5 años; y ii) a la fecha de la expedición del certificado no se encuentra
en trámite ningún otorgamiento nuevo de permiso, dada la restricción establecida
en la Resolución núm. 2040 de 24 de octubre de 2018, “[…] por la cual fueron
suspendidos los otorgamientos de los permisos de vertimientos de aguas residuales
domésticas y no domésticas, concesión de aguas superficiales y subterráneas en la
cuenca del Rio Otún aguas arriba de la bocatoma nuevo Libare […]”.
8
0.12.
En el Acta de entrega de la obra ejecutada con el Contrato No: 0916 de 10
de julio de 2020, expedida por la Secretaría de Infraestructura del Departamento de
Risaralda. En el acta se expone la identificación de la obra de la siguiente manera:
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
8
0.12.1. Asimismo, se describieron las actividades realizadas en la obra que
constan de:
8
0.12.2. Finalmente, describió la necesidad de su ejecución en los siguientes
términos:
“
[…] El deslizamiento ubicado en la margen izquierda de la vía, en Puente Albán
vereda San Eustaquio del corregimiento de la Florida en el departamento de
Risaralda, corresponde a la saturación del tubo en concreto de 10" que servirá para
pasar el agua desde un encole con un a área aferente aproximada de 1400 mts2 a un
descole que descarga al rio Otún.
La altura que existe entre la vía y la tubería es de aproximadamente 3.6 metros, según
moradores de la zona por allí han transitado vehículos pesados encargados de
transportar insumos de la empresa Cartón de Colombia, por lo que el peso de los
vehículos pudo ser un factor que haya generado esta situación de inestabilidad. La
entrada del agua al descole se saturo por presencia de sedimentos producto del
traslado del suelo, esta saturación de solidos redujo la capacidad hidráulica de la
tubería presente y género que en el momento siendo así, el resultado fue el
desprendimiento del tubo en concreto aproximadamente una longitud de tres metros
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y como consecuencia el exceso de presión de poros debilito la ladera de la vía
generando el deslizamiento [...]”
8
1
0.13.
En el Acta de entrega de la obra ejecutada con el contrato núm.0916 de
0 de julio de 2020, expedida por la Secretaría de Infraestructura del Departamento
de Risaralda. Se resaltó que: i) la modalidad de selección del contratista fue la
mínima cuantía, SI-IPMC-11-2020, proceso que se halla en el SECOP II, Contrato
núm. Interno 0916 de 28 de julio de 2020, número de contrato SECOP II.
CO1.PCCNTR. 1674777. En el acta se expone la identificación de la obra de la
siguiente manera:
8
0.13.1. Asimismo, se describieron las actividades realizadas en la obra que
constan de:
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
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0.13.2. Finalmente, describió la necesidad de su ejecución en los siguientes
términos:
“
[…] El deslizamiento de la banca ubicado en la margen derecha de la vía en la vereda
Monserrate en el municipio de Santa rosa De cabal en el departamento de Risaralda,
coordenadas (4.87828588485775.62230682373047) corresponde a la saturación del
tubo en concreto de 24 pulgadas el cual se encontraba en el punto más bajo de la
curva vertical de la vía, la función de esta obra es la de conducir el agua de escorrentía
que se genera por las vías las cuales tienen peralte positivo a ambos lados hacia un
solo descole.
Como primera medida se señalizó con cinta reflectiva el desprendimiento en la vía
para evitar accidentes, el punto del deslizamiento se observa que hubo una saturación
de sólidos producto del transporte de material de agua de escorrentía hasta la obra
de drenaje y que genero un desprendimiento de aproximadamente un metro de tubo
y de igual forma la sobresaturación de agua en el terreno provoco el deslizamiento
que actualmente se puede ver [...]”
8
0.14.
En el contrato de obra pública núm.0916 de 28 de julio de 2020, de objeto:
“[…] CONSTRUCCION DESCOLE Y OBRAS DE CONTENCION EN LAS
VEREDAS DE PUENTE ALBAN, SECTOR SAN EUSTAQUIO Y VEREDA
MONSERRATE EN EL MUNCIPIO DE SANTA ROSA DE CABAL […]”, celebrado
entre el Departamento de Risaralda y Gonzaga Valencia Herrera.
8
0.15.
En el Memorando núm. 2946 de 7 de septiembre de 2021, suscrito por el
Subdirector de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación Autónoma Regional
de Risaralda – CARDER, dirigido a la Jefe de Oficina Asesora Jurídica de la misma
entidad, en el que mencionó, respecto a la priorización y zonificación de rondas
hídricas del sector Quebrada San Eustaquio, lo siguiente:
“
[…] 1. El ejercicio de Priorización de Microcuencas para el acotamiento de rondas
hídricas se encuentra definido en la resolución del MADS 0957 de 2018 y adoptado
por la resolución 1510 de 2019 de la CARDER, en la cual la microcuenca F.H.Q. San
Eustaquio, presenta priorización "baja"
2. En lo relacionado con la demarcación de la ronda hidra, la CARDER en ejercicios
de Planificación y Zonificación de cuencas hidrográficas, realizó el ejercicio en la zona
de la cuenca media alta del rio Otún, en la cual se realizó el acotamiento del rio Otún
en el sector objeto de la acción popular [...]”
8
1.
En este punto la Sala procederá a relacionar en forma concreta, de acuerdo
con la valoración probatoria, los conceptos e informes aportados al proceso, las
circunstancias de riesgo indicadas, clarificando la ubicación, causa y estado actual,
según se expone a continuación:
Informe
relaciona
punto
que •
un
de
Informe núm. CDGRAAJ2 de 28 de marzo de 2019.
problemática
Ubicación
punto afectado
del
Vía que une a la Vereda San Juan con la Vereda San Marcos, en el punto ubicado a 28
metros desde el puente ubicado en la Vereda Puente Albán – La María.
Pérdida parcial de la banca de la vía.
Situación
riesgo
de
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
Origen
situación
de
la
Inadecuado manejo de las aguas de escorrentía provenientes especialmente del predio
denominado Finca Buenavista ubicado sobre la ladera superior respecto a la banca de la
vía.
Estado actual
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
Informes
relacionan
punto
problemática
común
que
un
de
• Informe núm. CDGRAAJ2 de 28 de marzo de 2019.
• Concepto Técnico de 22 de mayo de 2019.
•
•
•
•
Contrato de obra pública núm. 0916 de 28 de julio de 2020.
Escrito núm. 1110-25763 de 21 de diciembre de 2020.
Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo de 2021.
Escrito núm. 000907-5356 de 13 de marzo de 2021.
Ubicación
punto afectado
del
Descrita de las siguientes maneras:
• En el tramo entre el puente de la Vereda Puente Albán – La María hasta la Quebrada
San Eustaquio;
•
En el Municipio de Santa Rosa de Cabal, Corregimiento La Florida, Vereda Puente
Albán - La María. Desde el Puente a la Altura del rio Otún se recorre la vía Puente Albán
(Limite Pereira) - Punto núm. 2 a la altura del k1+170;
•
En la Vereda Puente Albán – La María, punto 5: Quebrada San Eustaquio, coordenadas:
Latitud 4° 46' 11,838" Longitud: -75° 36' 30,93".
Pérdida parcial de la banca por desprendimiento de un “cabezote de salida” de las
trasversal.
Inadecuado manejo de las aguas lluvias y de escorrentía sobre la vía; carencia de
cunetas; y socavación.
Situación
riesgo
de
la
Origen
de
situación
Estado actual
Trasversal recuperada y reconstruida
Informes
relacionan
punto
problemática
común
que
un
de
•Informe núm. CDGRAAJ2 de 28 de marzo de 2019.
• Concepto Técnico de 22 de mayo de 2019.
•
•
Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo de 2021.
Escrito núm. 000907-5356 de 13 de marzo de 2021
Ubicación
del
Descrita de las siguientes maneras:
•
•
25 metros antes de la quebrada San Eustaquio.
En el Municipio de Santa Rosa de Cabal, Corregimiento La Florida, Vereda Puente
punto afectado
Albán - La María. Desde el Puente a la Altura del rio Otún se recorre la vía Puente Albán
(Limite Pereira) - Punto núm. 3 a la altura del K1+600.
•
En la Vereda Puente Albán – La María, punto 5: Quebrada San Eustaquio,
coordenadas: Latitud 4° 46' 11,838" Longitud: -75° 36' 30,93".
Situación
riesgo
de
la
Deslizamiento sobre talud superior.
Origen
de
Debido a la fuga de agua que existe desde una manguera que cruza por la ladera superior
respecto a la banca de la vía.
situación
Estado actual
Situación superada, la manguera que producía la fuga de agua se encontró
reparada y el terreno de manera natural se había revegetalizado.
Informe
que
•Informe núm. CDGRAAJ2 de 28 de marzo de 2019.
relaciona
punto
un
de
problemática
Ubicación
punto afectado
del
Corregimiento de la Florida, entre el Centro Poblado Las Bananeras y la Vereda Cedralito,
a 200 metros del puente del río Otún, ubicado en el centro poblado “Las Bananeras”.
Pérdida parcial de la banca de la vía.
Situación
riesgo
de
la
Origen
de
Proceso de socavación lateral del río Otún y carencia de un sistema de manejo de aguas
de escorrentía y lluvias de la vía.
situación
Estado actual
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
Informes
relacionan
punto
que
un
de
• Memorando núm. 1663 de 26 de julio de 2019.
• Concepto Técnico núm. 01786 de 16 de julio de 2021.
problemática
común
Ubicación
del
Descrita de las siguientes maneras:
punto afectado
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
•
Trayecto vial comprendido desde el puente localizado sobre el rio Otún que comunica
La Florida con la vereda, hasta 500 metros delante de la quebrada El Eustaquio. Punto
No. 1: N1019424 E1162800.
•
Sector de la Institución Agropecuaria Veracruz, Sede Puente Albán La María.
Situación
riesgo
de
la
i) problemas a la vía; ii) generación de surcos o zanjas en la sección de la vía,
deteriorando la misma; iii) obstrucción o ineficaz funcionamiento de la transversal; iv)
rebosamiento de aguas lluvias, presentando incidencia como factor de procesos de
erosión concentrada sobre la vía; y v) posibles afectaciones de otros sectores.
i) las cunetas de la vía no están entregando las aguas debidamente a la transversal
existente, toda vez que el tubo que conducía las aguas se encuentra bloqueado sin
posibilidad de recuperación por la colmatación que presenta; y ii) las cunetas de la vía no
entregan adecuadamente a la transversal existente, y se encuentran condiciones de
encoles y descoles inadecuados.
Origen
de
situación
Estado actual
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
Informes
relacionan
punto
problemática
común
que
un
de
• Memorando núm. 1663 de 26 de julio de 2019.
• Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo de 2021.
•
Concepto Técnico núm. 01786 de 16 de julio de 2021.
Ubicación
del
Descrita de las siguientes maneras:
punto afectado
• Trayecto vial comprendido desde el puente localizado sobre el rio Otún que comunica
La Florida con la vereda, hasta 500 metros delante de la quebrada El Eustaquio. Punto
No. 2: N1019367 E1162970 - puente peatonal que cruza la quebrada El Eustaquio.
•
Vereda Puente Albán – La María, punto 5: Quebrada San Eustaquio, coordenadas:
Latitud 4° 46' 11,838" Longitud: -75° 36' 30,93".
Sector Puente metálico quebrada San Eustaquio – La Mica.
•
Situación
riesgo
de
i) la quebrada aumenta su caudal, a las motos se les imposibilita el paso por la vía, por lo
cual utilizan el puente peatonal para cruzar, lo cual no es recomendable, toda vez que el
puente no se encuentra diseñado para este tipo de tráfico; deterioro del puente en sus
elementos metálicos; ii) en épocas de lluvias, el tránsito vehicular se hace difícil ya que
al aumentar el caudal de la quebrada los vehículos no pueden circular de manera segura;
y iii) depósitos de material rocoso y vegetal (empalizada), que podrían ser arrastrados en
un evento de torrencialidad del afluente y provocar algún daño físico a los elementos o
personas que circulen a través de dicha ruta.
Origen
situación
de
la
i) de carácter antrópico; ii) posible evento de torrencialidad del afluente; y iii) cambio de
pendiente de la quebrada San Eustaquio.
Estado actual
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
Informes
relacionan
punto
que
un
de
• Memorando núm. 1663 de 26 de julio de 2019.
• Concepto Técnico núm. 01786 de 16 de julio de 2021.
problemática
común
Ubicación
del
Trayecto vial comprendido desde el puente localizado sobre el rio Otún que comunica La
Florida con la vereda, hasta 500 metros delante de la quebrada El Eustaquio. Punto No.
punto afectado
3
: N1019308 E1162895 - costado derecho de la vía sentido hacia Pereira.
Situación
riesgo
de
la
Erosión superficial en la banca de la vía que compromete a futuro la banca de la vía en
el caso de no ser tratada o intervenida.
Origen
de
Debido a las aguas de escorrentía que están siendo descoladas a la quebrada Eustaquio.
situación
Estado actual
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
Informes
relacionan
punto
problemática
común
que
un
de
• Memorando núm. 1663 de 26 de julio de 2019.
•
•
Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo de 2021.
Concepto Técnico núm. 01786 de 16 de julio de 2021.
Ubicación
del
Descrita de las siguientes maneras:
Trayecto vial comprendido desde el puente localizado sobre el rio Otún que comunica
La Florida con la vereda, hasta 500 metros delante de la quebrada El Eustaquio. Punto
No. 4: N1019114 E1162812.
•
punto afectado
•
Vereda Puente Albán – La María, punto 8: Puente Albán, coordenadas: Latitud 4° 45'
4
0,615" Longitud: -75° 36' 36,69.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
6
0
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
•
Cauce sector de La María. Obras de protección existentes.
Situación
riesgo
de
la
i) ausencia de vegetación que complemente las acciones de estabilidad de las obras de
contención realizadas en este punto; ii) las márgenes de la quebrada existente en el sitio,
se encuentran desprotegidas sin cobertura vegetal; y iii) riesgo de la duración y
funcionalidad de la obra civil.
Origen
de
i) ausencia de vegetación; ii) la vía en este sector no cuenta con cunetas ni una
transversal que conduzca el agua hacia una red de drenaje principal; y iii) proceso de
socavación menor sobre un tramo y hacia base de las obras la margen derecha.
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
situación
Estado actual
Informes
relacionan
punto
que
un
de
• Memorando núm. 1663 de 26 de julio de 2019.
• Concepto Técnico núm. 01786 de 16 de julio de 2021.
problemática
común
Ubicación
punto afectado
del
Descrita de las siguientes maneras:
• Trayecto vial comprendido desde el puente localizado sobre el rio Otún que comunica
La Florida con la vereda, hasta 500 metros delante de la quebrada El Eustaquio. Punto
No. 5: N1019095.
•
Punto No. 6: N1019095 E1162763. Guadual aguas debajo del sector construcción de
descole y obras de contención tramo vial Puente Albán – La María.
Situación
riesgo
de
la
i) perdida parcial de la banca de la vía que compromete la vida de las personas, por el
transito permanente de todo tipo de vehículos, así mismo de no atenderse el problema,
se podría generar la pérdida total de la banca de la vía; y ii) presencia de un guadual en
la parte alta de un terreno que linda con la vía, el cual posee elementos caídos o
desprendidos con perdida de verticalidad, los cuales amenazan con desprenderse hacia
la vía.
i) desplazamiento en masa de poco volumen que comprometió la margen o costado
derecho de la vía sentido hacia Pereira; ii) necesidad de reconstrucción de la transversal
y muros de contención para recuperar la banca de la vía; y iii) presencia de un guadual
inestable.
Origen
de
situación
Estado actual
16 de julio de 2021 - No se evidencia compromiso sobre los usuarios de la vía,
derivados de la condición del guadual, sin embargo, es importante señalar que
derivado de eventos de lluvia intensos o vendavales, puede dar lugar a deterioro
del guadual, por lo cual debe ser objeto de monitoreo periódico y del
correspondiente manejo silvicultural.
Informe
que
• Concepto Técnico de 22 de mayo de 2019
relaciona
punto
un
de
problemática
Ubicación
punto afectado
del
Municipio de Santa Rosa de Cabal, Corregimiento La Florida, Vereda Puente Albán - La
María. Vía identificada con el código 126 del Municipio de Pereira y a cargo del
Departamento de Risaralda.
Situación
riesgo
de
la
Presenta cárcavas en la rasante de la vía paralelas a ella.
Origen
de
Producto de las aguas lluvias y de escorrentía.
situación
Estado actual
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
Informe
que
• Concepto Técnico de 22 de mayo de 2019.
relaciona
punto
un
de
problemática
Ubicación
del
Municipio de Santa Rosa de Cabal, Corregimiento La Florida, Vereda Puente Albán - La
María. Desde el Puente a la Altura del rio Otún se recorre la vía Puente Albán (Limite
Pereira) - Punto núm. 1 k0+050.
punto afectado
Situación
riesgo
de
Socavación talud inferior de la vía margen derecha aguas abajo río Otún.
Origen
de
la
Talud afectado por erosión hídrica en una longitud aproximada de 10 metros.
situación
Estado actual
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
6
1
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
Informes
relacionan
punto
que
un
de
• Concepto Técnico de 12 de diciembre de 2020.
• Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo de 2021.
problemática
común
Ubicación
del
Descrita de las siguientes maneras:
• Puente vehicular ubicado en el Corregimiento de La Florida en límite con el Municipio
de Santa Rosa y que cruza el río El Otún.
punto afectado
•
Vereda Puente Albán – La María, punto 8: Puente Albán, coordenadas: Latitud 4°45'
4
0,615" Longitud: -75° 36' 36,69.
Situación
riesgo
de
la
i) Barandales que incumplen las especificaciones dadas por el INVIAS para puentes
vehiculares; ii) fisuras sobre la losa del puente; y iii) riesgos para los vehículos y personas
que transitan por él.
i) La estructura fue construida hace más de 50 años; y ii) el puente ha perdido en algunos
tramos sus barandales.
Origen
de
situación
Estado actual
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
Informes
relacionan
punto
que
un
de
• Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo de 2021.
problemática
común
Ubicación
del
Descrita de las siguientes maneras:
•
Vereda Puente Albán – La María, punto 3: Vía terciaria, destapada de 3 metros de
ancho, tiene el código 207 del inventario Departamental vial, coordenadas: Latitud 4° 46'
4,385" Longitud: -75° 36' 42,46.
punto afectado
3
Situación
riesgo
de
la
Problemática generalizada sobre la vía.
Origen
de
i) El puente fue construido hace más de 50 años; y ii) el puente ha perdido en algunos
tramos sus barandales.
situación
Estado actual
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
Informes
relacionan
punto
que
un
de
• Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo de 2021.
problemática
común
Ubicación
punto afectado
del
Vereda Puente Albán – La María, punto 4: Vía, coordenadas: Latitud 4° 46' 17,227"
Longitud: -75° 36' 34,80".
Situación
riesgo
de
la
Incremento de la concentración de aguas de escorrentía sobre la vía, ocasionando de
esta manera un deterioro de la misma.
Origen
de
Deforestación excesiva de la zona.
situación
Estado actual
No se encuentra probada la superación de la situación de riesgo.
8
2.
La Sala, previo a la solución de los problemas jurídicos planteados, precisa
que la finalidad de la acción popular es la protección de los derechos e intereses
colectivos y, en ese orden, evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Asimismo, que,
conforme con los recursos de apelación y en los términos planteados en los
problemas jurídicos, no es objeto de análisis la existencia o no de amenaza o
vulneración de los derechos e intereses colectivos.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
6
2
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
8
3.
De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales
indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para,
posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine.
De esta manera, se procederá a realizar el análisis de los argumentos expuestos en
los recursos de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra.
Sobre la superación de la situación de amenaza y vulneración de derechos
colectivos con ocasión del cumplimiento, por parte del Departamento de
Risaralda, de las obras ordenadas como medidas cautelares, en el caso
concreto
8
4.
El Tribunal, en el auto de 17 de septiembre de 201962, a través del cual
resolvió decretar medidas cautelares, ordenó en el numeral 1, literal a, de la parte
resolutiva, al Departamento de Risaralda que:
“[…] en el término de (3) tres meses contados a partir de la notificación del presente
proveído, deberá realizar las obras necesarias para la Restitución de la Banca en la
vía Puente Albán-San Eustaquio exactamente en la Transversal 2 latitud 4°46'0.
77°N y Longitud 75° 36'38.14 y a 785 metros del Puente, con las condiciones de
seguridad necesarias para garantizar el tránsito de vehículos y personas, así como
las obras de arte que permitan la correcta evacuación de las aguas concentradas
en la vía, las cuales generan debilitamiento de la banca […]”
8
5.
La Sala considera que se encuentra probado que el Departamento de
Risaralda celebró contrato de obra pública núm. 0916 de 28 de julio de 202063 por
el cual se realizó la reparación y recuperación de la trasversal que se encontraba
afectada en virtud del Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo
de 2021 de la siguiente manera:
“
[…] presentaba colapso del cabezote, generado por que las cunetas que conducen
el agua hasta la transversal no estaban endurecidas y no terminaban en la cuneta
revestida de la transversal, generando así una socavación del terreno el cual provocó
el desprendimiento del mismo […]
8
6.
Lo anterior fue, por un lado, verificado a través del Informe de Visita Técnica
núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo de 202164 expedido por la Coordinación
Departamental de Gestión del Riesgo del Departamento de Risaralda en los
siguientes términos: “[…] Al momento de la inspección el 8 de marzo de 2021 se
encontró que la transversal está totalmente reparada, recuperada y se observó
funcional […]”; y, por otro lado, informado al Tribunal a través de:
6
2
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
“[…]
“[…]
2
6
_002CUADERNOMEDIDASCAUTELARES1A78(.PDF) NroActua 16 […]”.
3
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
0_040RESPUESTAOFICIO0771(.PDF) NroActua 16 […]”.
4
6
4
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
9_029RESPUESTAUNPGRD(.PDF) NroActua 16 […]”.
2
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
6
3
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
86.1. El escrito núm. 1110-25763 de 21 de diciembre de 202065 de la Dirección de
Obras, Construcciones y Reparaciones del Sistema Vial e Infraestructura Social del
Departamento de Risaralda en los siguientes términos: “[…] La reconstrucción de la
transversal se está realizando durante la vigencia actual mediante el contrato de
obra Pública (CO1-PCCNTR-1674777) del 28 de julio de 2020, cuyo objeto es:
"
CONSTRUCCION DESCOLE (sic) Y OBRAS DE CONTENCIÓN EN LAS
VEREDAS DE PUENTE ALBAN, SECTOR SAN EUSTAQUIO Y VEREDA
MONSERRATE EN EL MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE CABAL” contratista
GONZAGA VALENCIA HERRERA […]”.
86.2. El escrito núm. 000907-5356 de 13 de marzo de 202166 de la Coordinación
Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres -CDGRD, en los siguientes
términos: “[…] se pudo apreciar en la reciente visita técnica (marzo 2021), que el
proceso asociado a la afectación de la transversal debido al desprendimiento del
cabezote de la estructura fue reparado en su totalidad, recuperándose de esta forma
completamente la transitabilidad de forma segura en la zona […]”.
6
5
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
“[…]
2
6
0_020RESPUESTAOFICIO1230GOBERNACION(.PDF) NroActua 16 […]”.
6
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
2
9_029RESPUESTAUNPGRD(.PDF) NroActua 16 […]”
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6
4
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
8
7.
En consecuencia, la Sala considera que se encuentra probado que el
Departamento de Risaralda realizó la reparación y recuperación de la transversal
ordenada por el Tribunal en el auto de 17 de septiembre de 2019, que decretó
medidas cautelares. No obstante, la Sala observa que no se encuentra probado el
cumplimiento en lo relacionado a la realización de obras “[…] de arte que permitan
la correcta evacuación de las aguas concentradas en la vía, las cuales generan
debilitamiento de la banca […]”.
8
8.
En este punto, la Sala considera que no asiste razón al Departamento de
Risaralda al indicar que con el cumplimiento de las órdenes impartidas por el
Tribunal en el auto que decretó medidas cautelares de 17 de septiembre de 2019
se pueden declarar superadas las circunstancias que ocasionaron la vulneración de
los derechos e intereses colectivos invocados.
8
9.
Lo anterior, en primer orden, por cuanto la Sección Primera del Consejo de
Estado destacó que, habida consideración de la misma naturaleza de las medidas
cautelares, estas están concebidas como instrumentos para proteger, de manera
provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho de un derecho
que es controvertido en ese mismo proceso, así lo sostuvo al considerar que:
“
[…] la esencia de las medidas cautelares pugna con el carácter concluyente que
tiene la sentencia, en razón a que la finalidad de aquellas es proteger y garantizar
provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, para lo cual
puede eventualmente restringirse el derecho de una persona, pero solo hasta que sea
vencida en el proceso, pues siendo así desaparece la razón de ser de lo “provisional”
y se da paso a unas órdenes definitivas […]”67
9
0.
De acuerdo con la citada disposición, no puede declararse la carencia actual
del objeto por hecho superado por cuanto, con el cumplimiento de las medidas
cautelares se está protegiendo la integridad de los derechos controvertidos en el
caso sub examine de manera provisional, sin que estas constituyan órdenes
definitivas, por cuanto esta calidad la ostentan las emitidas en el fallo, en tanto las
decisiones que allí se toman para el amparo efectivo de los derechos colectivos,
desplazan las actuaciones que se surten con ocasión de la medida cautelar.
9
1.
En segundo orden, por cuanto la Sala considera que se encuentra probado
que existen múltiples circunstancias adicionales que mantienen la actual amenaza
y vulneración los derechos colectivos invocados, mismas que fueron expuestas en
los puntos de afectación relacionados en la valoración probatoria indicada supra. En
6
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña
Garzón, providencia de 9 de mayo de 2019, núm. único de radicación 850012333000201600197-01(AP).
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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6
5
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
consecuencia, fue necesario que el Tribunal impartiera las órdenes señaladas en la
parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia.
Sobre la responsabilidad de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda
–
CARDER y el Municipio de Santa Rosa de Cabal en la amenaza del derecho
e interés colectivo al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio
ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales y
las órdenes de protección, en el caso concreto
9
2.
La Corporación Autónoma de Risaralda -CARDER y el Municipio de Santa
Rosa de Cabal estimaron que han cumplido con las funciones de su competencia y,
en consecuencia, no han vulnerado ni amenazado los derechos colectivos
invocados.
9
3.
Al respecto, la Sala considera que se encuentran probadas y relacionadas
en los puntos de afectación señalados en la valoración probatoria destacada supra:
i) las condiciones de erosión, socavación, derrumbes y pérdidas de banca que
afectan la vía que conecta las veredas Puente Albán – La María con La Florida en
el Municipio de Santa Rosa de Cabal, y amenazan directamente el cauce del
afluente del Río Otún y la quebrada San Eustaquio a su paso por el Municipio; ii) la
excesiva deforestación en las márgenes de la quebrada San Eustaquio que, por un
lado, incrementan la concentración de aguas de escorrentía que circulan en la vía
que conllevando a un deterioro más acelerado de la misma y, por otro lado, afecta
las condiciones de estabilidad del terreno.
9
4.
Asimismo, la Sala resalta que, en cuanto a las Corporaciones Autónomas
Regionales y como se indicó en el marco normativo y jurisprudencial supra, estas
tienen, en materia ambiental, las funciones de: i) “[…] Promover y realizar
conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio
del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema
Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio
ambiente y recursos naturales renovables […]”; ii) “[…] Ejecutar, administrar, operar
y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de
desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para
la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables […]”; y iii) “[…] prestar asistencia
técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado
manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente,
en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos
fijados por el Ministerio del Medio Ambiente […]”.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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6
6
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
9
5.
En consecuencia, la Sala considera que la Corporación Autónoma Regional
de Risaralda – CARDER es responsable, por omisión, de la amenaza del derecho
e interés colectivo al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio
ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, por
cuanto, hasta la fecha de inicio del proceso, en primer orden, no realizaron los
estudios e investigaciones frente a: i) los procesos de erosión, socavación,
derrumbes y pérdidas de banca que afectan la vía que conecta las veredas Puente
Albán – La María con La Florida en el Municipio de Santa Rosa de Cabal y
amenazan el cauce del afluente del Río Otún y la quebrada San Eustaquio; y ii) la
excesiva deforestación en las márgenes de la quebrada San Eustaquio que, por un
lado, incrementan la concentración de aguas de escorrentía que circulan en la vía
que conllevando a un deterioro más acelerado de la misma y, por otro lado, afecta
las condiciones de estabilidad del terreno.
9
6.
En segundo orden, no ejecutaron, operaron o administraron proyectos, obras
de infraestructura o programas de desarrollo sostenible necesarias para la defensa,
protección o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales, ante: i) los
procesos de erosión, socavación, derrumbes y pérdidas de banca que afectan la vía
que conecta las veredas Puente Albán – La María con La Florida en el Municipio de
Santa Rosa de Cabal y amenazan el cauce del afluente del Río Otún y la quebrada
San Eustaquio; y ii) la excesiva deforestación en las márgenes de la quebrada San
Eustaquio que, por un lado, incrementan la concentración de aguas de escorrentía
que circulan en la vía que conllevan a un deterioro más acelerado de la misma y,
por otro lado, afecta las condiciones de estabilidad del terreno.
9
7.
Lo anterior precisando que los estudios realizados por la Corporación, y que
se encuentran probados en el proceso, se llevaron a cabo con posterioridad y con
ocasión del inicio de este proceso de acción popular, sin que estos constituyan
medidas suficientes para considerar superadas las circunstancias que mantienen la
amenaza y vulneración de los derechos colectivos invocados.
9
8.
Ahora bien, la Sala resalta, en cuanto a los municipios y como se indicó en
el marco normativo y jurisprudencial supra, que los entes territoriales tienen la
obligación de: i) “[…] colaborar con las corporaciones autónomas regionales, en la
[
…] ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables […]”; ii) “[…] ejercer, a
través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía
Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional
Ambiental –SINA-, con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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6
7
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de
los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un
ambiente sano […]” (Destacado fuera el texto); y iii) “[…] promover, cofinanciar o
ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del
Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas
Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras,
defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua,
para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas
hidrográficas […]” (Destacado fuera del texto).
9
9.
En consecuencia, la Sala considera que el Municipio de Santa Rosa de Cabal
es responsable, por omisión, de la amenaza del derecho e interés colectivo al goce
de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales, por el incumplimiento de sus
funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales
renovables y, por cuanto no emprendió acciones conducentes a la superación de:
i) los procesos de erosión, socavación, derrumbes y pérdidas de banca que afectan
la vía que conecta las veredas Puente Albán – La María con La Florida en el
Municipio de Santa Rosa de Cabal y amenazan el cauce del afluente del Río Otún
y la quebrada San Eustaquio; y ii) la excesiva deforestación en las márgenes de la
quebrada San Eustaquio que, por un lado, incrementan la concentración de aguas
de escorrentía que circulan en la vía que conllevan a un deterioro más acelerado de
la misma y, por otro lado, afecta las condiciones de estabilidad del terreno.
1
00. Lo anterior precisando que las obras realizadas, y que se encuentran
probadas en el proceso, se llevaron a cabo no por el Municipio sino por el
Departamento de Risaralda y con ocasión de las ordenes impartidas por el Tribunal
en el marco de las medidas cautelares ordenadas, sin que estas permitan
considerar, como se indicó anteriormente, que en este caso se encuentra superada
las situación de riesgo relacionadas en los cuadros anteriormente indicados y que,
según se señaló, se encuentran latentes.
Sobre la responsabilidad del Municipio de Santa Rosa de Cabal en la amenaza
del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de
desastres técnicamente previsibles y las órdenes de protección, en el caso
concreto
1
01. El Municipio de Santa Rosa de Cabal expuso que ha cumplido con las
funciones de su competencia y, en consecuencia, no ha vulnerado ni amenazado
los derechos colectivos invocados.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
6
8
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
1
02. Al respecto, la Sala considera que el Municipio de Santa Rosa de Cabal,
como principal responsable de la gestión del riesgo en el respectivo territorio, en
cabeza del alcalde como jefe de la administración local y que representan al Sistema
Nacional en el respectivo municipio; omitió, por un lado, su deber como responsable
directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio,
incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres.
1
03. Por otro lado, omitió su deber de integrar en la planificación del desarrollo
local aquellas acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo
de desastres. Función que se enmarca, como se explicó supra, en las competencias
previstas en las leyes 388 y 1523 y que se relacionan, entre otras, con la obligación
de mantener un inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la
localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones
de insalubridad, incorporando al ordenamiento territorial la determinante relativa a
la prevención de amenazas y riesgos naturales; la localización de “[…] las áreas
críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las
áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]” y adoptar medidas
para gestionar, controlar, mitigar y prevenir los riesgos.
1
4
04. Finalmente, la Sala resalta que en los términos del artículo 37, 38, 39, 40 y
1 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de
gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades deben formular y
concertar con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de
desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva
jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional y que
deberá incorporar la gestión del riesgo en la inversión pública, en la planificación del
desarrollo y en el ordenamiento territorial. En ese orden y conforme con los artículos
1
21 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 y la Resolución 448 de 2014, los alcaldes deben:
“[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades
públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje,
recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o
corrientes de agua […]”
1
05. En este punto la Sala, conforme a lo expuesto, concluye que el Municipio de
Santa Rosa de Cabal es responsable, por omisión, de la amenaza del derecho e
interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente
previsibles, por cuanto no emprendió acciones conducentes a la superación de las
circunstancias de riesgo que se venían presentando en el Municipio. Lo anterior
precisando y reiterando lo señalado anteriormente, que las obras realizadas y que
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se encuentran probadas en el proceso se llevaron a cabo por el Departamento de
Risaralda con ocasión de las ordenes impartidas por el Tribunal en el marco del
decreto de medidas cautelares, sin que estas permitan considerar superadas las
situaciones de riesgo relacionadas en la valoración probatoria expuesta supra.
Sobre la responsabilidad del Municipio de Santa Rosa de Cabal en la amenaza
y vulneración del derecho e interés colectivo al goce del espacio público y la
utilización y defensa de los bienes de uso público y las órdenes de protección,
en el caso concreto
1
06. El Municipio de Santa Rosa de Cabal expuso que ha cumplido con las
funciones de su competencia y, en consecuencia, no ha vulnerado ni amenazado
los derechos colectivos invocados, al respecto y en materia del derecho e interés
colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso
público, la Sala considera lo siguiente:
1
06.1. Como se indicó en el marco normativo y jurisprudencial sobre el derecho
colectivo al goce del espacio público, la Sala se ha referido a los elementos que
componen el espacio público y al deber que surge de los municipios de garantizar
la circulación libre y segura a nivel peatonal y vehicular, indicado lo siguiente: “[…]
tanto las calles, carreras, y en general las vías públicas, como los andenes,
constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación de
resguardar, preservar al uso común, y mantener en óptimas condiciones, tarea que
a nivel territorial compete a los municipios en pro de garantizar la libre y segura
circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, y su utilización
para los fines previstos, de conformidad con su particular reglamentación68 […]”.
1
06.2. Asimismo, la Sala considera, por un lado, que, en virtud de lo previsto en el
artículo tercero, numeral 23 de la Ley 136 los municipios “[…] tendrán a su cargo la
construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal.
Continuarán a cargo de la Nación, las vías urbanas que formen parte de las
carreteras nacionales, y del Departamento las que sean departamentales […]”
(Destacado fuera del texto); por otro lado, que en virtud de lo previsto en el artículo
7
6, numeral 76.4.1. de la Ley 715 los municipios tienen la competencia de “[…]
Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías
urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio,
las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales
6
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García
González, providencia de 7 de abril de 2011, núm. único de radicación 25000-23-25-000-2005-00458-01(AP).
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le
sean transferidos directa o indirectamente […]” (Destacado fuera del texto)
1
06.3. Asimismo, la Sala señala que se encuentra probado que en el Municipio de
Santa Rosa de Cabal se encontraron afectadas múltiples vías y en los puntos que
fueron relacionados en la valoración probatoria expuesta supra.
1
06.4. En consecuencia, la Sala considera que el Municipio de Santa Rosa de Cabal
es responsable de la vulneración y amenaza del derecho e interés colectivo al goce
del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, por cuanto
no realizaron acciones: i) conducentes a la superación de las circunstancias de
riesgo que se venían presentando en el Municipio; ii) ni frente a la materialización
de la vulneración con ocasión de los daños a las vías presentados en el Municipio.
Lo anterior, precisando que las obras realizadas y que se encuentran probadas en
el proceso se llevaron a cabo por el Departamento de Risaralda, con ocasión de las
órdenes impartidas por el Tribunal en el marco del decreto de medidas cautelares,
sin que estas, como se indicó supra, permitan considerar superadas las
circunstancias que ocasionaron la vulneración y amenaza del derecho colectivo.
Sobre la competencia el Municipio de Santa Rosa de Cabal para la realización
de las obras ordenadas en el numeral tercero de la sentencia proferida, en
primera instancia, en el caso concreto
1
2
07. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en la sentencia de 11 de mayo de
023, proferida en primera instancia, en el numeral 3 de la parte resolutiva, ordenó
al Departamento de Risaralda en coordinación con el Municipio de Santa Rosa de
Cabal y con la asesoría de la Corporación Autónoma Regional del Risaralda -
CARDER, lo siguiente:
“
[…] 3. Ordenar que el departamento de Risaralda en coordinación con el
municipio de Santa Rosa de Cabal y con la asesoría constante de la CARDER, a
más tardar en el periodo de un año siguiente a la ejecutoria de la presente decisión,
realicen las siguientes obras:
?
La realización de obras complementarias para el manejo y evacuación de las aguas
pluviales y escorrentía contiguas al muro de contención que permitió la
reconformación de la banca de la vía afectada próxima al puente Albán.
?
Realizar mantenimiento anualizado de las barandas de seguridad, y de la losa del
puente Alban de conformidad con las recomendaciones y normas técnicas.
?
En el punto 1 N1019424 E1162800 instalar la tubería nueva que conduzca las
aguas de escorrentía en debida forma desde la cuneta de la margen derecha hasta
la transversal.
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1
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
?
En el punto 2 N1019367 E1162970 señalizar el puente sobre las recomendaciones
en su uso y realizarle revisiones y mantenimientos anualizados.
?
En el punto 3 N1019308 E1162895 realizar obra civil que permita entregar las
aguas de escorrentía en las cunetas en debida forma a la quebrada.
?
En el punto 4 N1019114 E1162812 reforestar con vegetación que complemente
las acciones de estabilización del talud al margen de la quebrada.
?
Para el sector de construcción de descole y obras de contención tramo vial Puente
Albán - La María (Punto No 5), se ordena el mejoramiento de encole de la transversal
para prevenir la sedimentación durante periodos de lluvia […]” (Destacado fuera de
texto).
1
08. El Municipio de Santa Rosa de Cabal formuló un reparo concreto en su
recurso de apelación con objeción a lo ordenado en el numeral 3 de la parte
resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, en el que expresó que
“[…] el mantenimiento de la carretera veredal que une las veredas puente Albán La
María y el sector de la bananera, es responsabilidad del Departamento de Risaralda,
entonces no puede ordenarse al municipio que realice obras de mantenimiento
sobre la vía afectada por el invierno […]”.
1
09. La Sala considera, por un lado, que, en virtud de lo expuesto en: i) el informe
de la Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo -CDGRD núm.
CDGRAAJ2 de 28 de marzo de 201969; y ii) el Informe de Visita Técnica núm.
CDGRD28AJ de 12 de marzo de 202170 expedido por la Coordinación
Departamental de Gestión del Riesgo del Departamento de Risaralda; la vía objeto
del caso sub examine, que pasa la vereda Puente Albán – La María, es una vía
terciaria.
1
10. Por otro lado, que el Departamento de Risaralda, en virtud del Concepto
Técnico de 22 de mayo de 2019 de la Secretaría de Infraestructura del
Departamento de Risaralda y de lo expuesto en el recurso de apelación, posee la
“calidad de administradora de las vías terciarias”.
1
11. En consecuencia, la Sala considera que la orden de realización de las obras
fue impartida principalmente al Departamento de Risaralda en razón a su calidad de
administradora de las vías terciarias y con sustento en las competencias que le
asisten; no obstante, al encontrarse el tramo vial afectado entre las veredas Puente
Albán – La María y La Florida del Municipio de Santa Rosa de Cabal y en virtud del
6
9
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
“[…]
1
7
_001CUADERNOPRINCIPAL1A145(.PDF) NroActua 16 […]”
0
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
2
9_029RESPUESTAUNPGRD(.PDF) NroActua 16 […]”
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
principio de coordinación, el Tribunal incluyó en la orden al Municipio con el objeto
de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres.
1
12. En especial, se debe resaltar que la normativa, en los artículos 73, 7471 y 76
de la Ley 715, en el que se desarrolla la “Participación de Propósito General” y las
competencias de la Nación, departamentos y municipios en otros sectores, se
establece, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico
y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la
materialización del principio de coordinación.
1
13. En consecuencia, la Sala confirmará la precitada orden en el entendido que
esta se impartió al Departamento de Risaralda y que el cumplimiento, en
coordinación con el Municipio de Santa Rosa de Cabal, se enmarca en, por un lado,
una vía terciaria que corresponde con un tramo vial que conecta dos veredas del
Municipio de Santa Rosa de Cabal, a saber Puente Albán – La María y La Florida;
por el otro, la función del Municipio y su alcalde como miembro del Sistema y
coordinador de la gestión del riesgo de desastres en su respectiva jurisdicción; y,
por último, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje
de planificación multisectorial que corresponden tanto al departamento como al
municipio.
Sobre los reparos realizados por el Municipio de Santa Rosa de Cabal a las
órdenes impartidas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la parte resolutiva de
la sentencia proferida, en primera instancia, en el caso concreto
7
1 “Artículo 74. Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del
desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación
de los servicios.
Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes
competencias:
7
4.1. Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y
coordinar su ejecución con los municipios.
7
4.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés
departamental.
7
7
4.3. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan.
4.4. Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la
Nación.
7
4.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de
prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar.
7
4.6. Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios
a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a
la comunidad. […].
7
4.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos
naturales renovables.
7
4.10. Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de
control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. […]”.
[
Subraya la Sala].
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
En relación con la orden impartida en los numerales 4 y 5 de la parte resolutiva
de la sentencia proferida, en primera instancia, en el caso concreto
1
14. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en los numerales 4 y 5 de la parte
resolutiva de la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida en primera instancia,
ordenó al Municipio de Santa Rosa de Cabal que:
“
[…] en el término de 2 meses contados desde la ejecutoria de esta providencia,
desarrollen e implementen estrategias para la protección y conservación del medio
ambiente que conlleven a garantizar, la calidad del agua del rio Otún y los
ecosistemas que interactúan en el entorno […]
[
…] en el término de 2 meses contados desde la ejecutoria de esta providencia,
inicien acciones y programas de reforestación en el sector, para disminuir la tasa de
aguas de escorrentía que circulan en la vía y así, desacelerar el deterioro de la
misma […]”.
1
15. El Municipio de Santa Rosa de Cabal formuló un reparo concreto en su
recurso de apelación con objeción a lo ordenado en los numerales 4 y 5 indicados
supra, en el que expresó, por un lado, y respecto al numeral 4, que “[…] Para dar
esta orden, no se indica de qué manera las aguas del Río Otún, a su paso por
territorio del municipio de Santa Rosa de Cabal, se afectan en su calidad ni cuál es
la causa o cuales las acciones que deban emprenderse para evitar que ello sucede
o sigua (sic) sucediendo. Tampoco se indica en la orden a qué ecosistemas se
refiere y cuál es el área afectada por omisión del municipio. En consecuencia,
considero que debe concretarse la orden dada en este numeral y singularizar las
acciones a realizar por parte del ente territorial […]”.
1
16. Por otro lado y respecto al numeral 5, el apelante sostuvo que no se identifica
concretamente el sector a reforestar y la orden “se torna ambigua”, puesto que la
tasa de aguas de escorrentía no depende de la reforestación que existe o se
implante, sino del volumen de agua lluvia precipitada.
1
17. La Sala considera que las órdenes recurridas tienen fundamento en la
situaciones de riesgo probadas en el caso sub examine, relacionadas con la
estabilidad de los terrenos correspondientes a: i) los procesos de erosión,
socavación, derrumbes y pérdidas de banca que amenazan el cauce de los
afluentes, presentados en la quebrada San Eustaquio y en la cuenca media alta del
río Otún a su paso por el tramo vial entre las veredas Puente Albán – La María y La
Florida del Municipio de Santa Rosa de Cabal; ii) la alta deforestación de la cuenca;
y iii) los inadecuados usos del suelo.
1
18. Al respecto, de los informes y conceptos técnicos se destacan los siguientes
fragmentos en los que se expone la necesidad de la medida:
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1
18.1. La Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo -CDGRD, en su
Informe núm. CDGRAAJ2 de 28 de marzo de 201972 expuso que “[…] La
problemática de manera muy generalizada está muy relacionada […] con la alta
deforestación de la cuenca. Las cimas de las montañas se observaron muy
desprotegidas de sus bosques primarios, los usos del suelo son inadecuados,
considerando las características geomorfológicas y geológicas, especialmente
cuando de materiales que conforman el medio se hace referencia. Esto propicia
situación que desfavorecen notoriamente la estabilidad de los terrenos, ya que
cuando los factores condicionantes son intervenidos, los factores detonantes como
lluvia, suelen incrementar las posibilidades de generación de eventos adversos para
la seguridad de las personas y elementos […]” (Destacado fuera del texto).
1
18.2. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, en su
Memorando núm. 1663 de 26 de julio de 201973 señaló como recomendación,
respecto del punto de afectación núm. 8 descrito en el respectivo cuadro supra, que
“[…] Se debe realizar reforestación de las márgenes de la quebrada para mejorar
las condiciones de estabilidad del terreno […]”.
1
18.3. La Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres -
CDGRD del Departamento de Risaralda en su escrito núm. 000907-5356 de 13 de
marzo de 202174 precisó que “[…] La zona visitada hace parte de la cuenca media
alta del río Otún, los deterioros generales están asociados a los usos
inadecuados del suelo con grandes extensiones de usos productivos de
pastos y cultivos de varias especies. Sin embargo, se identificó gracias a
superposición de los puntos georreferenciados, que el sector valorado visualmente
no está incluido dentro de la zona limitada por Parques Nacionales como área de
protección forestal, no obstante, esto no significa que no se deban generar
acciones por parte de los entes territoriales, y especialmente por el municipio
legislador, estrategias para la protección y conservación del medio ambiente
que conlleven a garantizar, como es este el caso, la calidad del agua del rio
Otún y los ecosistemas que interactúan en el entorno […]” (Destacado fuera del
texto).
1
18.4. Asimismo, respecto a la deforestación en la zona afirmó que “[…] la excesiva
deforestación observada en el medio, incrementa la tasa de aguas escorrentía que
7
2
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
“[…]
“[…]
1
7
_001CUADERNOPRINCIPAL1A145(.PDF) NroActua 16 […]”.
3
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
_001CUADERNOPRINCIPAL1A145(.PDF) NroActua 16 […]”
1
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Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
9_029RESPUESTAUNPGRD(.PDF) NroActua 16 […]”.
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
circulan en la vía conllevando a un deterioro más acelerado en el estado vial general
[
…]”.
1
18.5. La Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo del Departamento de
Risaralda, en su Informe de Visita Técnica núm. CDGRD28AJ de 12 de marzo de
02175, en cuanto a la problemática de la deforestación, refirió, respecto del
2
respectivo punto de afectación descrito en los cuadros indicados supra, que “[…] se
observó, que existe una problemática generalizada sobre la vía por la excesiva
deforestación del área […]”; asimismo, respecto indicó respecto de otro punto de
afectación que “[…] [e]n el sector, se verificó que la zona corresponde
principalmente a cultivos de pasto, corroborando nuevamente la deforestación
excesiva de la zona, lo que incrementa la concentración de aguas de escorrentía
sobre la vía, ocasionando de esta manera un deterioro de la misma […]”.
1
18.5.1.
En el informe, en cuanto al cambio de pendiente de la quebrada San
Eustaquio, concretamente presentado en otro de los puntos de afectación, se indicó
que “[…] la quebrada San Eustaquio debido a su cambio de pendiente presenta en
este sitio adyacente a la vía, depósitos de material rocoso y vegetal (empalizada),
que podrían ser arrastrados en un evento de torrencialidad del afluente y provocar
algún daño físico a los elementos o personas que circulen a través de dicha ruta
[
…]”.
1
18.5.2.
En el informe se concluyó que “[…] Considerando los escenarios
analizados durante las visitas técnicas, la vía código 207 está localizada sobre la
cuenca medio alta del rio Otún, se trata de una zona con una condición natural
que debe propender a ser protegida, para evitar una perdida mayor de los
ecosistemas que conviven en el entono, por lo cual, es importante reconocer que
si bien existe la necesidad de garantizar la comunicación vial en el sector, no se
debe trascender a intervenciones de carácter antrópicos más invasivos para el
medio […]” (Destacado fuera del texto). Asimismo, respecto a la dinámica
hidrológica de la quebrada San Eustaquio, concluyó lo siguiente:
“
[…] 8. El único riesgo evidenciado durante la visita técnica está asociado a la
dinámica hidrológica de la quebrada San Eustaquio, ya que, de acuerdo a lo
analizado visualmente, dicho afluente es capaz de transportar gran cantidad de
sólidos incluyendo material rocoso de importantes dimensiones, lo que podría
representar una amenaza directa para la población que debe circular por la vía,
debido a que en una eventual crecida de la quebrada podrían haber afectaciones para
personas o elementos […]”
7
5
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
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9_029RESPUESTAUNPGRD(.PDF) NroActua 16 […]”
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
1
18.5.3.
En consecuencia, la Coordinación Departamental de Gestión del
Riesgo del Departamento de Risaralda realizó las siguientes recomendaciones: i)
“[…] no realizar acciones que signifiquen intervenciones antrópicas más invasivas
en el medio […], ya que se deben tratar de desarrollar procesos que permitan
establecer un equilibrio para la conservación del entorno natural que se tiene
en el sector […]”; y ii) que “[…] se analicen las alterativas para desarrollar alguna
acción que permita mitigar el riesgo frente a la dinámica hidrológica de la
quebrada San Eustaquio, ya que esta condición si puede llegar a representar una
limitación en la transitabilidad por la zona en algún momento […]”.
1
19. Por lo anterior la Sala, por un lado, modificará la orden impartida en el
numeral 4 de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de mayo de 2023 proferida,
en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Risaralda en el sentido de
clarificar que las medidas a adoptar deberán tener en cuenta los diversos informes
y conceptos aportados a este proceso y los que realice la Corporación Autónoma
Regional competente.
1
20. En esa medida, se ordenará a la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda que, en el término de 2 meses contados a partir de la ejecutoria de esta
providencia y teniendo en cuenta los informes y conceptos técnicos que describen
las circunstancias y puntos de afectación que fueron relacionados en la parte
considerativa de esta sentencia, realice, en el marco de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias, los estudios complementarios y
necesarios para determinar estrategias para la protección y conservación del medio
ambiente que conlleven a garantizar la calidad del agua del rio Otún y los
ecosistemas que interactúan en el entorno.
1
21. Asimismo, se dispondrá que, una vez realizados los estudios por parte de la
Corporación Autónoma Regional de Risaralda y teniendo en cuenta los informes y
conceptos técnicos que describen las circunstancias y puntos de afectación que
fueron relacionados en la parte considerativa de esta sentencia, el Municipio de
Santa Rosa de Cabal y al Departamento de Risaralda, en el marco de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias, deberán desarrollar e
implementar las estrategias para la protección y conservación del medio ambiente
que conlleven a garantizar la calidad del agua del rio Otún y los ecosistemas que
interactúan en el entorno determinadas por la corporación autónoma regional.
1
22. Por otro lado, la Sala modificará la orden impartida en el numeral 5 de la
sentencia de 11 de mayo proferida, en primera instancia por el Tribunal
Administrativo de Risaralda, por cuanto se encuentra probada la relación de la
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
reforestación de los puntos afectados con: i) la disminución de la concentración de
aguas de escorrentía que circulan en la vía que conllevan a un deterioro más
acelerado de la misma; y ii) la mejora de las condiciones de estabilidad del terreno.
1
23. En consecuencia, se ordenará a la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda, al Departamento de Risaralda y al Municipio de Santa Rosa de Cabal
que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias,
en el término de 2 meses contados desde la ejecutoria de esta providencia y de
conformidad a las recomendaciones contenidas en los informes, conceptos técnicos
y los puntos de afectación relacionados en la parte considerativa de esta sentencia,
inicien acciones y programas de reforestación para mejorar las condiciones de
estabilidad del terreno y disminuir la tasa de aguas de escorrentía que circulan en
la vía y así desacelerar el deterioro de la misma.
En relación con la orden impartida en el numeral 6 de la parte resolutiva de la
sentencia proferida, en primera instancia, en el caso concreto
1
24. Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el numeral 6 de la
parte resolutiva de la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida en primera
instancia, ordenó al Municipio de Santa Rosa de Cabal que: “[…] en el término de 2
meses contados desde la ejecutoria de esta providencia planifiquen e inicien
programas tendientes a la concientización ambiental de los residentes y visitantes
del sector, en torno a la protección de los afluentes del rio Otún […]”.
1
25. El Municipio de Santa Rosa de Cabal formuló un reparo concreto en su
recurso de apelación con objeción a lo ordenado en el numeral 6 indicado supra, en
el que expresó que debe complementarse en el sentido que la obligación del
municipio de Santa Rosa se reduce a la concientización a los habitantes y visitantes
de las veredas a las que se hace referencia en la demanda y no a otras.
1
26. Al respecto, la Sala considera que la orden es clara en tanto el Tribunal
determinó que la planificación e inicio de los programas tendientes a la
concientización ambiental se realizará respecto a los “[…] residentes y visitantes del
sector, en torno a la protección de los afluentes del rio Otún […]”, siendo claro que
hace referencia a las veredas del Municipio de Santa Rosa de Cabal en las que se
encuentran vulnerados y amenazados los derechos colectivos invocados.
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8
Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
En relación con la orden impartida en el numeral 8 de la parte resolutiva de la
sentencia proferida, en primera instancia, en el caso concreto
1
27. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en el numeral 8 de la parte resolutiva
de la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida en primera instancia, ordenó al
Municipio de Santa Rosa de Cabal: “[…] mantener bajo observación constante el
sector objeto de litigio, con miras a adoptar las demás medidas urgentes, de
atención o prevención de desastres, al igual que de cuidado del ambiente […]”.
1
28. El Municipio de Santa Rosa de Cabal formuló un reparo concreto en su
recurso de apelación con objeción a lo ordenado en el numeral 8 indicado supra, en
el que expresó que la orden no es procedente por cuanto el Tribunal ordenó la
protección del medio ambiente “en abstracto”, basado en hipótesis no probadas y
previniendo un riesgo aún no identificado, siendo esto, en su criterio, “[…] una
extralimitación del juez popular […]”.
1
29. En este punto, la Sala reitera que se encuentran probadas las circunstancias
correspondientes a: i) los procesos de erosión, socavación, derrumbes y pérdidas
de banca que afectan la vía que conecta las veredas Puente Albán – La María con
La Florida en el Municipio de Santa Rosa de Cabal y amenazan el cauce del afluente
del Río Otún y la quebrada San Eustaquio; y ii) la excesiva deforestación en las
márgenes de la quebrada San Eustaquio que, por un lado, incrementan la
concentración de aguas de escorrentía que circulan en la vía que conllevan a un
deterioro más acelerado de la misma y, por otro lado, afecta las condiciones de
estabilidad del terreno.
1
30. Circunstancias por las que se declaró la vulneración y amenaza del derecho
e interés colectivo al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio
ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales.
1
31. En consecuencia, la Sala considera que la protección del medio ambiente
ordenada en el numeral 8 de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de mayo de
023, proferida en primera instancia, no está basada en meras hipótesis y con el
2
objeto de prevenir un riesgo no identificado, sino que encuentra fundamento en: i)
las circunstancias y puntos de afectación identificados en los informes y conceptos
técnicos relacionados en la valoración probatoria realizada supra; ii) en la calidad
del Municipio de Santa Rosa de Cabal como principal responsable de la gestión del
riesgo en el respectivo territorio, en cabeza del alcalde como jefe de la
administración local y que representa al Sistema Nacional en el respectivo
municipio; y iii) su deber como responsable directo de la implementación de los
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procesos de gestión del riesgo en su territorio, incluyendo el conocimiento y la
reducción del riesgo y el manejo de desastres.
En relación con la orden impartida en el numeral 9 de la parte resolutiva de la
sentencia proferida, en primera instancia, en el caso concreto
1
32. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en el numeral 9 de la parte resolutiva
de la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida en primera instancia, ordenó al
Municipio de Santa Rosa de Cabal que: “[…] en el término de un año diseñe e
implemente planes tendientes al desarrollo sostenible de los habitantes del sector,
sin que se afecte el paisaje o la sustentabilidad del ambiente, o del ecosistema de
las cuencas del río Otún […]”.
1
33. El Municipio de Santa Rosa de Cabal formuló un reparo concreto en su
recurso de apelación con objeción a lo ordenado en el numeral 9 indicado supra, en
el que estimó que el tema no fue objeto de debate en la acción popular; en
consecuencia, mencionó que ordenar que se implementen planes tendientes al
desarrollo sostenible es “una orden gaseosa”, abstracta y equívoca, que solo genera
confusión al destinatario.
1
34. La Sala, en este punto, resalta que la Sección Primera del Consejo de
Estado, en reiterada jurisprudencia76, ha considerado que el juez de la acción
popular deberá adoptar “[…] las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de
manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se
haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para
volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés
colectivo, cuando fuere físicamente posible (Artículo 34 Ley 472 de 1998), de
manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige
el artículo 88 constitucional […]”.
1
35. A su vez, ha señalado que “[…] en la sentencia que ampara los derechos
colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la
situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la
protección de dichos derechos […]77”.
7
6 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco
Antonio Velilla Moreno, sentencia de 18 de marzo de 2014, radicado número 25000-23-27-000-2001-90479-
1(AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto
0
Serrato Valdés, sentencia de 21 de agosto de 2020, radicado número 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala,
sentencia de 15 de mayo de 2014, radicado número 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP).
7
7 Ibidem.
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1
36. Asimismo, la Sala resalta que, entre las circunstancias que ocasionan el
deterioro e inestabilidad de los terrenos e influyen en las condiciones de erosión,
socavación, derrumbes y pérdidas de banca, que a su vez afectan la vía que conecta
las veredas Puente Albán – La María con La Florida en el Municipio de Santa Rosa
de Cabal, y amenazan directamente el cauce del afluente del Río Otún y la quebrada
San Eustaquio a su paso por el Municipio, se encuentran los inadecuados usos del
suelo por parte de la comunidad.
1
37. Lo anterior fue señalado por la Coordinación Departamental de Gestión del
Riesgo -CDGRD en su Informe núm. CDGRAAJ2 de 28 de marzo de 201978, en el
que expuso como diagnóstico de la visita técnica realizada en los puntos de
afectación de la vía que conecta las veredas Puente Albán – La María con La Florida
en el Municipio de Santa Rosa de Cabal, que “[…] los usos del suelo son
inadecuados, considerando las características geomorfológicas y geológicas,
especialmente cuando de materiales que conforman el medio se hace referencia.
Esto propicia situación que desfavorecen notoriamente la estabilidad de los
terrenos, ya que cuando los factores condicionantes son intervenidos, los factores
detonantes como lluvia, suelen incrementar las posibilidades de generación de
eventos adversos para la seguridad de las personas y elementos […]”.
1
2
38. Así también lo expuso en el escrito núm. 000907-5356 de 13 de marzo de
02179 dirigido al Magistrado del Tribunal Administrativo de Risaralda, en el que
expuso los resultados obtenidos de la visita técnica realizada en el lugar de los
hechos, en este resaltó que “[…] La zona visitada hace parte de la cuenca media
alta del río Otún, los deterioros generales están asociados a los usos
inadecuados del suelo con grandes extensiones de usos productivos de pastos y
cultivos de varias especies […]” (Destacado fuera del texto).
1
39. En consecuencia, la Sala confirmará lo ordenado en el numeral 9 de la parte
resolutiva de la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida en primera instancia,
por cuanto encuentra sustento en: i) la facultad del juez popular para adoptar las
medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y
pertinentes para obtener la protección de dichos derechos; y ii) que se encuentra
probado que los inadecuados usos del suelo por parte de la comunidad ocasionan
el deterioro e inestabilidad de los terrenos e influyen en las condiciones de erosión,
socavación, derrumbes y pérdidas de banca, que a su vez afectan la vía que conecta
7
8
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
“[…]
“[…]
1
7
_001CUADERNOPRINCIPAL1A145(.PDF) NroActua 16 […]”
9
Cfr. Índice 16 SAMAI, número único de radicación 66001233300020190076400, archivo
2
9_029RESPUESTAUNPGRD(.PDF) NroActua 16 […]”.
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las veredas Puente Albán – La María con La Florida en el Municipio de Santa Rosa
de Cabal, y amenazan directamente el cauce del afluente del Río Otún y la quebrada
San Eustaquio a su paso por el Municipio.
En relación con la orden impartida en los numerales 4 y 7 de la parte resolutiva
de la sentencia proferida, en primera instancia, en el caso concreto
1
40. Por último, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en los numerales 4 y 7 de
la parte resolutiva de la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida en primera
instancia, ordenó al Municipio de Santa Rosa de Cabal lo siguiente:
“
[…] 4. Ordenar a la CARDER, el departamento de Risaralda y el municipio de Santa
Rosa de Cabal que en el término de 2 meses contados desde la ejecutoria de esta
providencia, desarrollen e implementen estrategias para la protección y
conservación del medio ambiente que conlleven a garantizar, la calidad del agua del
rio Otún y los ecosistemas que interactúan en el entorno.
[
[
…]
…] 7. Ordenar a la CARDER, el departamento de Risaralda y el municipio de Santa
Rosa de Cabal que en el término de 2 meses contados desde la ejecutoria de esta
providencia, desarrollen e implementen estrategias para la protección y
conservación del ambiente que conlleven a garantizar la calidad del agua del Rio
Otún y los ecosistemas que interactúan en el entorno […]”.
1
41. El Municipio de Santa Rosa de Cabal formuló un reparo concreto en su
recurso de apelación con objeción a lo ordenado en el numeral 7 indicado supra, en
el que expresó que la orden es exactamente igual a la contenida en el numeral 4 de
la parte resolutiva de la sentencia.
1
42. Al respecto, la Sala estima que asiste razón al Municipio, por cuanto se
verificó que las órdenes de los numerales 4 y 7 de la parte resolutiva de la sentencia
de 11 de mayo de 2023 poseen el mismo contenido, en consecuencia, se revocará
el numeral 7 indicado supra.
Sobre la competencia de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –
CARDER para la realización de las medidas ordenadas, en el caso concreto
1
43. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER formuló un
reparo concreto en su recurso de apelación en el que sostuvo, por un lado, que las
actividades requeridas para el manejo de los desastres naturales y para el control,
preservación y la defensa del medio ambiente; así como aquellas correspondientes
a rehabilitación y recuperación, recaen inicialmente en los municipios.
1
44. Por otro lado, adujo que, en materia de prevención de desastres, las
Corporaciones Autónomas Regionales cumplen un rol complementario y subsidiario
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respecto a la labor de los municipios y departamentos y tienen a su cargo: i) apoyar
a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en las labores de gestión
del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio, así como en
la realización de estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo;
ii) brindar asesoría y asistencia técnica; y iii) participar en la fase del conocimiento
del riesgo.
1
45. La Sala considera que asiste razón a la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda, en lo relacionado a sus competencias y funciones como integrantes del
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en materia de gestión del
riesgo. Lo anterior en virtud de lo previsto en el artículo 31 y parágrafos de la Ley
1
523.
1
46. Asimismo, en este punto la Sala destaca las funciones y competencias en
materia ambiental a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales, como
integrantes del Sistema Nacional Ambiental -SINA, de las que se resaltan las
siguientes:
1
46.1. Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de
protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los
recursos naturales renovables;
1
46.2. Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos
de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y
entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental -SINA en el área de su
jurisdicción y en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de
su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en
sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia
de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales
1
46.3. Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos
y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico
y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en
materia de medio ambiente y recursos naturales renovables;
1
46.4. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades
territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de
infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para
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la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables;
1
46.5. Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las
entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que
forman parte del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y prestar asistencia técnica a
entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de
los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma
que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el
Ministerio del Medio Ambiente;
1
47. Conforme con lo anterior, la Sala considera que lo ordenado en el numeral 3
de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida en primera
instancia, respecto a la realización de obras necesarias para la superación de la
vulneración y amenaza de los derechos colectivos invocados, es acorde a las
competencias de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, en
tanto se precisó que la responsabilidad de la realización de las obras recae en el
Departamento de Risaralda, en coordinación del Municipio de Santa Rosa de Cabal
y que la participación de la precitada Corporación Autónoma Regional se limita a la
de prestar “[…] asesoría constante […]”.
1
48. Ahora bien, respecto a lo ordenado en los numerales 6, 7 y 8 de la parte
resolutiva de la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida en primera instancia, la
Sala modificará las órdenes a fin de precisar que las medidas se llevaran a cabo por
la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, el Departamento de
Risaralda y el Municipio de Santa Rosa de Cabal, en el marco de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias.
1
49. En este punto la Sala considera que, en el evento que durante la ejecución
de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo
adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el
marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere
necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la
sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
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Sobre la condena en costas al Municipio de Santa Rosa de Cabal, en el caso
concreto
1
50. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en el numeral 13 de la parte
resolutiva de la sentencia de 11 de mayo de 2023, proferida en primera instancia,
condenó en costas en los siguientes términos:
“
[…] 13. Se condena en costas a la parte vencida y a favor de la actora. Se fijan a
modo de agencias en derecho el equivalente a tres salarios mínimos legales
mensuales vigentes, pago que deberá realizar cada entidad en partes iguales, es
decir, a cada una le corresponde un salario mínimo legal mensual vigente […]”.
1
51. El Municipio de Santa Rosa de Cabal formuló un reparo concreto en su
recurso de apelación con objeción a la condena en costas ordenada en el numeral
3 indicado supra, en el que sostuvo que no debieron ser fijadas costas ni agencias
1
en derecho en contra del Municipio porque, a juicio de la entidad: i) las costas no se
hallan probadas en el proceso; y ii) las agencias en derecho son improcedentes,
puesto que el ejercicio de la acción popular no comporta la acción de litigar ni de
discutir derechos subjetivos, sino que, se trata de una facultad que tiene cualquier
persona, a través de esta acción pública, de velar por la protección de los derechos
colectivos, de manera altruista y sin propósito distinto de logar el beneficio para la
comunidad.
1
52. La Sala, en este punto, resalta que, conforme a la sentencia de 6 de agosto
de 201980, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta
Corporación en la que unificó lo relacionado con el reconocimiento, la condena y la
liquidación de costas en el trámite del medio de control de protección de los
derechos e intereses colectivos, la condena en costas a favor del actor popular,
conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo
3
61 del Código General del Proceso “[…] incluye las expensas, gastos y agencias
en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido
al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente […]”.
1
53. Ahora bien, la Sala precisa, conforme a lo expuesto en la sentencia de 6 de
agosto de 2019 aludida, que “[…] En cualquiera de los eventos en que cabe el
reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y
gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o
de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en
el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará
8
0 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, C.P.
Rocío Araújo Oñate, sentencia de 6 de agosto de 2019, núm. único de radicación 150013333007201700036-
1 (AP)REV-SU.
0
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al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida
de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código
general del Proceso […]” (Destacado fuera del texto).
1
54. En atención a lo anterior y conforme a la valoración de la labor jurídica
desarrollada en el proceso por la actora popular, la Sala concluye que no se
encuentran probadas costas procesales; no obstante, la Sala mantendrá el
reconocimiento por la causación de agencias en derecho en el proceso, en tanto se
encuentra probado que la actora popular fue diligente en su gestión, asistiendo a
cada una de las diligencias y presentando oportunamente los memoriales
correspondientes en las etapas del proceso.
1
55. En consecuencia, se modificará el numeral 13 de la parte resolutiva de la
sentencia de 11 de mayo de 2023 proferida, en primera instancia, por el Tribunal
Administrativo de Risaralda en el sentido de revocar la condena en costas y
confirmar la sentencia en cuanto reconoció las agencias en derecho.
1
1
56. Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales
.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas
en esta instancia, en atención a que no está probada su causación.
Conclusiones de la Sala
1
57.
En suma, la Sala considera que: i) el cumplimiento parcial de las órdenes
decretadas como medidas cautelares no permiten declarar la carencia actual del
objeto por hecho superado; y ii) el Municipio de Santa Rosa de Cabal y la
Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER son responsables de la
vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados; iii) el
Municipio de Santa Rosa de Cabal y la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda – CARDER son competentes para realizar las medidas ordenadas por el
a quo; y iv) no procede la condena en costas por cuanto no se encuentran probadas.
1
58.
Por último, la Sala modificará la sentencia proferida, en primera instancia,
por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el sentido de clarificar las órdenes
impartidas en los numerales 4, 5, 6, 8 y 13, al Municipio de Santa Rosa de Cabal, al
Departamento de Risaralda y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –
CARDER; y precisar que se realizarán las medidas en el marco de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias. Finalmente, la Sala
revocará el numeral 7 de la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal
Administrativo de Risaralda.
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6
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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,
III. RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 4 de la parte resolutiva de la sentencia de 11
de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la
siguiente manera:
“
4. Ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, en el término de 2
meses contados desde la ejecutoria de esta providencia y teniendo en cuenta los
informes y conceptos técnicos que describen las circunstancias y puntos de
afectación que fueron relacionados en la parte considerativa de esta sentencia,
realice, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias,
los estudios complementarios y necesarios para determinar estrategias para la
protección y conservación del medio ambiente que conlleven a garantizar, la calidad
del agua del rio Otún y los ecosistemas que interactúan en el entorno.
Ordenar al Municipio de Santa Rosa de Cabal y al Departamento de Risaralda que,
en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, una
vez obtenidos los estudios por parte de la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda, y teniendo en cuenta los informes y conceptos técnicos que describen las
circunstancias y puntos de afectación que fueron relacionados en la parte
considerativa de esta sentencia, desarrollen e implementen las estrategias para la
protección y conservación del medio ambiente que conlleven a garantizar, la calidad
del agua del rio Otún y los ecosistemas que interactúan en el entorno determinadas
por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda”.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral 5 de la parte resolutiva de la sentencia de 11
de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la
siguiente manera:
“
5. Ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, al Departamento
de Risaralda y al Municipio de Santa Rosa de Cabal que, en el marco de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de 2 meses
contados desde la ejecutoria de esta providencia y de conformidad a las
recomendaciones de los informes, conceptos técnicos y los puntos de afectación
relacionados en la parte considerativa de esta sentencia, inicien acciones y
programas de reforestación, para mejorar las condiciones de estabilidad del terreno
y disminuir la tasa de aguas de escorrentía que circulan en la vía y así, desacelerar
el deterioro de la misma”.
TERCERO: MODIFICAR el numeral 6 de la parte resolutiva de la sentencia de 11
de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la
siguiente manera:
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“
6. Ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, al Departamento
de Risaralda y al Municipio de Santa Rosa de Cabal que, en el término de 2 meses
contados desde la ejecutoria de esta providencia y en el marco de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias, planifiquen e inicien programas
tendientes a la concientización ambiental de los residentes y visitantes del sector,
en torno a la protección de los afluentes del rio Otún”.
CUARTO: REVOCAR el numeral 7 de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de
mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: MODIFICAR el numeral 8 de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de
mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la siguiente
manera:
“
8. Ordenar a la CARDER, el departamento de Risaralda y el Municipio de Santa
Rosa de Cabal, en coordinación de sus estrictas funciones, en el marco de sus
competencias
constitucionales,
legales
y
reglamentarias,
mantener
bajo
observación constante el sector objeto de litigio, con miras a adoptar las demás
medidas urgentes, de atención o prevención de desastres, al igual que de cuidado
del ambiente”.
SEXTO: MODIFICAR el numeral 13 de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de
mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la siguiente
manera:
“
13. Se condena a la parte vencida y a favor de la parte actora a modo de agencias
en derecho el equivalente a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, pago
que deberá realizar cada entidad en partes iguales, es decir, a cada una le
corresponde un salario mínimo legal mensual vigente, por las razones expuestas en
la parte motiva de esta providencia”.
SÉPTIMO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 11 de mayo de 2023 proferida
por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
OCTAVO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas
en la parte motiva de esta providencia.
NOVENO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
DÉCIMO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal
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Núm. único de radicación: 660012333000201900764-01
Administrativo de Risaralda, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por
la Sala en la sesión de la fecha.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Presidente
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Consejero de Estado
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejera de Estado
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección
Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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