CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)
Radicado:
66001 23 33 000 2021 00052 01
Accionante:
Accionado:
Medio de control:
Tema:
Defensoría del Pueblo Regional Risaralda
Municipio de Pereira y otros1
Protección de los derechos e intereses colectivos
Competencias del departamento y la autoridad ambiental en la
prestación del servicio público domiciliario de acueducto
Modifica
Decisión:
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante la SSPD), el Departamento de Risaralda
y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (en adelante Carder), en contra de la
sentencia del 24 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
I.
SÍNTESIS DEL CASO
1
.1. La parte actora presentó acción popular2 en contra del Municipio de Pereira, la
Asociación de Usuarios de Chocho – Canceles, la SSPD, la empresa Aguas y Aseo de
Risaralda y el Departamento de Risaralda, al estimar vulnerados los derechos colectivos
al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley
y las disposiciones reglamentarias; y el acceso a los servicios públicos y a que su
prestación sea eficiente y oportuna, establecidos en los literales a) y j) del artículo 4° de
la Ley 472 de 1998, así como la protección del derecho al agua como derecho
fundamental.
Para el efecto formuló las siguientes pretensiones:
«PRIMERA: DECLARAR la vulneración de los derechos colectivos al saneamiento
ambiental y acceso a los servicios públicos de carácter domiciliario, así como la
protección del derecho al agua como derecho fundamental y colectivo a la comunidad
de la VEREDA EL CHOCHO CANCELES del municipio de Pereira.
SEGUNDA: ORDENAR al Municipio de Pereira que se tomen las medidas necesarias
para que el acueducto Asociación de usuarios acueducto Chocho Canceles y las
entidades accionadas garanticen el servicio público de Acueducto y agua potable de
manera permanente e ininterrumpida.
1
Asociación de Usuarios de Chocho – Canceles, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,
Aguas y Aseo de Risaralda y el Departamento de Risaralda.
Índice núm. 2 de Samai.
2
2
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Demandante: DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL RISARALDA
TERCERA: ORDENAR a las entidades accionadas la restructuración, mejorar la
operación o mantenimiento del sistema o la creación de un nuevo acueducto
comunitario o rural que garantice el sistema de almacenamiento y sistema de
desinfección de aguas, así como el suministro de la misma a toda la vereda el Chocho
canceles del municipio de Pereira, de manera ininterrumpida y que llegue a todos los
habitantes de la vereda.
CUARTA: Disponer de los instrumentos y herramientas de planificación del
acueducto, que permita la identificación de fuentes alternas, y los protocolos de acción
a seguir ante la configuración de diferentes escenarios de riesgo a los que se
encuentran expuestos a los habitantes de la vereda, así como fortalecer el acueducto
rural para que mejore el suministro de agua apta para el consumo humano»3.
1
.2. Como sustento de las pretensiones adujo lo siguiente:
En la vereda El Chocho - Canceles, ubicada al suroriente del casco urbano del Municipio
de Pereira, se han venido presentando diversas problemáticas derivadas de la falta del
servicio público de agua potable. Actualmente, dicho servicio es prestado por un
acueducto comunitario, administrado por la Asociación de Usuarios El Chocho -
Canceles.
El Acueducto El Chocho - Canceles es una organización autorizada para la prestación
del servicio de acueducto, conforme a lo dispuesto en el Decreto 421 de 2000, que regula
las organizaciones habilitadas para prestar los servicios públicos de agua potable y
saneamiento básico en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas.
Sin embargo, desde el mes de julio de 2019, el acueducto no ha facturado el servicio a
sus suscriptores. Según lo manifestado por la presidenta de la Asociación, los usuarios
se niegan a efectuar pagos por un servicio que no están recibiendo.
En los balances generales de la entidad se evidencia que la cuenta de deudores
representa una proporción considerable de los activos: el 74,5% en el año 2018 y el 71%
en 2017, lo que refleja bajos niveles de recaudo y la necesidad de implementar políticas
efectivas de cobro de cartera. En consecuencia, el acueducto no alcanza el punto de
equilibrio financiero y no cumple con los procesos que implican costos y gastos para su
funcionamiento.
Asimismo, los suscriptores del acueducto no reciben subsidios del Fondo de Solidaridad
y Redistribución del Ingreso administrado por el Municipio de Pereira.
El 2 de septiembre de 2019, la Defensoría del Pueblo remitió a la Empresa de Acueducto
y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. la comunicación radicada bajo el número
2
0190060280829421, en la cual la señora Claudia Mejía Díaz, residente en la comunidad
de Alto Canceles, manifestó la afectación sufrida por la falta de agua potable, señalando
que, desde hace aproximadamente un mes, no recibían suministro del líquido vital.
Posteriormente, el 5 de septiembre de 2019, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado
de Pereira realizó una visita a la zona. El 16 de septiembre del mismo año, la Defensoría
del Pueblo emitió una nueva comunicación solicitando atención prioritaria frente a la
situación de desabastecimiento de agua que afecta a la comunidad.
3
Ibidem.
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El 21 de septiembre de 2019, profesionales de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado
de Pereira efectuaron otra visita al sector, con el propósito de caracterizar la situación
reportada e identificar alternativas de solución.
Por su parte, el Municipio de Pereira, mediante oficio 55217, del 3 de octubre de 2019,
concluyó, tras realizar una visita técnica a la vereda El Chocho, que no se estaban
aplicando prácticas adecuadas para la regulación de caudales ni para garantizar la
calidad del agua suministrada por el acueducto.
El 12 de junio de 2021, se presentó una reclamación administrativa mediante derecho de
petición, radicada por medio de las páginas web y los correos electrónicos judiciales del
Municipio de Pereira, la SSPD, Aguas y Aseo de Risaralda y el Departamento de
Risaralda. Las entidades mencionadas respondieron los días 16 y 30 de junio, y 2 de julio
del mismo año.
No obstante, la vereda El Chocho Canceles continúa sin el servicio público. La SSPD no
ha adelantado investigaciones ni impuesto sanciones relacionadas con la situación
fáctica descrita.
II.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN
2
2
.1. La demanda se radicó el 23 de febrero de 2021. Mediante auto del 19 de julio de
021, el Tribunal Administrativo de Risaralda admitió y ordenó las notificaciones de rigor.
2
.2. El Departamento de Risaralda4 presentó oposición a las pretensiones del libelo
introductorio argumentando que no le asiste responsabilidad alguna en los hechos
materia de la acción popular, por carecer de competencia respecto de la estructuración,
mejoramiento, operación o mantenimiento del sistema de acueducto existente, así como
de la creación de un nuevo acueducto comunitario o rural que garantice el
almacenamiento, desinfección y suministro de agua potable de manera continua y segura
a todos los habitantes de la vereda. Explicó que dicha competencia, tanto a nivel
constitucional como legal, corresponde a los municipios, conforme a lo dispuesto en el
artículo 311 de la Constitución Política, el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, el artículo 5
de la Ley 142 de 1994 y el artículo 76 de la Ley 715 de 2001; por tanto, considera que es
el Municipio de Pereira la entidad llamada a responder por la adecuada prestación del
servicio público de acueducto en el sector de la Vereda El Chocho, y no el ente
departamental.
En relación con la función de apoyo, coordinación y complementariedad, alegó que el
Departamento de Risaralda a través de la Empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A.
E.S.P., la cual de conformidad con los estatutos tiene como función principal ser el gestor
del Plan Departamental de Agua (PDA) en el departamento, donde cumple con el
compromiso de adoptar el programa, tomar las medidas necesarias para su
implementación y efectuar las gestiones que resulten pertinentes.
Afirmó que la Empresa de Aguas y Aseo de Risaralda no es la prestadora del servicio
público domiciliario, puesto que no ostenta el reconocimiento ante la SSPD como tal, y
no ha adelantado el procedimiento de registro y reconocimiento en el Registro Único de
Prestadores de Servicios Públicos (RUPS).
Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
4
Ibidem.
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2
.3. El Municipio de Pereira5 informó que no existe ningún desacuerdo respecto al
interés colectivo del saneamiento ambiental y tampoco se pretende discutir la
responsabilidad que respecto a la prestación de servicios público atañe a los municipios;
labor en la que trabaja cotidianamente la administración municipal.
Sin embargo, aseguró que no ha sido omisivo respecto de sus deberes jurídicos con la
Asociación de Usuarios El Chocho - Canceles. Pues sólo en los últimos 6 años, se han
realizado diferentes actividades tendientes al fortalecimiento del prestador de servicios
públicos de orden rural. Incluso se han emitido diferentes recomendaciones, las cuales
no han sido acatadas por los interesados. Considera que el cumplimiento de las
obligaciones del operador de servicios públicos es una actividad que atañe a la SSPD y
no al Municipio de Pereira.
Manifestó que, sin la entrega directa de recursos, se ha realizado cada una de las
acciones tendientes al apoyo del acueducto, y que no ha sido posible que este operador
rural de servicios públicos sea beneficiario del Fondo de Solidaridad y Redistribución de
ingresos por impericia de sus directivas. El incumplimiento a los requisitos y lineamientos
que en este sentido tiene establecidos el ente territorial ha imposibilitado avances en esta
materia; no obstante, desde diferentes planes, acciones e inversiones, el gobierno
municipal ha apoyado a este acueducto rural.
Por tanto, en su criterio, no existe una omisión administrativa como presupuesto de
violación de los derechos colectivos, puesto que la competencia directa de la prestación
del servicio no es del municipio y sus acciones en procura de fortalecer este acueducto
rural saltan a la vista, incluso, desde la misma información probatoria aportada por el
sujeto activo de la litis. Los problemas administrativos intrínsecos a un deficiente modelo
de administración no pueden trasladarse a un tercero, máxime cuando no es la autoridad
a la que le corresponde la inspección, vigilancia y control.
En resumen, señaló que no se cumplían los presupuestos para la estimación de las
pretensiones, por cuanto no se presentaba una acción u omisión atribuible al Municipio
de Pereira que generara vulneración de derechos colectivos.
2
.4. La Empresa Aguas y Aseo de Risaralda6 señaló que funge como gestor del Plan
Departamental de Aguas, el cual tiene su reglamentación, procedimiento y funciones
definidas en el Decreto 1425 de 2019. Advirtió que solo atiende a aquellos municipios
que se encuentran debidamente vinculados a esta política y que el Municipio de Pereira
a la fecha no ha suscrito la renovación del convenio interadministrativo de cooperación y
apoyo financiero con el gestor y el departamento que es el instrumento para generar
compromisos entre las partes.
Explicó que en el momento que los municipios firman el convenio interadministrativo de
cooperación, se hacen exigibles las obligaciones que tiene el gestor con los participantes
del PDA, en los temas relacionados con agua y saneamiento básico. En relación directa
con la pretensión de la acción consistente en la «restructuración, mejorar la operación o
mantenimiento del sistema o la creación de un nuevo acueducto comunitario o rural que
garantice el sistema de almacenamiento y sistema de desinfección de aguas, así como
el suministro a toda la vereda»7, informó que no tiene competencia alguna, ya que la
misma está definida tanto constitucional como legalmente a cargo del municipio.
5
6
7
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
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En su defensa planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
2
.5. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios8 se opuso a las
pretensiones de la demanda argumentando que no debe responder por estos supuestos
hechos, en donde según lo manifiesta la parte actora, la vereda El Chocho - Canceles
enfrenta una situación de falta del servicio público de agua potable, toda vez que, de
conformidad con lo establecido por el artículo 365 de la Constitución Política de Colombia,
los servicios públicos domiciliarios son inherentes a la finalidad del Estado, y es su deber
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
En ese orden, la SSPD ejerce el control, la inspección y vigilancia de las entidades que
lo prestan. Y con el fin de desarrollar estas funciones de vigilancia y control se creó la
Ley 142 de 1994 o ley de servicios públicos domiciliarios, que en su criterio no establece
obligación alguna que le imponga responder por las circunstancias descritas. Manifestó
que no es la encargada de prestar servicios públicos ni responder por cortes y/o mala
prestación de un servicio, por lo tanto, no está llamada a responder frente a las
pretensiones de esta acción popular.
Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
2
.6. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda9 adujo que no se encuentra
facultada para realizar la vigilancia y el control de las prestadoras de servicios públicos y
si llegara a hacerlo estaría actuando sin competencia legal y constitucional, por lo cual
alegó falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la vinculación realizada por el
juez de primera instancia.
Agregó que no ha vulnerado derecho colectivo alguno, toda vez que las pretensiones de
la parte actora están relacionadas con la prestación de los servicios de acueducto y
alcantarillado, los cuales se rigen por la Ley 142 de 1994, que indica en su artículo 3 que
le corresponde el control, inspección y vigilancia a la SSPD.
En relación con su vinculación en cuanto a la tala forestal en la bocatoma, sostuvo que
realizó una visita en el sector donde se evidenció una afectación sobre la cobertura
vegetal que hace parte de la faja paralela a la quebrada La Estrella, la cual abastece el
acueducto Chocho – Canceles, en un área aproximada de 1.280 m2, con la intervención
de rastrojo alto, árboles de regeneración natural pioneros como yarumos helechos,
helechos arbóreos, dragos o guacamayos, cordoncillos, entre otros; también evidenció
quema de rastrojo en algunos puntos.
En consecuencia, expidió la Resolución 1114 de 25 de marzo de 2022, por medio de la
cual suspendió de manera inmediata la actividad e impuso medida preventiva a la señora
Ediltrudis Mosquera, de acuerdo con el Concepto Técnico 402 de 2022.
Comentó que, en respuesta a diferentes peticiones radicadas en la entidad, efectuó visita
el 23 de junio de 2022, con el fin de verificar los hechos denunciados e identificar el
cumplimiento de la medida preventiva, y evidenció delimitación con alambre de púa de la
quebrada con respecto a la actividad agrícola y proceso de regeneración natural sobre
dicha faja, y no observó almacenamiento de plaguicidas o herbicidas en el lugar.
Así mismo, el 23 de junio de 2022, realizó otro recorrido en el mismo sector y observó
intervención de la faja paralela de la corriente hídrica con expansión de la frontera
8
9
Ibidem.
Ibidem.
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agrícola, razón por la cual la entidad se encuentra en proceso de identificación del
propietario del predio implicado, con el fin de dar inicio al proceso sancionatorio conforme
a la Ley 1333 de 2009.
Concluyó señalando que se encuentra cumpliendo con todas sus obligaciones legales y
constitucionales.
2.7. La Asociación de Usuarios Acueducto Chocho - Canceles10 presentó escrito de
manera extemporánea11.
2
.8. Por acta del 6 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró fallida
la audiencia de pacto de cumplimiento ante la ausencia de ánimo entre las partes para
llegar a un acuerdo conciliatorio.
III.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
3.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda dictó sentencia el 24 de octubre de 202412,
en cuya parte resolutiva dispuso:
«1. DECLÁRASE PROBADA LA EXCEPCIÓN de falta de legitimación material en la
causa por pasiva, propuesta por la Empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. ESP; y
DECLÁRASE NO PROBADA la misma formulada por el departamento de Risaralda,
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Corporación Autónoma
Regional de Risaralda – Carder, por las razones expresadas en la parte motiva de
esta sentencia.
2. DECLÁRASE VULNERADO EL DERECHO al agua potable de la comunidad
residente en el sector de las veredas El Chocho y Canceles, así como los derechos
colectivos al ambiente sano y equilibrio ecológico y al acceso a una infraestructura de
servicios que garantice la salubridad pública, así como a un servicio público eficiente
y oportuno consagrados en los literales a), c), h) y j), del artículo 4º de la Ley 472 de
1998, con ocasión de las omisiones por parte de la Asociación de Usuarios del
Acueducto rural Chocho – Canceles, el municipio de Pereira, el Departamento de
Risaralda, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –Carder y la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en las circunstancias de modo,
tiempo y lugar que han quedado expresadas en la parte considerativa de la presente
sentencia.
2. ORDÉNASE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS antes
descritos, para lo cual las entidades condenadas deberán efectuar conforme a lo
dispuesto en la parte motiva las siguientes actuaciones:
2.1. La Asociación de Usuarios del Acueducto rural Chocho – Canceles, en conjunto
con el municipio de Pereira y con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –
Carder, dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberá
incorporar instrumentos de planificación de la cuenca y del recurso hídrico, como el
programa de uso eficiente y ahorro del agua – PUEAA, en los cuales se establezcan
medidas de protección para garantizar la oferta del recurso y actividades específicas
para ordenar la demanda del mismo.
2.2. La Asociación de Usuarios del Acueducto rural Chocho – Canceles, en conjunto
con el municipio de Pereira y con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –
Carder, dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, y cuyo
1
1
1
0 Ibidem.
1 Ver constancia secretarial en el expediente digital de primera instancia, índice 23 de Samai.
2 Ibidem.
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costo asumirán por partes iguales, deberá ejecutar e implementar obras de
infraestructura para continuar con la prestación del servicio de acueducto mediante el
abastecimiento continuo de agua potable en condiciones aptas para el consumo de
la población de las veredas Chocho y Canceles, teniendo en cuenta que deberá poner
en funcionamiento la planta de tratamiento de agua y suministrar en debida forma las
cantidades de cloro recomendadas para su desinfección.
2.3. El municipio de Pereira deberá, dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria
de esta sentencia, estudiar la viabilidad de celebrar convenio con el departamento de
Risaralda para gestionar acciones del PDA, con miras a adecuar el sistema de
acueducto ya implementado y continuar con la prestación eficiente y oportuna del
suministro de agua potable.
2.4. El municipio de Pereira deberá adoptar, en un plazo de un año, contado a partir
de la ejecutoria de la presente sentencia, con apoyo del departamento de Risaralda,
las medidas adecuadas y necesarias para diseñar un plan específico para la
comunidad rural de las veredas el Chocho y Canceles, para asegurarles el acceso
efectivo al agua potable, salubre y de calidad. De acuerdo con las consideraciones de
esta sentencia, se prevendrá a las entidades territoriales en las siguientes cuestiones,
en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – Carder:
i) El plan de acción deberá contemplar las acciones necesarias para garantizar el
sondeo, mantenimiento y abastecimiento.
ii) El plan de acción no podrá desconocer los lineamientos generales de las políticas
que en materia de suministro de agua potable haya trazado el legislador y el
organismo de control para la prestación del servicio público de acueducto, pero tales
lineamientos han de ser ajustados, atendiendo las previsiones dadas en forma
pacífica y reiterada por la Corte Constitucional, en aras de respetar el derecho al agua
potable necesaria para asegurar un mínimo vital en dignidad a la comunidad rural en
cuestión.
iii) De igual forma, las entidades territoriales deberán tener en cuenta que el plan
específico que se adopte para la comunidad establecerá fechas y plazos precisos que
permitan hacer un seguimiento del desarrollo del plan a la comunidad.
iv) Deberá prever mecanismos de control y evaluación, que permitan dar cuenta del
avance del plan de acción que se diseñe y sus grados de cumplimiento, y deberá
tener por objeto asegurar el derecho a acceder y disponer del servicio de agua potable
apta para su consumo humano con regularidad y continuidad, en condiciones
salubres.
2.5. Mientras se ejecutan las medidas necesarias para lograr la anterior orden, deberá
el municipio de Pereira implementar como medida a mediano plazo tendiente a
regularizar el servicio de agua y que éste sea prestado adecuadamente, garantizar
en forma temporal el suministro de agua potable, salubre y de calidad a los residentes
este sector, mediante el medio que considere más adecuado para el efecto, previa
verificación periódica (mínimo una vez por mes) de la necesidad del servicio para uso
doméstico, atendiendo los estándares indicados por la jurisprudencia, esto es, 50
litros de agua potable diarios por persona para su consumo personal y doméstico,
directamente en las viviendas o en un punto de abastecimiento situado a no más de
50 metros de cada vivienda. Así mismo, deberá asegurar que el agua que almacenen
en sus hogares y efectivamente consuman los habitantes de las veredas Chocho y
Canceles, cumpla con los estándares técnicos exigidos por el ordenamiento jurídico
interno.
2.6. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, deberá, además de
lo ya ordenado, cumplir de manera eficiente y en beneficio, tanto de la comunidad
como del medio ambiente, las funciones de asesoría técnica y acompañamiento que
requiera tanto el municipio de Pereira como la comunidad residente en las veredas
Chocho y Canceles, de acuerdo con el o los conceptos que lleguen a ser rendidos por
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los profesionales de dicha entidad y los estudios posteriores que se realicen frente al
tema de contaminación medio-ambiental por las mezclas de agua tratada con agua
desinfectada, en la aludida zona.
2.7. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, en un término de 6
meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, deberá implementar todas
las actuaciones investigativas, administrativas y sancionatorias en relación con la
captación del 100% del caudal disponible por parte de la Asociación de Usuarios
Acueducto Chocho Canceles, sustrayendo con ello el caudal ecológico, para
determinar si existe o no afectación en los procesos ecosistémicos por la captación
que no fue objeto de concesión.
De igual forma, deberá asumir labores de análisis, seguimiento, prevención y control
que resulten necesarias para velar dentro de sus competencias en materia ambiental,
por la protección de los derechos colectivos que hoy se encuentran conculcados, por
lo que se le exhortará para tal fin. Deberá concurrir, tanto el ente municipal como la
citada Corporación Autónoma Regional, en la asunción de medidas, proyectos y
políticas eficaces, tendientes a contrarrestar la contaminación del agua potable, de
acuerdo con la normativa y directrices que para tal efecto se hayan implementado en
el país.
2.8. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, dentro de los 6 meses
siguientes contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, deberá supervisar la
prestación de los servicios públicos domiciliarios por parte de la Asociación de
Usuarios Acueducto Chocho Canceles, de conformidad con lo dispuesto en artículos
[
sic] 1, 11, 14 y 79 de la Ley 142 de 1994, con las modificaciones que a estos
introdujeron las Leyes 689 de 2001, 1341 de 2009 y 1955 de 2019.
3. CONFÓRMASE el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el
cual estará integrado por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, un delegado
de la Asociación de Usuarios del Acueducto rural Chocho – Canceles, un delegado
del municipio de Pereira, un delegado del departamento de Risaralda, un delegado
de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, un delegado de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Procurador Judicial No. 38
en Asuntos Administrativos de la ciudad de Pereira y este Tribunal, quien lo presidirá,
con la obligación de rendir por parte de sus miembros el informe conjunto respectivo,
de conformidad con lo considerado en esta sentencia.
4. CONDÉNASE en costas en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos, a cargo de las demandadas condenadas, por partes iguales,
únicamente en cuanto a agencias en derecho, las cuales se fijan en 1 salario mínimo
mensual legal vigente, por lo razonado.
5
. Por Secretaría, remítase copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998».13
3
.2. El Tribunal, al resolver sobre las excepciones propuestas por las partes demandadas,
desestimó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el
Departamento de Risaralda, la SSPD y la Carder. Para ello, indicó que existía una
relación procesal entre esas entidades, los fundamentos, hechos y pretensiones de la
acción popular. En cuanto a la Empresa Aguas y Aseo de Risaralda, advirtió que
comoquiera que el municipio no suscribió convenio con el departamento para los efectos
del PDA, la empresa no tenía injerencia alguna dentro del presente asunto, por lo que
juzgó procedente declarar fundada la excepción de falta de legitimación por pasiva
propuesta por dicha entidad.
1
3 Ibidem.
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3
.3. En cuanto al fondo del asunto el Tribunal inició su análisis haciendo una relación de
los elementos probatorios obrantes en el expediente. Luego, expuso el marco jurídico
que a su juicio les otorgaba competencias a las entidades demandadas para intervenir
en procura de la solución a la problemática, y procedió a evaluar la responsabilidad de
cada una de ellas según lo probado en el caso concreto.
El a quo consideró acreditado, con fundamento en el acervo probatorio –especialmente
en los informes emitidos por la Secretaría de Desarrollo Rural y Gestión Ambiental del
Municipio de Pereira14 y en los testimonios15 de contratistas de dicha entidad–, que el
acueducto comunitario Chocho – Canceles, administrado por la Asociación de Usuarios
Acueducto Chocho – Canceles, presentaba deficiencias estructurales, técnicas y
administrativas que impedían la adecuada prestación del servicio.
Entre las principales falencias evidenciadas, el Tribunal destacó: (i) el mal funcionamiento
de la planta de tratamiento y la deficiente desinfección del agua y (ii) la captación total del
caudal disponible, sin respetar el caudal ecológico, con afectación a los procesos
ecosistémicos.
Así, en la sentencia de primera instancia se señaló que, aunque el Municipio de Pereira
ha realizado acciones de acompañamiento y capacitación a los miembros del acueducto
comunitario –incluyendo la entrega de insumos para la cloración del agua y el apoyo con
carrotanques en épocas de desabastecimiento–, tales medidas resultaban insuficientes
frente al deber constitucional y legal del Estado de asegurar la prestación eficiente,
continua y de calidad de los servicios públicos domiciliarios, conforme a lo dispuesto en
los artículos 311 y 365 de la Constitución Política y el artículo 5° de la Ley 142 de 1994.
El Tribunal resaltó, además, que la Carder y la SSPD, si bien no tienen a su cargo la
prestación directa del servicio, lo cierto era que sí ostentaban funciones de control,
inspección y vigilancia sobre las entidades prestadoras, por lo que su inactividad frente a
las deficiencias del acueducto contribuyó a la vulneración de los derechos colectivos
invocados. En esa medida, consideró procedente impartir órdenes a dichas entidades,
en coordinación con el municipio, para garantizar la adecuada prestación del servicio y la
protección ambiental.
Finalmente, precisó que la protección concedida no implicaba la gratuidad del servicio
público ni un uso ilimitado del recurso hídrico, sino que su prestación debía ajustarse a
los parámetros legales, técnicos y tarifarios definidos por la normativa vigente y las
autoridades ambientales competentes.
En consecuencia, amparó los derechos colectivos al ambiente sano, al equilibrio
ecológico, a la salubridad pública y al acceso a los servicios públicos domiciliarios en
condiciones de eficiencia y continuidad, frente a la situación que afecta a los habitantes
de la vereda El Chocho - Canceles, y dispuso que el municipio adoptara de manera
progresiva las medidas necesarias para la adecuación, operación y vigilancia del sistema
de acueducto y alcantarillado del sector, en coordinación con la Carder y la SSPD.
Además, conformó el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia.
3
.4. En lo referente a las costas procesales, el juez de primera instancia condenó a favor
del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, a cargo de las
1
4 Ver entre otros, el oficio PJAA 28-3177 del 11 de octubre de 2019 y el concepto técnico del 02 de
septiembre de 2019.
5 Ver declaración del ingeniero Luis Alberto Montes Rico.
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demandadas que resultaron vencidas, por partes iguales, únicamente en cuanto a
agencias en derecho, por valor de 1 salario mínimo mensual legal vigente.
IV.
RECURSOS DE APELACIÓN
4
.1.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios16 presentó recurso
de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, por las razones que se
expondrán a continuación:
Argumentó que la decisión la responsabilizó indebidamente por la deficiente prestación
del servicio de acueducto en las veredas El Chocho - Canceles del Municipio de Pereira,
pese a que no le compete la operación ni administración directa del servicio público.
Sostuvo que sus funciones derivan del artículo 370 de la Constitución Política y de los
artículos 75 y 79 de la Ley 142 de 1994, modificada por la Ley 689 de 2001, los cuales
circunscriben su competencia a la inspección, vigilancia y control sobre las empresas
prestadoras de servicios públicos, en cuanto al cumplimiento de la ley y de los actos
administrativos aplicables, siempre que tales funciones no correspondan a otra autoridad.
Precisó que su labor se enmarca en el ejercicio de la policía administrativa y que no tiene
facultades para aprobar previamente actos o contratos de las empresas vigiladas,
conforme al parágrafo 1° del artículo 79 ibidem, siendo los municipios los principales
garantes de la prestación eficiente de los servicios públicos dentro de su jurisdicción, de
acuerdo con el artículo 5° de la misma ley.
Explicó que solo puede ejercer sus funciones respecto de las personas prestadoras de
servicios públicos que se encuentren debidamente registradas en el RUPS, y que la
Asociación de Usuarios Acueducto Chocho - Canceles no figura como prestador inscrito,
lo cual limita su posibilidad de intervención directa.
Añadió que, en materia de calidad del agua, la vigilancia corresponde a diversas
autoridades dentro de una cadena de responsabilidad institucional definida en el Decreto
1
575 de 2007, la Resolución 2115 de 2007 y la Resolución 811 de 2008, que asignan
competencias específicas a los Ministerios de Salud y Ambiente y Desarrollo Sostenible,
al Instituto Nacional de Salud, a las secretarías departamentales y municipales de salud,
y al prestador del servicio. En ese marco, la función de la Superintendencia se limitaba a
iniciar investigaciones administrativas y sancionar a los prestadores que incumplieran la
normativa vigente, sin perjuicio de la competencia de la autoridad sanitaria.
En consecuencia, solicitó la revocatoria de la sentencia en cuanto le atribuye
responsabilidad o le impone órdenes orientadas a la prestación del servicio público, pues
sus actuaciones se ajustan al ordenamiento jurídico y a los límites de sus competencias
legales.
Finalmente, pidió que no se le impusiera condena en costas, al no haber actuado de mala
fe ni con temeridad y por no ser responsable de la vulneración de los derechos colectivos.
4
.2.
El Departamento de Risaralda17 interpuso recurso de apelación en contra de la
sentencia de primera instancia, solicitando la revocatoria del fallo en lo que le concierne,
por considerar que el Tribunal Administrativo de Risaralda lo declaró responsable de la
1
6 Ver expediente digitalizado que obra en el índice núm. 2 de Samai.
1
7 Ibidem.
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vulneración de derechos colectivos sin identificar con claridad la conducta u omisión
atribuible al ente departamental.
Sostuvo que la decisión se limitó a citar de manera general los principios de coordinación,
concurrencia, subsidiariedad y complementariedad, sin precisar cómo su aplicación
habría sido desconocida en el caso concreto.
Alegó que no existe prueba alguna de que el departamento se hubiese negado a celebrar
convenios o prestar asistencia técnica, administrativa o financiera al Municipio de Pereira
en materia de acueducto y saneamiento básico. Por el contrario, explicó que sus
competencias, conforme a los artículos 74 de la Ley 715 de 2001 y 7° de la Ley 142 de
1
994, son de carácter complementario y subsidiario, y se activan únicamente cuando los
municipios solicitan su apoyo o acreditan incapacidad institucional, circunstancias no
demostradas en el expediente.
Indicó además que no obra evidencia de que el municipio hubiera gestionado ante el
departamento o ante la Empresa de Aguas y Aseo de Risaralda algún requerimiento para
el mejoramiento o mantenimiento del sistema de acueducto Chocho – Canceles.
Por último, señaló que el juez de primera instancia desvinculó a la Empresa de Aguas y
Aseo de Risaralda por falta de legitimación en la causa por pasiva –debido a la ausencia
de convenio con el municipio–, pero mantuvo vinculado al departamento, pese a que las
competencias en materia de gestión del Plan Departamental de Aguas recaen
precisamente en dicha empresa. En tal sentido, argumentó que también debió ser
desvinculado del proceso.
En consecuencia, solicitó la revocatoria de la decisión apelada en lo que le respecta y su
exclusión de toda declaración de responsabilidad, al no haberse probado omisión o
actuación alguna que comprometiera la protección de los derechos colectivos.
4
.3.
Carder18 apeló la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria, al
estimar que el a quo le atribuyó, de manera indiscriminada y sin análisis competencial, la
vulneración de derechos colectivos y el cumplimiento de órdenes que desbordan sus
funciones constitucionales y legales.
Sostuvo que el Tribunal reconoció y amparó, vía acción popular, el derecho fundamental
al agua, lo cual no resultaba procedente frente a la existencia de la acción de tutela.
Aunado a ello, afirmó que no obra prueba pertinente y conducente que acredite una
vulneración atribuible a la autoridad ambiental.
Alegó que el juez de primera instancia efectuó una declaratoria genérica de vulneración
respecto de todas las accionadas, sin efectuar precisión alguna. Manifestó que, conforme
a la Ley 99 de 1993 y a su naturaleza jurídica, la Carder no es prestadora de los servicios
de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico, no ejecuta obras de infraestructura ni
provee insumos operativos. Sus funciones son de administración ambiental, incluyendo
otorgamiento y seguimiento de permisos (concesiones, ocupaciones de cauce y
vertimientos), control y vigilancia ambiental, así como asesoría técnica en el trámite de
tales permisos, no la construcción, operación ni financiación de sistemas de acueducto.
Sostuvo que la prestación, la garantía de calidad, continuidad y cobertura recaían en el
municipio y el prestador, con concurrencia del departamento y la vigilancia de la SSPD.
Invocó, además, que el Decreto 421 de 2000 y la Ley 142 permiten prestadores
1
8 Ibidem.
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comunitarios, pero bajo estándares de calidad, continuidad y suficiencia financiera, cuya
verificación no compete a la autoridad ambiental.
Afirmó haber actuado dentro de su órbita con la expedición de las decisiones
administrativas de: i) apertura de investigación sancionatoria, mediante Auto 407 de 30-
jun-2022 (EJ 4496), en contra de la Asociación de Usuarios del Acueducto Chocho –
Canceles; ii) formulación de cargos, por medio del Auto 071 de 23 de enero de 2023; iii)
seguimiento a la concesión de aguas y obligaciones ambientales, con la Resolución 1455
de 12 de mayo de 2023; y iv) Auto de pruebas del 15 de enero de 2024. Comentó que el
procedimiento se encontraba en etapa de alegatos de conclusión.
Afirmó que la asociación demandada carece de concesión vigente y Programa de Uso
Eficiente y Ahorro del Agua (PUEAA); que la autoridad ambiental no puede ejecutar obras
cuyo permiso debe evaluar y autorizar y que antes de ordenar obras debe verificar la
oferta hídrica y garantizar el caudal ecológico, pues la zona no tendría agua suficiente
para la demanda actual, de manera que ordenar una construcción sin esa verificación
implicaría riesgo de ineficiencia y un daño al patrimonio público.
Con todo, pidió que: (i) se revocara la sentencia y se le absolviera de responsabilidad y
de órdenes que exceden su competencia; (ii) en subsidio, se adecuaran las órdenes al
marco de sus competencias y se ampliara el plazo de cumplimiento de 6 meses a 2 años,
atendiendo las restricciones legales y técnicas; y (iii) no se le condenara en costas en
primera ni segunda instancia, por inexistencia de mala fe y por cuanto la prestación del
servicio y la vigilancia sobre el mismo no están a su cargo.
V.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA19
5
.1.
Por medio de auto del 14 de mayo de 202520, el Despacho sustanciador (i) admitió
el recurso de apelación interpuesto por la Carder, la SSPD y el Departamento de
Risaralda, (ii) negó el decreto de algunas de las pruebas solicitadas por la mencionada
autoridad ambiental21, accedió a decretar como pruebas las allegadas por la SSPD22 y
otras de las arrimadas por la autoridad ambiental23 y (iii) corrió traslado de los documentos
incorporados al proceso judicial en segunda instancia.
5
.2.
Con proveído del 24 de julio de 202524, el Despacho sustanciador rechazó por
extemporáneo el recurso de reposición y en subsidio de súplica interpuesto por la Carder.
5
.3.
Mediante providencia del 3 de septiembre de 202525, el Despacho sustanciador
corrió el traslado para alegar de conclusión.
5
.4.
La parte actora, el Municipio de Pereira, el Departamento de Risaralda, la SSPD,
y la Carder presentaron escritos con alegatos de conclusión en los cuales insistieron en
los argumentos previamente expuestos a lo largo del proceso judicial de la referencia.
1
2
2
9 Todo el trámite obra en el expediente digital en Samai.
0 Visible en el índice 10 de Samai.
1 Memorando 7005 del 31 de octubre de 2024, Acta de reunión y asistencia del 30 de octubre de 2024, el
soporte de contestación de tutela No. 666823104001-2021-00018-00 y la copia de la Circular No. 254 del
9 de octubre de 2024.
2 Oficios números 20244200580231 de 16 de febrero de 2024, 20244201084771 del 3 de abril de 2024,
2
2
2
2
0244201757881 del 20 de mayo de 2024, 20244204127541 del 27 de septiembre de 2024 y
0244204384611 del 10 de octubre de 2024.
2
3 Copia de las actuaciones adelantadas en el expediente del procedimiento administrativo sancionatorio
EJ 4496.
2
4 Visible en el índice 28 de Samai.
2
5 Visible en el índice 36 ibidem.
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5
.5.
La autoridad ambiental puso de presente que, por medio de la Resolución 2841
del 16 de junio de 2025, con constancia de ejecutoria y firmeza del 1 de agosto de 2025,
concluyó la investigación y el trámite sancionatorio ambiental adelantado con el
expediente EJ 4496, en el sentido de atribuir responsabilidad ambiental a la Asociación
de Usuarios del Acueducto Chocho – Canceles por el presunto incumplimiento de las
obligaciones establecidas en la Resolución 1197 del 17 de mayo de 2019, por la cual se
otorga una concesión de aguas superficiales, se otorga un permiso de ocupación de
cauce y se dictan otras disposiciones.
VI.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO26
El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó que se confirmara la decisión de
primera instancia toda vez que, en su criterio se logró establecer la «vulneración al
derecho al agua potable de la comunidad residente en el sector de las veredas El Chocho
y Canceles, así como los derechos colectivos al ambiente sano y equilibrio ecológico y el
acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, así como
un servicio público eficiente y oportuno descritos en los numerales a), c), h) y j) del artículo
4
º de la Ley 472 de 1998, con ocasión de las omisiones por parte de la Asociación de
Usuarios del Acueducto Rural Chocho -Canceles, el municipio de Pereira, el
Departamento de Risaralda, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en las circunstancias de modo,
tiempo y lugar que han venido ocurriendo los hechos»27.
VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA
7
.1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150
de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo
de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los
recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales
Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos.
7
.2.
Planteamiento
La Sala advierte que la discrepancia entre los apelantes y el Tribunal Administrativo de
Risaralda se centran en la determinación de la responsabilidad por la vulneración de los
derechos colectivos y en las órdenes impartidas en el fallo de primera instancia, conforme
a las competencias que cada entidad estima tener dentro del marco constitucional y legal
aplicable a la prestación del servicio público de acueducto.
En efecto, mientras el a quo consideró acreditada la vulneración de los derechos
colectivos y atribuyó la responsabilidad al Municipio de Pereira, al Departamento de
Risaralda, a la Carder, a la SSPD y la Asociación de Usuarios del Acueducto Chocho –
Canceles, los apelantes sostienen que el fallo incurrió en error de interpretación de las
competencias que condujeron a decisiones que exceden sus deberes y funciones
legales.
De manera específica, las diferencias se estructuran en los siguientes términos:
2
6 Visible en el índice 42 de ibidem.
2
7 Ibidem.
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La Superintendencia considera que el Tribunal le atribuyó indebidamente responsabilidad
por la deficiente prestación del servicio de acueducto, cuando sus competencias,
conforme a los artículos 370 de la Constitución Política y 75 y 79 de la Ley 142 de 1994,
se limitan a la inspección, vigilancia y control de las personas prestadoras debidamente
inscritas en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos – RUPS, sin que ello
implique injerencia directa en la operación o administración del servicio.
A juicio del apelante, el Tribunal confundió la función de supervisión con la obligación de
prestación, imponiéndole órdenes orientadas a garantizar la continuidad y calidad del
servicio, las cuales corresponden al municipio como ente responsable de la prestación
dentro de su jurisdicción. Además, sostuvo que el acueducto no se encuentra inscrito en
el RUPS, por lo que no puede ser objeto de control por parte de la Superintendencia. Así
mismo, advirtió que la vigilancia sobre la calidad del agua está asignada por el Decreto
1
575 de 2007 y las Resoluciones 2115 de 2007 y 811 de 2008 a otras autoridades
sanitarias y ambientales, de manera que no le es atribuible omisión alguna en los hechos
debatidos. También controvierte la condena en costas impuesta en su contra, por
considerar que no existió actuación temeraria ni conducta que justifique su imposición,
en tanto su intervención dentro del proceso se ajustó a las competencias de inspección,
vigilancia y control que la ley le asigna.
El Departamento, por su parte, cuestiona la decisión del a quo al considerar que fue
declarado responsable sin acreditarse la existencia de omisión o conducta específica
atribuible a su administración. Sostiene que el Tribunal se limitó a invocar los principios
de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad, sin demostrar cómo
estos habrían sido desconocidos en el caso concreto, ni identificar las gestiones o
actuaciones que se esperaba adelantara el ente departamental. Alega que, conforme a
las Leyes 142 de 1994 y 715 de 2001, sus competencias son de carácter complementario
y subsidiario, activándose únicamente ante solicitud del municipio o cuando se acredite
su incapacidad institucional, lo cual no se demostró en el proceso.
Añade que no existe evidencia de requerimientos del Municipio de Pereira o de la
Asociación de Usuarios para el apoyo departamental en el mejoramiento del sistema de
acueducto, y que, además, la Empresa de Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P.,
encargada de la ejecución del Plan Departamental de Aguas (PDA), fue desvinculada por
el Tribunal al declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por
pasiva, lo cual –a su juicio– debía extenderse también al Departamento.
Finalmente, la Carder discrepa de la sentencia de primera instancia porque, en su criterio,
el Tribunal le atribuyó responsabilidad sin considerar el ámbito de sus funciones
ambientales y le impuso órdenes que desbordan sus competencias constitucionales y
legales. Sostiene que el a quo efectuó una declaratoria genérica de vulneración, sin
diferenciar las actuaciones de cada entidad, y que incluso amparó derechos de
naturaleza fundamental –como el derecho al agua– cuya protección, en su concepto,
solo procede por vía de acción de tutela.
Adujo que, conforme a la Ley 99 de 1993, su competencia se restringe a la
administración, control y vigilancia del recurso hídrico, a la evaluación y otorgamiento de
permisos ambientales, y al seguimiento y sanción de infracciones, no a la construcción o
financiación de obras de infraestructura. En ese sentido, enfatizó que no puede ejecutar
obras cuya licencia debe evaluar y autorizar, y que cualquier intervención debe partir de
la verificación de la oferta hídrica y del caudal ecológico. Acreditó haber adelantado
actuaciones administrativas, entre ellas, la apertura de investigación, formulación de
cargos, adopción de medidas de seguimiento y práctica de pruebas.
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De igual forma, la Carder solicita que no se le imponga condena en costas, argumentando
que su actuación se desarrolló dentro del ámbito de sus competencias legales y que no
existió conducta dilatoria o injustificada. Adicionalmente, controvierte la suficiencia del
plazo fijado por el juez de primera instancia para el cumplimiento de las órdenes
impuestas, solicitando su ampliación de seis (6) meses a dos (2) años, atendiendo la
naturaleza técnica y presupuestal de las gestiones requeridas.
7
.3.
De la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios
7
.3.1. La Sala establecerá si es competente la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios para supervisar la prestación del servicio público domiciliario de acueducto
a cargo de la asociación de usuarios de una comunidad rural que no se encuentra inscrita
en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos.
Para resolver el anterior interrogante la Sala reitera el criterio adoptado por la Sección en
la sentencia de acción popular de segunda instancia del 10 de octubre de 202428, en la
cual se pronunció sobre una controversia semejante. En aquella ocasión se consideró:
«124.
El artículo 14.30 de la Ley 142 determinó que la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios es “[…] un organismo de carácter técnico, adscrito al
Departamento Nacional de Planeación, sin personería jurídica y con autonomía
administrativa y financiera […]”.
125.
En el artículo 3 ibidem se establece que “[…] [t]odos los prestadores
quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a
todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial,
a las regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la
Superintendencia de Servicios Públicos […]”.
126.
Respecto a sus funciones, el artículo 79 ibidem indicó que “[...] [l]as
personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen
actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente Ley, estarán sujetos al
control y vigilancia de la Superintendencia […]”, agregando como funciones
especiales, entre otras, las de: i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos
administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto
el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y
sancionar sus violaciones; ii) evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de
las empresas de servicios públicos, de acuerdo con los indicadores definidos por las
comisiones, y el Superintendente podrá acordar con las empresas programas de
gestión para que se ajusten a los indicadores que hayan definido las comisiones de
regulación e imponer sanciones por el incumplimiento; y iii) verificar que las obras,
equipos y procedimientos de las empresas cumplan con los requisitos técnicos que
hayan señalado los ministerios.
127.
El artículo 6 del Decreto 1575 de 2007 dispone que la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios “[…] será la autoridad competente para iniciar las
investigaciones administrativas e imponer las sanciones a que haya lugar a las
personas prestadoras que suministren o distribuyan agua para consumo humano por
incumplimiento de las disposiciones del presente decreto y en los actos
administrativos que lo desarrollen, sin perjuicio de la competencia de la autoridad
sanitaria en dicha materia […]”.
2
8 Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Núm. único de radicación: 630013333006202400003-
0
1. Actora: Defensoría del Pueblo Regional Quindío.
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128.
El mismo Decreto en su artículo 23 establece que “[…] [l]a[s] autoridad[es]
sanitaria[s] de los departamentos, distritos y municipios y la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, entidades encargadas de la vigilancia y del control
de la calidad del agua para consumo humano, previa identificación, tendrán libre
acceso a los sistemas de suministro de agua, a los libros de registros estadísticos y
a los diferentes inmuebles que hacen parte del sistema de agua para consumo
humano […]”.
129.
En ese sentido, la Sala reitera que la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios tiene funciones de vigilancia y control relacionadas con la
calidad del agua para consumo humano, es competente para iniciar las
investigaciones administrativas e imponer las sanciones a que haya lugar a las
personas prestadoras que suministren o distribuyan agua para consumo humano en
caso que incumplan la regulación; y debe supervisar que los prestadores cumplan
con estándares de calidad del agua, sin perjuicio de la competencia que le
corresponde a las demás autoridades, incluidas las sanitarias.
130.
Asimismo, de conformidad con el artículo 11 de la Resolución 4716 de
2010, la precitada Superintendencia es la encargada de realizar el seguimiento al plan
de trabajo correctivo para reducir el riesgo que se establezca en el Mapa de Riesgo
de la Calidad del Agua para Consumo Humano que las personas prestadoras deben
adelantar.
(…)
134.
Por lo tanto, se revocará el numeral 4 del ordinal segundo y modificará el
ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia,
por el Tribunal Administrativo del Quindío, en cuanto la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios no es responsable de la vulneración ni amenaza de los
derechos e intereses colectivos, por las razones mencionadas supra».
De lo anterior se desprende que, el marco jurídico que rige las funciones de la SSPD,
particularmente los artículos 75 y 79 de la Ley 142 de 1994, el artículo 6 del Decreto 1575
de 2007 y la Resolución 4716 de 2010, circunscribe su intervención al ámbito de las
prestadoras formalmente constituidas y sujetas al régimen legal de los servicios públicos
domiciliarios. En ese contexto, la vigilancia que ejerce la entidad no recae de manera
general sobre toda forma de suministro o distribución de agua, sino sobre quienes tienen
la calidad legal de prestadores del servicio público.
Así, tratándose de una asociación comunitaria que opera de manera informal y sin
registro ante el RUPS, la SSPD carece de competencia para imponerle obligaciones,
requerimientos o sanciones, pues no se encuentra dentro del universo de sujetos
vigilados.
Por tanto, si bien la SSPD tiene potestad sancionatoria respecto de prestadores formales
que incumplan las disposiciones del Decreto 1575 de 2007 o las normas técnicas sobre
calidad del agua, no puede extender sus funciones de control a organizaciones
comunitarias no registradas, ni asumir tareas operativas o de supervisión directa sobre la
prestación del servicio, sin desbordar el marco legal que delimita su actuación.
En consecuencia, la Sala reitera el criterio jurisprudencial según el cual la SSPD no tiene
competencia para supervisar la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios,
ni para asumir responsabilidades en la operación, administración o ejecución material del
servicio, funciones que son propias del municipio y de los prestadores formalmente
constituidos.
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Ahora bien, en gracia de discusión, si se admitiera que la Superintendencia podía
adelantar alguna actuación sobre la prestación del servicio comunitario, no se advierte
en el expediente prueba alguna que permita imputarle omisión concreta o conducta
negligente en el ejercicio de sus competencias legales. No existe evidencia de
requerimientos formulados por el municipio, la asociación de usuarios o cualquier otra
autoridad que hubiesen demandado su intervención formal en las circunstancias de
hecho y derecho propias del caso bajo estudio; tampoco se acreditan actuaciones
pendientes o procedimientos omitidos dentro de su órbita funcional. Por el contrario, del
acervo probatorio se desprende que las deficiencias en la prestación del servicio
obedecen a factores estructurales de carácter técnico, operativo y financiero, imputables
principalmente al municipio y al acueducto comunitario. En ese orden, no puede
predicarse responsabilidad de la SSPD frente a los hechos que dieron lugar a la presente
acción popular.
Finalmente, comoquiera que la SSPD solicitó que no se le impusiera condena en costas,
teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, esto es, que se revocará la declaratoria
de responsabilidad y la orden impartida, la Sala accederá a tal petición con la
consecuente modificación del numeral de costas en la parte resolutiva del fallo de primera
instancia.
Por las razones expuestas, prospera el recurso de la mencionada entidad y, en
consecuencia, se modificará la sentencia apelada en el sentido de (i) declarar probada
su falta de legitimación en la causa por pasiva, excluirla de la responsabilidad por la
vulneración de los derechos colectivos y (ii) revocar las órdenes que le fueron impartidas.
7
.4.
De la responsabilidad y competencia del Departamento de Risaralda
7
.4.1. En este punto, lo primero que deberá la Sala determinar es si el departamento es
responsable por la vulneración del derecho al agua potable de la comunidad residente en
el sector de las veredas El Chocho y Canceles, así como de los derechos colectivos al
goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional
de los recursos naturales, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la
salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente
y oportuna.
Para resolver el anterior interrogante, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de
Risaralda declaró la responsabilidad del Departamento de Risaralda por la vulneración
de los derechos colectivos invocados, sin que en la parte motiva de la sentencia se
hubiesen expuesto razones fácticas o jurídicas concretas que justificaran dicha
atribución.
En efecto, el a quo se limitó a invocar de manera general los principios de coordinación,
concurrencia, subsidiariedad y complementariedad que orientan la distribución de
competencias entre las entidades territoriales, sin identificar las gestiones o actuaciones
específicas que se esperaba adelantara el ente departamental frente a la problemática
de abastecimiento de agua.
Del examen del expediente se advierte que no existe prueba alguna de una conducta
omisiva atribuible al departamento, ni de requerimientos formales elevados por el
municipio o la comunidad que hubiesen activado el deber de intervención subsidiaria.
Tampoco se acreditó la existencia de incapacidad técnica, administrativa o financiera del
Municipio de Pereira que justificara la concurrencia del nivel departamental en la
ejecución o financiación de obras destinadas a la prestación del servicio de acueducto.
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Por el contrario, las pruebas obrantes dan cuenta de que las deficiencias identificadas,
mal funcionamiento de la planta de tratamiento, deficiente cloración del agua, carencia
de personal capacitado y problemas de continuidad, obedecen a factores operativos y de
gestión propios del acueducto comunitario y del ente municipal, responsables directos del
servicio dentro de su jurisdicción.
No sobra precisar que el argumento del apelante, según el cual la desvinculación de la
Empresa de Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P., en virtud de la prosperidad de la
excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, debía extenderse de manera
automática al departamento, no tiene vocación de prosperidad. La declaratoria de falta
de legitimación efectuada por el Tribunal obedeció a la verificación de que dicha empresa
no había suscrito convenio alguno con el municipio para la ejecución de proyectos
relacionados con el sistema de acueducto rural, y por tanto no existía vínculo jurídico
material con los hechos objeto del litigio. Ello, sin embargo, no implica la inexistencia de
competencia del departamento, puesto que la empresa actúa como instrumento técnico
y operativo del PDA, pero no sustituye ni reemplaza al ente territorial. Por tal motivo, la
desvinculación de la empresa no elimina de forma automática las competencias
subsidiarias y de apoyo que la ley reconoce al departamento en materia de agua potable
y saneamiento básico.
Por consiguiente, la Sala considera que en el expediente no obra prueba suficiente que
permita atribuir al Departamento de Risaralda una responsabilidad directa y exclusiva en
la vulneración de los derechos colectivos invocados. No obstante, como adelante se
expondrá, se mantiene incólume su deber institucional de concurrir en la solución de la
problemática que afecta a la comunidad, conforme a las competencias que la
Constitución y la ley le asignan en materia de apoyo técnico, financiero y administrativo.
En consecuencia, la Sala ajustará la decisión apelada para precisar el alcance de su
participación, sin formular una declaratoria expresa de responsabilidad.
7
.4.2. Sin embargo, lo anterior no es óbice para determinar si le compete al departamento
apoyar al municipio en la ejecución de las medidas adecuadas y necesarias para diseñar
un plan específico para la comunidad rural, que asegure el acceso efectivo al agua
potable, salubre y de calidad.
Para resolver el presente interrogante, la Sala reitera lo expuesto por esta Sección en la
sentencia de acción popular de 10 de octubre de 202429, en la cual se efectuó un extenso
análisis sobre las competencias de las autoridades en materia de saneamiento básico y
prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado.
En aquella oportunidad se precisó que el saneamiento ambiental y el acceso al agua
potable son servicios públicos esenciales a cargo del Estado (artículo 49 de la
Constitución Política), cuya prestación se rige por los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, equidad y calidad, y que se encuentran estrechamente
vinculados con los derechos colectivos al ambiente sano, al equilibrio ecológico y a la
salubridad pública.
A partir de los artículos 288 y 356 de la Constitución Política, la Sección recordó que las
competencias en materia de servicios públicos deben ejercerse conforme a los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y que la Ley 1551 de 2012 desarrolla
dichos postulados, estableciendo que las entidades territoriales deben armonizar su
actuación, concurrir en la consecución de fines comunes y apoyarse de manera transitoria
y parcial cuando se demuestre la imposibilidad de ejercer debidamente las competencias.
2
9 Ibidem.
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De igual modo, conforme al artículo 7 de la Ley 142 de 1994, el legislador asignó a los
departamentos una función de apoyo técnico, administrativo y financiero a los municipios
que asuman la prestación directa de los servicios públicos, precisando que su
intervención tiene carácter complementario y subsidiario. A su turno, la Ley 715 de 2001
en su artículo 74 reafirma esa orientación, al disponer que los departamentos podrán
cofinanciar y apoyar proyectos de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico, así
como participar en los Planes Departamentales de Agua – PDA, instrumentos que
integran esfuerzos institucionales y recursos para fortalecer la gestión municipal en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios.
En este marco, la jurisprudencia de la Sección –particularmente en el citado fallo del 10
de octubre de 202430– ha precisado que, aunque la responsabilidad principal por la
prestación recae en el municipio, los departamentos conservan una competencia
concurrente de apoyo que se traduce en deberes de cooperación, planeación y
articulación interinstitucional, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos
colectivos y el cumplimiento de los fines del Estado. En dicha providencia se indicó que
la participación del nivel departamental no deriva de una conducta omisiva sino de su
condición de entidad administrativa llamada a proteger el derecho o interés colectivo
afectado, mediante la acción coordinada y complementaria con el municipio.
Complementariamente, debe recordarse que, de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 2.3.7.1.4.1 a 2.3.7.1.4.3 del Decreto 1077 de 2015, adicionados por el Decreto
1
898 de 201631, disposiciones comunes para la prestación de los servicios de acueducto,
alcantarillado, aseo y el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento en zonas
rurales, los departamentos están obligados a elaborar y mantener actualizado un
diagnóstico de infraestructura de agua y saneamiento básico en zonas rurales,
suministrarlo a los municipios y prestar apoyo técnico, financiero y administrativo a los
prestadores rurales, así como acompañar a los municipios en la formulación e
implementación de los programas de fortalecimiento de dichos prestadores. Estas
disposiciones reglamentarias refuerzan la interpretación jurisprudencial de que el papel
del nivel departamental es de coordinación y concurrencia con los municipios, sin
trasladarle la responsabilidad directa por la prestación del servicio, pero sí imponiéndole
obligaciones de asistencia y planeación para garantizar la efectividad de los derechos
colectivos.
En el caso concreto, si bien no se acreditó una conducta omisiva o infractora atribuible al
Departamento de Risaralda que permita derivar una responsabilidad directa en la
afectación de los derechos colectivos reconocidos, sí se advierte la vigencia de sus
deberes de coordinación, concurrencia y apoyo para coadyuvar a la superación de la
problemática que afecta a la comunidad rural de las veredas El Chocho y Canceles, en
el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
En efecto, el departamento debe participar de manera coordinada con el Municipio de
Pereira en la planeación y ejecución de las acciones necesarias para garantizar el acceso
al agua potable en condiciones de continuidad y calidad, mediante la prestación de
asistencia técnica o el acompañamiento en la formulación e implementación del plan
específico de abastecimiento rural ordenado por el Tribunal.
3
0 Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Núm. único de radicación: 630013333006202400003-
1. Actora: Defensoría del Pueblo Regional Quindío.
1 «Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que
0
3
reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales
para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales».
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En consecuencia, la inclusión del Departamento en las órdenes impartidas por el a quo
se confirmará, precisando que su participación no obedece a una atribución de
responsabilidad, sino al cumplimiento de sus competencias de coordinación, apoyo
técnico y cofinanciación, encaminadas a garantizar de manera efectiva la protección de
los derechos colectivos cuya vulneración se acreditó en el proceso.
7
.5.
De la responsabilidad y competencia de la Carder
7
.5.1. Ahora corresponde a la Sala determinar si la corporación autónoma regional es
responsable por la vulneración del derecho al agua potable de la comunidad residente en
el sector de las veredas El Chocho y Canceles, así como de los derechos colectivos al
goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional
de los recursos naturales, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la
salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente
y oportuna.
Para dar respuesta al anterior interrogante es indispensable examinar las pruebas que
reposan en el expediente. En el acervo probatorio se destaca el Oficio 55417 del 3 de
octubre de 201932, expedido por la Secretaría de Desarrollo Rural y Gestión Ambiental
del Municipio de Pereira, que trae adjunto el Concepto Técnico del 2 de septiembre de
2
01933, producto de la visita realizada a la microcuenca de las quebradas La Estrella y
La Bella, fuente abastecedora del acueducto comunitario precitado.
En dicho concepto técnico se documentó con precisión que la bocatoma del acueducto
estaba captando el 100% del caudal disponible, sin dejar el correspondiente caudal
ecológico, situación que estaba afectando gravemente los procesos ecosistémicos aguas
abajo de la captación, pues se evidenciaron emposamientos con signos de falta de
oxígeno y deterioro de la calidad del agua, así como alteraciones en la dinámica natural
del curso hídrico.
Asimismo, se constató que el acueducto no contaba con mecanismos de medición ni con
permisos de captación vigentes, lo que impedía determinar de manera objetiva el
volumen de agua extraído y la proporción de caudal que debía mantenerse para
garantizar el equilibrio ecológico de la fuente. Veamos:
3
2 Ver expediente digitalizado que obra en el índice núm. 2 de Samai.
3
3 Ibidem.
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De lo anterior se desprende que las actividades del acueducto comunitario estaban
generando un impacto ambiental directo sobre la microcuenca, tanto por la captación total
del recurso sin control, como por el uso inadecuado del suelo en las zonas altas, donde
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se evidenció presencia de monocultivos, pastos e invernaderos, además de un proceso
de parcelación con deficiencias en el manejo de aguas residuales domésticas y
pecuarias, factores que sin duda comprometen la sostenibilidad de la fuente hídrica.
Así, pese a la gravedad de tales circunstancias, no obra en el expediente evidencia de
que Carder hubiese adelantado oportunamente acciones de control o sanción frente a la
captación irregular del recurso, ni de que hubiera exigido la suspensión o regularización
de la captación hasta tanto se garantizara el respeto del caudal ecológico.
Si bien la entidad acreditó haber iniciado una investigación (Auto 407 del 30 de junio de
2
022, expediente EJ-4496), que para la fecha de presentación del recurso de apelación
se encontraba en la etapa de alegatos de conclusión y con posterioridad fue concluida
por medio de la Resolución 2841 del 16 de junio de 2025, con constancia de ejecutoria y
firmeza del 1 de agosto de 2025, en el sentido de atribuir responsabilidad ambiental a la
Asociación de Usuarios del Acueducto Chocho – Canceles por el presunto
incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Resolución 1197 del 17 de mayo
de 2019, por la cual se otorga una concesión de aguas superficiales, se otorga un permiso
de ocupación de cauce y se dictan otras disposiciones; dicha actuación es evidentemente
tardía respecto de los hechos identificados, y no demuestra que se hubiesen adoptado
medidas preventivas o correctivas inmediatas para mitigar la afectación ambiental
documentada.
La inactividad de la autoridad ambiental durante un lapso significativo –pese a existir
información técnica y alertas de la administración municipal– configura una omisión
relevante en el cumplimiento de sus deberes funcionales, pues en ejercicio de sus
competencias, debió verificar la captación de agua, imponer medidas de suspensión por
estar demostrada la extracción total del caudal, y adoptar las acciones necesarias para
proteger el equilibrio del ecosistema hídrico.
La omisión de la autoridad ambiental permitió que el acueducto comunitario captara la
totalidad del caudal de la quebrada, sin respetar el caudal ecológico, comprometiendo los
procesos naturales del ecosistema, afectando la disponibilidad del recurso para otros
usuarios y deteriorando el equilibrio ambiental del área.
En consecuencia, la Sala concluye que la Carder incumplió sus deberes de vigilancia y
control, lo cual derivó en la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente
sano, al equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales, al haber permitido la captación del 100% del caudal de la fuente hídrica sin
garantizar el caudal ecológico mínimo necesario para la sostenibilidad de la cuenca.
Por tal razón, se confirmará la declaratoria de responsabilidad.
7
.5.2. Ahora, la Sala precisará si la autoridad ambiental es competente para ejecutar y
cofinanciar obras de infraestructura para la prestación del servicio de acueducto.
En este punto, la Sala comienza por advertir que no todas las órdenes impartidas a
Carder en la sentencia de primera instancia tienen relación directa con la prestación del
servicio público de acueducto. En efecto, algunas de ellas corresponden al ejercicio de
sus funciones propias de control, seguimiento y protección del recurso hídrico, tales como
la investigación de las captaciones irregulares, la adopción de medidas preventivas o
sancionatorias, y la asistencia técnica a las entidades territoriales y a la comunidad. Por
tanto, el análisis que sigue se centrará en determinar cuáles de las obligaciones
impuestas se enmarcan en las competencias ambientales de la autoridad ambiental y
cuáles desbordan ese ámbito.
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Así, con el fin de absolver el anterior interrogante, habrá que aludirse, en primer lugar, a
las competencias de las corporaciones autónomas regionales en materia de saneamiento
ambiental y gestión del recurso hídrico.
De conformidad con el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas
regionales son entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, dotadas de autonomía
administrativa y financiera.
Por su parte, el artículo 31 ibidem les asigna, entre otras, las siguientes funciones:
(i) coordinar y asesorar a los departamentos, distritos y municipios en la
formulación de planes, programas y proyectos en materia de protección del medio
ambiente y los recursos naturales renovables (núm. 4);
(ii) ejercer funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos
del agua, el suelo, el aire y demás recursos naturales renovables (núm. 12);
(iii) imponer medidas de policía ambiental y sanciones en caso de infracción de las
normas sobre protección ambiental y manejo de recursos naturales (núm. 17); y
(iv) ejecutar, administrar, operar y mantener, en coordinación con las entidades
territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de
infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para
la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables (núm. 20).
Asimismo, el artículo 1 del Decreto 41 de 2011, que modificó el Decreto 3333 de 2008,
autoriza a las corporaciones autónomas regionales a financiar o cofinanciar estudios,
diseños e inversiones en infraestructura ambiental dentro del marco de los Planes
Departamentales de Agua y Saneamiento Básico (PDA), incluyendo interceptores,
emisarios finales, plantas de tratamiento de aguas residuales, rellenos sanitarios y demás
obras relacionadas con la protección y recuperación ambiental del recurso hídrico.
A su turno, el artículo 22 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014)
dispuso expresamente que las corporaciones autónomas regionales pueden realizar
inversiones en el sector de agua potable y saneamiento básico, bajo las siguientes
condiciones:
(i) las obras de infraestructura que financien podrán ser entregadas como aportes
a los municipios o empresas de servicios públicos,
(ii) tales inversiones deberán ejecutarse en el marco de los PDA, y
(iii) dichas corporaciones no podrán participar en la propiedad, administración ni
operación directa de los prestadores de servicios públicos.
De esta normativa se desprende que las corporaciones autónomas regionales no son
prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, ni les corresponde ejecutar obras
orientadas a la operación o ampliación de redes de acueducto para la prestación directa
del servicio, pero sí están habilitadas para ejecutar o cofinanciar obras de infraestructura
de carácter ambiental que contribuyan a la protección, conservación, recuperación o
descontaminación de los recursos naturales asociados al ciclo del agua y al saneamiento
básico.
En esa dirección, la jurisprudencia de esta Sección ha sostenido reiteradamente que las
autoridades ambientales pueden participar en la ejecución de obras de infraestructura,
siempre que su finalidad esté relacionada con la defensa, protección o recuperación del
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medio ambiente y los recursos hídricos, y no con la prestación directa del servicio público
domiciliario.
Así lo reconoció la sentencia de 16 de mayo de 201934, en la que se indicó que las
corporaciones autónomas regionales «tienen competencia para la ejecución de obras que
permitan garantizar el saneamiento ambiental»35, lo cual comprende el diseño y ejecución
de proyectos destinados al tratamiento de aguas residuales y a la preservación de la
calidad del agua. De igual manera, en sentencia de 11 de julio de 201936, la Sección
reiteró que las funciones de las corporaciones no se limitan a la vigilancia ambiental, pues
comprenden también la ejecución, administración y operación de proyectos y obras de
infraestructura en coordinación con las entidades territoriales, orientadas a la protección
y recuperación del ambiente.
Bajo ese marco, la Sala considera que la Carder no tiene competencia para asumir ni
cofinanciar directamente obras cuya finalidad exclusiva sea la continuidad operativa o
ampliación del servicio de acueducto, pues ello equivaldría a participar en la prestación
del servicio público domiciliario, lo cual está expresamente proscrito por el parágrafo del
artículo 22 de la Ley 1450 de 201137.
Por tanto, la intervención de la Carder se limitará a aquellas obras e inversiones que
guarden relación directa con la protección ambiental, la recuperación del recurso hídrico
y el saneamiento básico, mas no con la operación, mantenimiento o administración del
sistema de acueducto comunitario.
En consecuencia, la Sala concluye que la Carder, como responsable de la vulneración
de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y el manejo
y aprovechamiento racional de los recursos naturales, en el marco de sus atribuciones
constitucionales, legales y reglamentarias, es competente para acompañar y asesorar al
Municipio de Pereira en la ejecución de las medidas necesarias para la protección
ambiental y la sostenibilidad del recurso hídrico que abastece a las veredas El Chocho y
Canceles.
3
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 16 de mayo
de 2019, radicado nro.: 85001233300020140023001. Consejero Ponente. Hernando Sánchez Sánchez.
3
5 Ibidem.
36
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del once (11)
de julio de dos mil diecinueve (2019), radicado nro. 66001233100020110036002. Consejero Ponente:
Hernando Sánchez Sánchez.
3
7 «Artículo 22. Inversiones de las Corporaciones Autónomas Regionales en el sector de agua potable y
saneamiento básico. Las obras de infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico
financiadas con recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrán ser entregadas como
aportes a municipios o a las Empresas de Servicios Públicos que operen estos servicios en el municipio,
de acuerdo con lo que este determine, bajo la condición de que trata el numeral 87.9 del artículo 87 de la
Ley 142 de 1994 o las normas que la modifiquen o sustituyan.
En ningún caso la entrega de aportes bajo condición por las Corporaciones Autónomas Regionales se
constituye como detrimento patrimonial del Estado. Las Corporaciones Autónomas Regionales no podrán
exigir contraprestaciones por la entrega de las obras de las que trata este artículo.
La ejecución de los recursos de destinación específica para el sector de agua potable y saneamiento básico
por las Corporaciones Autónomas Regionales, deberá efectuarse en el marco de los PDA, lo anterior sin
perjuicio de las inversiones que puedan realizar las mismas en los municipios de su jurisdicción no
vinculados al PDA.
PARÁGRAFO. Las Corporaciones Autónomas Regionales no podrán participar en la composición
accionaria, propiedad, administración y operación de un prestador de servicios públicos domiciliarios. El
presente parágrafo no se aplicará a las Corporaciones Autónomas Regionales que sean accionistas o
hayan efectuado sus inversiones con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1151 de 2007».
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En ese sentido, se confirmarán las órdenes impartidas a la Carder únicamente en cuanto
disponen su participación en actividades de planificación, control ambiental, y asesoría
técnica, y se revocará la obligación relativa a la ejecución o cofinanciación de obras de
infraestructura orientadas a la prestación directa del servicio público de acueducto, por
carecer de competencia para ello.
7
.5.3. En este punto la Sala no puede pasar por alto que la garantía de los derechos e
intereses colectivos vinculados al acceso a agua potable y a la prestación eficiente del
servicio de acueducto debe ejecutarse dentro del andamiaje normativo vigente, esto es,
mediante (i) el régimen general de prestación del servicio, y/o (ii) los esquemas
diferenciales para áreas rurales, con sujeción a los estándares técnicos.
7
.5.3.1.
En efecto, frente a los primeros, es menester señalar que dichas obras
pueden ser financiadas con los Planes Departamentales de Agua (en adelante PDA). Así
es preciso señalar que el artículo 2.3.3.1.1.2. del Decreto 1077 de 2015, los definió así:
«Artículo 2.3.3.1.1.2. Definición de los Planes Departamentales para el Manejo
Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). Son un conjunto de
estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas
con el objeto de lograr la armonización integral de recursos y la implementación de
esquemas eficientes y sostenibles que garanticen el acceso a agua potable y
saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad
institucional de las entidades territoriales, las personas prestadoras de los servicios
públicos, las comunidades organizadas y, la implementación efectiva de esquemas
de regionalización y asociativos comunitarios».
A su vez, el artículo 2.3.3.1.4.1. determinó que los siguientes eran los requisitos para la
participación en los PDA por parte de los departamentos y municipios:
«Artículo
2.3.3.1.4.1. Requisitos
para
la
participación
en
los
Planes
Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y
Saneamiento (PDA). Para participar de los Planes Departamentales para el Manejo
Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), que se señalan a
continuación, los diferentes participantes deberán cumplir los siguientes requisitos:
1. Los departamentos. Los departamentos deberán suscribir un convenio con el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través del cual se comprometen a:
1.1. Adoptar los lineamientos, principios y objetivos sectoriales de los Planes
Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento
(PDA).
1.2. Implementar el instrumento para el manejo de recursos y aportar recursos para
contribuir al cierre financiero en el marco de los Planes Departamentales para el
Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA).
1.3. Tomar las medidas que se requieran para facilitar la implementación y garantizar
la ejecución de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los
Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) y realizar el seguimiento al gestor, cuando
este sea una empresa de servicios públicos.
1.4. Efectuar las gestiones que resulten pertinentes, ante las autoridades municipales
y fuerzas vivas del mismo, para su participación en los Planes Departamentales para
el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA).
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2. Los municipios y distritos. Para que un municipio o distrito participe en los Planes
Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento
(PDA) debe cumplir con los siguientes requisitos:
2.1. Celebrar un convenio interadministrativo de cooperación con el gestor y el
departamento, mediante el cual se compromete a:
a) Adoptar los lineamientos, principios y objetivos sectoriales de los Planes
Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento
(PDA) en concordancia con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y el
presente capítulo.
b) Implementar el instrumento para el manejo de recursos.
c) Aportar recursos para contribuir al cierre financiero en el marco de los Planes
Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento
(PDA).
d) Implementar el esquema para el aseguramiento de la prestación de los servicios
que se defina en desarrollo del mismo.
e) Tomar las decisiones que resulten necesarias en relación con la infraestructura y
los bienes afectos a la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento
básico de su propiedad.
2.2. Autorizar el giro directo de los recursos comprometidos en virtud de este artículo
al respectivo instrumento para el manejo de los recursos.
El Comité Directivo determinará si para efectos de su participación en los Planes
Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento
(PDA) el municipio o distrito puede prescindir de los requisitos previstos en los literales
b y c del numeral 2.1 y el numeral 2.2. de este artículo, de acuerdo con lo previsto en
el Manual Operativo del que trata el artículo 2.3.3.1.5.2 del presente capítulo. En estos
casos, previo a la firma del convenio, el Comité Directivo aprobará la vinculación del
municipio.
3. Las autoridades ambientales. Las autoridades ambientales con jurisdicción en
los municipios y distritos ubicados en el territorio del respectivo departamento, podrán
participar en los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios
de Agua y Saneamiento (PDA). Para ello deberán suscribir un convenio con el
departamento respectivo, precisando las actividades que se comprometen a
desarrollar, los recursos que destinarán para cumplir con los compromisos adquiridos,
así como los demás aspectos necesarios para asegurar una adecuada articulación
de la autoridad ambiental con el Plan Departamental y sus estructuras operativas.
Las autoridades ambientales que hayan suscrito con los respectivos departamentos
el Convenio Marco de Vinculación a los Planes Departamentales para el Manejo
Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), se entenderán
participantes de los Planes Departamentales, durante el tiempo que el convenio
permanezca vigente.
Parágrafo 1°. Se entenderán participantes de los Planes Departamentales para el
Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) los
departamentos que suscribieron el convenio de cooperación técnica; asimismo se
entenderán participantes de los PDA los municipios y distritos que a la entrada en
vigencia del presente decreto suscribieron el Convenio de Cooperación y Apoyo
Financiero con el departamento y el Gestor.
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Parágrafo 2°. Podrán participar, las personas jurídicas de derecho público, privado o
mixto, que aporten recursos financieros o técnicos o humanos, previa aprobación del
Comité Directivo» (Subrayas de la Sala).
A su vez, el numeral 11 del artículo 2.3.3.1.2.3. ibidem contempló que los Distritos y
Municipios podrán presentar sus proyectos ante el mecanismo nacional o departamental
de viabilización proyectos para el estudio de su financiación:
“
Artículo 2.3.3.1.2.3. Funciones del Gestor. Son funciones del Gestor:
(…)
11. Apoyar al departamento en la planeación y priorización de inversiones del sector
agua potable y saneamiento básico; realizar la estructuración y presentación de los
proyectos a través de los mecanismos de viabilización, así como, las correcciones o
modificaciones necesarias de los mismos. No obstante, lo anterior, los municipios y
distritos podrán presentar los proyectos ante el mecanismo nacional o departamental
de viabilización de proyectos» (Subrayas de la Sala).
7
.5.3.2.
En cuanto al mecanismo departamental para la viabilización de proyectos,
el artículo 2.3.3.2.1.2. ibidem y el numeral 6.1. del artículo 2.3.3.2.1.6. ibidem indicaron
que los municipios podrán presentar, entre otros, proyectos para la construcción,
ampliación y rehabilitación de acueducto, con el fin de que sean financiados con los
recursos del departamento.
Las normas en contexto prevén:
«Artículo 2.3.3.2.1.2. Mecanismo departamental de viabilización de proyectos. A
través del Mecanismo Departamental de Viabilización de Proyectos se evaluarán y
viabilizarán aquellos proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico que
han sido priorizados en el marco de los Planes Departamentales de Agua y de los
demás programas regionales para el manejo de agua potable y saneamiento básico
de que trata el Artículo primero del presente capítulo y cuya financiación no incorpore
recursos provenientes de la Nación.
Artículo 2.3.3.2.1.6. Proyectos A Presentar Al Comité Técnico Para Su
Viabilización. A través del Mecanismo de Viabilización Departamental, se
presentarán para su viabilización y de acuerdo a los usos que para cada fuente de
recursos establezcan la ley, decretos, Resoluciones o Acuerdos, los proyectos
orientados a:
6.1. Construcción, ampliación, rehabilitación de sistemas de acueducto, alcantarillado
sanitario y pluvial, y aseo» (Subrayas de la Sala).
Para la aprobación y financiación de dichos proyectos, estos deberán cumplir con los
requisitos definidos para su inclusión en el banco de proyectos del correspondiente PDA.
Asimismo, se deberán acreditar las exigencias contempladas en la «Guía Para la
presentación, viabilización y aprobación de proyectos ante el Mecanismo Departamental
de Evaluación y Viabilización de proyectos», que fue emitida por el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio en la Resolución 672 de 2015.
Y finalmente, en los artículos 2.3.3.2.3.11., 2.3.3.2.3.12. y 2.3.3.2.3.13. se determinaron
los procedimientos para la evaluación, viabilización y aprobación de los proyectos por
parte del citado Mecanismo Departamental, siendo éstos:
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«Artículo 2.3.3.2.3.11. Procedimiento y plazos de evaluación, viabilización y
aprobación. Para la evaluación, viabilización y aprobación de los proyectos de agua
potable y saneamiento básico presentados en el marco del presente decreto, se
atenderá el siguiente procedimiento:
11.1. Una vez formulado el proyecto por los entes territoriales, el mismo deberá ser
radicado para su evaluación ante la Secretaría Técnica del Mecanismo
Departamental de Viabilización de Proyectos.
11.2. El Gestor incorporará el respectivo proyecto al Plan de Acción del Municipio.
11.3. El Comité Técnico Departamental de Proyectos asignará un evaluador quien
deberá emitir revisión técnica en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles.
1.4. Una vez el proyecto cuente con revisión técnica favorable del evaluador, se
1
convocará al Comité Técnico Departamental de Proyectos para que sesione en un
plazo no mayor a cinco (5) días hábiles. En dicha sesión el Evaluador designado
sustentará el respectivo proyecto, y el Comité emitirá un concepto recomendando o
no la viabilización del mismo.
11.5. Una vez el Comité emita la recomendación con el respectivo concepto técnico,
el Gobernador mediante oficio dará a conocer a la entidad territorial correspondiente
y al Gestor la decisión de viabilidad o no del proyecto, acorde con la carta de
Viabilización modelo prevista en la Guía de que trata el artículo 2.3.3.2.4.14 del
presente capítulo.
11.6. El valor final del proyecto corresponderá al consignado en la carta de
viabilización.
11.7. Igualmente se remitirá la carta de viabilización con su respectivo concepto al
Comité Directivo del Programa Agua para la Prosperidad - Plan Departamental de
Agua, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Gestor a fin de que éste último
de inicio al trámite de contratación en los términos previstos por el artículo 2.3.3.2.4.15
del capítulo 1 del título 3 de este Libro o la norma que lo sustituya o derogue y para
que se le comunique a la entidad responsable de la administración de los recursos,
para que expida los respectivos Certificados de Disponibilidad de Recursos – CDR,
que permitan dar inicio a los procesos de contratación» (Subrayas de la Sala).
«Artículo 2.3.3.2.3.12. Evaluación de proyectos. La evaluación de los proyectos
regionales presentados, se llevará a cabo por el personal profesional contratado o
vinculado por el Mecanismo Departamental de Viabilización de Proyectos del
respectivo departamento, de que trata el artículo 2.3.3.2.1.3. del presente capítulo, el
cual contará como mínimo con los perfiles que se definan en la guía de que trata el
artículo 2.3.3.2.4.14 del presente capítulo.
En todo caso no podrán realizar la evaluación de proyectos aquellas personas
jurídicas y naturales que hayan participado en la formulación, diseño o planificación
de los proyectos.
Así mismo, no podrán realizar la ejecución, construcción o interventoría de los
proyectos aquellas personas jurídicas o naturales que participaron en las actividades
de evaluación y viabilización del mismo, con capacidad de voto.
Parágrafo primero. Los profesionales del equipo evaluador podrán ser funcionarios
o contratistas.
Parágrafo segundo. Los costos del Mecanismo Departamental de Evaluación de
Proyectos podrán ser asumidos con cargo a recursos propios del Departamento o del
SGP del Departamento (Sector Agua Potable y Saneamiento Básico), con previa
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aprobación del Comité Directivo del PAP - PDA, y acorde con las directrices que para
tal efecto defina el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.”
“Artículo 2.3.3.2.3.13. Requisitos de viabilización. Los proyectos de agua potable
y saneamiento básico que presenten las entidades territoriales y el Gestor en el marco
del presente decreto podrán declararse viables por parte del Mecanismo
Departamental de Viabilización de Proyectos, una vez se hayan cumplido los
requisitos y documentos de presentación, el Comité Técnico Departamental haya
emitido el respectivo concepto de viabilidad y se cuente con los recursos disponibles
para su financiación» (Subrayas de la Sala).
7
.5.3.3.
Frente al mecanismo para la financiación de proyectos por parte de la
Nación, en la Resolución 661 de 2019 se establecieron los requisitos para esos fines. El
artículo 1º ibidem dispuso:
«Artículo 1o. Objeto. Por medio de la presente Resolución se establece el
mecanismo y los requisitos para la presentación, viabilización, reformulación y
expedición de conceptos técnicos para los proyectos del sector de agua potable y
saneamiento básico que sean presentados por las entidades territoriales que
soliciten apoyo financiero de la Nación y se adoptan las guías para presentación y
evaluación de proyectos de agua potable y saneamiento básico».
Además, el artículo 9 ibidem señaló que la financiación de dichos proyectos por parte de
la Nación, entre otros, podrá ser solicitada por los departamentos, municipios o el Gestor
del PDA; veamos:
«Artículo 9o. Presentación de proyectos. Para efectos de la presente resolución,
podrán presentar proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico como
entidad formuladora responsable del proyecto los Departamentos, Municipios y
Distritos.
En los casos en que sea el Gestor de los Planes Departamentales de Agua, El
Operador o Persona Prestadora de los Servicios, o cualquier entidad diferente al
municipio o distrito beneficiado quien realice el trámite para que se surta el proceso
de evaluación y viabilización del proyecto, deberá estar avalado por el (los)
municipio(s) o distrito(s) beneficiario(s) del mismo como solicitante del apoyo
financiero de la nación.
El procedimiento para la presentación y evaluación de proyectos se presentarán en
el artículo 13 de la presente resolución» (Subrayas de la Sala).
Ahora, para la presentación de los aludidos proyectos ante el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, se deben cumplir con los requisitos dispuestos en el artículo 13
ibidem, siendo estos los que se transcriben enseguida:
«Artículo 13. Requisitos para la presentación de proyectos. Los proyectos que
presenten las entidades, deberán hacer parte de las políticas y/o de los programas
implementados o que implemente la Nación para el sector de agua potable y
saneamiento básico, en concordancia con la normativa aplicable al sector. La
entidad solicitante deberá presentar la totalidad de los documentos exigidos en la
presente resolución en los formatos establecidos en la Guía de Presentación de
Proyectos de Agua Potable y Saneamiento Básico contenida en Anexo número 1 de
la presente y cumplir los siguientes requisitos:
1
3.1. Documentales: Los proyectos deberán ser radicados con la totalidad de la
documentación que se relaciona en la Guía de presentación de proyectos de agua
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potable y saneamiento básico, organizados en carpetas tamaño oficio, debidamente
foliadas.
1
3.2. Legales: Los proyectos deberán estar acompañados de los permisos que
exijan las autoridades competentes, de acuerdo con la naturaleza del proyecto.
Para el caso de proyectos que se presenten a evaluación por etapas, la entidad
solicitante presentará los documentos de soporte siguiendo la Guía de Presentación
de Proyectos de Agua Potable y Saneamiento Básico contenida en Anexo número
1
de la presente resolución.
Para el caso de conceptos favorables (sin plan financiero definido o conceptos para
mitigación de riesgo o situación de desastre), el requisito establecido en el numeral
de la Guía 2.2.3. (Permiso para el uso, la ocupación y la intervención temporal de la
infraestructura vial carretera concesionada y férrea), no será exigido. En todo caso
una vez se cuente con la(s) fuente(s) de financiación del proyecto, previo a la
emisión del concepto de viabilidad, se deberán verificar los requisitos, de
conformidad con lo establecido en la Guía de presentación de proyectos de agua
potable y saneamiento básico.
En cuanto al numeral de la Guía 2.2.5.2. (Consulta Previa) este podrá encontrarse
en trámite únicamente en los casos de proyectos que surjan como consecuencia de
una situación de desastre o de emergencia. En tal caso, se deberá indicar el estado
actual del trámite y adjuntar copia del documento mediante el cual se solicitó la
consulta, debidamente radicado ante la autoridad correspondiente.
1
3.3. Institucionales: Los proyectos deberán incluir los aspectos señalados en la
Guía de presentación de proyectos de agua potable y saneamiento básico,
incluyendo el esquema organizacional, el diagnóstico de la entidad prestadora de
los servicios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, aspectos de fortalecimiento
institucional y la acreditación de pago de subsidios al prestador.
1
3.4. Técnicos: Los proyectos de acueducto, alcantarillado y aseo tanto para la
zona rural como urbana, presentados por las entidades territoriales deberán contar
con estudios y diseños de conformidad con lo establecido en el Reglamento Técnico
del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS) que aplique, contenido en
las Resoluciones números 0330 de 2017, 501 de 2017 y 844 de 2018 o las normas
que la modifiquen, adicionen, aclaren o sustituyan, con la correspondiente
aprobación de quien realizó la interventoría o supervisión técnica de los mismos y
de la Entidad contratante de los diseños, exceptuando los proyectos de pre-
inversión que deberán presentar de forma explícita dentro del alcance de sus
términos de referencia la realización de los estudios y diseños siguiendo lo
establecido en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento
Básico (RAS) que le aplique o las normas que la modifiquen, adicionen, aclaren o
sustituyan.
En el caso de los proyectos rurales, enmarcados en la Resolución números 844 de
2
018 y 501 de 2017 o las normas que la modifiquen, adicionen, denominados como
abastos, puntos de suministro y soluciones individuales, deberán seguirse los
requisitos técnicos establecidos en esta Resolución en cuanto a población,
dotaciones para consumo humano y subsistencia de la familia rural, incluyendo los
entornos. Así mismo, se debe tener en cuenta la evidencia sobre el proceso de
planeación realizada para este tipo de proyectos, iniciando por la etapa de “Perfil de
proyecto” y evidencia sobre todo el proceso de participación de las comunidades a
beneficiar en la zona de actuación.
Cuando los proyectos presentados al mecanismo de viabilización hagan parte de un
proyecto regional o de uno de mayor extensión para cuyo funcionamiento dependa
de la funcionalidad de las etapas precedentes, el(los) representante(s) legal(es) de
la(s) entidad(es) responsable(s) del proyecto, deberá(n) certificar que las etapas
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anteriores se encuentran funcionando adecuadamente. Si la(s) etapa(s) anterior(es)
se encuentran en construcción a la fecha de presentación del proyecto, la
certificación deberá indicar el estado de avance de la construcción y la fecha
programada de terminación y puesta en funcionamiento de la misma, debidamente
avalados por la Interventoría de la Obra.
Las entidades territoriales contratantes responsables de las consultorías de diseño
deberán, desde la fecha de publicación de la presente resolución, adjuntar una copia
de la póliza de calidad vigente de los diseños, debidamente constituida por el
Consultor Responsable de los Diseños, que ampare el diseño presentado como
mínimo un (1) año más, posterior a la fecha de su radicación en el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, manteniendo como asegurado o beneficiario a la
Entidad Responsable del proyecto.
1
3.5. Financieros: Los proyectos deberán incluir los aspectos señalados en la Guía
de presentación de proyectos de agua potable y saneamiento básico, incluyendo el
presupuesto detallado del proyecto, los soportes presupuestales de las fuentes de
financiación y el plan financiero. La información contenida respecto de Análisis de
Precios Unitarios y precios será en todo caso responsabilidad de la entidad
formuladora.
1
3.6. Ambientales: Con excepción de los proyectos de pre-inversión, para la
presentación de los proyectos ante el mecanismo de viabilización de proyectos
estos deberán contar con los actos administrativos expedidos por la autoridad
ambiental competente correspondientes a licencias ambientales, concesión de
aguas y/o permisos de exploración o prospección de aguas subterráneas, Plan de
Saneamiento y Manejo de Vertimientos, permiso de vertimientos, permiso de
ocupación de cauce, autorización de canteras para la provisión de materiales,
autorización de escombreras para la disposición del material sobrante (según
corresponda), de conformidad con la normatividad vigente.
Para los demás permisos deberán presentar como mínimo soporte de radicado de
solicitud ante la entidad y/o autoridad competente. En el caso de los proyectos de
pre- inversión, estos deberán presentar de forma explícita dentro del alcance de sus
términos de referencia que deberán cumplir con las necesidades de estudios y
diseños para la obtención de licencias y permisos requeridos por el proyecto, según
autoridad ambiental competente, por parte de la Entidad formuladora.
Para el caso de conceptos favorables (sin financiación o para proyectos de pre-
inversión e inversión en rehabilitación, reconstrucción, prevención y/o mitigación de
riesgos de los sistemas de acueducto, alcantarillado y/o aseo, menores a 450
SMMLV), este requisito podrá encontrarse en trámite ante la respectiva autoridad
ambiental. En tal caso se deberá indicar el estado actual del trámite y adjuntar copia
del documento mediante el cual se solicita el permiso o licencia, debidamente
radicado ante la autoridad correspondiente. En todo caso una vez se cuente con
la(s) fuente(s) de financiación del proyecto, previo a la emisión del concepto de
viabilidad, se deberá contar con el acto administrativo de la autoridad ambiental
competente que lo otorgue.
Para el caso de proyectos presentados para el proceso de evaluación por etapas,
los requisitos de permisos de ocupación de cauce, licencias ambientales,
autorizaciones de canteras para la provisión de materiales y autorizaciones de
escombreras para la disposición del material sobrante (según corresponda), podrán
encontrarse en trámite ante la respectiva autoridad ambiental. En tal caso se deberá
indicar el estado actual del trámite y adjuntar copia del documento mediante el cual
se solicita el permiso o licencia, debidamente radicado ante la autoridad
correspondiente. En todo caso una vez se cuente con la(s) fuente(s) de financiación
del proyecto, previo a la emisión del concepto de viabilidad, se deberá contar con el
acto administrativo de la autoridad ambiental competente que lo otorgue.
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En cualquiera de los casos mencionados, cuando la financiación del proyecto sea
otorgada por una entidad diferente al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
este no se hará responsable por el cumplimiento de los requisitos ambientales
normativos.
1
3.7. Prediales: Con excepción de los proyectos de pre-inversión, y de los
proyectos que incluyan la adquisición de predios y el pago de los derechos de
servidumbre conforme lo establecido en los numerales 22 y 23 del numeral 10.1 del
artículo 10 de la presente resolución, los demás proyectos deben contar con los
predios, permisos de paso y/o servidumbres prediales según corresponda y dicha
documentación deberá ser anexada al proyecto en su presentación de acuerdo con
lo estipulado en la guía de presentación de proyectos de agua potable y
saneamiento básico, incluyendo la certificación de propiedad de los predios
(certificado de libertad y tradición a nombre del municipio y/o del prestador en el
caso de que el municipio sea accionista mayoritario de la empresa prestadora para
lo cual se deberá garantizar que la infraestructura será propiedad del municipio) y
las servidumbres necesarias para su ejecución. En el caso de los proyectos de pre-
inversión, estos deberán presentar de forma explícita dentro del alcance de sus
términos de referencia el grado de acompañamiento requerido por la Entidad
formuladora para la obtención de los predios y/o servidumbres definidas dentro del
diseño.
Parágrafo. Las Entidades Formuladoras podrán presentar los proyectos de agua y
saneamiento básico de forma digital previa reglamentación del Ministerio de
Vivienda Ciudad y Territorio» (Subrayas de la Sala).
Asimismo, en el Capítulo V ibidem se reguló el procedimiento para la evaluación y
viabilización de la propuesta por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
7
.5.4. A su vez, mediante la Resolución No. 661 del 23 de septiembre de 2019, se fijaron
los requisitos y procedimientos para la presentación, evaluación y viabilización de los
proyectos de saneamiento básico y agua potable que soliciten apoyo financiero de la
Nación. Dicho acto reglamenta las condiciones técnicas, ambientales y administrativas
que deben cumplir las entidades territoriales o prestadores del servicio para acceder a
dichos recursos.
7
.5.5. De otro lado, los esquemas diferenciales para la prestación del servicio de
acueducto en zonas rurales se encuentran regulados en el Decreto 1898 de 2016, que
adicionó dicha materia al Decreto 1077 de 2015.
En efecto, el artículo 2.3.7.1.1.1. ibídem, prevé:
«Artículo 2.3.7.1.1.1. Objeto. El presente capítulo tiene por objeto definir esquemas
diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo,
y para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico y de
saneamiento básico en zonas rurales del territorio nacional, en armonía con las
disposiciones de ordenamiento territorial aplicables al suelo rural, acorde con lo
dispuesto en los artículos 14 y 33 de la Ley 388 de 1997 o aquellas disposiciones de
ordenamiento del suelo rural que las modifiquen, adicionen o sustituyan» (Subrayas
de la Sala).
En esa línea, el artículo 2.3.7.1.3.2. de esa misma norma indicó que las siguientes
soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua:
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«Artículo 2.3.7.1.3.2. Soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua
para consumo humano y doméstico. Las soluciones alternativas para el
aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico en zonas rurales
deberán cumplir con las siguientes condiciones:
1. El acceso al agua para consumo humano y doméstico podrá efectuarse mediante
un abasto de agua o un punto de suministro, o directamente desde la fuente, acorde
con la normatividad aplicable a la materia y con las necesidades de la comunidad.
2
. El almacenamiento del agua para consumo humano y doméstico podrá realizarse
en tanques o dispositivos móviles de almacenamiento.
. El tratamiento del agua para consumo humano y doméstico, se realizará mediante
3
técnicas o dispositivos de tratamiento de agua. Esto no será requerido para los
inmuebles aprovisionados mediante puntos de suministro que entreguen agua apta
para consumo humano».
Por su parte, el artículo 24 de la Resolución No. 844 del 8 de noviembre de 2018, al
reglamentar el Decreto 1898 de 2016, previó los siguientes tipos de sistemas de agua
para el consumo humano y doméstico:
«
Artículo 24. Tipos de sistemas de agua para consumo humano y
doméstico. Los sistemas de suministro de agua para consumo humano y
doméstico en zona rural se clasifican en los siguientes tipos:
1
. Sistemas de acueducto (incluyen el consumo humano y doméstico), con las
siguientes opciones tecnológicas:
a) Distribución por redes con conexión domiciliaria.
b) Distribución por pila pública. En este caso, el tratamiento puede realizarse
directamente en la pila, o puede transportarse agua tratada hasta la pila por medio
de redes físicas o carrotanques.
2
. Soluciones alternativas colectivas de agua (incluyen el consumo humano y
doméstico y el volumen para la subsistencia de la familia rural), con las siguientes
opciones tecnológicas:
a) Abastos de agua, con distribución de agua cruda o parcialmente tratada mediante
redes físicas hasta la vivienda.
b) Puntos de suministro para la entrega de agua cruda o parcialmente tratada.
c) Captación de aguas lluvias.
3
. Soluciones alternativas individuales de agua (incluyen el consumo humano y
doméstico que se requiere para viviendas dispersas que no pueden ser conectadas
a un sistema de acueducto o a una solución alternativa colectiva de agua), según
las opciones tecnológicas definidas en los artículos 36 y 37 de esta resolución.
Parágrafo 1. El aprovisionamiento de agua por soluciones alternativas, sean
individuales o colectivas, debe incluir lo necesario para la captación, el
almacenamiento y el tratamiento de agua para consumo humano y doméstico.
Parágrafo 2. Todos los sistemas de agua para consumo humano y doméstico,
deberán utilizar métodos de estimación de consumo; o dispositivos de medición; o
mecanismos de control de los volúmenes de agua, independientemente del uso que
se dé a la misma.
Parágrafo 3. En todas las opciones tecnológicas definidas en este artículo, se podrá
incluir en el uso de dispositivos o técnicas de tratamiento de agua a nivel domiciliar,
cuando se evidencie que el agua suministrada a través del sistema representa algún
riesgo para la salud»
Ahora, para la ejecución de los esquemas diferenciales para la prestación del servicio de
alcantarillado, los lineamientos a aplicar son los establecidos en el artículo 8 de la
mencionada Resolución; veamos:
«Artículo 8. Gestión de proyectos de esquemas diferenciales en zonas rurales.
Los proyectos de agua y saneamiento básico de que trata esta Resolución deberán
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tener las siguientes etapas, que incluyen fases para la organización secuencial de los
proyectos:
1
2
3
. Perfil del proyecto
. Planeación
. Construcción y puesta en marcha
Administración, operación y mantenimiento (…)»
Para un mejor entendimiento, se explicará al detalle cada una de las aludidas etapas:
A) Perfil del proyecto
Normas que contemplan la
etapa
Responsable
Objetivo
Luego
de
reunir
la
Artículos 9 y 10 de la Entidad
pública
que información requerida en el
Resolución No. 0844 de 2018 promueva el proyecto, para el artículo 9 ibídem, se debe
caso, el ente territorial. tener certeza sobre los
problemas de saneamiento y
se debe identificar,
preliminarmente, el esquema
diferencial a desarrollar en un
posible
proyecto
y
las
propuestas de solución.
Es necesario indicar que el artículo 9 ibidem, señaló que en dicha fase se debía reunir la
siguiente información:
«Artículo 9o. Formulación del perfil de proyecto. Las entidades públicas y/o
privadas que promuevan inversiones del sector de agua potable y saneamiento
básico en zonas rurales, deberán formular perfiles de proyecto con información
suficiente en la que se identifique, la posible zona de actuación, las condiciones
particulares de dicha zona, y posibles soluciones identificando el esquema
diferencial aplicable. Para ello, cada perfil de proyecto deberá contener, como
mínimo, la siguiente información para su zona de influencia:
a) Identificación del uso y clasificación del suelo rural: cabeceras de corregimientos,
centros poblados rurales, parcelaciones campestres, u otros núcleos de población
aunque no hayan sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), Plan
Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) o Esquema de Ordenamiento Territorial
(EOT), u otras viviendas dispersas.
b) Número de viviendas y entornos, y descripción del área en que habita la
comunidad, con datos estimados o aproximados si no existen datos precisos.
c) Información, cualitativa o cuantitativa, sobre alertas sanitarias o incidencia de
enfermedades asociadas al agua o al saneamiento básico en la localidad.
d) Identificación de los sistemas de agua o saneamiento básico que ya existan en
la comunidad, cualquiera que sea su estado de operación actual.
e) Identificación de personas prestadoras de los servicios de acueducto,
alcantarillado y/o aseo que atiendan zonas urbanas o rurales próximas a la
comunidad y posible disponibilidad para abastecerla.
f) Identificación preliminar de posibles fuentes abastecedoras.
g) Antecedentes y alertas asociadas a amenazas y vulnerabilidades en la localidad.
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h) Para los proyectos de aseo, identificar los componentes del servicio público de
aseo que se están prestando en la localidad.
El perfil de proyecto deberá contener las siguientes conclusiones:
1
. La descripción de los problemas de agua y saneamiento de la posible zona de
actuación.
2
. La identificación preliminar del esquema diferencial a implementar en un posible
proyecto, y propuestas de solución, de acuerdo con el artículo 6o de la presente
Resolución.
Parágrafo. Los municipios y distritos, acorde con su responsabilidad de atender las
necesidades básicas y el aseguramiento de los servicios de agua y saneamiento
básico, identificarán y priorizarán las inversiones para mejorar el acceso a estos
servicios en las zonas rurales de jurisdicción, de acuerdo con los perfiles de
proyecto definidos en este artículo.
Cuando no se cuente con información de fuentes oficiales para elaborar un perfil de
proyecto, el respectivo municipio o distrito deberá recopilar información, con
sustento en otras fuentes secundarias confiables o mediante visita de campo».
B) Etapa de planeación
Norma que contempla la
etapa
Responsable
Objetivo
Artículos 11 a 17 de la Entidad pública encargada Determinar acciones para
Resolución No. 0844 de 2018 del proyecto
una adecuada formulación
del proyecto de esquemas
diferenciales.
Ahora, el artículo 11 ibidem determinó que, a su vez, la etapa de planeación se dividía en
las fases de preparación, verificación en campo, diagnóstico integral e identificación de
alternativas tecnológicas. La norma en contexto dispuso:
«
Artículo 11. Fases de la etapa de planeación. La planeación de proyectos de
agua para consumo humano y doméstico -con volumen para subsistencia de la
familia rural cuando aplique- o de saneamiento básico, incluye acciones orientadas
a una adecuada formulación de proyecto de acuerdo con los esquemas diferenciales
aplicables para cada servicio, organizadas secuencialmente para facilitar la toma de
decisiones, con observancia de los principios orientadores del artículo 4o de esta
resolución.
Las fases a seguir en la etapa de planeación son:
1
2
3
4
5
. Preparación
. Verificación en campo
. Diagnóstico Integral
. Identificación de alternativas tecnológicas
. Selección participativa de alternativas
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6
. Estudios y diseños.
El director del equipo técnico de la etapa de planeación debe ser ingeniero civil, o
ambiental, o sanitario, con mínimo tres (3) años de experiencia general y experiencia
específica en dos (2) proyectos de agua y saneamiento básico.
Los profesionales en ciencias sociales que participen en el equipo técnico, deben
contar con experiencia específica en mínimo dos (2) proyectos rurales.
El equipo técnico mínimo para la fase de verificación en campo estará conformado
por:
a) Un (1) ingeniero civil, o ambiental, o sanitario.
b) Un (1) profesional en áreas sociales encargado de los aspectos socioeconómicos
y culturales.
c) Un (1) topógrafo.
d) Un (1) geotecnista.
e) Un (1) interventor o supervisor, que represente los intereses del financiador del
proyecto.
f) El responsable de proyecto deberá convocar a delegados de la comunidad que
puedan suministrar información útil para el proyecto, como miembros de la Junta de
Acción Comunal (JAC) o comunidad organizada, fontaneros locales u otras
personas que conozcan la zona.
Dependiendo de la escala, complejidad y naturaleza del proyecto, el director del
equipo técnico definirá la participación de otros profesionales con competencias
específicas» (Subrayas de la Sala).
En ese orden, en la fase de preparación se debe recopilar la información necesaria para
precisar o complementar el perfil de la obra requerida y establecer condiciones
territoriales que pueden tener impacto en las fases posteriores del proyecto (artículo 12
ibidem); verificación en campo, allí se debe efectuar una caracterización geográfica,
técnica y predial y de las comunidades, así como la identificación de las empresas que
pueden prestar el servicio en la zona, la identificación de los potenciales cuerpos
receptores y sus objetivos de calidad y de riesgos que puedan afectar el proyecto (artículo
1
3 ibidem); diagnóstico integral que busque que se identifiquen las razones
socioeconómicas que justifiquen el esquema diferencial aplicable, los componentes del
proyecto, las fuentes receptoras de las agua residuales con sus atributos, la identificación
de los cuerpos de agua de alta vulnerabilidad y los problemas asociados a la evacuación
y disposición final de residuos líquidos y de puntos de vertimientos (artículo 14 ibidem);
en la identificación de alternativas tecnológicas se deben establecer las diferentes
herramientas que permitan construir, operar y mantener al proyecto, cumpliendo con las
normas vigentes (artículo 15 ibidem); para la selección participativa de alternativas el
responsable del proyecto debe seleccionar la alternativa tecnológica más favorable para
la zona de actuación (artículo 16 ibidem); y en la fase de estudios y diseños se determinó
que se debe tener en cuenta lo dispuesto en las fases previas en relación con la
alternativa seleccionada y se advirtió que el responsable del proyecto únicamente puede
iniciar sus estudios y diseños luego de la suscripción del acta de aceptación de la
comunidad (artículo 17 ibidem).
C) Etapa de construcción y puesta en marcha
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3
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Norma que contempla la
etapa
Responsable
Objetivo
Artículo 18 a 21 de la Entidad pública encargada Dicha etapa comprende las
Resolución No. 0844 de 2018 del proyecto
actividades requeridas para
la construcción y entrega de
las obras, con base en los
estudios y diseños.
Entre tanto, de conformidad con el artículo 18 ibidem, la etapa de construcción y puesta
en marcha, a su vez, comprende las fases de alistamiento y construcción, de ejecución
de obras y puesta en marcha y entrega de la infraestructura. La norma en cuestión
dispone:
«
Artículo 18. Etapa de construcción y puesta en marcha. Comprende las
actividades requeridas para la construcción y entrega de obras, con sustento en los
estudios y diseños, en las siguientes fases:
1
2
3
. Alistamiento de la construcción.
. Ejecución de obras.
. Puesta en marcha y entrega de la infraestructura» (Subrayas de la Sala).
En ese orden, la fase de alistamiento tiene por finalidad revisar el cumplimiento de los
requisitos de la obra, previo a la construcción, así como definir los presupuestos y
cronogramas para su entrega y formular los pliegos de condiciones para la contratación
cuando ello se requiera de acuerdo con la fuente de financiación (artículo 19 ibidem); la
ejecución de la obra debe ser efectuada por parte del contratista, asegurando la
participación de las comunidades en el seguimiento y veeduría de la misma (artículo 20
ibidem) y, por último, la puesta en marcha y entrega de la infraestructura, que prevé que
el contratista deba observar los artículos 233, 234, 235, 236, 237 y 238 de la Resolución
3
30 de 2017; así como aportar la documentación sobre los aspectos detallados de que
tratan los artículos 27, 240 y 241 ibidem (artículo 21 de la Resolución 844 de 2018).
7
.5.6. Además, es pertinente señalar que dichos planes pueden ser financiados con
recursos del PDA, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.3.3.1.5.4 del Decreto
1
2
077 de 2015, subrogado por el Decreto 1425 de 201938, y en la Resolución 0002 de
021 expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. De igual forma, la Nación
también puede concurrir a su financiación, en virtud de lo establecido en el numeral 16
del artículo 10 de la Resolución 661 de 201939 de la misma cartera ministerial. Además,
3
8 « Artículo 2.3.3.1.5.4. Plan de Aseguramiento de la Prestación.(…) Parágrafo 4°. Los departamentos
a través de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y
Saneamiento (PDA) podrán apoyar financiera, técnica y administrativamente los procesos de entrega a
terceros de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, así como la implementación
efectiva de esquemas asociativos regionales de prestación de los servicios públicos de agua potable y
saneamiento básico».
3
9 «Artículo 10. Financiación de proyectos. Los proyectos del sector de agua potable y saneamiento
básico presentados ante el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio podrán ser financiables con recursos
de la Nación o con recursos de tasa compensada.
1
0.1. Proyectos financiables con recursos de la nación. Son proyectos financiables con recursos de la
Nación, los siguientes:
6. Proyectos vinculados a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto,
1
alcantarillado y aseo en zonas rurales, zonas de difícil acceso, áreas de difícil gestión y áreas de prestación,
en las cuales por condiciones particulares no puedan alcanzarse los estándares de eficiencia, cobertura y
calidad establecidos en la ley».
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el artículo 2.3.7.1.2.1. del Decreto 1077 de 2015, prevé que es obligación de los
municipios prestar ayuda técnica y financiera a esa clase de proyectos40.
7
.5.7. Por tal motivo, en atención al criterio expuesto por la Sección en anteriores
oportunidades41, según el cual las obligaciones impartidas en acciones populares deben
superar un doble escrutinio: (i) adecuación, esto es, correspondencia normativa y de
competencia de la orden con el régimen aplicable; y (ii) suficiencia, esto es, idoneidad
material de la medida para alcanzar el fin (restablecimiento del servicio con calidad y
continuidad) dentro de plazos razonables y con hitos verificables, sin imponer cargas no
previstas por la ley ni desbordar el principio de planeación; es menester modificar en este
aspecto la orden impartida por el juez de primera instancia.
En ese orden, se dispondrá que el Municipio de Pereira y el Departamento de Risaralda,
en el marco de sus competencias, dentro de los 5 meses contados a partir de la ejecutoria
de esta providencia, realicen los estudios técnicos en los que se analicen las distintas
herramientas definidas en el ordenamiento jurídico y se determine cuál es el esquema
más adecuado para la prestación del servicio de acueducto a los habitantes de las
veredas Chocho y Canceles. Particularmente, en dicho estudio se deben establecer
medidas a corto, mediano y largo plazo, dirigidas a garantizar la prestación de dichos
servicios en condiciones de calidad, permanencia y eficiencia, así como un cronograma
para su realización. El anotado análisis técnico tendrá que ser allegado dentro de ese
mismo plazo al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, y el cronograma
de ejecución comenzará a contar a partir de la fecha de esta presentación.
Para la financiación de las obras determinadas en el estudio técnico, se ordenará al
Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda, de acuerdo con el cronograma
definido para cada uno de los planes a corto, mediano y largo plazo, presenten los
respectivos estudios ante la dependencia encargada del PDA de ese departamento y el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para su evaluación y financiamiento.
En caso de que alguna de esas entidades solicite información adicional o requiera
correcciones, estas deberán ser subsanadas por el Municipio de Pereira dentro de los
dos (2) meses siguientes
Una vez aprobado el financiamiento de las obras, éstas deberán ser realizadas por la
persona que se designe para esos efectos, en los términos definidos en los respectivos
cronogramas para cada uno de los planes.
4
0 « Artículo 2.3.7.1.2.1.Adopción de infraestructura básica de agua potable y saneamiento básico
en zonas rurales. Es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que los centros poblados
rurales cuenten con la infraestructura de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. En caso
de que el municipio o distrito identifique razones técnicas, operativas o socioeconómicas que impidan la
prestación mediante sistemas de acueducto, alcantarillado o el servicio de aseo en los centros poblados
rurales, se podrá implementar lo dispuesto en la sección 3 del presente capítulo.
Parágrafo. Para la identificación de los centros poblados rurales y demás zonas rurales, se emplearán las
categorías del suelo rural determinadas en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), Plan Básico de
Ordenamiento Territorial (PBOT) o Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) de cada municipio o
distrito, según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 388 de 1997 y en los artículos 2.2.2.2.1.3 y 2.2.2.2.1.4
del Decreto 1077 de 2015, o aquellas disposiciones de ordenamiento del suelo rural que las modifiquen,
adicionen o sustituyan. Los municipios y distritos deben informar sobre las condiciones de acceso a agua
potable y saneamiento básico en dichas áreas, de acuerdo con los reportes, los mecanismos y la
periodicidad que defina el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio».
4
1 Ver entre otras la sentencia del 30 de mayo de 2024. Radicación núm.: 63001 23 33 000 2020 00407 01.
Actor: María Lucía Guzmán Medina. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López.
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7
.5.8. Ahora, en relación con el argumento de la apelante según el cual el Tribunal habría
amparado derechos de naturaleza fundamental, como el derecho al agua, cuya
protección solo es procedente por vía de tutela, la Sala considera necesario efectuar las
siguientes precisiones.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución Política, en
concordancia con el artículo 2º de la Ley 472 de 1998, la acción popular tiene por objeto
la protección de los derechos e intereses colectivos, entendidos como aquellos que
pertenecen a la comunidad en general y cuya afectación o amenaza se proyecta sobre
el bienestar común.
El artículo 4º de la citada ley define expresamente tales derechos, entre los cuales se
destacan –para el caso concreto– los relacionados con: el goce de un ambiente sano
(literal a); la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de
los recursos naturales (literal c); el acceso a una infraestructura de servicios que garantice
la salubridad pública (literal h); y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación
sea eficiente y oportuna (literal j).
Estos derechos colectivos, si bien se relacionan estrechamente con ciertos derechos
fundamentales –como la vida, la salud o el agua en su dimensión individual–, conservan
un objeto y un alcance distintos, pues se refieren a la protección de intereses de carácter
colectivo, cuya afectación compromete a toda una comunidad y no solo a personas
determinadas.
Por ello, la circunstancia de que en el fallo de primera instancia se haya hecho referencia
al derecho al agua potable no implica que el Tribunal hubiese transformado la acción
popular en un mecanismo de tutela de derechos fundamentales.
En otras palabras, el objeto del fallo no fue el amparo del derecho fundamental al agua
individualmente considerado, sino la protección del conjunto de derechos e intereses
colectivos vinculados con el ambiente, la salubridad pública y la prestación eficiente del
servicio público de acueducto, conforme a los literales a), c), h) y j) del artículo 4º de la
Ley 472 de 1998.
Corolario de lo dicho, el reparo no prospera.
7
.5.9. Por último, toda vez que mediante la Resolución 2841 del 16 de junio de 2025, con
constancia de ejecutoria y firmeza del 1 de agosto de 2025, Carder concluyó el
procedimiento sancionatorio ambiental identificado con el expediente EJ-4496, en el cual
se atribuyó responsabilidad ambiental a la Asociación de Usuarios del Acueducto
Chocho–Canceles, por el presunto incumplimiento de las obligaciones previstas en la
Resolución 1197 del 17 de mayo de 2019, por la cual se otorgó la concesión de aguas
superficiales y el permiso de ocupación de cauce; la Sala revocará la orden impartida por
el Tribunal Administrativo de Risaralda en el numeral 2.5 de su parte resolutiva,
relacionada con la instrucción a Carder de implementar todas las actuaciones
investigativas, administrativas y sancionatorias en relación con la captación del 100% del
caudal disponible, por cuanto dicha obligación perdió objeto ante la existencia de una
decisión sancionatoria definitiva.
Si bien al momento de interponerse el recurso de apelación dicho trámite administrativo
se encontraba en etapa de alegatos de conclusión y, por ende, la Resolución 2841 no fue
admitida como prueba en esta instancia, lo cierto es que con ocasión de los alegatos de
conclusión del presente proceso de acción popular, la autoridad ambiental informó la
existencia del acto que puso fin al procedimiento sancionatorio, circunstancia que no
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puede pasar inadvertida, máxime cuando se garantizó su conocimiento oportuno a las
partes y su incorporación formal al expediente, conforme a lo previsto en el numeral 14
del artículo 78 del Código General del Proceso, el artículo 3 del Decreto 2213 de 2022 y
el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021, que establecen que toda comunicación o escrito
presentado en el proceso debe ser remitido a los canales digitales de los demás sujetos
procesales. De ello se sigue que, para efectos prácticos, el documento allegado fue
correctamente incorporado al proceso y su contenido no constituye novedad procesal
para los interesados, por lo que su valoración no vulnera el derecho al debido proceso ni
las garantías de contradicción.
7
.5.10.
Con todo lo expuesto, abundan razones para desestimar solicitud de la
Carder relacionada con la revocatoria de la condena en costas en primera instancia.
Además, la Sala encuentra que las pretensiones de amparo prosperaron, la parte actora
presentó la demanda42, aportó algunas pruebas43 y estuvo presente en las audiencias de
pacto de cumplimiento44, lo cual, da cuenta que las agencias en derecho se encuentran
causadas. Sin embargo, en lo que atañe a los gastos procesales, la Sala se abstendrá a
emitir esa condena en atención a que no está probada su causación.
Por ende, como quiera que en el presente asunto sí se causaron costas, el cargo no
prospera.
7
.5.11.
También debe despacharse de manera negativa la solicitud de ampliación
del plazo para el cumplimiento de las órdenes impuestas a la autoridad ambiental en la
medida en que no sustentó en debida forma tal petición en el recurso de apelación, pues
se limitó a manifestar la existencia de razones legales y técnicas, sin que se efectuara
precisión alguna respecto de ese particular.
7
.6.
Del comité de verificación de la sentencia
La Sala advierte que en el fallo controvertido no se determinó al magistrado ponente de
la decisión de primera instancia como presidente del comité de verificación de
cumplimiento de la sentencia. En ese orden, es menester señalar que esta Sección, en
reciente jurisprudencia45 definió que era necesario no sólo que se incluyera, por mandato
4
4
4
4
2 Visible en el índice 2 del sistema de gestión SAMAI.
3 Ibidem.
4 Ibidem.
5 Verbigracia: Sentencia de 28 de junio de 2019, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez.
Radicación Número: 52001-23-33-000-2018-00361-01(AP), en la que se dijo:
Comité de verificación.
67. Para el cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia, se ordenará la conformación de un
comité de verificación, según lo dispone el artículo 34 de la Ley 472:
[…] En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus
“
1
“
determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente
culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas
necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el
Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento
de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de
velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental
con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su
competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” (Resaltado fuera de texto
original).
1.Así las cosas, en el comité de verificación de esta sentencia participarán: i) la parte actora; ii) el Municipio
de Mocoa; ii) la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía –CORPOAMAZONIA-;
iii) la Empresa Metropolitana de Aseo EMAS Putumayo S.A.S. E.S.P.; y iv) el delegado de la Procuraduría
General de la Nación ante el Tribunal Administrativo de Nariño. Este Comité será presidido por el Tribunal
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legal, al Tribunal que emitió sentencia de primera instancia, sino que además precisó que
quien debía presidirlo es el magistrado que había adelantado la sustanciación y
proyección de la decisión en la anotada instancia como ponente de la misma46.
En consecuencia, a efectos de aplicar dicho criterio, debe modificarse el fallo recurrido,
con el fin de que el mencionado comité esté presidido por el magistrado ponente del
Tribunal Administrativo de Risaralda.
7
.7.
Finalmente, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1º y
8
º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta
instancia, en atención a que no está probada su causación.
Administrativo de Nariño, a través de la Magistrada ponente de la sentencia proferida, en primera instancia.”
(Negrillas del texto original) (Subrayas de la Sala)
4
6 “Sobre el particular, la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472, el Juez tiene la
facultad de conformar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán
además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el
Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
La implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de
acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial, pues aquel tiene por finalidad
efectuar un seguimiento a la ejecución de las medidas de amparo previstas en la sentencia y también
puede servir de instancia de articulación entre las partes, el juez y demás personas interesadas, para lograr
la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente:
“
[…] Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado
que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las
medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo. Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la
acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas
veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las
diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.46
El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del
comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente
(Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que
conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones
que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.46
[…]
10. Para resolver ese interrogante, hay que remitirse a lo referido con antelación acerca de la
responsabilidad del juez de la acción popular en la ejecución de sus sentencias y de los instrumentos
jurídicos de los que él y las partes pueden valerse para impulsar el cumplimiento de las órdenes de
protección de los derechos colectivos.
Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de forma precisa el plazo previsto para
su ejecución y que, durante ese término, el juez conserva la competencia para tomar las medidas que
conduzcan a la pronta y efectiva materialización de la protección concedida. Esto significa que puede
practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan la concreción del amparo, requerir a
las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan
a superar la dilación verificada.
Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de verificación de cumplimiento de la
sentencia de acción popular y el incidente de desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera
como un espacio para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia y el
segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción disciplinaria, las autoridades se apresuren
a ejecutar las medidas necesarias para hacer realidad el amparo concedido.
[…]
El papel que cumple el comité de verificación en la asesoría y seguimiento de las órdenes de protección,
la competencia que se le confirió al juez para vincular a las entidades que podrían contribuir a acelerar el
cumplimiento del fallo, la labor que en aras de este objetivo pueden ejercer los organismos de control y los
intereses que están en juego tratándose de derechos colectivos cuya protección, por definición, concierne
a toda la sociedad, son razones suficientes para considerar que, en efecto, el juez de la acción popular
está habilitado para ajustar sus órdenes cuando ello resulte indispensable para asegurar el goce efectivo
de tales derechos o conjurar las circunstancias que lo amenazan […]”.
Es por lo anterior que la Sala considera que el comité de verificación en el asunto sub-examine no debe
ser revocado, pero sí modificado en el sentido de incluir al Tribunal, a través de su magistrado ponente,
quien lo presidirá.”46 (Negrillas del original) (Subrayas de la Sala)
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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley,
F A L L A
PRIMERO: MODIFICAR los ordinales primero y segundo de la parte resolutiva de la
sentencia de 24 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda,
en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia,
los cuales quedarán de la siguiente manera:
«1. DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN de falta de legitimación material en la
causa por pasiva, propuesta por la Empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. ESP y
por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; y DECLARAR NO
PROBADO el mismo medio exceptivo formulado por el Departamento de Risaralda y
la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, por las razones
expresadas en la parte motiva de esta sentencia.
2. DECLARAR VULNERADOS los derechos colectivos al ambiente sano y equilibrio
ecológico y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pública, así como a un servicio público eficiente y oportuno consagrados en los
literales a), c), h) y j), del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, con ocasión de las
omisiones por parte de la Asociación de Usuarios del Acueducto Rural Chocho –
Canceles, de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y del
Municipio de Pereira, en las circunstancias de modo, tiempo y lugar que han quedado
expresadas en la parte considerativa de la presente sentencia.
ORDENAR LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS antes descritos,
para lo cual se deberán efectuar, conforme a lo dispuesto en la parte motiva, las
siguientes actuaciones:
2.1. La Asociación de Usuarios del Acueducto rural Chocho – Canceles, en conjunto
con el Municipio de Pereira y con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –
Carder, dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberá
incorporar instrumentos de planificación de la cuenca y del recurso hídrico, como el
programa de uso eficiente y ahorro del agua – PUEAA, en los cuales se establezcan
medidas de protección para garantizar la oferta del recurso y actividades específicas
para ordenar la demanda del mismo.
2.2. ORDENAR al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda, en el marco
de sus competencias, dentro de los 5 meses contados a partir de la ejecutoria de esta
providencia, realicen los estudios técnicos en los que se analicen las distintas
herramientas definidas en el ordenamiento jurídico y se determine cuál es el esquema
más adecuado para la prestación del servicio de acueducto a los habitantes de las
veredas Chocho y Canceles. Particularmente, en dicho estudio se deben establecer
medidas a corto, mediano y largo plazo, dirigidas a garantizar la prestación de dichos
servicios en condiciones de calidad, permanencia y eficiencia, así como un
cronograma para su realización. El anotado análisis técnico tendrá que ser allegado
dentro de ese mismo plazo al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia,
y el cronograma de ejecución comenzará a contar a partir de la fecha de esta
presentación.
Para la financiación de las obras determinadas en el estudio técnico, se ordenará al
Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda, de acuerdo con el cronograma
definido para cada uno de los planes a corto, mediano y largo plazo, presenten los
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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respectivos estudios ante la dependencia encargada del PDA de ese departamento y
el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para su evaluación y financiamiento.
En caso de que alguna de esas entidades solicite información adicional o requiera
correcciones, estas deberán ser subsanadas por el Municipio de Pereira dentro de los
dos (2) meses siguientes.
Una vez aprobado el financiamiento de las obras, éstas deberán ser realizadas por la
persona que se designe para esos efectos, en los términos definidos en los
respectivos cronogramas para cada uno de los planes.
2.3. Mientras se ejecutan las medidas necesarias para lograr la anterior orden, el
Municipio de Pereira deberá garantizar en forma temporal el suministro de agua
potable, salubre y de calidad a los residentes este sector, mediante el medio que
considere más adecuado para el efecto, previa verificación periódica (mínimo una vez
por mes) de la necesidad del servicio para uso doméstico, atendiendo los estándares
indicados por la jurisprudencia, esto es, 50 litros de agua potable diarios por persona
para su consumo personal y doméstico, directamente en las viviendas o en un punto
de abastecimiento situado a no más de 50 metros de cada vivienda. Así mismo,
deberá asegurar que el agua que almacenen en sus hogares y efectivamente
consuman los habitantes de las veredas Chocho y Canceles, cumpla con los
estándares técnicos exigidos por el ordenamiento jurídico interno.
2.4. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, deberá, además de
lo ya ordenado, cumplir de manera eficiente y en beneficio, tanto de la comunidad
como del medio ambiente, las funciones de asesoría técnica y acompañamiento que
requiera tanto el Municipio de Pereira como la comunidad residente en las veredas
Chocho y Canceles.».
SEGUNDO: MODIFICAR los ordinales tercero y cuarto de la parte resolutiva de la
sentencia de 24 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda,
en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia,
los cuales quedarán de la siguiente manera:
«3. CONFORMAR el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el
cual estará integrado por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, un delegado
de la Asociación de Usuarios del Acueducto rural Chocho – Canceles, un delegado
del Municipio de Pereira, un delegado del departamento de Risaralda, un delegado
de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, el Procurador Judicial
No. 38 en Asuntos Administrativos de la ciudad de Pereira y este Tribunal, quien lo
presidirá por conducto del Magistrado Ponente de la sentencia de primera instancia,
con la obligación de rendir por parte de sus miembros el informe conjunto respectivo,
de conformidad con lo considerado en esta sentencia.
4. CONDENAR en costas en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos, a cargo de la Asociación de Usuarios del Acueducto Rural
Chocho – Canceles, de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER
y del Municipio de Pereira, por partes iguales, únicamente en cuanto a agencias en
derecho, las cuales se fijan en 1 salario mínimo mensual legal vigente, por lo
razonado».
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en
la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998,
REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
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4
5
Radicado: 66001 23 33 000 2021 00052 01
Demandante: DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL RISARALDA
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 11 de
diciembre de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Presidenta
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Consejero de Estado
Consejera de Estado
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección
Primera en la sede electrónica para la gestión judicial Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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