| Dependencia: | Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular |
| Radicado: | IUS E-2019-713772 / IUC D-2020-1588727 |
| Investigado: | ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN |
| Cargo: | Presidente Mesa Directiva |
| Entidad: | Concejo municipal de La Apartada (Córdoba) |
| Fecha informe: | 20 de noviembre de 2019 |
| Fecha hechos: | Entre 23 de agosto de 2019 y 19 de noviembre de 2019 |
| Asunto | Fallo de segunda instancia |
Bogotá, D.C., 24 de septiembre de 2026
Aprobado en Sala, con Acta No. 030
P.D. Ponente: Carlos Humberto García Parrado
I. ASUNTO
La Sala resuelve el recurso de apelación incoado por la defensa de ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN en contra del fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Montería, el 10 de octubre de 202, que lo declaró disciplinariamente responsable y, como consecuencia, le impuso sanción consistente en suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de trece (13) meses.
II. HECHOS
Se contraen a las presuntas irregularidades en las que pudo incurrir el procesado, al suscribir, en calidad de presidente del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba, varias resoluciones durante el periodo comprendido entre el 23 de agosto de 2019 y el 19 de noviembre del mismo año, relacionadas con la invitación pública para presentar oferta destinada a la suscripción del convenio de cooperación para adelantar el proceso de selección del personero municipal periodo 2020-2024, los términos de referencia para la apertura de la convocatoria y el reglamento del concurso de méritos, sin contar con la participación y firma de los demás integrantes de la mesa directiva.
III. ANTECEDENTES RELEVANTES
3.1 Investigación disciplinaria
La actuación disciplinaria se inició con fundamento en el informe suscrito por ROGER ALDEMAR ÁLVAREZ PATERNINA y YANITH DEL CARMEN HERRERA HERRERA, primer y segunda vicepresidente, respectivamente, de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba, vigencia 2019, mediante el cual denunciaron los hechos en menció.
Con sustento en ello, la Procuraduría Provincial de Montería (posteriormente denominada Procuraduría Provincial de Instrucción Montería), el 15 de septiembre de 2020, dispuso adelantar investigación disciplinaria en contra de ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁ, en la calidad anotada, decisión que fue notificada personalmente el 11 de noviembre del mismo añ.
3.2 Cierre de la investigación y traslado para alegatos precalificatorios
Con auto del 13 de julio de 2022, la referida dependencia decretó el cierre de la investigación disciplinaria y el traslado para alegatos precalificatorio, lo cual se notificó por estad del 12 de agosto siguiente. Según constancia secretarial que obra en el expedient, no se recibieron alegaciones previas.
3.3 Auto de formulación de cargos
La Procuraduría Provincial de Instrucción Montería, con proveído del 18 de mayo de 2023, profirió pliego de cargo, notificado personalment el 8 de junio de la misma calenda. Al investigado se le formuló el siguiente cargo disciplinario:
Haber expedido las Resoluciones: 1. Resolución 029 de agosto 23 de 2019, por medio de la cual se realiza la Invitación Pública para presentar oferta para la suscripción de un convenio de cooperación interinstitucional para escoger el operador del concurso que realizaría el concurso de méritos para escoger el Personero Municipal de la Apartada en 2020 a 2024, 2. Resolución 030 de agosto 23 de 2019, por medio de la adoptó "los términos de referencia para la apertura de la convocatoria para la suscripción de un convenio interinstitucional en términos de gratuidad con Universidad o Institución de Educación Superior Pública o Privada con aprobación oficial o estas asociadas (sic) con entidades especializada (sic) en proceso de selección de personal para cargos de Nivel Directivo, con el objeto de la prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión pública para adelantar el concurso de mérito público y abierto, y la ejecución de todas sus fases y las pruebas encaminadas a evaluar conocimientos, aptitudes y competencias, tendientes a seleccionar los candidatos aptos para proveer el empleo público de Personero municipal, para el periodo 2020- 2024 [...]", 3. Resolución 039 de octubre 29 de 2019, por medio de la cual se apertura el Concurso de Méritos para la Selección de Aspirantes Hábiles y Candidatos aptos al empleo público de Personero Municipal de La Apartada para el periodo institucional 2020/2024. 4. Resolución 045 de noviembre 19 de 2019 por medio de la cual se reglamenta el concurso de méritos para la elección del personero en el municipio de la Apartada y se dictan otras disposiciones, 5. Resolución 046 de noviembre 19 de 2019 por medio de la cual se adopta en el reglamento del concurso público abierto de méritos para la selección de aspirantes hábiles y candidatos aptos al empleo público de Personero Municipal, extralimitándose presuntamente en el ejercicio de sus funciones toda vez que las mismas no fueron suscritas por todos los miembros de la Mesa Directiva -primer y segundo vicepresidente- y el Secretario de la corporación, no obstante que las normas que rigen la materia y el Reglamento del Concejo Municipal de La Apartada establecen que las decisiones del concejo que no requieran acuerdos se adoptaran mediante resoluciones y proposiciones que suscribirán la Mesa Directiva y el Secretario de la corporación y que la convocatoria para el concurso público de méritos para la elección de personero debe ser suscrita por la Mesa Directiva previa autorización de la Plenaria (sic para toda la trascripción).
Tal comportamiento se calificó como falta grave por la incursión en la prohibición descrita en el numeral 1º del artículo 35 del CDU, normativa complementada con el numeral 1º del artículo 34 ibidem, el artículo 83 de la Ley 136 de 1994, el artículo 2.2.27.2 del Decreto 1083 de 2015 y los artículos 6, 36.4 y 41 (literal m) del Acuerdo Municipal 008 del 28 de agosto de 2019, contentivo del Reglamento Interno del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba. La falta fue atribuida a título de dolo.
3.4 Juzgamiento disciplinario
Esta última dependencia, el 8 de agosto de 2024, avocó conocimiento del proceso, fijó el procedimiento a seguir por el juicio ordinario y ordenó correr traslado a los sujetos procesales para que presentaran descargos, y solicitaran y aportaran prueba. El defensor de confianza allegó sendos escritos de nulida y de descargos, este último con solicitud de pruebas testimoniale.
La autoridad de juzgamiento denegó el petitorio de ineficacia con determinació del 30 de agosto de ese año, contra la cual el abogado interpuso recurso de reposició, decidido con aut del 9 de septiembre del mismo año 2024.
El 17 de septiembre siguiente, la procuraduría provincial de juzgamiento negó el decreto de las pruebas solicitadas por el defensor, decisión contra la cual informó que procedía el recurso de apelación, mecanismo que no obra en el expediente que se hubiere incoad. Del mismo modo, en el aludido acto corrió traslado para las alegaciones finales, previas al fallo de primer grado. Lo anterior se notificó al apoderado a través de mensaje electrónic del citado 17 de septiembre de 2024, previa autorizació. En la foliatura no se evidencia la presentación de alegatos conclusivos finales.
3.5 Fallo de primera instancia e impugnación
La Procuraduría Provincial de Juzgamiento Montería, el 10 de octubre de 2024, profirió fallo de primera instancia mediante el cual declaró la responsabilidad disciplinaria de ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, por el cargo imputado, por lo que, como consecuencia, le impuso sanción consistente en suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de trece (13) mese. Tal providencia se notificó a los sujetos procesales por correo electrónic del mismo 10 de octubre de 2024, atendiendo autorización previ.
Por su parte, el defensor de confianza presentó recurso de apelación en su contr, concedido por la primera instancia con proveído del 31 de octubre de idéntico añ, ante la Procuraduría Regional de Juzgamiento Córdoba, dependencia que, el 23 diciembre de esa calenda, la confirm.
Devuelto el expediente a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Montería, ese despacho expidió providenci el 11 de febrero de 2025, disponiendo su remisión al Consejo de Estado para que se diera trámite al recurso extraordinario de revisión conforme al auto de unificación del 3 de diciembre de 2024. En tanto, el Alto Tribunal, por decisión de ponent del 25 de septiembre de 2025, declaró la nulidad de lo actuado en el proceso disciplinario a partir de la remisión de las diligencias a la Procuraduría Regional de Juzgamiento Córdob, inclusive, a efecto de que se enviaran a esta Sala, por tener la competencia funcional para resolver el recurso de apelación incoado contra el fallo disciplinario de primer grad.
La Procuraduría Provincial de Juzgamiento Montería, el 29 de septiembre de 2025, dispuso el envío del expediente a esta Colegiatur.
IV. PROVIDENCIA RECURRIDA
El fallo sancionatorio objeto de alzada se sustentó en las siguientes resumidas razones:
4.1 El despacho a quo reseñó que el Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba, según acta de sesión 041 del 28 de mayo de 2019, que obra en el expediente, autorizó a la mesa directiva para realizar el concurso para la elección del personero municipal periodo 2020-2024. Dicha mesa directiva, conforme al acta 082 del 7 de noviembre de 2018, quedó conformada por los cabildantes ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, como presidente; ROGER ALDEMAR ÁLVAREZ PATERNINA, primer vicepresidente; y YANITH DEL CARMEN HERRERA HERRERA, segunda vicepresidente.
4.2 Del mismo modo, constató que el presidente de la Corporación Pública municipal, ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, suscribió las Resoluciones 029 y 030 del 23 de agosto, 039 del 29 de octubre y 045 y 046 del 19 de noviembre, todas del año 2019, relativas al proceso de selección del personero municipal de La Apartada, sin la participación ni firma de los demás integrantes de la mesa directiva.
4.3 Con relación a las Resoluciones 029 y 030 del 23 de agosto de 2019, en el fallo se concluyó que la acción disciplinaria se extinguió por prescripción, por haber transitado más de los cinco (5) años establecidos en el artículo 33 del CGD, sin que se hubiese proferido y notificado la decisión de primera instancia, lo que no ocurrió con respecto a los demás actos administrativos referenciados en el cargo disciplinario.
4.4 En punto de la tipicidad, el fallo confutado señaló que la suscripción de los actos administrativos mencionados correspondía a la mesa directiva, y no solo a su presidente, conforme a lo preceptuado en la Ley 136 de 1994 (artículo 83); el Decreto 1083 de 2015 (artículo 2.2.27.2); y el Acuerdo Municipal 008 del 28 de agosto de 2019, que regía el Reglamento Interno del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba (artículos 6, 36.4 y 41, literal m), según los cuales las decisiones que no requieren acuerdo municipal, deben ser suscritas por la respectiva mesa directiva y el secretario de la corporación. En tal sentido, adujo que el comportamiento analizado se adecúa a la falta grave atribuida en el pliego de cargos, además, por cuanto se encuentran demostrados los criterios de gravedad, relativos a la naturaleza esencial del servicio afectado, la jerarquía del servidor público investigado y el grado de perturbación del servicio, al punto que el proceso de selección del personero debió ser suspendido por una orden de juez constitucional, para que se empezara de nuevo.
4.5 En cuanto a la ilicitud sustancial, indicó el fallador disciplinario que, con su conducta, el procesado ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN trasgredió principios rectores de la función pública, como el debido proceso y la moralidad, en razón a que actuó por fuera de los procedimientos legales, sin que se evidencie una conducta ajustada a la rectitud, lealtad y honestidad como se exigía en la actuación administrativa. Adveró que aquel, al prescindir de la participación y aprobación de los demás integrantes de la mesa directiva en las resoluciones expedidas sin su firma, incurrió en el ilícito disciplinario, puesto que concentró de manera arbitraria el poder y las decisiones en el concurso para la elección del personero municipal.
4.6 Frente a la culpabilidad, el a quo atribuyó la falta disciplinaria, de modo definitivo, a título de dolo, bajo la consideración de que el concejal encausado, a pesar de ser advertido por los otros integrantes de la mesa directiva, orientó su comportamiento a la suscripción y expedición de las resoluciones del concurso para seleccionar el personero municipal 2020-2024, sin la participación y firma de aquellos, lo que llevó a cabo hasta que, por orden de un juez de tutela, se le impuso rehacer la actuación, lo que resulta demostrativo de los aspectos cognitivo y volitivo de la imputación subjetiva.
4.7 Finalmente, en lo concerniente a la dosificación de la sanción, se adujo la concurrencia de una atenuante (ausencia de antecedentes) y tres agravantes (la afectación a derechos fundamentales, el conocimiento de la ilicitud y pertenecer el servidor público al nivel directivo o ejecutivo de la entidad), con sustento en lo cual se sancionó al inquirido con suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de trece (13) meses.
V. ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
El defensor, en resumen, sustentó la alzad aduciendo la «motivación insuficiente e incompleta» de la ilicitud sustancial, por cuanto, a su juicio, no se especificó en el fallo impugnado por qué, justamente, la ilicitud es «sustancial».
En ese sentido, aseveró que el a quo no probó el incumplimiento sustancial del deber funcional por parte del disciplinable FLÓREZ GUZMÁN, es decir que con su comportamiento hubiera afectado la función pública.
Para sustentar su razón de alzada, el abogado analizó, párrafo por párrafo, la decisión confutada, luego de lo cual aseveró que, si bien allí se afirmó la violación de principios rectores de la función pública, no se especificó si la transgresión fue sustancial, así como, las razones que así lo motiven.
En esa línea, aseguró que su prohijado no lesionó ningún bien jurídico, ni afectó de manera sustancial los deberes como servidor público. Concluyó reiterando que en el proceso disciplinario no se comprobó la ilicitud sustancial.
Finalmente, citó apartes de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal (sic), con radicado AP1590-2023 62818, con sustento en lo cual señaló que, para ser sancionado el procesado, debió argumentarse y probarse en el fallo confutado la tipicidad de la conducta, la ilicitud sustancial y la culpabilidad.
VI. CONSIDERACIONES
6.1 Competencia
De conformidad con el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución Política, los artículos 1º y 16 de la Ley 2094 de 202 y el numeral 3º del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 11 del Decreto Ley 1851 de 2021, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo sancionatorio del 10 de octubre de 2024, proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Montería, toda vez que se trata de una decisión en contra de un servidor público de elección popular, emitida en fase de juzgamiento disciplinario.
El recurso se estudia dentro del delimitado marco que define el inciso 2º del artículo 234 del CGD, en tanto establece que «El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación».
Del mismo modo, corresponde a la Sala resolver conforme a los lineamientos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, reiterados, entre otras, en las sentencias SU-381, SU-382 y SU-417 de 2024, SU-070 y SU-426 de 2025, y T-246 de 2026, y por el Consejo de Estado en la sentencia de tutela del 31 de octubre de 202, y el auto de unificación jurisprudencial del 3 de diciembre de 202.
6.2 Metodología de la decisión
En orden a resolver el recurso de apelación, la Sala se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (6.2.1) Análisis probatorio general; (6.2.2) Análisis sobre los elementos de la responsabilidad disciplinaria - Respuesta a los argumentos de la apelación; (6.2.3) Conclusión; y, (6.2.4) Otras determinaciones
6.2.1 Análisis probatorio general
Según el artículo 128 del CDU (reproducido en el artículo 147 del CGD), el fallo disciplinario debe fundarse en las pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o en forma oficiosa y, en todo caso, la carga de la prueba corresponde al Estado.
Del mismo modo, el artículo 141 del CDU (correspondiente al artículo 159 del CGD) ordena la apreciación en conjunto del material probatorio recaudado, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, e impone el deber de motivación de las decisiones, lo que implica exponer razonadamente el mérito de aquellas en que se fundamente.
Aunado a ello, a manera de estándar de conocimiento, en los dos cuerpos normativos citados (artículos 142 del CDU y 160 del CGD) se estatuye que para proferir fallo sancionatorio debe existir certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del disciplinable.
Significa lo anterior que, en materia disciplinaria, como en cualquier otra rama del derecho, (i) las pruebas deben decretarse, recaudarse e incorporarse al respectivo proceso de manera ajustada a las reglas establecidas en el ordenamiento jurídico; (ii) su valoración procede en conjunto o contraste con los demás elementos de convicción recaudados; y (iii) el fallador debe motivar en la correspondiente decisión el valor o mérito de cada medio suasorio.
Así las cosas, comoquiera que en el recurso de apelación se adujo que en el fallo confutado debió argumentarse y probarse la tipicidad de la conducta, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, se procede con la apreciación integral del material probatorio recaudado, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, así:
6.2.1.1 El encausado ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, según consta en la copia del formato E-27, suscrito por la respectiva Comisión Escrutadora Municipal, fue elegido conceja– de La Apartada, Córdoba, para el periodo constitucional 2016-2019. Del mismo modo, quedó demostrado que, conforme a la correspondiente acta 082 del 7 de noviembre de 2018, aquel fue designado president– de la mesa directiva del cabildo municipal, para la vigencia 2019.
6.2.1.2 De acuerdo con lo consignado en el acta 041 del 28 de mayo de 2019, el pleno del Concejo Municipal de La Apartada autoriz a la mesa directiva para adelantar el concurso para la elección del personero de aquella población, periodo 2020-2024.
6.2.1.3 En cuanto concierne al referenciado proceso de selección, en el expediente disciplinario consta:
6.2.1.3.1 El disciplinable ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, invocando su calidad de presidente del Concejo Municipal de La Apartada, con sendos oficios del 10 de junio de 2019, invitó a la Universidad Antonio Nariño, al Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional –IEPRI, a la Universidad de Cartagena y a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, a prestar su colaboración interinstitucional para adelantar el concurso público en menció.
6.2.1.3.2 El 23 de agosto de 2019, dicho servidor público profirió la Resolución 029, mediante la cual realizó la convocatoria o invitación para presentar ofertas destinadas a la suscripción del convenio de cooperación interinstitucional para la realización del proceso de selecció. Tal acto administrativo fue rubricado solamente por el presidente de la mesa directiva, sin la participación de los demás concejales que la integraban.
6.2.1.3.3 En la misma fecha, 23 de agosto de 2019, aquel expidió la Resolució 030, cuyo objeto se señaló en los siguientes términos: «por medio del cual se adoptan los términos de referencia para la apertura de la convocatoria para la suscripción de un convenio interinstitucional en términos de gratuidad con Universidad o Institución de Educación Superior Pública o Privada con aprobación oficial o estas (sic) asociadas con entidades especializada (sic) en proceso de selección de personal para cargos de Nivel Directivo, con el objeto de la prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión pública para adelantar el concurso de méritos público y abierto, y la ejecución en todas sus fases y las pruebas encaminadas a evaluar conocimientos, aptitudes y competencias, tendientes a seleccionar los candidatos aptos para proveer el empleo público de Personero municipal, para el periodo 2020- 2024, de conformidad […]».
En este acto reglamentó la finalidad de la convocatoria, la legislación aplicable, la justificación, la información general, el plazo de ejecución del correspondiente convenio, el cronograma, los requisitos de las propuestas y los factores de evaluación y adjudicación, entre otros aspectos.
Se constata que, a pesar de haberse invocado a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de La Apartada como el órgano que expide tal resolución, esta solamente fue firmada por el disciplinable, sin que aparezcan, siquiera, los nombres o espacios para las rúbricas del primer y de la segunda vicepresidente.
6.2.1.3.4 Obra en el expediente disciplinario copia del acta de apertura de la recepción de ofertas, del 26 de agosto de 2019, documento que, aunque indica que se hizo en presencia del secretario del cabildo municipal, solo fue suscrito por ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁ.
6.2.1.3.5 El 28 de agosto de ese año, el presidente del Concejo Municipal de La Apartada rubricó el ofici CMLA No. 118-19, con destino a la Corporación Universitaria Reformada, extendiéndole la invitación para presentar oferta para la suscripción de convenio institucional con la finalidad de adelantar el proceso de selección del personero municipal. En la foliatura también se observa similar comunicación del 23 del mismo mes y año, a la citada corporació.
6.2.1.3.6 Se encuentra entre las pruebas copia del acta de cierr del periodo para la presentación de ofertas, fechada el 29 de agosto de 2019, firmada por ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, en la que hizo constar que solo se recibió propuesta de la Corporación Universitaria Reformada. Del mismo modo, fue allegada «Acta de Evaluación de Propuestas, del 2 de septiembre de la misma calenda, suscrita solamente por aquel, sin la participación de los demás integrantes de la mesa directiva ni de la secretaria o secretario de la Corporación, en la que, según se entiende, seleccionó a la referenciada corporación universitaria.
6.2.1.3.7 El 4 de septiembre de 2019, el inquirido suscribió «Convenio Interinstitucional de gratuidad para el Apoyo a la Gestión Pública con el representante de la Corporación Universitaria Reformada, que tenía como objeto el desarrollo de «UN PROCESO DE MERITOCRACIA PÚBLICO ABIERTO PARA LA SELECCIÓN DE ASPIRANTES HÁBILES Y CANDIDATOS APTOS AL EMPLEO PÚBLICO DE PERSONERO MUNICIPAL PARA EL PERIODO INSTITUCIONAL 2020-2024».
6.2.1.3.8 Los concejales ROGER ALDEMAR ÁLVAREZ PATERNINA y YANITH DEL CARMEN HERRERA HERRERA, invocando sus calidades de primer y segunda vicepresidente, respectivamente, de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba, con ofici del 28 de octubre de 2019, dirigido al presidente de la corporación ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, solicitaron de manera conjunta la suspensión inmediata del proceso de selección, en virtud a que, según indicaron, no fueron informados de los trámites para la escogencia de la institución de apoyo.
6.2.1.3.9 En tanto, con la Resolución 039 del 29 de octubre de 2019, ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, obrando como presidente del Concejo del Municipio de La Apartada, ordenó la terminación de la actuación administrativa para la escogencia de la institución educativa de apoyo y ordenó la apertura del concurso público de méritos para la selección de los aspirantes al cargo de personero municipa, periodo 2020-2024.
6.2.1.3.10 En esa misma fecha, los demás miembros de la mesa directiva, ROGER ALDEMAR ÁLVAREZ PATERNINA y YANITH DEL CARMEN HERRERA HERRERA solicitaro al presidente la expedición de copia de la referida Resolución 039 del 29 de octubre de 2019, aduciendo que aquel ha manejado el concurso «de manera hermética en absoluto secreto sin consultarle absolutamente nada a los demás miembros de la Mesa Directiva».
6.2.1.3.11 De igual modo, con escrito del 1º de noviembre de ese añ, los peticionarios se dirigieron al disciplinable y demás concejales del cabildo municipal, según allí se lee, para poner en conocimiento las irregularidades en el proceso. En particular, señalaron:
En virtud a que no hemos sido enterados ni notificados de absolutamente nada del PROCESO DE MERITOCRACIA PARA LA SELECCIÓN DE ASPIRANTES HÁBILES Y CANDIDATOS APTOS AL EMPLEO PÚBLICO DE PERSONERO MUNICIPAL DE LA APARTADA, CÓRDOBA, PARA EL PERIODO INSTITUCIONAL 2020/2024, en las fechas 24, 28 y 29 de Octubre presentamos tres escritos tendientes a obtener copias de todo lo actuado en solitario por el señor Presidente de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de La Apartada, documentos que hoy nos acaban de entregar y que junto con los que terceras personas nos han entregado HAREMOS LLEGAR A LA PROCURADURÍA PROVINCIAL Y REGIONAL DE CÓRDOBA Y A LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN ADEMÁS DE LAS OTRAS ACCIONES LEGALES PERTINENTES A FIN DE QUE SE HAGA UN PROCESO TRANSPARENTE PARA ESCOGER EL PERSONERO DEL MUNICIPIO DE LA APARTADA PARA EL PERIODO 2020-2023.
6.2.1.3.12 En la misma línea, el primer vicepresidente ROGER ALDEMAR ÁLVAREZ PATERNINA, y la segunda vicepresidente YANITH DEL CARMEN HERRERA HERRERA, con memorial del 13 de noviembre siguient, incoaron recurso de reposición contra la citada Resolución 039 del 29 de octubre de 2019, con la que se dispuso la apertura del concurso público de méritos.
El señalado recurso fue resuelto por ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN con la Resolución 044 del 16 de noviembre de 2019, mediante la cual confirmó en todas sus partes el acto impugnad.
6.2.1.3.13 El encausado ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN profirió la Resolución 045 del 19 de noviembre de 2019, con la que reglamentó el «concurso de méritos para la elección del personero en el Municipio de La Apartada y se dictan otras disposicione». En este acto, entre otros aspectos, definió el proceso de selección y previó las etapas del concurso. Tal proveído no aparece suscrito por los demás integrantes de la mesa directiva, ni siquiera se citaron sus nombres.
6.2.1.3.14 En idéntica fecha, 19 de noviembre de 2019, además, expidió la Resolución 046, con la que adoptó el reglamento del proceso de selección, suscrita por el disciplinable, sin la participación de los demás miembros de la mesa directiva ni del secretario de la corporació.
6.2.1.3.15 De igual manera, emitió la Resolución 047 del 19 de noviembre de 2019, con la que adoptó el cronograma del concurso, misma firmada sólo por el presidente del Concejo Municipal, ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁ.
6.2.1.3.16 El 8 de diciembre de 2019, la Coordinadora de Proyectos, Consultorías y Servicios Especiales de la Corporación Universitaria Reformada, con Circular 002, publicó «la lista definitiva de aspirantes que han superado la fase de admitidos dentro del concurso público y abierto de méritos para la elección de personero del Municipio de La Apartada, Córdob».
6.2.1.3.17 El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de La Apartada, dentro de la acción de tutela con radicado 23-35-04-08-9001-2019-00111-00, emitió medida cautela, de acuerdo con la cual dispuso suspender «de manera inmediata el proceso de meritocracia para la selección de aspirantes hábiles y candidatos aptos al empleo público de Personero Municipal de La Apartada- Córdoba para el periodo institucional 2020-2024, en la etapa que se encuentre».
En la misma actuación, con providencia del 13 de enero de 2020, se resolvi «Revocar en todas sus partes desde el inicio, el proceso de selección para elegir al Personero Municipal de La Apartada, adelantado por el Presidente del Concejo Municipal, Álvaro Arturo Flóres (sic) y/o quien haga sus veces», así como adelantar nuevamente la convocatoria en los términos establecidos en la Ley 1551 de 2012, reglamentado mediante el Decreto 2485 de 2014.
El Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano, Córdoba, en decisión del 4 de mayo de 2020, determin «MODIFICAR, el numeral 3° de la sentencia de tutela adiado 13 de marzo de 2020 (sic), dentro de la acción de tutela promovida por los señores ROGER ALDEMAR ALVAREZ PATERNINA y YANITH DEL CARMEN HERRERA HERRERA, contra el PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DEL CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE LA APARTADA, señor ALVARO ARTURO FLOREZ GUZMAN, agregándole lo siguiente: “En caso de que su nuevo puntaje sea inferior al anterior, le respetará el primero, en aras de garantizar los derechos fundamentales de los participantes.”»
6.2.1.3.18 El procesado, con la Resolución 051 del 19 de diciembre de 2019, en cumplimiento de la medida cautelar anotada, suspendió el proceso de selecció.
En ese orden, de lo que viene de exponerse, se concluye que se encuentra acreditado, con la certeza que exige el artículo 142 del CDU (norma reproducida en el artículo 160 del CGD), que el inquirido ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, obrando en su condición de presidente del Concejo de La Apartada, Córdoba, suscribió las Resoluciones 039 del 29 de octubre, y 045 y 046 del 19 de noviembre, todas del año 2019, relativas al proceso de selección del personero municipal de ese ente territorial, sin la participación ni firma de los demás integrantes de la mesa directiva.
Además, se constata que el anotado concurso de méritos debió ser suspendido por orden de juez de tutela, con el propósito de que se volviera a realizar la convocatoria, esta vez ajustada al ordenamiento jurídico.
6.2.2 Análisis sobre los elementos de la responsabilidad disciplinaria - Respuesta a los argumentos de la apelación
El abogado defensor, como se señaló en los antecedentes de este proveído, en el escrito de alzada manifestó que debió argumentarse y probarse en el fallo disciplinario de primera instancia la tipicidad de la conducta, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, motivo por el cual esta instancia, con sustento en el análisis probatorio que viene de hacerse, procede con el análisis pertinente de cada una de tales categorías, así:
6.2.2.1 Tipicidad
Atendiendo los elementos establecidos en la ley, entre otros, en los artículos 4, 5, 13, 23, 28, 43 y 50 del CDU (estatuto vigente a la época de los hechos), relievados por la jurisprudenci, la estructura de la responsabilidad disciplinaria se materializa cuando:
Un sujeto -servidor público o particular que ejerce funciones públicas-, plenamente capaz, comete una conducta -acción u omisión-, que resulta ser típica -falta gravísima, grave o leve-, sustancialmente ilícita -afectación del deber funcional, sin justificación alguna-, que sea realizada con culpabilidad -culpabilidad psicológica: dolo o culpa; y culpabilidad normativa: exigibilidad de una conducta diferente- y que no esté presente alguna causal de exclusión de responsabilida.
Con sustento en ello, se ha dicho que las anteriores categorías se sintetizan en tres juicios, a saber: i) el juicio de adecuación para determinar la tipicidad; (ii) el juicio de valoración para definir la ilicitud sustancial; y (iii) el juicio de reproche para analizar la culpabilida.
En ese análisis convergen tanto la imputación fáctica como la imputación jurídica atribuidas desde el correspondiente auto de formulación de cargos, y cuya base probatoria debe conducir al estándar de certeza sobre la existencia de la falta, así como de la responsabilidad del implicado, de tal manera que pueda predicarse la concurrencia de las distintas categorías dogmáticas a las que se hizo mención, es decir la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, pues, cada una constituye un elemento necesario, pero no suficiente por sí sola, para configurar la responsabilidad disciplinaria.
En tal contexto, la tipicidad, como categoría dogmática del derecho disciplinario, concreta y hace efectivo uno de los mandatos del principio de legalidad como expresión del debido proceso en cuanto a la determinación clara y previa de las conductas ilícita. Es decir que, por su intrínseca relación con la reserva de ley, al legislador le compete definir, de forma abstracta y objetiva, cuáles conductas, desplegadas por quienes ejercen funciones públicas, deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado o por el abuso en su ejercici.
En tanto, el juicio de adecuación o subsunción típica corresponde a la confrontación del comportamiento probado frente al texto legal que consagre la falta disciplinari.
Descendiendo nuevamente al caso concreto, la Colegiatura encuentra demostrado, según viene de colegirse a partir del análisis probatorio que precede, que el disciplinable ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, actuando en calidad de presidente del Concejo del Municipio de La Apartada, Córdoba, suscribió las Resoluciones 039 del 29 de octubre, y 045 y 046 del 19 de noviembre, todas del año 2019, relativas al proceso de selección del personero municipal de ese ente territorial para el periodo 2020-2024, sin la participación ni firma de los demás integrantes de la mesa directiv.
Por tanto, le asiste pleno mérito al reproche realizado en su contra tanto en el auto de formulación de cargo del 18 de mayo de 2023, como en el fallo disciplinario de primera instanci del 10 de octubre de 2024, pues, con el comportamiento censurado, aquel desacató su deber funcional de cumplir y hacer cumplir normas vigentes aplicables al proceso de selección del personero, así como, otras atinentes al funcionamiento de la mesa directiva del concejo municipal.
A ese respecto, se encuentra que la Ley 1551 de 2012, en su artículo 35, que modificó el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, en consonancia con el artículo 313 de la Constitución Política, determinó que los concejos municipales o distritales elegirán a los respectivos personeros, previo concurso público de méritos.
En esa línea, el literal a) del artículo 2.2.27.2 del Decreto 1083 de 2015, establece que «La convocatoria, deberá ser suscrita por la Mesa Directiva del Concejo Municipal o Distrital, previa autorización de la Plenaria de la corporación» (Resaltado de esta Sala). Significa que al correspondiente acto deben concurrir todos los miembros de la respectiva mesa directiva.
Refuerza la anterior conclusión lo señalado en el artículo 83 de la Ley 136 de 1994, según el cual «Las decisiones del Concejo, que no requieran acuerdo se adoptarán mediante resoluciones y proposiciones que suscribirán la mesa directiva y el secretario de la corporación» (Énfasis de la Sala).
Del mismo modo, en el Acuerdo 008 del 28 de agosto de 2019, contentivo del Reglamento Intern– del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba, se observan las siguientes disposiciones, que se integraron a la imputación disciplinaria formulada al disciplinable:
Artículo 6. Decisiones del concejo. Las principales decisiones de la corporación toman el nombre de "acuerdos”, actos administrativos obligatorios para las autoridades y los particulares en la jurisdicción del territorio municipal. También son decisiones del Concejo las que se adoptan mediante resoluciones, proposiciones, elecciones, citaciones, invitaciones, aceptación de renuncias y la aprobación de la moción de censura y la moción de observación según corresponda.
De conformidad con el artículo 83 de la Ley 136 de 1994, toda decisión del concejo distinta a las adoptadas mediante acuerdo, deberán ser suscritas por la mesa directiva y el secretario de la corporación. Se exceptúan la suscripción de contratos, los cuales serán suscritos por el presidente del concejo. […]. [La Sala resalta].
Artículo 36. Funciones del presidente del Concejo: Son funciones del presidente del Concejo:
[...]
4) Cumplir y hacer cumplir el reglamento, y decidir las decisiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del Contra esta decisión, cualquier concejal puede apelar ante la Plenaria y ésta adoptar otra posición.
[…]
Artículo 41.- Funciones de la Mesa Directiva: Como órgano de orientación y dirección del Concejo, le corresponde:
[…]
M) Suscribir, junto con el secretario de la corporación, las resoluciones y proposiciones;
[…]
Así las cosas, el comportamiento comprobado, como lo estableció la primera instancia, se adecúa a la falta grave imputada, por la incursión del inquirido en la prohibición establecida en el numeral 1º del artículo 35 del CDU (normativa reproducida en el numeral 1º del artículo 39 del CGD), que establece:
ARTÍCULO 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:
1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo. (Resalta la Sala).
Tal disposición se complementó en el caso con el numeral 1º del artículo 34 del CDU (hoy numeral 1º del artículo 38 del CGD), que señala:
ARTÍCULO 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público:
1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código (de nuevo, resalta la Sala).
En otras palabras, el enjuiciado ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, en su calidad de presidente del Concejo del Municipio de La Apartada, Córdoba, incurrió en la prohibición de «incumplir sus deberes» como servidor público, consistentes en «cumplir y hacer que se cumplan» las normas que sustentaban tanto el concurso de méritos para la elección del personero municipal para el periodo 2020-2024, así como disposiciones regulatorias de la competencia de la respectiva mesa directiva, en particular, las citadas por la primera instancia, estas son: el artículo 83 de la Ley 136 de 1994, el artículo 2.2.27.2 del Decreto 1083 de 2015 y los artículos 6, 36.4 y 41 (literal m) del Acuerdo Municipal 008 del 28 de agosto de 2019 (reglamento interno del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba).
Significa que, por el contrario, a lo señalado en la apelación, la Sala encuentra acreditado el comportamiento censurado y su adecuación a la falta disciplinaria atribuida como grave, por lo que se cumple con la tipicidad.
Además, se comparte la aplicación al caso de los criterios para determinar la gravedad de la falta, conforme al artículo 43 del CDU (reproducido en el artículo 47 del CGD), referentes a la naturaleza esencial del servicio afectado, la jerarquía del servidor público investigado y el grado de perturbación del servicio, toda vez que, con la conducta del implicado, quien tenía la calidad de presidente del Concejo Municipal de La Apartada, se atentó contra el concurso de méritos para la elección del personero municipal, al punto que debió ser suspendido por orden de juez de tutela, para que se volviera a convocar de manera ajustada al ordenamiento jurídico.
6.2.2.2 Ilicitud sustancial
Para el abogado defensor, en el fallo confutado no se motivó con suficiencia la ilicitud sustancial, puesto que el a quo no probó el incumplimiento sustancial del deber funcional por parte del procesado FLÓREZ GUZMÁN, es decir que con su comportamiento hubiera afectado la función pública.
A propósito de la ilicitud sustancial, el artículo 5º del CDU, vigente para la época de los hechos, señala que «La falta será antijuridica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna». Del mismo modo, el artículo 9º del CGD, que reprodujo el anterior, dice que «La conducta del disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional sin justificación alguna».
En sentencia del Consejo de Estado del 23 de enero de 202, se lee sobre este tópico:
[…] En términos de esta corporación, para que una conducta típica sea antijurídica se requiere una afectación injustificada al deber funcional «como bien jurídico del Estado protegido por el derecho disciplinario», a lo cual se agrega el adjetivo sustancial, es decir que «la actuación u omisión del servidor público debe desembocar en una afectación material, real y efectiva del buen funcionamiento del Estado y por tanto del servicio público» (resalta esta Sala).
202. Sobre el particular, a la luz de la jurisprudencia constitucional, el derecho disciplinario está integrado por todas las normas que exigen a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones. En esa línea, las normas que lo rigen buscan «encausar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos, fines y funciones estatales».
Lo señalado es lo que corresponde al juicio de valoración de la ilicitud, el cual involucra dos análisis; uno deontológico y otro axiológico. El Consejo de Estado los ha definido así: «Ese juicio de valoración “se ha sintetizado en la realización de dos análisis: uno deontológico, referido a la constatación del cumplimiento de los deberes precisos (contenidos en reglas) que le impone el ordenamiento jurídico a un servidor público en razón de su cargo, y otro axiológico, relacionado con la verificación de la observancia de los principios de la función pública».
En suma, la ilicitud de la conducta es sustancial cuando se afecte el deber funcional, sin justificación. Es decir que el deber funcional funge como un concepto nuclear para la configuración de esta categoría dogmática, pues cuando se atenta contra aquel, es que se puede afirmar que el comportamiento desplegado contrarió sustancialmente lo exigido por el ordenamiento al servidor público.
En el anterior sentido, la Colegiatura evidenció, a partir del análisis probatorio realizado en este fallo, así como el contenido en la decisión impugnada, y en lo que corresponde al contexto deontológico, que el concejal de La Apartada ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, en su calidad de presidente del cabildo municipal para el año 2019, con el comportamiento reprochado, faltó a sus debes funcionales, puesto que, como servidor público encargado de cumplir y hacer que se cumpliera el ordenamiento jurídico, no acató lo normado en el artículo 83 de la Ley 136 de 1994, el artículo 2.2.27.2 del Decreto 1083 de 2015 y los artículos 6, 36.4 y 41 (literal m) del Acuerdo Municipal 008 del 28 de agosto de 2019, contentivo del Reglamento Interno de la corporación, conforme con los cuales las Resoluciones 039 del 29 de octubre, y 045 y 046 del 19 de noviembre, todas del año 2019, relativas al proceso de selección del personero municipal de ese ente territorial para el periodo 2020-2024, debían ser suscritas por todos los miembros de la mesa directiva, sin embargo, el procesado las expidió sin contar con los demás.
En el plano axiológico, el fallo disciplinario de primera instancia adujo que, con su conducta, el disciplinable transgredió el principio del debido proceso, pues, sus actuaciones se adelantaron por fuera del ordenamiento jurídico. Sin embargo, encuentra la Sala que tal principio no fue señalado en el auto de formulación de cargos, motivo por el cual no ha debido invocarse en la decisión sancionatoria como fundamento de la ilicitud sustancial. Por ello, esta instancia no lo tendrá en cuenta.
En tanto, en el pliego de cargos y el fallo disciplinario se aseveró que el comportamiento del concejal, ya constatado, conllevó a la vulneración del principio de moralidad que rige la función administrativa.
Sobre tal principio, consagrado en al artículo 209 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado, reflexionó:
En cuanto atañe a la moralidad administrativa, en clave de principio[97], se ha sostenido de forma pacífica que el mismo se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulare. (Énfasis de esta Sala Disciplinaria)
El principio de moralidad administrativa, por tanto, debe regir la actuación de todos los servidores públicos en el ejercicio de sus competencias y funciones, para conservar la majestad y la legalidad de la función pública y de la entidad a la que representan, y con ello preservar la imagen del Estado hacia los ciudadanos.
En el caso examinado, surge evidente la vulneración de este principio por parte del procesado, en la medida que, con su actuar contravino de manera ostensible el ordenamiento jurídico, en particular las normas que regulaban la convocatoria y adelantamiento del proceso de selección del personero municipal, periodo 2020-2024, por parte de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba, lo que denota que actuó en abierta contravía y rebeldía de lo prescrito en las disposiciones legales y reglamentarias citadas. Es que aquel no obró con rectitud y lealtad institucional, es decir, bajo la irrestricta aplicación normativa, en beneficio del conglomerado municipal que esperaba la elección del agente del Ministerio Público y representante de los intereses de la sociedad.
Ahora bien, según el abogado defensor, en la decisión de primer grado no se especificó por qué la ilicitud es «sustancial». A ese respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-452 de 2016, indicó:
La ilicitud sustancial como condición constitucional de las faltas disciplinarias
11. El ejercicio de la función pública debe estar enfocada al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, destacándose los previstos en el artículo 2º C.P. Para cumplir con esta (sic) objetivo, la actividad de los servidores públicos debe guiarse tanto por los deberes específicos que le imponen a cada empleo el orden jurídico aplicable como, de una forma más amplia, los principios generales del ejercicio de la función pública, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (Art. 209 C.P.).
En esa dirección el a quo reseñó, en lo que esta Sala comparte, que el disciplinable adelantó una actuación arbitraria, que comprometió el normal desarrollo de la función pública, pues, prescindió de la aprobación de la mesa directiva en la toma de las determinaciones contenidas en las Resoluciones 039 del 29 de octubre, y 045 y 046 del 19 de noviembre, todas del año 2019, relativas al proceso de selección del personero municipal de La Apartada, Córdoba, para el periodo 2020-2024, autoasignándose las facultades de la mesa directiva y, por tanto, concentrando el poder de decisión.
Es de señalar, que lo anterior implicó, como consecuencia práctica, la intervención de la jurisdicción constitucional, en la medida que, como quedó comprobado, a través de una acción de tutela, se debió ordenarle al aquí procesado la suspensión del citado concurso, para que se rehiciera de manera ajustada a la legalidad. Ello, sin duda, demuestra que la conducta del presidente del cabildo municipal no fue inane, sino que ocasionó una afectación sustancial de sus deberes, en tanto conllevó no solo a la referida paralización del proceso, sino a que la jurisdicción debiera asumir el conocimiento del caso para corregir las actuaciones de aquel. Además, los concursantes interesados en ser elegidos personero, en especial los que participaron en el primer proceso, tuvieron que someterse a una segunda actuación, con los desgastes y demoras que ello conlleva.
En lo relacionado con el carácter sustancial de la falta, además, en el fallo impugnado se adujo que el implicado ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, en el desarrollo de sus funciones, quebrantó el orden jurídico sin justificación alguna, comoquiera que su deber legal y funcional era ejercer como mesa directiva, esto es, con la concurrencia y plena participación de los demás miembros, pero que, en vez de ello, procedió con extralimitación a suscribir actos administrativos sin la integración y firma de aquellos, en desmedro de los procesos públicos de escogencia por meritocracia, y de la confianza pública depositada en ellos, demostrando así un actuar que contravino la moralidad que debe gobernar la función pública, lo que, bien puede resumirse, a juicio de esta Colegiatura, como una afectación grave del ejercicio del poder estatal, en el que, para ese caso concreto, debían concurrir los tres concejales que integraban la mesa directiva.
Por lo tanto, encuentra la Sala configurada la ilicitud sustancial de la conducta reprochada, contrario a lo aducido en el escrito de apelación.
6.2.2.3 Culpabilidad
Según la alzada, en la decisión sancionatoria no quedó demostrada la culpabilidad. Pues bien, como se referenció en los antecedentes citados en este fallo, el despacho a quo atribuyó la falta disciplinaria a título de dolo, confirmando la calificación subjetiva establecida en el pliego de cargos. Lo anterior, en el entendido que, según lo comprobado en el expediente, se encuentran acreditados los elementos cognitivo y volitivo del comportamiento.
Sobre tal aspecto, el artículo 13 del CDU, vigente para la época de los hechos, establece que «En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa».
En ese sentido, la Sala constató, según el análisis probatorio realizado en apartes anteriores, así como el referido por la primera instancia, que el disciplinable, ostentando su condición de presidente del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba, profirió las resoluciones 039 del 29 de octubre, y 045 y 046 del 19 de noviembre, todas del año 2019, sin la participación ni firma de los demás cabildantes que integraban la respectiva mesa directiva.
De lo comprobado, llama la atención que los concejales ROGER ALDEMAR ÁLVAREZ PATERNINA y YANITH DEL CARMEN HERRERA HERRERA, en sus calidades de primer y segunda vicepresidente, respectivamente, de la Mesa Directiva del Concejo de La Apartada, con ofici del 28 de octubre de 2019, dirigido al procesado ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, solicitaron de manera conjunta la suspensión inmediata del proceso de selección, en virtud a que, según indicaron, no fueron informados de los trámites para la escogencia de la institución educativa de apoyo. En tanto, aquel, con la Resolución 039 del 29 de octubre siguient, ordenó la terminación de la actuación administrativa iniciada para la escogencia de la referida institución, dado que ya había seleccionado a la Corporación Universitaria Reformada, con la cual suscribió convenio el 4 de septiembre del mismo añ, y ordenó la apertura del concurso público de méritos para la selección de los aspirantes al cargo de personero municipal, periodo 2020-2024.
Contra dicho acto, los concejales en mención, según lo evidenciado, el mismo 29 de octubre solicitaron copia, al tiempo que el 13 de noviembre de 2019, incoaron recurso de reposición. El investigado, entonces, expidió la Resolución 044 del 16 de noviembre de 2019, mediante la cual confirmó en todas sus partes la manifestación impugnad.
Y, seguidamente, el 19 de noviembre de la misma calenda, profirió la Resolución 045, con la cual que reglamentó el «concurso de méritos para la elección del personero en el Municipio de La Apartada y se dictan otras disposicione», y la Resolución 046, con la que adoptó el reglamento del proceso de selección.
Así las cosas, el citado contexto factual es demostrativo de que el inquirido, si no lo sabía, fue advertido con antelación a la expedición de los actos administrativos referenciados, sobre el imperativo legal de obrar en conjunto con los demás miembros de la mesa directiva, y que, aun así, fue su voluntad continuar con el proceso de selección del personero 2020-2024, sin contar con aquellos, lo que llevó adelante hasta que un juez constitucional le ordenó suspender sus actuaciones y rehacer la convocatoria, para que se adecuara a la legalidad.
Es que, dicho servidor público debía conocer, desde cuando el pleno del concejo municipal autorizó a la mesa directiva para adelantar el concurso de méritos, que las distintas determinaciones debían adoptarse con la participación de sus integrantes, sin embargo, aquel actuó en solitario desde la escogencia de la institución educativa de apoyo para la realización del proceso de selección, hasta la expedición de los actos administrativos del proceso, compeliendo a los demás miembros a presentar escritos, solicitudes y un recurso de reposición, frente a los cuales, sin embargo, no se detuvo.
Lo anterior es expresivo de la concurrencia de los elementos estructurantes del dolo disciplinario, en tanto el procesado conocía, y además fue advertido, sobre la necesidad de actuar como mesa directiva, con la participación de los demás integrantes (elemento cognitivo), y, sin embargo, en lugar de proceder de conformidad, optó (elemento volitivo) por adelantar el concurso de méritos actuando sin aquellos, pese a los escritos y requerimientos presentados por tales cabildantes.
El dolo disciplinario se compone de dos elementos: el conocimiento (saber que la conducta está prohibida o es irregular) y la voluntad (querer realizarla o dejar de hacer lo debido a pesar de ese conocimiento).
De tal suerte, en el caso examinado, se reitera que existe prueba documental del conocimiento del inquirido sobre el procedimiento que debió seguir, así como de las irregularidades en las que estaba incurriendo, y que, aun así optó por adelantar el proceso de selección del personero 2020-2024 sin pasar por el escenario de la respectiva mesa directiva, hasta que un juez de tutela le ordenó suspender el concurso y rehacerlo, cuando ya había una lista definitiva de aspirantes que superaron la fase de admitidos.
En ese orden, esta instancia ratifica la calificación de la conducta a título de dolo, pues, contrario a lo sostenido en la apelación, se constató con el caudal probatorio allegado al expediente, la concurrencia de los elementos normativos de dicha imputación subjetiva.
Significa que, la Sala encuentra elementos suficientes para confirmar la calificación de la falta disciplinaria como grave dolosa.
6.2.2.4 Dosificación de la sanción
Si bien la dosificación de la sanción no fue objeto de impugnación, estima la Sala que se trata de un asunto inherente a la alzada, en especial porque el despacho a quo aplicó indebidamente la normativa regulatoria correspondiente. En efecto, en el fallo disciplinario de primera instancia se adujo que, tratándose de una falta grave con dolo, la sanción aplicable, conforme a lo normado en el numeral 3º del artículo 48 del CGD, es la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) a dieciocho (18) meses, e inhabilidad especial por el mismo lapso.
Sin embargo, la Colegiatura tiene en cuenta que los hechos que sustentan la imputación fáctica tuvieron ocurrencia en el año 2019, en vigencia del CDU, en cuyo artículo 44, numeral 2º, se previó como sanción para las faltas graves dolosas la «Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial», por el término de un (1) mes a doce (12) meses, esto último según se desprende del artículo 46 ibidem. De tal modo, no resulta aplicable el artículo 48 del CGD, citado por la primera instancia, puesto que, evidentemente, no es más favorable. Dicho en otras palabras, corresponde dosificar la sanción disciplinaria a imponer, por virtud del principio de legalidad, con base en los referidos artículos 44 y 46 del CDU.
Ahora bien, en términos del artículo 18 del CDU (reproducido en el artículo 6 del CGD), la correspondiente dosificación debe atender los principios de proporcionalidad y razonabilidad, motivo por el cual la sanción habrá de ajustarse a las circunstancias del caso, verbigracia la naturaleza de la falta comprobada y los criterios aplicables, de los establecidos en el artículo 47 del CDU o el artículo 50 del CGD, según el caso.
En esa línea, se encuentra que el fallo confutado, con sustento en el artículo 50 del CGD, destacó la concurrencia de una causal atenuante (ausencia de antecedentes) y tres agravantes (la afectación a derechos fundamentales; el conocimiento de la ilicitud; y pertenecer el servidor público al nivel directivo o ejecutivo de la entidad).
Sobre este último aspecto, es de precisar que, para no incurrir en lex tertia, si los límites temporales de la suspensión y la inhabilidad especial se han de regir por el CDU, los criterios de dosificación deberán ser analizados al tenor del artículo 47 del mismo estatuto, precepto en el que se encuentran consagradas las agravantes señaladas por la primera instancia, más no la atenuante.
Sobre tales causales, la Colegiatura observa que, en efecto, sus presupuestos se demuestran en el expediente, pues, la actuación irregular del disciplinable, relativa a adelantar un proceso de selección para elegir al personero municipal por el periodo 2020-2024, sin ajustarse a la legalidad, conllevó a su suspensión por orden judicial, con la afectación de los derechos fundamentales de los participantes, quienes se vieron sometidos a un segundo concurso. El conocimiento de la ilicitud, del mismo modo, se evidenció porque, aun cuando el procesado fue advertido por otros concejales sobre la necesidad de suspender el proceso, continuó adelante hasta que el juez le ordenó rehacerlo; y, finalmente, aquel, como presidente del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba, pertenecía al nivel directivo.
En consecuencia, conforme a los anteriormente citados criterios de dosificación, teniendo en cuenta que no se evidencian atenuantes, sino tres (3) agravantes, y en consideración a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, vistos en el contexto de los hechos que configuran el núcleo de la imputación, se estima que la sanción definitiva a imponer al inquirido es la suspensión en el ejercicio del cargo por ocho (8) meses e inhabilidad especial por el mismo término.
De otra parte, atendiendo lo previsto en el inciso segundo del artículo 46 del CDU, regla reproducida en el parágrafo del artículo 48 del CGD, cuando el sancionado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecución del fallo, como aquí ocurre, el término de la suspensión en el ejercicio del cargo se convertirá en el equivalente a los salarios devengados para la época de la comisión de la falta.
En el caso, dicha consecuencia deberá aplicarse, con la precisión de que el procesado, en su condición de concejal del municipio de La Apartada, para el año 2019, devengó honorarios, cuyo monto no se certificó en el proceso disciplinario, por lo cual, la dependencia competente de ese municipio, para la ejecución de la sanción, deberá establecer el total anual liquidado en esa vigencia a favor de aquel, por tal concepto, para establecer el promedio mensual, y, con base en este último, liquidar el equivalente a los meses de la suspensión, cuyo valor deberá pagarse a favor de esa municipalidad.
6.2.3 Conclusión
Por los motivos expuestos, esta Colegiatura confirmará el fallo disciplinario proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Montería, el 10 de octubre de 2024, en tanto declaró la responsabilidad disciplinaria del procesado ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, en condición de concejal y presidente de la Mesa Directiva de La Apartada, Córdoba, para la época de los hechos, y lo modificará en cuanto a la sanción impuesta, la cual quedará, en definitiva, en suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de ocho (8) meses. La suspensión se convierte, para su ejecución, en el equivalente a los honorarios devengados para la época de los hechos.
6.2.4 Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra la decisión disciplinaria
Con respecto al recurso extraordinario de revisión frente a decisiones disciplinarias que vinculen a servidores públicos de elección popular, como en este caso, se debe atender lo resuelto en la sentencia C-030 de 2023, así como el auto de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 202–––––– en particular en cuanto se adoptaron las siguientes pautas:
Primera regla:
Procedencia:
El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción.
Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas. […] (Resaltado de la Sala).
En el sub examine, como quiera que hay lugar a confirmar parcialmente la sanción disciplinaria impuesta en la primera instancia al disciplinable ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, concejal de La Apartada, Córdoba, para la época de los hechos, la cual queda, en definitiva, en suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de ocho (8) meses, lo que implica una interferencia en sus derechos políticos, esta Colegiatura precisa la procedencia del recurso extraordinario y automático de revisión, motivo por el cual, el presente fallo de segunda instancia no cobrará ejecutoria, y su ejecución quedará suspendida de acuerdo con el inciso segundo de la primera subregla del auto de unificación del Consejo de Estado, citado.
Además, tras su notificación por la Secretaría común de la Sala se procederá a correr el traslado de treinta (30) días a los sujetos procesales, a los que alude al artículo 238D del CGD, para que, si a bien tienen, presenten argumentos, ejerzan la contradicción y demás aspectos para el ejercicio del derecho de defensa.
En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia, proferido el 10 de octubre de 2024 por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Montería, en tanto declaró disciplinariamente responsable a ÁLVARO ARTURO FLÓREZ GUZMÁN, identificado con la cédula de ciudadanía No. 98.653.924, en su calidad de presidente del Concejo Municipal de La Apartada, Córdoba, para la época de los hechos, por su incursión en falta grave con dolo, y MODIFICARLO en relación con la sanción a imponer al procesado, la cual queda, en definitiva, en SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO E INHABILIDAD ESPECIAL, por el término de ocho (8) meses. Lo anterior, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
La suspensión impuesta, para efecto de su ejecución, se convertirá al equivalente a los honorarios devengados por el sancionado al momento de la comisión de la falta, conforme a lo señalado en el numeral 6.2.2.4 de este fallo, cuyas sumas deberán ser recaudadas por la dependencia competente del Municipio de La Apartada, Córdoba, atendiendo lo normado en el parágrafo del artículo 48 y el artículo 237 del CGD.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente, por la Secretaría de la Sala, la presente decisión a los sujetos procesales, conforme a lo establecido en los artículos 121 y siguientes del CGD, informándoles que, en cumplimiento de la sentencia C-030 de 2023, de la Corte Constitucional, y del auto de unificación jurisprudencial del 3 de diciembre de 2024, del Consejo de Estado, procede el recurso extraordinario de revisión ante las Salas Especiales de Revisión de dicho tribunal. Por tanto, la ejecución de la sanción disciplinaria queda suspendida hasta que se resuelva el referido recurso.
TERCERO: CORRER TRASLADO al investigado y su apoderado para que, en el término de los 30 días, contados a partir del día siguiente a la notificación del presente fallo, ejerzan de manera efectiva el derecho de defensa y todas las garantías procesales, previo a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo realice el control integral de la actuación disciplinaria, según la regla tercera del auto de unificación del Consejo de Estado, referido.
CUARTO: REMITIR, vencido el término anterior, por la Secretaría de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, copia digitalizada e íntegra del expediente disciplinario al Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión (reparto), para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
CARLOS HUMBERTO GARCÍA PARRADO
Procurador Delegado
Presidente
GLORIA EDITH RAMÍREZ ROJAS
Procuradora Delegada
LUIS GERMÁN ORTEGA RUIZ
Procurador Delegado
Elaboró: (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Revisó: Carlos Humberto García. (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Aprobó: Carlos Humberto García / Gloria Edith Ramírez/ Luis Germán Ortega Ruíz (SDJSPEP)
