| Dependencia: | Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular |
| Radicado: | IUS-E-2020-314125 / IUC-D-2020-1560393 |
| Investigados: | Jairo Alonso Rincón Quintana Silvio Alberto Rincón Ortega |
| Cargo: | Alcaldes |
| Entidad: | Susacón (Boyacá) |
| Fecha queja: | 25 de junio de 2020 |
| Fecha hechos: | 2016-2022 |
| Asunto: | Fallo de segunda instancia |
Bogotá, D.C., 30 de julio de 2026
Aprobado en Sala, con Acta No. 022
P.D. Ponente: Luis Germán Ortega Ruiz
La Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por los disciplinables Jairo Alonso Rincón Quintana y Silvio Alberto Rincón Orteg contra el fall proferido el 3 de octubre de 2024 por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Tunja; decisión mediante la cual fueron declarados disciplinariamente responsables, en su condición de alcaldes municipales de Susacón, Boyacá, y se les impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos (02) meses.
II. HECHOS
Mediante Acuerd 010 del 30 de noviembre de 2010, el Concejo Municipal de Susacón, Boyacá, creó el Fondo Educativo de Apoyo para la Educación Superior en el Municipio de Susacón, con el propósito de otorgar becas a estudiantes egresados de colegios del municipio que cursaran programas de educación superior.
Posteriormente, a través del Decret 064 del 16 de diciembre de 2010, el alcalde municipal de la época reglamentó dicho fondo; en esa disposición se estableció, entre otros aspectos, que sus recursos debían manejarse en una cuenta independiente, administrada conjuntamente por el alcalde y el tesorero municipal; así mismo, se dispuso que los beneficiarios serían seleccionados por el Comité Técnico del Fondo, previa verificación del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo décimo primero del citado decret.
A partir de la quej presentada el 25 de junio de 2020 por la señora Tránsito Edith Aponte Lizarazo, en su condición de presidenta del Concejo Municipal de Susacón, se pusieron en conocimiento de la autoridad disciplinaria presuntas irregularidades relacionadas con el recaudo y destinación de los recursos del Fondo Educativo; así como, con la adjudicación y entrega de equipos de cómputo financiados con cargo a dichos recursos.
Mediante providenci del 28 de agosto de 2020, la Procuraduría Provincial Santa Rosa de Viterbo dispuso adelantar indagación preliminar; en la misma decisión precisó que no resultaba procedente investigar hechos anteriores a la vigencia 2016, debido al fenómeno de la prescripción previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002; por ello, delimitó la actuación disciplinaria al examen del funcionamiento del Fondo Educativo a partir de 2016.
3.2 Investigación disciplinaria
Por aut del 10 de junio de 2021, la Procuraduría Provincial Santa Rosa de Viterbo ordenó la apertura de investigación disciplinaria contra Jairo Alonso Rincón Quintana y Silvio Alberto Rincón Ortega, quienes ejercieron como alcaldes del municipio de Susacó? y al segundo por medio electrónic ?
3.3 Cierre de la investigación y traslado para alegatos precalificatorios
Mediante proveíd del 5 de septiembre de 2022, la Procuraduría Provincial de Instrucción Santa Rosa de Viterbo ordenó el cierre de la investigación disciplinaria y la adecuación del trámite al procedimiento previsto en el Título IX de la Ley 1952 de 2019, en armonía con la entrada en vigor del Código General Disciplinario; en consecuencia, corrió traslado a los sujetos procesales por el término de diez (10) días para presentar los alegatos previos a la evaluación de la investigación.
Dentro de dicho término, el 29 de septiembre de 2022, Jairo Alonso Rincón Quintana radicó sus alegato; por su parte, Silvio Alberto Rincón Ortega no radicó escrito, según da cuenta la constancia secretaria de la procuraduría territorial obrante en el proceso.
3.4 Acumulación de diligencias
Mediante determinació del 19 de diciembre de 2022, la Procuraduría Provincial de Instrucción Santa Rosa de Viterbo decretó la acumulación de otras diligencias que se adelantaban contra los mismos disciplinables; dichas actuaciones se originaron en la compulsa de copias dispuesta por la Contraloría General de Boyacá, por presuntas irregularidades en el manejo del Fondo Educativo de Apoyo para la Educación Superior del Municipio de Susacón.
3.5 Auto de formulación de cargos
La Procuraduría Provincial de Instrucción Santa Rosa de Viterbo, mediante providencia del 2 de febrero de 2023, formuló pliego de cargo [cargo único] contra Jairo Alonso Rincón Quintana y Silvio Alberto Rincón Ortega.
| Investigado | Cargo | Calificación provisional |
Jairo Alonso Rincón Quintana | El señor JAIRO ALONSO RINCON QUINTANA, en su condición de alcalde, representante Legal y ordenador del gasto del Fondo Educativo de Apoyo para la Educación Superior del municipio de Susacón; durante las vigencias fiscales de los años 2016 a 2019 (periodo constitucional de su administración), puede estar incurso en falta disciplinaria por presuntas irregularidades en el funcionamiento y asignación de beneficiarios de dicho Fondo Educativo, consistente en: Omitir el proceso de selección de beneficiarios conforme lo dispone el artículo DÉCIMO PRIMERO del Decreto 064 de 2010 por medio del cual se reglamenta dicho Fondo. Omitir la constitución de la cuenta bancaria aparte para el manejo de los recursos del Fondo Educativo de Apoyo para la Educación Superior, conforme lo ordena el parágrafo del artículo QUINTO del Decreto 64 de 2010 por medio del cual se reglamenta dicho Fondo. | Falta grave a título de culpa grave |
Silvio Alberto Rincón Ortega | El señor SILVIO ALBERTO RINCÓN ORTEGA, en su condición de alcalde, Representante Legal, y ordenador del gasto del Fondo Educativo de Apoyo para la Educación Superior del municipio de su Susacón; durante las vigencias fiscales de los años 2020 a 2022 (periodo constitucional de su administración), puede estar incurso en falta disciplinaria por presuntas irregularidades en el funcionamiento y asignación de beneficiarios de dicho Fondo Educativo, consistente en: Omitir el proceso de selección de beneficiarios conforme lo dispone el artículo DÉCIMO PRIMERO del Decreto 064 de 2010 por medio del cual se reglamenta dicho Fondo. Omitir la constitución de la cuenta bancaria aparte para el manejo de los recursos del Fondo Educativo de Apoyo para la Educación Superior, conforme lo ordena el parágrafo del artículo QUINTO del Decreto 64 de 2010 por medio del cual se reglamenta dicho Fondo. | Falta grave a título de culpa grave |
Como sustento normativo, el pliego invocó los artículos 6, 209 y los numerales 1 y 3 del artículo 315 de la Constitución Política; los artículos 5 y 11 del Decreto 064 de 2010; y el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el numeral 1 del artículo 39 de la Ley 1952 de 2019. La decisión se notific a los disciplinables por medio electrónico, previa autorizació. A los implicados Jairo Alonso Rincón Quintana y Silvio Alberto Rincon Ortega la notificación se dio el 3 de febrero de 2023.
3.6 Etapa de juzgamiento
Mediante aut del 19 de marzo de 2024, la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Tunja avocó el conocimiento de las diligencias remitidas para adelantar la fase de juzgamiento disciplinario y corrió traslado por quince (15) días para que los sujetos procesales presentaran descargos y aportaran o solicitaran pruebas; dentro de dicho término, ambos disciplinables radicaron sus escritos de descargo.
Con decisión del 16 de julio de 2024 se corrió traslado para alegatos de conclusió .
Por su parte, el procesado Silvio Alberto Rincón Ortega allegó escrito de alegatos de conclusió el 1 de agosto de 2024. El disciplinable Jairo Alonso Rincón Quintana, según informe secretaria del 5 de agosto de 2024 no presentó; aspecto que se examina al resolver la solicitud de nulidad.
3.7 Fallo de primera instancia e impugnación
La Procuraduría Provincial de Juzgamiento Tunja, mediante fall del 3 de octubre de 2024, declaró disciplinariamente responsables a Jairo Alonso Rincón Quintana y a Silvio Alberto Rincón Ortega, como autores de una falta grave a título de culpa grave, y les impuso la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos meses, convertida en su equivalente en salarios en razón de que ya habían cesado en sus cargos; dicha providencia se notificó a los implicados por medio electrónic, previa autorización para el efect.
Inconformes con la decisión, los disciplinables interpusieron recursos de apelació, que la Procuraduría Provincial de Juzgamiento concedi el 23 de octubre de 2024; el expediente arribó a esta Colegiatura el 12 de noviembre de la misma anualida.
IV. PROVIDENCIA RECURRIDA
El fallo sancionatorio objeto de alzada se sustentó en las razones que se sintetizan a continuación:
4.1 Sobre la valoración probatoria
La primera instancia partió de la apreciación conjunta del acervo probatorio, en particular: el Acuerdo 010 de 2010, con su constancia de sanción y promulgación; el Decreto 064 de 2010; los oficios suscritos por las autoridades municipales; las certificaciones de la tesorería municipal que dan cuenta de los valores recaudados; las capturas de pantalla del SECOP relativas a los contratos de suministro de computadores; el listado de beneficiarios de equipos de cómputo; los medios magnéticos que contienen las carpetas contractuales; y el informe de participación ciudadana de la Contraloría General de Boyacá.
Adicionalmente, dentro de los registros que obran en el expediente figura el ofici del 26 de mayo de 2022, suscrito por Silvio Alberto Rincón Ortega, en su calidad de alcalde municipal de Susacón; mediante el cual se informa la inexistencia de acto administrativo de delegación del manejo del Fondo de Apoyo a la Educación Superior del municipio; de modo que, como consecuencia de ello, la responsabilidad recaería sobre cada alcalde.
Con fundamento en dicho material, el fallador concluyó que el Decreto 064 de 2010 impuso dos deberes específicos: i) manejar los recursos del Fondo en una cuenta bancaria especial, independiente de los demás recursos municipales; y ii) seleccionar de manera reglada los beneficiarios por conducto del Comité Técnico, previa verificación de requisitos.
Como resultado de la valoración probatoria, la primera instancia determinó que los procesados no dieron cumplimiento al Decreto 064 de 2010; esto por cuanto se prescindió de adelantar el proceso de selección de beneficiarios con observancia de los requisitos previstos en la norma; de igual manera, se omitió abrir una cuenta independiente para el recaudo de los recursos destinados al Fondo.
De otra parte, asevera el fallador que esta circunstancia fue advertida en el desarrollo de las actividades adelantadas por la Contraloría General de Boyacá y corroborada mediante el oficio del 8 de julio de 2021, suscrito por el secretario de gobierno del municipi.
De igual manera, se determinó que el manejo de los recursos del Fondo de Apoyo a la Educación Superior del municipio de Susacón se efectuó a través de una cuenta del Banco Agrario, que se manejó de forma conjunta con los demás recursos y gastos del municipio apartándose del manejo independiente en cuenta bancaria especial que ordena el Decreto 064 de 2010.
4.2 Sobre la tipicidad
La decisión consideró acreditado que los disciplinables, durante sus respectivos períodos como alcaldes y ordenadores del gasto del Fondo, administraron los recursos sin constituir la cuenta bancaria independiente que exigía el reglamento; asimismo, destacó que los procesados no realizaron gestión alguna ante el Comité Técnico para seleccionar a los beneficiarios conforme al artículo décimo primero del Decreto 064 de 2010.
Sostuvo que el alcalde, en su condición de representante legal, ordenador del gasto y autoridad superior de la administración municipal, tenía el deber funcional de verificar y garantizar que la destinación de los recursos se ajustara a las reglas previamente establecidas.
En ese orden, el fallador consideró configurada la falta disciplinaria, al tenor del numeral 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002.
4.3 De la ilicitud sustancial
El fallo concluyó que la infracción superó el incumplimiento formal, pues el manejo de recursos destinados a la educación superior, sin cuenta separada y sin selección reglada de beneficiarios, transgredió la moralidad administrativa, la transparencia, la imparcialidad y la correcta destinación de los recursos públicos; en esa medida, los disciplinables desconocieron los procedimientos instituidos para garantizar la objetividad en la selección de beneficiarios del Fondo, así como el control de los recursos y su trazabilidad financiera. La decisión hizo especial énfasis en la moralidad administrativa, al considerar que los servidores públicos deben ceñir su actuación a las competencias y a los procedimientos legales.
4.4 Sobre la culpabilidad y la sanción
La primera instancia descartó el dolo, ante la ausencia de prueba directa de la intención de causar perjuicio; estimó, en cambio, que: “la conducta endilgada a los disciplinados, tal como se señaló en el pliego de cargos, fue cometida con culpa grave, por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, como Io era el cumplimiento del Decreto, a través del cual, se estableció el manejo de los recursos del Fondo Educativo a través de una cuenta bancaria especial e independiente de los demás ingresos del Municipio de Susacón, así como disponer de los mismos con destino a los beneficiarios seleccionados por el Comité Técnico, previa la verificación de los requisitos establecidos en el Decreto 064 de 2010, por Io que, al tenor de la normativa indicada, la calificación de la culpabilidad, DEFINITIVA, se establece en la modalidad de CULPA GRAVE.”.
Como criterios de graduación de la sanción, el a quo, señaló lo siguiente:
Así mismo, se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el artículo 47, numeral primero de la Ley 734 de 2002 para la graduación de la sanción, debiendo considerar como atenuante que no hay evidencia que los investigados hubiesen sido sancionados disciplinariamente dentro de los cinco años anteriores, y la no afectación a derechos fundamentales con su conducta
Por Io que, con fundamento en las consideraciones precedentes, se impondrá como sanción la SUSPENSION EN EL EJERCICIO DEL CARGO por el termino de DOS (2) MESES contemplada en la ley para las faltas graves culposas.
En consecuencia, impuso la sanció de suspensión en el ejercicio del cargo por dos (2) meses, convertida en su equivalente en salarios: para Jairo Alonso Rincón Quintana, y con base en el salario correspondiente a 2019, es por la suma de $ 8.108.142; para Silvio Alberto Rincón Ortega, con base en el salario correspondiente a 2022, el monto total fue por la suma de $9.380.68.
V. RECURSOS DE APELACIÓN
Las apelaciones presentadas por ambos disciplinables comparten una estructura similar, construida sobre cinco ejes defensivos: i) indebida valoración probatoria; ii) existencia de duda razonable; iii) ausencia de ilicitud sustancial; iv) vulneración de la presunción de inocencia; y v) violación del principio non bis in idem.
5.1 Apelación de Silvio Alberto Rincón Orteg
El apelante solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia, al estimar que la decisión carecía de prueba cierta de que, durante su administración, hubiese prescindido del proceso de selección de beneficiarios o dejado de constituir la cuenta bancaria independiente.
Adujo que el a quo incurrió en indebida valoración probatoria, pues, a su juicio, las pruebas relevantes daban cuenta principalmente de contratos celebrados en 2016 y 2019, esto es, con anterioridad al inicio de su período constitucional 2020-2023; de ahí que, en su criterio, la responsabilidad disciplinaria no pudiera derivarse de actuaciones contractuales ejecutadas en una administración anterior.
Sostuvo, además, que el Decreto 064 de 2010 asignaba funciones al Comité Técnico del Fondo y a la Tesorería Municipal, de modo que resultaba jurídicamente inadmisible atribuir al alcalde, de manera exclusiva, las eventuales omisiones relativas a la selección de beneficiarios, a la apertura de la cuenta bancaria o al manejo operativo de los recursos.
Señaló que el expediente carecía de prueba de un daño, de una afectación real al servicio público o de un perjuicio a la administración; por consiguiente, en su criterio, la decisión se apoyaría en una infracción formal, incompatible con la exigencia de ilicitud sustancial y con la prohibición de responsabilidad objetiva.
Invocó, asimismo, la vulneración de la presunción de inocencia, la existencia de duda razonable y la exigencia de certeza para sancionar; por último, alegó el principio non bis in idem, al considerar que cursaba otra actuación disciplinaria, por hechos equivalentes, terminada con archivo.
5.2 Apelación de Jairo Alonso Rincón Quintan
El apelante solicitó la revocatoria del fallo; en su criterio, el a quo apreció el acervo probatorio de manera fragmentaria y atribuyó al alcalde responsabilidades que correspondían al Comité Técnico del Fondo, a la Tesorería Municipal o a otros servidores con funciones específicas dentro de la administración municipal.
Afirmó que las pruebas relativas al Acuerdo 010 de 2010, al Decreto 064 de 2010, a los oficios municipales, a las certificaciones de la Tesorería, a los procesos contractuales y al informe de la Contraloría General de Boyacá resultaban insuficientes para acreditar, con la certeza exigida, el incumplimiento de un deber funcional.
Sostuvo que la existencia de un listado de beneficiarios, de documentos contractuales y de actas de entrega de equipos permitía descartar que los recursos se hubieran administrado al margen de la finalidad del Fondo.
Agregó que la culpabilidad carecía de demostración, pues “Tales apreciaciones son totalmente discordantes con lo ordenado en el ordenamiento disciplinario y de la jurisprudencia que lo Soporta pues en ningún caso lo decidido en el fallo emitido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja logro probar sí quiera de manera sumaria las actuaciones omisivas por las que emitió el fallo condenatorio y menos soporto la carga de la prueba”; invocó, asimismo, la presunción de inocencia, la duda razonable, la exigencia de certeza probatoria y el principio non bis in ídem.
Por último, señala que el fallador de primera instancia omitió valorar sus alegatos de conclusión, al señalar que no habían sido presentados, en tanto fueron allegados oportunamente, para lo cual en el escrito de impugnación incorpora una captura de pantalla de un correo donde presuntamente fueron allegados, razón por la que considera configurada una causal de nulidad del fallo.
VI. CONSIDERACIONES
De conformidad con el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política, los artículos 1 y 16 de la Ley 2094 de 202 y el numeral 3 del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 11 del Decreto Ley 1851 de 2021, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo disciplinario de primera instancia, proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Tunja; en tanto se trata de un mecanismo de impugnación ejercido en etapa de juzgamiento; dentro de una actuación disciplinaria en la que se encuentran vinculados servidores públicos de elección popular.
La alzada se estudia dentro del marco delimitado por el inciso 2 del artículo 234 del CGD, en tanto establece que: “El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación”.
Del mismo modo, corresponde a la Sala resolver conforme con los lineamientos señalados por la Corte Constituciona en la sentencia C-030 de 2023, reiterados, entre otras, en las sentencias SU-381, SU-382, SU-417 de 2024, y SU-426 de 2025, así como por el Consejo de Estad en sentencia del 31 de octubre de 2024 y el auto de unificació del 3 de diciembre de 2024.
6.2. Estructura de la decisión
Con el propósito de resolver los argumentos de apelación, la Sala se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (6.2.1) De la nulidad; (6.2.2) Sobre la convencionalidad del proceso disciplinario. (6.2.3) Sobre el principio non bis in idem; (6.2.4) Valoración probatoria y hechos acreditados; (6.2.5) Sobre la duda razonable y la presunción de inocencia; (6.2.6) De la tipicidad; (6.2.7) De la ilicitud sustancial; (6.2.8) De la culpabilidad; (6.2.9) De la sanción; y (6.2.10) Otras determinaciones; (6.2.11) Conclusión.
Dado que ambos disciplinables presentaron recursos de apelación similares, la Sala analizará en conjunto los argumentos que tienen en común; los puntos propios de cada recurrente se estudiarán por separado.
6.2.1. De la nulidad
Jairo Alonso Rincón Quintana sostiene que el fallador de primera instancia omitió valorar sus alegatos de conclusión, al estimar que no habían sido presentados; en su criterio, esa apreciación se aparta de la realidad procesal, pues los allegó oportunamente; por ello, considera configurada la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 202 de la Ley 1952 de 2019, por afectación de su derecho de defensa. La Sala se pronuncia sobre esta solicitud como cuestión previa.
El ordenamiento jurídico consagra de manera taxativa las causales de invalidación del procedimiento disciplinario, concretamente en el artículo 202 del Código General Disciplinario, normativa adjetiva aplicable por la época en que se notificó el auto de formulación de cargo. La nulidad es un instrumento de corrección de actos procesales anteriores, de carácter extremo, previsto para los eventos en que el ordenamiento no ofrece otra alternativa frente a una irregularidad trascendental, esto es, cuando el vicio solo puede subsanarse mediante la invalidación de la actuación. Por ello, cuando en el trámite se advierta una de las causales del artículo 202 que vicie de manera insubsanable la actuación, el funcionario debe declararla a partir del momento procesal en que se present, en aras de la prevalencia del interés general, que comprende la justicia, la efectividad del derecho sustantivo y la búsqueda de la verdad material.
A quien alega la nulidad le corresponde demostrar que la irregularidad sustancial afectó las garantías de los sujetos procesale; tal afectación se configura cuando se compromete el núcleo esencial del debido proceso, se limita su ejercicio o se socava alguna de sus expresiones, como el derecho de defensa, la competencia del juez natural o el derecho a ser oído y vencido en juicio, o cuando se desconocen las bases fundamentales de la instrucción y el juzgamiento; la declaratoria procede únicamente cuando se acredita ese presupuesto. En concordancia, el artículo 203 del Código General Disciplinario fija los principios que orientan las nulidades y su convalidación, que imponen evaluar cada caso concreto, pues la figura no procede si el acto cumplió su finalidad, si no se demuestra que la irregularidad es sustancial y afecta el debido proceso, si el sujeto procesal contribuyó con su conducta a producirla, o si existe otro medio para subsanar el error. De ahí que, aun cuando se constate un hecho irregular, no proceda declarar de forma automática la nulidad; el operador disciplinario debe efectuar ese juicio conforme al Código General Disciplinario, de modo que, si la irregularidad resulta subsanable y no se vulnera el derecho de defensa, procede descartar su declaratoria.
Descendiendo al caso concreto, el apelante afirma que la actuación está viciada de nulidad porque, pese a haber presentado alegatos previos al fallo, estos no fueron valorados; en sustento de su afirmación aporta una captura de pantalla del correo electrónico mediante el cual presuntamente los allegó. Por su parte, en el expediente obra la constanci de la secretaría común de la provincial de Tunja, del 5 de agosto de 2024, según la cual, en relación con Jairo Alonso Rincón Quintana y en cumplimiento del auto del 16 de julio de 2024 que corrió traslado para alegatos de conclusión, el término transcurrió y venció en silencio; el soporte aportado por el procesado es la captura de pantalla incorporada en su impugnación, sin que anexe el escrito de los alegatos que aduce haber presentado en tiempo. Con el fin de esclarecer el punto y proteger el derecho de defensa del disciplinable, la Sala solicitó información al Procurador Provincial de Juzgamiento de Tunja, quien, mediante oficio PPJT 614 del 3 de junio de 2026, señaló lo siguiente:
En atención a la solicitud realizada me permito manifestar lo siguiente:
El día 29 de mayo de 2026 mediante correo electrónico se requirió a las funcionarias FLOR MARINA BALLESTEROS VALLEJO (funciones de Secretaria) y MARTHA JACQUELINE SÁNCHEZ FIGUERDO (funciones de radicación de correspondencia) de la Secretaría Común de la Procuraduría Provincial de Tunja, encargadas para esa época de la radicación en el Gestor Documental de la correspondencia interna y externa y de emitir las certificaciones de los documentos allegados a los procesos disciplinarios de competencia de la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, con el fin de (Sic) certificaran si el señor JAIRO ALONSO RINCÓN QUINTANA presentó alegatos de conclusión dentro del expediente disciplinario IUS-E-2020-314125 IUC-D-2020-1560393, según el requerimiento hecho por su despacho.
Es así como mediante respuesta remitida a este Procurador el 01 de junio de 2026, las citadas funcionarias certifican que una vez realizada una búsqueda exhaustiva en el correo provincial.tunja@procuraduria.gov.co, encontraron que el señor JAIRO ALONSO RINCÓN QUINTANA desde el abonado electrónico jrincon85@yahoo.es presentó «ALEGATOS DE CONCLUSIÓN» con fecha de presentación el jueves 01 de agosto de 2024 a las 04:35 p.m., documento que se anexa al presente oficio.
Es pertinente señalar que realizada una búsqueda en el correo electrónico del suscrito Procurador Provincial de Juzgamiento de Tunja, se encontró el mismo correo electrónico evidenciado por las funcionarias de secretaria, enviado por el disciplinado JAIRO ALONSO RINCÓN QUINTANA el 01 de agosto de 2025 (Sic) a los correos electrónicos provincial.tunja@procuraduria.gov.co y celimenez@procuraduria.gov.co, ante lo cual se le dio respuesta al señor RINCÓN QUINTANA, informándole que «[…] Los documentos que entran al despacho deben ser recibidos en secretaría en dónde se le coloca un estiker con radicado y fecha, ruego los allegue al correo; provincial.tunja@procuraduria.gov.co».
Respecto a lo manifestado por la funcionaria con funciones secretariales FLOR MARINA BALLESTEROS VALLEJO, si bien certificó el 05 de agosto de 2024, (folio 221), que el señor JAIRO ALFONSO (Sic) RINCÓN QUINTANA no presentó alegatos de conclusión en el término estipulado, lo realizó según su dicho, porque no fue recibido por parte de la funcionaria radicadora MARTHA JACQUELINE SÁNCHEZ FIGUEREDO ningún documento que acreditara como presentados los alegatos.
Así mismo, la funcionaria radicadora MARTHA JACQUELINE SÁNCHEZ FIGUEREDO refiere que para la fecha (01 de agosto de 2024) no evidenció que haya sido enviado por parte del señor JAIRO ALONSO RINCÓN QUINTNANA (Sic) ningún documento contentivo de alegatos de conclusión, sólo hasta este requerimiento realizado por parte de la sala disciplinaria y con ayuda del ingeniero de sistemas adscrito a la Regional Boyacá, realizaron una búsqueda exhaustiva que duró según su dicho «medio día», lograron ubicar que desde el correo electrónico jrincon85@yahoo.es con fecha del jueves 01 de agosto de 2025 (Sic) a las 04:35 p.m un documento, que no tenía ninguna descripción que pudiera permitir su identificación, como nombres, asunto, cuerpo de correo, además de un archivo adjunto sin identificar, convirtiéndolo en un documento «inubicable al momento de realizar el rastreo», aunado al alto volumen de correos de entrada que maneja el buzón correspondiente a las Procuradurías Provinciales de Instrucción y de Juzgamiento de Tunja.
Adicional a lo anterior, el correo electrónico institucional del Procurador Provincial de Juzgamiento de Tunja no es el canal estipulado para radicar documentos que vayan a ser incorporados a los expedientes disciplinarios; el canal autorizado para la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja era el correo electrónico provincial.tunja@procuraduria.gov.co o la sede electrónica de la entidad, canales en los cuales a cada documento radicado se le asigna un número de radicado de entrada a través de un sticker por medio del cual el ciudadano le puede hacer seguimiento a su solicitud.
De la misma manera, el abogado sustanciador y el Procurador Provincial actúan de buena fe, proyectan y aprueban las decisiones a que haya lugar en virtud de las constancias emitidas por los servidores con funciones secretariales, quienes certifican la recepción de los documentos, y los incorporan a los expedientes disciplinarios. No se hace posible advertir por parte de los abogados sustanciadores si se presentan o no documentos como descargos, alegatos, solicitudes de nulidad, pruebas, salvo que estén debidamente incorporados al proceso mediante constancia secretarial.
Con fundamento en lo informado por el Procurador Provincial de Juzgamiento Tunja, se advierte que, al margen del supuesto yerro del disciplinable en la presentación, los escritos fueron radicados en tiempo; por tal razón deben resolverse.
Conforme a lo anterior y teniendo en cuenta el derecho de defensa y el debido proceso, los planteamientos contenidos en el escrito de alegatos se tendrán como parte de la línea defensiva y se valorarán de manera conjunta con el recurso de apelación, dado que coinciden con lo expuesto por el implicado en la impugnación del fallo sancionatorio.
En dicho escrito, el implicado, Jairo Alonso Rincón Quintana, expone sus argumentos bajo los siguientes títulos: 1) ilicitud sustancial; 2) presunción de inocencia; 3) principio de favorabilidad y pro homine, que se sustenta en el argumento de la falta de demostración de responsabilidad; 4) legalidad de la ejecución de los recursos; 5) constitución de la cuenta y manejo de los recursos; y 6) convencionalidad del proceso disciplinario. Cada uno de estos planteamientos fueron examinado por la primera instancia y será objeto de análisis en esta decisión, en los apartados que se precisan a continuación:
Respecto del numeral primero, la ilicitud sustancial fue desarrollada por la primera instancia en el capítulo VII, “Análisis de la ilicitud del comportamiento”, del fallo recurrido, y será analizada en el numeral 6.2.7 de esta providencia.
En cuanto a los numerales segundo y tercero, la presunción de inocencia y el principio de favorabilidad fueron examinados por el a quo en el acápite de descargos del fallo recurrido, y serán analizados en el numeral 6.2.5, “Sobre la duda razonable y la presunción de inocencia”, de esta providencia.
Frente a los numerales cuarto y quinto, la legalidad de la ejecución de los recursos y la constitución de la cuenta y su manejo fueron desarrollados por la primera instancia en el acápite de “descargos” del fallo recurrido, y serán analizados en los numerales 6.2.3 a 6.2.8 de esta providencia, que comprenden el análisis de fondo del asunto e incluyen los numerales 6.2.5 y 6.2.7 ya referidos.
Por último, en cuanto al numeral sexto, la convencionalidad del proceso disciplinario, referida a la potestad disciplinaria de la Procuraduría frente a servidores públicos de elección popular a la luz de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, fue abordada por la primera instancia en el acápite “VI. Análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones presentadas” del fallo recurrido, y será analizado nuevamente en el acápite 6.2.2 de esta providencia.
De lo anterior se evidencia que los planteamientos del implicado que integran su línea defensiva, fueron objeto de pronunciamiento expreso en el fallo de primera instancia y serán nuevamente resueltos por esta Sala en segunda instancia; de modo que el remedio procesal para subsanar la irregularidad, decantado en la decisión recurrida, se consolida en esta providencia, en la que cada uno de tales argumentos recibe respuesta de fondo.
Así las cosas, el disciplinable presentó su escrito de alegatos dentro del término y ante la instancia competente; la irregularidad advertida, aunque tuvo lugar, resulta subsanable y deja a salvo el derecho de defensa, porque los argumentos de dicho escrito ya fueron examinados en la primera instancia, como parte de la línea defensiva, y ahora son examinados nuevamente por esta Sala Disciplinaria.
Ello se explica por el principio de residualidad, previsto en el numeral 5 del artículo 203 del CGD, según el cual la nulidad es el último recurso y procede únicamente cuando falta otro medio para corregir la irregularidad sustancial; en este caso, ese medio existe, pues la Sala valora de manera íntegra la línea defensiva del implicado y, de esa forma, corrige la irregularidad por una vía distinta de la nulidad.
Por esa razón, se descarta la causal de nulidad del numeral 2 del artículo 202 de la Ley 1952 de 2019, relativa a la violación del derecho de defensa.
6.2.2. Sobre la convencionalidad del proceso disciplinario
En su escrito de alegatos, el implicado, Jairo Alonso Rincón Quintana se refiere a la potestad disciplinaria de la Procuraduría frente a servidores públicos de elección popular, en armonía con las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la materia, aspecto que fue abordado por la primera instancia en el fallo disciplinario.
Si bien en el fallo del a quo, se expone lo expuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, valga destacar que conforme lo dispuso el legislador, a la Procuraduría General de la Nación se le reconocieron funciones para investigar, juzgar y sancionar, si a ello hubiere lugar, a los servidores públicos de elección popular por hechos de naturaleza disciplinaria; según lo resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023, esa función es de naturaleza administrativa.
Ante los cambios que la Ley 2094 de 2021 introdujo al régimen disciplinario, con el fin de adecuar el ordenamiento interno a lo dispuesto en la sentencia de la Corte IDH del 8 de julio de 2020, correspondió a la Corte Constitucional pronunciarse sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar, juzgar y sancionar a servidores públicos de elección popular.
En la Sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional fijó la regla jurisprudencial que orienta esta decisión, según la cual “la imposición de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular requerirá la intervención de un juez”; dicha reserva judicial opera únicamente respecto de servidores que se encuentren en ejercicio del cargo, en los siguientes términos:
279. En suma, la Sala precisa la regla jurisprudencial derivada de una interpretación armónica y dialógica del artículo 23.2. de la CADH en el marco del bloque de constitucionalidad: esta corresponde a que la restricción o limitación temporal del derecho a ser elegido de un servidor de elección popular, en ejercicio de sus funciones, tiene reserva judicial y solo puede ser impuesta de manera definitiva por un juez de la República de cualquier especialidad, con las excepciones constitucionales expuestas previamente. Esta regla jurisprudencial guiará el análisis constitucional de la medida acusada.
Desde la lectura constitucional autorizada por la Corte Constitucional, armonizada con la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte IDH, la Procuraduría General de la Nación es competente para investigar, juzgar y sancionar a los servidores públicos de elección popular, bajo un condicionamiento: las decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad, que implican la restricción de derechos políticos de servidores en ejercicio del cargo, no quedan ejecutoriadas ni son ejecutables, sino que se suspenden hasta que su determinación final se defina mediante sentencia del juez contencioso administrativo. Precisó la Corte Constitucional:
374. Lo anterior configura el remedio constitucional que armoniza y materializa los principios en tensión y evita un vacío regulatorio o una situación de incumplimiento de los estándares de la Carta. En concreto, evita poner en riesgo intereses superiores relacionados con la eficiencia y transparencia de la función pública y, ante todo, busca no debilitar la acción del Estado en cuanto a la lucha contra la corrupción, ordenada por la Constitución y tratados internacionales.
En el entendido de que lo expuesto por el implicado corresponde a una presunta falta de competencia de la Procuraduría, los argumentos generales quedan resueltos; por tanto, no hay lugar a acceder a la solicitud.
6.2.3. Sobre el principio non bis in idem
Como cuestión que antecede al examen de los demás reparos, los apelantes sostuvieron que cursaba una actuación disciplinaria, anterior o paralela, relacionada con el funcionamiento del Fondo Educativo de Apoyo para la Educación Superior del Municipio de Susacón, en la cual se habría dispuesto la terminación del procedimiento y el archivo de las diligencias; a su juicio, sancionarlos en el presente trámite quebrantaría el principio non bis in idem.
Como este aspecto incide en el fondo de la decisión, la Sala se pronunciará de manera previa a los demás argumentos.
El artículo 29 de la Constitución Política consagra el debido proceso y prevé, entre sus manifestaciones, el non bis in idem o prohibición de doble enjuiciamiento, en los siguientes términos:
[…]
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho […] Subraya la Sala
En el ámbito disciplinario, este postulado se consagró en el artículo 11 de la Ley 734 de 2002, bajo la denominación de principio de ejecutoriedad, en los siguientes términos:
El destinatario de la ley disciplinaria cuya situación se haya decidido mediante fallo ejecutoriado o decisión que tenga la misma fuerza vinculante, proferidos por autoridad competente, no será sometido a nueva investigación y juzgamiento disciplinarios por el mismo hecho, aun cuando a este se le dé una denominación distinta.
El Código General Disciplinario, por su parte, recogió el mismo postulado en su artículo 16, en los siguientes términos:
El destinatario de la ley disciplinaria cuya situación se haya decidido mediante fallo ejecutoriado o decisión que tenga la misma fuerza vinculante de naturaleza disciplinaria, proferidos por autoridad competente, no será sometido a nueva investigación y juzgamiento disciplinarios por el mismo hecho, aun cuando a este se le dé una denominación distinta.
El non bis in idem garantiza a toda persona ser juzgada una sola vez por un mismo comportamiento. Dado su vínculo con la cosa juzgada, ambas manifestaciones del debido proceso, la jurisprudencia ha precisado que su aplicación exige verificar tres requisitos: i) el sujeto, esto es, la identidad de la persona imputada; ii) el objeto, entendido como el mismo hecho que da lugar a las dos actuaciones; y iii) la identidad de caus.
La identidad de causa alude al motivo que origina cada proceso; para que la garantía opere, el hecho debe ser el mismo en ambas actuaciones. Con todo, esa garantía admite excepciones: un mismo comportamiento puede ser reprochado y juzgado en ámbitos de responsabilidad diversos, como ocurre entre el derecho penal y el disciplinario, o respecto de distintos bienes jurídicos, o varias veces frente al mismo bien, según sucede en el concurso de delitos o cuando la conducta se enmarca en varias faltas disciplinarias o en la misma falta en distintas ocasiones; en tales supuestos se preserva el principio de ejecutoriedad y, por ende, el non bis in idem.
En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estad:
5) Referente a la estructura ha denotado que no tiene carácter absoluto, por lo que su aplicación no excluye la posibilidad de que un mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando la conducta enjuiciada vulnere diferentes bienes jurídicos y atienda a distintas causas y finalidades, por tanto advierte, no impide que “una misma conducta sea castigada y valorada desde distintos ámbitos del derecho, esto es, como delito y al mismo tiempo como infracción disciplinaria o administrativa o de cualquier otra naturaleza sancionatoria”.
Descendiendo al caso, el material obrante en el expediente descarta la triple identidad. El cargo decidido en esta actuación, común a ambos implicados, se delimitó a dos infracciones funcionales específicas: i) prescindir del proceso de selección de beneficiarios previsto en el artículo décimo primero del Decreto 064 de 2010; y ii) administrar los recursos del Fondo sin constituir la cuenta bancaria independiente que ordenaba el mismo decreto.
Los apelantes invocan el expediente IUS E-2020-439396 / IUC D-2020-184919, cuya investigación cursó contra ellos en su calidad de alcaldes municipales, por el mismo período objeto de investigación y sanción en el presente trámite. Según los antecedentes fácticos de aquella actuación, la conducta investigada provino de un hallazgo formulado por el órgano de control fiscal, por presuntas irregularidades en el manejo de los recursos asignados al Fondo Educativo de Apoyo para la Educación Superior.
El auto de terminación del procedimiento del 10 de septiembre de 2024 comparte con esta actuación el escenario normativo del Acuerdo 010 de 2010 y del Decreto 064 de la misma anualidad; sin embargo, al confrontar ambas decisiones; una en etapa de investigación, concluida con su terminación, y la otra con fallo sancionatorio de primera instancia, se concluye que el principio permanece incólume, pues, aun ante la coincidencia parcial de sujetos y de contexto fáctico, falta la triple identidad que exige la jurisprudencia referida: identidad de sujeto, de hecho y de causa.
En cuanto al sujeto, en ambos expedientes figuran como investigados los entonces alcaldes de Susacón, Jairo Alonso Rincón Quintana y Silvio Alberto Rincón Ortega, de modo que la identidad subjetiva concurre; y ambas actuaciones giran en torno al Fondo Educativo de Apoyo para la Educación Superior del Municipio de Susacón, creado por el Acuerdo 010 de 2010 y reglamentado por el Decreto 064 de 2010.
El fallo de primera instancia quedó delimitado, desde el cargo único, a las dos infracciones ya señaladas: prescindir del proceso de selección de beneficiarios (artículo 11 del Decreto 064 de 2010) y administrar los recursos sin la cuenta bancaria independiente que ordena su artículo 5. Tales conductas se entendieron como faltas funcionales derivadas del incumplimiento de deberes concretos sobre el funcionamiento del Fondo y el manejo separado de sus recursos; el fallo subrayó que el problema disciplinario residía en la inobservancia de los mecanismos reglamentarios de selección y de administración financiera.
El expedient
IUS E-2020-439396 / IUC D-2020-184919, en cambio, tuvo un objeto material distinto: allí la investigación se dirigió a establecer presuntas irregularidades en la destinación y utilización de los recursos del Fondo. El núcleo de esa actuación consistía en determinar si la destinación dada a los recursos se ajustaba o se apartaba del objeto del Fondo Educativo, asunto diverso de la ausencia de cuenta separada y de selección reglada de beneficiarios.
De ahí que, aunque ambas actuaciones se desenvuelven sobre un mismo escenario institucional [El Fondo Educativo de Susacón], los hechos disciplinariamente relevantes difieren: una cosa es indagar si los recursos podían destinarse a computadores y ayudas didácticas, y otra distinta es establecer si los alcaldes incumplieron el deber reglamentario de seleccionar a los beneficiarios mediante el Comité Técnico y de manejar los recursos en una cuenta separada.
La causa jurídica también difiere: en el proceso archivado, la discusión se concentró en la interpretación material del objeto del Fondo y en la legalidad de destinar recursos a ayudas educativas; en el fallo sancionatorio, el fundamento del reproche radicó en el incumplimiento de deberes funcionales específicos del Decreto 064 de 2010, relativos al procedimiento de selección y a la administración presupuestal; de manera que las normas invocadas y el contenido del deber funcional correspondían a supuestos diferentes.
En consecuencia, el principio permanece incólume: si bien concurre la identidad de sujetos y un contexto institucional común, difieren los hechos jurídicamente relevantes y la causa del reproche, de modo que la triple identidad exigida por la jurisprudencia no se configura.
Lo expuesto se confirma con el auto de archivo, que bajo un acápite específico consignó la siguiente consideración:
PARA TENER EN CUENTA, FRENTE AL HECHO INVESTIGADO:
Sobre los siguientes hechos no se pronuncia el despacho: omitir el proceso de selección de beneficiarios conforme lo dispone el articulo DECIMO PRIMERO del Decreto 064 de 2010 por medio del cual se reglamenta dicho Fondo. Además, omitir la constitución de la cuenta bancaria aparte para el manejo de los recursos del Fondo Educativo de Apoyo para la Educación Superior, conforme lo ordena el parágrafo del artículo Quinto del Decreto 064 de 2010 por medio del cual se reglamenta dicho Fondo, dado que, que (sic) sobre estos hechos cursa el proceso disciplinario bajo el registro E-2020-314125-D-2020- 1560393, el cual se encuentra con pliego de cargos en la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, contra los señores JAIRO ALONSO RINCON QUINTANA y SILVIO ALBERTO RINCON ORTEGA Alcaldes Municipales de Susacón, periodo constitucional 2016-2019 y 2020-2023,respectivamente
En ese orden, la Sala concluye que carece de mérito la identidad alegada; por consiguiente, el reparo fundado en el principio non bis in idem no está llamado a prosperar.
6.2.4. Valoración probatoria y hechos acreditados
Los apelantes adujeron que la primera instancia incurrió en indebida valoración probatoria al declarar la responsabilidad disciplinaria; la Sala no acoge el reparo, por las razones que se exponen:
La valoración probatoria en materia disciplinaria se rige por las reglas de la sana crítica, que imponen al operador un examen lógico, sistemático y coherente de la totalidad de los medios de convicción legalmente allegados, apreciados en conjunto y con exposición razonada del mérito demostrativo atribuido a cada uno. En esa línea, el Consejo de Estad–– ha precisado el nivel de certeza exigido en sede disciplinaria, que supone un convencimiento razonado, idóneo para disipar las dudas que un juicio objetivo pudiera suscitar y para tener por desvirtuada la presunción de inocencia del investigado.
El deber funcional cuyo incumplimiento se reprocha, común a los dos disciplinables, parte de la existencia del Fondo, acreditado con el Acuerdo 010 de 2010 y su reglamentación mediante el Decreto 064 de 2010; este último impuso dos deberes a quien fungiera como ordenador del gasto del Fondo: manejar los recursos en una cuenta separada e independiente de los demás recursos municipales, y seleccionar a los beneficiarios por conducto del Comité Técnico. De esa regulación interesa destacar que el alcalde integraba el Comité Técnico, lo presidía e intervenía en la aprobación de los créditos y subsidios del Fondo, a la vez que fungía como ordenador del gast .
Material probatorio valorado en conjunto. El fallo sancionatorio se apoyó en los siguientes medios, apreciados de forma conjunta: el ofici MS2020-394 del 21 de octubre de 2020, suscrito por el entonces alcalde Silvio Alberto Rincón Ortega, que describe la financiación del Fondo, esto es, el uno por ciento (1%) de los pagos efectuados a contratistas y proveedores por cada contrato suscrito por el municipio, y su uso, acompañado de la certificación de la tesorera municipa, Mary Edith Wilches, del 21 de octubre de 2020, sobre los valores recaudados por el Fondo; la copia del Seco del proceso MSB-CD-30 de 2016, contrato MSB-SU-12-2016, para el suministro de computadores y tabletas, ejecutado en julio de 2016, y el contrato MSB-SU-20-2019, para el suministro de computadores, ejecutado entre octubre y noviembre de 2019, ambos con destino al Fondo Educativ ; el listado de beneficiarios del Fond, que relaciona los equipos de cómputo entregados sin el trámite reglamentario; el informe de participación ciudadan 006 del 21 de febrero de 2022 de la Contraloría General de Boyacá, que constató la inexistencia de evidencia sobre los beneficiarios de los computadores, en cuanto al cumplimiento de los requisitos del Decreto 064 de 2010 y a los programas de educación superior en que estuvieran inscritos, así como la ausencia de actas del Comité Técnico que los definieran conforme a criterios de selección; el ofici MSB2021-251 del 8 de julio de 2021 del secretario de Gobierno de Susacón, que certificó la inexistencia de actas del Comité Técnico y la falta de convocatorias para la selección de beneficiarios; el oficio MSB2022-224 del 26 de mayo de 2022, suscrito por Silvio Alberto Rincón Ortega, que acredita la inexistencia de acto administrativo de delegación del manejo del Fondo; y la información de la cuent del Banco Agrario 015820002721, en la que se manejaron los recursos del Fondo, esto es, una cuenta ordinaria del municipio y no la cuenta especial e independiente que exigía el parágrafo del artículo quinto del Decreto 064 de 2010. En el punto 3 del acápite «Consideraciones del Despacho», el informe de la Contraloría General de Boyacá del 21 de febrero de 2022 consignó lo siguient:
Valoración individual frente a Jairo Alonso Rincón Quintana (vigencias 2016 a 2019). Con las pruebas anteriores, apreciadas en conjunto conforme a la sana crítica, se acredita su responsabilidad en los términos delimitados por el cargo único; los contratos MSB-SU-12-2016 y MSB-SU-20-2019, suscritos y ejecutados dentro de su período constitucional para el suministro de equipos de cómputo con destino al Fondo, demuestran que este operó y entregó bienes bajo su administración como ordenador del gasto; sobre esa base, el informe 006 del 21 de febrero de 2022 de la Contraloría General de Boyacá y el oficio MSB2021-251 del 8 de julio de 2021 del secretario de Gobierno, al certificar la inexistencia de actas del Comité Técnico y de convocatorias y la ausencia de beneficiarios seleccionados por el procedimiento reglado, acreditan que la ejecución de esos recursos se surtió sin la selección debida, sin que la fecha posterior de tales documentos reste mérito a la conclusión, pues certifican la inexistencia estructural de unos soportes que, de haber existido, debieron producirse al tiempo de las entregas de 2016 a 2019; de igual modo, el manejo de los recursos en la cuenta ordinaria del Banco Agrario 015820002721, y no en la cuenta separada que ordenaba la norma, configura una infracción que cubre su período; de suerte que el material probatorio conduce, en grado de certeza, a tener por acreditado que durante las vigencias 2016 a 2019 Jairo Alonso Rincón Quintana, en su condición de alcalde y ordenador del gasto del Fondo, prescindió del proceso de selección de beneficiarios y omitió la constitución de la cuenta separada.
Valoración individual frente a Silvio Alberto Rincón Ortega (vigencias 2020 a 2022). Con las mismas pruebas se acredita su responsabilidad en los términos del cargo único; el conocimiento del funcionamiento del Fondo se acredita con el ofici MS2020-394 del 21 de octubre de 2020, suscrito por él, en el que describió la financiación del Fondo y el recaudo, de modo que conocía el origen, la destinación y el manejo de los dineros que dirigía; sobre esa base, se acredita el manejo de los recursos en la cuenta ordinaria del Banco Agrario 015820002721, y no en la cuenta separada que ordenaba la norma, lo que se refuerza con el ofici MSB2022-224 del 26 de mayo de 2022, también suscrito por él, que acredita la inexistencia de acto administrativo de delegación del manejo del Fondo y confirma que la responsabilidad recae sobre cada alcalde; de igual modo, el inform 006 del 21 de febrero de 2022 de la Contraloría General de Boyacá y el ofici MSB2021-251 del 8 de julio de 2021 del secretario de Gobierno, correspondientes a su administración, al certificar la inexistencia de actas del Comité Técnico y de convocatorias y la ausencia de beneficiarios seleccionados por el procedimiento reglado, acreditan que durante su período la selección no se surtió, falencia que corrobora el listado de beneficiarios que relaciona los equipos entregados sin el procedimiento reglado; de suerte que el material probatorio conduce, en grado de certeza, a tener por acreditado que durante las vigencias 2020 a 2022 Silvio Alberto Rincón Ortega, en su condición de alcalde y ordenador del gasto del Fondo, incurrió en la infracción relacionada con la constitución de la cuenta separada y el procedimiento de selección de beneficiarios.
En consecuencia, la valoración probatoria de la primera instancia resultó suficiente para acreditar, en grado de certeza, los hechos y la responsabilidad disciplinaria.
6.2.5 Sobre la duda razonable y la presunción de inocencia
Los procesados alegan que su responsabilidad permanece sin demostración; pues, a su juicio, el expediente carece de las pruebas necesarias para establecerla; de modo que, en su sentir, falta la certeza requerida para imputarla. Sobre el particular, debe precisarse que la culpabilidad de los disciplinables ha de fundarse en el material probatorio recaudado, en cuanto este ofrezca certeza sobre la responsabilidad y excluya cualquier vacío probatorio; toda vez que la duda se opone a la certeza que exige la declaratoria de responsabilidad disciplinaria; de ahí que, cualquiera que sea su grado, imponga la absolución; pues, mientras subsista, permanece en pie la presunción de inocencia que ampara a los procesados.
La conexión esencial entre la presunción de inocencia y el principio in dubio pro disciplinado ha sido reconocida por la jurisprudencia. Así lo expresó el Consejo de Estad:
La presunción de inocencia acompaña al investigado desde el inicio de la actuación disciplinaria hasta tanto el fallo definitivo y ejecutoriado determine la responsabilidad del referido, así mismo, exige para ser desvirtuada la convicción o certeza, más allá de una duda razonable, basada en el material probatorio que establezca los elementos del deber funcional y la conexión del mismo con el acusado. Esto es así, porque ante la duda en la realización del hecho y en la culpabilidad del agente, se debe aplicar el principio de que toda duda debe resolverse en favor del acusado.
En cuanto al principio de favorabilidad y pro homine, la defensa lo asocia a la falta de demostración de responsabilidad; en ese plano, el reproche se resuelve bajo los argumentos expuestos en la presunción de inocencia y el in dubio pro disciplinado ya analizados.
En concreto, la Sala encuentra que el material probatorio analizado y reseñado conduce, en grado de certeza, a establecer que los entonces alcaldes de Susacón, Jairo Alonso Rincón Quintana y Silvio Alberto Rincón Ortega, incurrieron en la infracción imputada en el cargo, por incumplimiento de los deberes que les imponían el Acuerdo 010 y el Decreto 064, ambos de 2010; en efecto, el proceso da cuenta de la ausencia de convocatorias para la selección de beneficiarios y del manejo de los recursos en una cuenta ordinaria, ajena a las condiciones que exigía el reglamento.
Con fundamento en ese acopio probatorio, la presunción de inocencia que ampara a los procesados queda desvirtuada.
6.2.6 De la tipicidad
La tipicidad, como categoría dogmática del derecho disciplinario, materializa uno de los mandatos del principio de legalidad como expresión del debido proceso, en cuanto exige la determinación previa, clara y cierta de las conductas sancionable; por su relación con la reserva de ley, corresponde al legislador definir, de manera abstracta y objetiva, cuáles comportamientos desplegados por quienes ejercen funciones públicas deben ser objeto de reproche; en ese marco, el juicio de adecuació– o subsunció consiste en confrontar el comportamiento acreditado con el texto normativo que consagra la conducta tipificada.
En el presente caso, la imputación se estructuró a partir del numeral 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, que tipifica la prohibición de incumplir debere contenidos en la Constitución, la ley y decretos. Este tipo se integró con los artículos 6, 209 y 315 de la Constitución Política y con el Decreto 064 de 2010, en sus artículos quinto, cuyo parágrafo impuso una cuenta bancaria separada, manejada conjuntamente por el alcalde y el tesorero; y décimo primero, que asignó la selección de beneficiarios al Comité Técnico, previa verificación de requisitos específico .
El argumento de los apelantes, según el cual la selección de beneficiarios correspondía al Comité Técnico y el manejo de los recursos a la Tesorería, resulta insuficiente para excluir la tipicidad de la conducta; el Comité estaba integrado, en su mayoría, por el equipo de trabajo del alcalde, quien además lo presidía y, en tal virtud, impartía las orientaciones del caso, a la vez que fungía como ordenador del gasto del Fondo, según el artículo quinto del Decreto.
En efecto, el Decreto 064 de 2010 situó al alcalde como autoridad de dirección, ordenación y administración del Fondo, con intervención directa en el manejo de los recursos. De esa posición se desprende un deber funcional propio: asegurar que el Fondo operara conforme al reglamento municipal. Por ello, aunque la intervención de otros funcionarios genere responsabilidades concurrentes según sus respectivas competencias, esa concurrencia deja intacta la obligación del alcalde de garantizar el cumplimiento de las reglas establecidas.
En ese orden, las conductas desplegadas por Jairo Alonso Rincón Quintana en el período 2016-2019 y por Silvio Alberto Rincón Ortega en el período 2020-2022 se subsumen en la infracción disciplinaria imputada; por tanto, los argumentos de atipicidad se desestiman.
6.2.7 De la ilicitud sustancial
Debe precisarse que, en materia de ilicitud sustancial, el artículo 9 del Código General Disciplinario dispone que la conducta del disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional, sin justificación alguna.
Sobre este elemento, el Consejo de Estad ha precisado que la antijuridicidad disciplinaria no se agota en la infracción formal del deber; por el contrario, exige la acreditación de la ilicitud sustancial, entendida como una afectación real del deber funcional, del servicio público o de los fines del Estado, pues solo en ese evento la conducta adquiere relevancia disciplinaria.
En tal sentido, consideró:
Sin embargo, la antijuridicidad entendida desde esta perspectiva no es del todo precisa. En efecto, debe tenerse en cuenta que el artículo 5.º de la Ley 734 de 2002 asimiló los conceptos de «antijuridicidad» con el de «ilicitud sustancial» luego, en consideración a ello, es claro que no puede simplemente analizarse el primer término aisladamente, sino que es menester que a este se agregue el adverbio «sustancial», aspecto que repercute de forma directa en el análisis que debe observarse cuando de juzgar una actuación de un servidor público a la luz del derecho disciplinario se trata.
(…)
De las definiciones señaladas se puede extraer que la referencia a sustancial en relación con la ilicitud significa que la infracción del deber sustancial debe tener cierta relevancia, importancia o esencial frente a los fines del Estado, la satisfacción del bien general y los principios de la función pública.
En términos generales, esto quiere decir, que la actuación u omisión del servidor público violatoria de sus deberes, es decir, contraria a derecho (ilicitud), debe desembocar en una real y efectiva afectación del buen funcionamiento del Estado y por tanto del servicio público] (sustancialidad) y en esa medida puede decirse, pese a que la ley no lo mencionó de este modo, que cuando estas dos características confluyen se está en presencia de una «antijuridicidad sustancial», requisito indispensable para que pueda afirmarse que se configuró una conducta disciplinaria susceptible de ser sancionada.
Así mismo, el Consejo de Estad ha señalado que para que una conducta típica sea antijurídica se exige una afectación injustificada al deber funcional como bien jurídico protegido, a la que se agrega el carácter sustancial, entendido como una afectación material, real y efectiva del buen funcionamiento del Estado y del servicio público; y ha precisado, además, que el juicio de ilicitud comporta un doble examen: (i) deontológico, orientado a constatar el cumplimiento de los deberes precisos contenidos en reglas, y (ii) axiológico, dirigido a verificar la observancia de los principios de la función pública.
En este orden, corresponde realizar un juicio de valoración, tal como lo ha desarrollado el Consejo de Estad–, orientado a establecer si la conducta tipificada como falta afectó sustancialmente el deber funcional sin que medie justificación; bajo ese entendimiento, para la configuración de la infracción disciplinaria no se exige necesariamente la producción de un resultado materialmente lesivo o un daño cuantificable al Estado; lo determinante es verificar el quebrantamiento sustancial e injustificado de los deberes funcionales asignados al servidor público, en cuanto compromete de manera relevante los principios que informan la función pública.
Explicado lo anterior, se procede a desarrollar el juicio de valoración frente a los hechos:
En el plano deontológico, el proceso acredita el incumplimiento de reglas funcionales: el artículo quinto del Decreto 064 de 2010 impuso el manejo de los recursos del Fondo en cuenta bancaria separada; y el artículo décimo primero ordenó seleccionar a los beneficiarios a través del Comité Técnico, con verificación de requisitos específicos. Ambas reglas permanecieron incumplidas, de manera continua y sin justificación, durante los períodos 2016-2019 y 2020-2022; así lo confirma la certificación del secretario de Gobierno de Susacó sobre la inexistencia de actas y la ausencia de convocatorias, que da cuenta de la falta de implementación del procedimiento reglado.
En el plano axiológico, la conducta comprometió de manera material los principios que gobiernan la función administrativa, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política; y, de modo especial, el principio de transparencia; expresión del mandato de publicidad que ordena que la gestión pública se desarrolle de forma visible y susceptible de verificación; pues la publicidad y la verificabilidad de la gestión operan como condiciones que sustentan la confianza de la comunidad en la recta administración de lo público; y que, a la vez, favorecen la igualdad de oportunidades en el acceso a los beneficios de destinación social, como los que administra el Fondo Educativo.
La afectación de la transparencia se proyectó sobre el principio de moralidad administrativa; pues el ejercicio de la función pública ha de realizarse con sujeción a los procedimientos reglados; cuya observancia, conforme al orden jurídico, garantiza la rectitud en la administración de los recursos. En el caso examinado, el Decreto 064 de 2010 dispuso el manejo de los recursos del Fondo en cuenta bancaria separada y la selección de los beneficiarios a través del Comité Técnico, con verificación de requisitos específicos; procedimientos cuya observancia operaba como garantía de la correcta destinación de los dineros y de la rectitud en su administración. Al adelantarse la gestión del Fondo al margen de tales procedimientos, según da cuenta el material probatorio, la moralidad administrativa se vio comprometida; en tanto la inobservancia de las reglas de selección y de manejo presupuestal restó a la gestión las condiciones que exigen los principios de la función administrativa.
Así, la conducta de ambos disciplinables superó el plano de la simple infracción formal y produjo una afectación sustancial e injustificada del deber funcional; en consecuencia, el reparo por ausencia de ilicitud sustancial se desestima.
6.2.8 De la culpabilidad
Aunque de forma general y abstracta los implicados incluyen en sus apelaciones la culpabilidad, que no lo desarrollan frente al caso concreto, es del caso analizar esta figura del derecho disciplinario aplicada a cada disciplinado.
En materia disciplinaria, el ordenamiento jurídico proscribe toda forma de responsabilidad objetiva; en consecuencia, las faltas únicamente son sancionables a título de dolo o culpa; por ello, el juicio de reproche, descrito por el Consejo de Estad–, debe adelantarse a partir de la verificación del nexo psicológico entre el autor y la conducta desplegada para su consumación, esto es, establecer si el sujeto disciplinable actuó con dolo o culpa y, además, si le era exigible un comportamiento diverso al realizado.
Explicado lo anterior, se procede a desarrollar el juicio de reproche frente a las conductas de los investigados:
En el caso de Jairo Alonso Rincón Quintana, su condición de alcalde y ordenador del gasto del Fondo le imponía el deber de conocer y cumplir las reglas que regían la administración de los recursos afectados a la finalidad educativa; deberes que el Decreto 064 de 2010 establecía de forma expresa, al disponer el manejo de los recursos en cuenta separada y la selección de los beneficiarios a través del Comité Técnico, con verificación de requisitos. El conocimiento de tales reglas resultaba exigible debido a la investidura que ostentaba; pues el ejercicio del cargo de máxima autoridad administrativa del municipio comporta el deber de conocer el marco normativo aplicable a la gestión de los recursos confiados a su administración.
En cuanto al nexo psicológico, el material probatorio da cuenta de que el disciplinado, durante las vigencias 2016-2019, ejecutó recursos del Fondo mediante contratos de suministro de equipos de cómputo; ejecución que se adelantó al margen de la cuenta separada que el reglamento disponía y sin sujeción al procedimiento reglado de selección de beneficiarios. Esta conducta se reprocha a título de culpa grave; en cuanto el disciplinable, hallándose en posición de observar los procedimientos que el ordenamiento le imponía, omitió el cuidado debido en su cumplimiento; comportamiento que traduce la inobservancia del deber objetivo de diligencia exigible a quien ejerce funciones de ordenación del gasto sobre recursos de destinación específica.
Respecto de la exigibilidad de una conducta diversa, el material probatorio permite establecer que el disciplinable se hallaba en condiciones de ajustar su actuación a las reglas del Decreto 064 de 2010; pues las atribuciones para disponer la apertura de la cuenta separada y para convocar al Comité Técnico se encontraban dentro del ámbito de sus competencias como ordenador del gasto; de suerte que el cumplimiento de tales deberes resultaba posible y exigible en las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrolló la gestión. La observancia de los procedimientos reglados se hallaba, por tanto, dentro de lo debido y de lo realizable; lo que sustenta el reproche de su conducta.
En el caso de Silvio Alberto Rincón Ortega, igualmente; su condición de alcalde, representante legal y ordenador del gasto del Fondo le imponía el deber de conocer y cumplir las reglas que regían la administración de los recursos afectados a la finalidad educativa; deberes que el Decreto 064 de 2010 establecía de forma expresa, al disponer el manejo de los recursos en cuenta separada y la selección de los beneficiarios a través del Comité Técnico, con verificación de requisitos. El conocimiento de estas reglas le resultaba exigibles en razón de la investidura que ostentaba; pues el ejercicio del cargo de máxima autoridad administrativa del municipio comporta el deber de conocer el marco normativo aplicable a la gestión de los recursos confiados a su administración.
El conocimiento concreto del procesado sobre el funcionamiento del Fondo se halla acreditado con el oficio MS2020-394 del 21 de octubre de 2020, suscrito por él, en el que dio cuenta de la forma de financiación del Fondo y de su manejo histórico; de manera que se encontraba en condiciones de advertir que la administración de los recursos se desarrollaba al margen de las reglas del Decreto 064 de 2010.
En cuanto al nexo psicológico, el material probatorio da cuenta de que, durante su período constitucional, el manejo del Fondo continuó en una cuenta ordinaria del municipio, y de que no se adelantaron las actuaciones dirigidas a regularizar el procedimiento de selección de beneficiarios ni a establecer la administración independiente de los recursos. Esta conducta se reprocha a título de culpa grave, en cuanto el disciplinable, hallándose en posición de observar los procedimientos que el ordenamiento le imponía y conociendo el estado del Fondo, incurrió en la infracción del cargo pese a que su investidura le permitía adoptar las medidas correctivas; desatención que persistió aun frente a las observaciones formuladas por la Contraloría General de Boyac .
Respecto de la exigibilidad de una conducta diversa, el material probatorio permite establecer que el disciplinable se hallaba en condiciones de ajustar su actuación a las reglas del Decreto 064 de 2010; pues las atribuciones para disponer la apertura de la cuenta separad y para convocar al Comité Técnico se encontraban dentro del ámbito de sus competencias como ordenador del gasto; de suerte que el cumplimiento de tales deberes resultaba posible y exigible en las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrolló la gestión. La observancia de los procedimientos reglados se hallaba, por tanto, dentro de lo debido y de lo realizable; lo que sustenta el reproche de su conducta.
6.2.9 De la sanción
La primera instancia calificó la falta como grave, a título de culpa grave; y aplicó el régimen sancionatorio de la Ley 734 de 2002, vigente al tiempo de los hechos, que para esta clase de faltas prevé la suspensión en el ejercicio del cargo; sanción que, debido a que los disciplinables habían cesado en el cargo al momento de su imposición, se ejecuta por su equivalente en salarios.
En este orden, la decisión de esta Sala respeta la prohibición de reformatio in peju; pues mantiene la situación de los apelantes. A ello se agrega que, verificado el escrito de apelación en cumplimiento del principio de limitación previsto en el artículo 234 del CGD, la defensa concentró sus reproches en la responsabilidad disciplinaria, con lo cual circunscribió la alzada a ese aspecto, sin extenderla a la sanción ni a su dosificación.
6.2.10 Otras determinaciones – improcedencia del recurso extraordinario de revisión
En lo atinente al recurso extraordinario de revisión contra decisiones disciplinarias que vinculen a servidores públicos de elección popular, como ocurre en el presente asunto, debe estarse a lo decidido por la Corte Constituciona en la Sentencia C-030/23, así como a lo fijado en el auto de unificación jurisprudencial del Consejo de Estad–––––– del 3 de diciembre de 2024, en especial en lo relativo a las siguientes pautas:
“Primera regla:
Procedencia:
El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción.
Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas. […]
Según la Ley 2094 de 2021 y la modulación efectuada por la Sentencia C-030 de 2023, esta acción de revisión quedó circunscrita a las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad impuestas por la Procuraduría General de la Nación que implican una «restricción o limitación temporal al derecho a ser elegido de un servidor público de elección popular, en ejercicio de sus funciones. Lo anterior por cuanto este tipo de sanciones tienen la virtualidad de interrumpir el mandato popular y, en esa medida, lesionan gravemente el principio democrático y el derecho a la representación política efectiva, previstos en la Constitución Política y la CADH. Así, independientemente de si la falta se cometió antes o durante el ejercicio del cargo de elección popular, lo importante es que la sanción afecte el ejercicio efectivo del mandato popular y los derechos políticos del elegido. Por lo tanto, debe entenderse que las demás sanciones disciplinarias, como la multa o la amonestación escrita, que se llegaren a aplicar a estos mismos servidores públicos, no son objeto de este recurso judicial. […] (subrayado de la Sala).”
Por lo tanto, en el caso examinado, no se encuentra procedente dar trámite al recurso extraordinario de revisión, en razón a que la sanción impuesta a los funcionarios de elección popular Jairo Alonso Rincón Quintana y a Silvio Alberto Rincón Ortega, consistente en suspensión en el ejercicio del cargo, que se convierte, para su ejecución, en el equivalente a los salarios devengados para la época de los hechos, como lo señaló el fallo examinado, no comporta una inhabilidad o afectación de sus derechos políticos.
De tal modo, el fallo sancionatorio cobrará ejecutoria y será susceptible de ejecución según las normas procesales, una vez surtida su notificación.
6.2.11 Conclusión
Dadas las consideraciones expuestas, la Sala concluye que hay lugar a confirmar el fallo disciplinario sancionatorio proferido el 3 de octubre de 2024 por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, en tanto se encuentra acreditado, en grado de certeza, que Jairo Alonso Rincón Quintana y Silvio Alberto Rincón Ortega, en su condición de alcaldes municipales de Susacón (Boyacá) para la época de los hechos, incurrieron en falta grave a título de culpa grave; en consecuencia, se confirma la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos (2) meses, ejecutable por su equivalente en salarios al haber cesado los disciplinables en sus cargos.
En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, en ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias,
RESUELVE
Primero. Confirmar el fallo de primera instancia proferido el 3 de octubre de 2024 por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Tunja; mediante el cual se declaró disciplinariamente responsables a Jairo Alonso Rincón Quintana, identificado con la cédula de ciudadanía 4.267.132, y a Silvio Alberto Rincón Ortega, identificado con la cédula de ciudadanía 4.267.101, en sus condiciones de alcaldes municipales de Susacón (Boyacá); y se les impuso la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos (2) meses, ejecutable por su equivalente en salarios; conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
Segundo. Notificar personalmente, por la Secretaría de la Sala, la presente decisión a los sujetos procesales, conforme a los artículos 121, 122 y 127 del Código General Disciplinario, con la advertencia de que contra ella no procede recurso alguno y de que su ejecutoria se rige por el artículo 138 del mismo estatuto, de modo que su ejecución corresponderá a la dependencia competente una vez surtida la notificación, según lo analizado en la parte considerativa.
Tercero. Disponer que, una vez ejecutoriada la decisión, se surtan las comunicaciones, los registros y las anotaciones a que haya lugar ante las dependencias competentes.
Cuarto. Devolver, por la Secretaría de la Sala, el proceso a la dependencia de origen, previos los registros, comunicaciones y anotaciones.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS GERMÁN ORTEGA RUIZ
Procurador Delegado
GLORIA EDITH RAMÍREZ ROJAS
Procuradora Delegada
CARLOS HUMBERTO GARCÍA PARRADO
Procurador Delegado
Presidente
Elaboró: Mario Enrique Galvis Ayala (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Revisó: Luis Germán Ortega R. (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Aprobó: Luis Germán Ortega R./Gloria Edith Ramírez Rojas /Carlos Humberto García Parrado (SDJSPE)
