| Dependencia: | Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular |
| Radicado: | IUS-E-2021-340834 / IUC-D-2021-1954065 |
| Investigados: | 1. JOSÉ FLAMINIO VANEGAS 2. ALIRIO CHACÓN JOVEN 3. NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ |
| Cargos: | 1. Alcalde 2020-2023 2. Secretario de Planeación y Obras Públicas 3. Secretario de Planeación y Obras Públicas y alcalde encargado. |
| Entidad: | Municipio de San Antonio del Tequendama (Cundinamarca) |
| Fecha queja: | 29 de junio de 2021 |
| Fecha hechos: | Vigencias 2019-2021 |
| Asunto: | Fallo de segunda instancia |
Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2026
Aprobado en Sala, con Acta No. 006
P.D. Ponente: Carlos Humberto García Parrado
I. ASUNTO
La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por la defensa de los procesados ALIRIO CHACÓN JOVEN y NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ en contra del fallo proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá, del 2 de diciembre de 2024, que los declaró disciplinariamente responsables y, como consecuencia, les impuso sanción consistente en suspensión en el ejercicio del cargo por el término de seis (6) meses.
II. HECHOS
Se contraen a presuntas irregularidades en (i) la convocatoria y posesión de los integrantes del Consejo Territorial de Planeación del municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, vigencia 2021; (ii) no dar respuesta completa a la ponencia presentada el 24 de mayo de 2021 por Martha González Moreno, con ocasión al Cabildo Abierto realizado para la revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT; y (iii) no adelantar la consulta ciudadana durante el trámite de revisión del referido proyecto del EOT.
III. ANTECEDENTES
La actuación disciplinaria se inició por queja presentada por Mariluz Mayorga Ortiz y otros, el 29 de junio de 202, en la que informó sobre los hechos en mención.
Con base en lo señalado, mediante auto del 15 de julio del mismo añ, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá (posteriormente denominada Procuraduría Provincial de Instrucción de Fusagasugá) inició indagación preliminar frente a JOSÉ FLAMINIO VANEGAS, en su condición de alcalde del municipio de San Antonio de Tequendama, Cundinamarca, periodo 2020-2023; OSCAR EDUARDO PEÑA GÓMEZ, concejal de la misma municipalidad; y otros sujetos por determinar. Decisión notificada a través de correo electrónico a los disciplinables determinados, el 30 de agosto de 202, previa autorización expres.
Del mismo modo, con autos del 12 de agost, 17 de septiembr y 14 de diciembr de 2021, y 14 de ener de 2022, la procuraduría territorial ordenó la acumulación de los radicados E- 2021-405636, E- 2021-496599, E- 2021-651501, E-2021-653270 y E-2021-726983 al presente proceso, por identidad de hechos.
3.2 Investigación disciplinaria
Recaudadas las pruebas en la indagación preliminar, con proveído del 19 de enero de 202, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá dio apertura formal de investigación disciplinaria frente a LUIS MARÍA GORDILLO SÁNCHEZ, en su condición de alcalde del municipio de San Antonio de Tequendama, Cundinamarca, período 2016-2019; JOSÉ FLAMINIO VANEGAS, alcalde de la misma municipalidad, período 2020-2023; ALIRIO CHACÓN JOVEN y NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, secretarios de Planeación y Obras Públicas municipales, para la época de los hechos; MILTON RODRÍGUEZ PARRA, presidente del concejo municipal; y OSCAR EDUARDO PEÑA GÓMEZ, concejal, todos del referido ente territorial.
Tal decisión fue notificada por edicto desfijado el 5 de abril de 202 a JOSÉ FLAMINIO VANEGAS, ALIRIO CHACÓN JOVEN y MILTON RODRÍGUEZ PARRA. En tanto, a OSCAR EDUARDO PEÑA GÓMEZ, NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ y LUIS MARÍA GORDILLO SÁNCHEZ, a través de correos electrónicos del 18 de marzo de 202, previa autorización expres.
El 28 de julio de 202 se dispuso la prórroga del término de la investigación disciplinaria por 6 meses, y de oficio se ordenó la práctica de pruebas. Dicha determinación se comunicó a los procesados por correo electrónico el 31 de agosto siguient.
3.3 Cierre de investigación
La dependencia territorial instructora, el 2 de marzo de 202, dispuso el cierre de la investigación y corrió traslado para alegatos precalificatorios, determinación notificada a los sujetos procesales por estado del 13 del mismo mes y añ. JOSÉ FLAMINIO VANEGAS, a través de apoderado allegó sus alegato, en tanto que, los demás disciplinables guardaron silencio.
3.4 Pliego de cargos
Con proveído del 28 de julio de 202, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Fusagasugá formuló pliego de cargos a los investigados JOSÉ FLAMINIO VANEGAS, ALIRIO CHACÓN JOVEN, NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ y MILTON RODRÍGUEZ PARRA. La decisión se notificó por edicto fijado entre el 18 y 23 de agosto de 202.
Posteriormente, JOSÉ FLAMINIO VANEGAS fue notificado a través de su defensor de confianza mediante correo electrónico del 24 de agosto de 202, previa autorización expres; NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ se notificó por correo electrónico del 6 de septiembre de 202, con autorización enviada por medio electrónic; y con respecto a ALIRIO CHACÓN JOVEN, se designó como defensora de oficio a la doctora Lorena Yanet Ariza Piñere, con quien se surtió la notificación personal el 25 de septiembre de 202.
Del investigado MILTON RODRÍGUEZ PARRA, se recaudó en el expediente certificado de defunción, según el cual dicha persona falleció el 5 de diciembre de 2022.
Ahora bien, a los procesados que incoaron los recursos de apelación contra el fallo sancionatorio, se les formularon los siguientes cargos, así:
| INVESTIGADO | CARGOS | CALIFICACIÓN JURÍDICA |
| ALIRIO CHACÓN JOVEN (Secretario de Planeación y Obras Públicas) | Cargo único: […] al parecer, entre el 5 de marzo y el 31 de diciembre de 2019 omitió garantizar que se cumpliera el trámite de consulta ciudadana que debió realizarse en dicho municipio, mientras la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, revisaba el proyecto de revisión del ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL de ese municipio […] [Resaltado de la Sala] | La presunta falta se calificó como grave (Arts. 34.1 y 35.1 CDU), cometida a título culpa gravísima. |
| NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ (Secretario de Planeación y Obras Públicas y alcalde (e) | Primer cargo: […] en su calidad de alcalde encargado de San Antonio del Tequendama (Cundinamarca), al parecer, incurrió en las siguientes presuntas irregularidades en torno a la conformación en el 2020 del Consejo Territorial de Planeación de tal municipio: (i) Firmó el Decreto Municipal No. 0027 del 28 de febrero de 2020, "POR MEDIO DEL CUAL SE DESIGNAN NUEVOS INTEGRANTES DEL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN Y SE CONVOCA A LOS INTEGRANTES DEL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA", sin que previamente se hubiese cumplido con la respectiva presentación de ternas por parte de las organizaciones del orden municipal relacionadas en el Acuerdo Municipal No 020 de 1.999 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA Y ESTRUCTURA LA COMPOSICIÓN Y LAS FUNCIONES DEL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA”; (ii) mediante el mismo Decreto designó como consejeros a representantes de sectores que no se mencionan en tal acuerdo, es decir, del sector turístico, de las víctimas, del partido político MIRA, un sacerdote y de hogar comunitario, y, además, designó dos representantes de un mismo sector – del comunitario-, cuando tal Acuerdo Municipal indica que es uno por sector; y, (iii) el 28 de febrero de 2020, no solo posesionó a los consejeros designados mediante el precitado Decreto, sino que dio posesión al señor CIPRIANO GARCÍA RAMÍREZ, como consejero del consejo Territorial de Planeación, sin que para el efecto se hubiese presentado la terna de que trata el precisado Acuerdo Municipal No. 20 de 1999 y sin que previo a su posesión se hubiera expedido el respectivo decreto de designación […] [Resaltado de la Sala] | La presunta falta se calificó como grave (Arts. 34.1 y 35.1 CDU), cometida a título culpa gravísima. |
| Segundo cargo: […] en su calidad de secretario de despacho de la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de la Alcaldía Municipal de San Antonio del Tequendama (Cundinamarca), frente a la “CONVOCATORIA PUBLICA PARA CONFORMAR EL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN MUNICIPAL” del 6 de febrero de 2020 y la “CONVOCATORIA PARA EL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN” del 19 de enero de 2021, al parecer, no cumplió con el deber de comunicar por escrito cada una de estas convocatorias a las organizaciones del nivel municipal debidamente registradas, lo que debió hacer ocho (8) días antes del plazo previsto en cada una de ellas para presentar las ternas (21 de febrero de 2020 plazo fijado en la primera y 25 de enero de 2021 plazo fijado en la segunda), para efectos que pudieran presentar las ternas de las que se escogerían los representantes al Concejo Territorial de Planeación, en los términos del Acuerdo Municipal No 020 de 1.999 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA Y ESTRUCTURA LA COMPOSICIÓN Y LAS FUNCIONES DEL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA” […] [Resaltado de la Sala] | La presunta falta se calificó como grave (Arts. 34.1 y 35.1 CDU), cometida a título culpa gravísima. | |
| Tercer cargo: […] en su calidad de secretario de despacho de la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de la Alcaldía Municipal de San Antonio del Tequendama (Cundinamarca), al parecer, entre el 2 de enero y el 31 de diciembre de 2020 omitió garantizar que se cumpliera el trámite de consulta ciudadana que debió realizarse en dicho municipio, mientras la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, revisaba el proyecto de revisión del ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL […] [Resaltado de la Sala] | La presunta falta se calificó como grave (Arts. 34.1 y 35.1 CDU), cometida a título culpa gravísima. | |
Surtida la diligencia de notificación personal del auto de cargos, la procuraduría provincial de instrucción remitió la actuación a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativ, para que se prosiguiera con la fase de juicio disciplinario.
3.5 Descargos y alegaciones
La Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá, con proveído del 13 de febrero de 202, avocó conocimiento del proceso, fijó el procedimiento a seguir a través del juicio ordinario y corrió traslado a los sujetos procesales para presentar descargos y allegar o pedir pruebas, determinación comunicada por medio electrónico el 5 de abril del mismo añ. Aquellos, no ejercieron tal derecho.
El 7 de noviembre de 202, la autoridad de juzgamiento corrió traslado para alegaciones de conclusión previas al fallo de primera instancia, decisión comunicada a los encausado. El defensor de confianza de NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ allegó memoria. Los inquiridos JOSÉ FLAMINIO VANEGAS y ALIRIO CHACÓN JOVEN, guardaron silencio.
3.6 Fallo de primera instancia e impugnación
La Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá, el 2 de diciembre de 202, profirió fallo de primera instancia mediante el cual declaró disciplinariamente responsables a JOSÉ FLAMINIO VANEGAS, ALIRIO CHACÓN JOVEN y NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ con respecto a los cargos imputados, por lo que, como consecuencia, les impuso sanción consistente en suspensión en el ejercicio del cargo por el término de seis (6) meses.
La decisión fue notificada por correo electrónico, previa autorización expresa, a la defensora de oficio de ALIRIO CHACÓN JOVEN, el día 27 de enero de 202; En tanto, a los demás sancionados, previo envío de correo electrónico citatorio, mediante edicto fijado el mismo 27 de enero de 202, ante la falta de comparecencia de aquellos o de sus defensores.
La defensora de oficio de ALIRIO CHACÓN JOVE y el defensor de confianza de NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHE interpusieron y sustentaron sendos recursos de apelación, concedidos ante esta Sal. El expediente se recibió el 16 de mayo de 202.
De parte JOSÉ FLAMINIO VANEGAS no se recepcionó recurso alguno contra la decisión sancionatori.
IV. PROVIDENCIA RECURRIDA
Después de narrar los antecedentes y concretar el acervo probatorio, el fallo impugnado procedió a exponer los argumentos en que sustentó la decisión, así
4.1 La primera instancia adujo que, de acuerdo con las pruebas obrantes en la actuación, los disciplinables desplegaron las conductas censuradas en los cargos imputados, al no cumplir con los procedimientos administrativos establecidos para la conformación del Consejo Territorial de Planeación del municipio y la revisión del EOT, por lo cual incurrieron en falta disciplinaria conforme al numeral 1º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 – CUD-, normativa complementada con disposiciones de las Leyes 152 de 1994, 388 de 1997 y 1757 de 2015, el Decreto 1077 de 2015, adicionado con el Decreto 1232 de 2020, y el Acuerdo municipal 020 de 1999.
4.2 El fallo impugnado destacó que, de las pruebas allegadas a la actuación, no se evidencia alguna que sustente la conformación de las ternas para elegir el representante de las organizaciones de nivel municipal debidamente registradas, como lo estipula el Acuerdo Municipal No. 020 de 1999, en su artículo tercero.
4.3 Por otra parte, agregó que la administración municipal, mediante el oficio de fecha 17 de mayo de 2022, emitió respuesta sin incluir los soportes solicitados en instrucción, lo que confirma que el investigado NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ no tuvo en cuenta las ternas para elegir a los consejeros de las organizaciones del municipio y, del mismo modo, que no expidió algún acto por el cual se designó al señor «Cipriano» como consejero territorial de planeación, a quien le tomaron posesión.
4.4 Respecto al proyecto del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio, señaló que estuvo en revisión de la autoridad ambiental (Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca) desde el 5 de marzo de 2019 hasta el 23 de diciembre de 2020, lapso que incluye el confinamiento debido al COVID 19, por lo que, los disciplinables contaron con 3 meses para surtir el trámite de consulta ciudadana previsto en el numeral 4 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, sin que lo hubieran realizado.
4.5 El a quo concluyó que, en lo que respecta a los aquí apelantes, el procesado NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ incurrió en irregularidades i) en torno a la convocatoria y posesión de los nuevos integrantes del Consejo Territorial de Planeación, pues, previamente no se elaboró la terna por parte de las organizaciones del orden municipal; ii) omitió su deber de comunicar por escrito cada una de las convocatorias a las organizaciones del nivel municipal con ocho (8) días de antelación, como lo dispone el Acuerdo Municipal No 020 de 1999; y, iii) entre el 02 de enero y el 31 de diciembre de 2020, omitió el deber de garantizar el trámite de la consulta ciudadana cuando el proyecto del EOT se encontraba en revisión en la CAR.
4.6 Con relación a ALIRIO CHACÓN JOVEN, señaló el fallo disciplinario confutado, que aquel tenía la responsabilidad de liderar y dirigir las actividades relacionadas con la formulación y la revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial, cuyas funciones incluyen garantizar que el proceso de consulta ciudadana se cumpla de manera adecuada, pero que, sin embargo, el investigado no llevó a cabo el trámite de consulta ciudadana requerido por la Ley 388 de 1997.
4.7 En lo concerniente a la ilicitud sustancial, aseguró el a quo que los investigados desconocieron su deber funcional, en razón a que se apartaron del cumplimiento de sus deberes como servidores públicos, vulnerando los principios de la función administrativa de moralidad y participación, sin que en la actuación se advierta justificación alguna en sus conductas.
4.8 Frente a la culpabilidad, la primera instancia mantuvo la imputación subjetiva atribuida en el auto de cargos, correspondiente a culpa gravísima, toda vez que, según afirmó los disciplinables inobservaron «el cuidado necesario que con base a sus funciones debía ejercer en el cumplimiento de los principios de la función pública y faltó al cumplimiento que rige la materia de los hechos de reproche disciplinario».
5.1 De la defensora de oficio de ALIRIO CHACÓN JOVEN
La defensora sustentó la alzada en lo siguiente:
5.1.1 Dosificación de la sanción. Adujo que, pese a que la primera instancia reconoció como atenuante que el investigado carecía de antecedentes, erradamente se tuvo como agravante «el conocimiento de la ilicitud», hecho que no se encuentra probado en la actuación, por lo que solicitó variar la dosificación de la sanción y aplicar la mínima del segundo cuarto, esto es, 3 meses de suspensión.
Por otra parte, agregó que en la actuación se encuentran certificados los tiempos en los que el disciplinable se desempeñó en el cargo – entre 2016 y 2019-, por lo que no está llamado a responder por hechos hasta el 2021.
Finalmente, adujo que, como quiera que en el proceso no consta si el disciplinable se encuentra en ejercicio del cargo, se debería convertir la suspensión en salarios devengados para el momento de la comisión de la falta, de acuerdo con el artículo 48 del CGD.
5.2 De los defensores de confianza de NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ
5.2.1 Con antelación a la presentación del recurso de apelación, el abogado Rafael Antonio Sánchez Alfonso, invocando la calidad de defensor del procesado NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, quien posteriormente le revocó el mandato, con escrito allegado el 5 de diciembre de 2024, solicitó declarar la nulidad de lo actuado por violación al derecho de defensa, argumentando la no entrega de copias del expediente, solicitada por él mismo en varias oportunidade.
5.2.2 El abogado José Gustavo Sandoval Rodríguez, a quien el procesado NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ confirió poder, presentó escrito de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia, en el cual, en síntesis, sustentó:
5.2.2.1 Solicitud de nulidad
En el escrito de apelación, el defensor adujo que la actuación se encuentra viciada de nulidad por «vicios sustanciales que comprometen la validez del procedimiento», en particular, porque i) el auto de formulación de cargos adolece de deficiencias de motivación, omitiendo elementos esenciales que permitan establecer con certeza la infracción disciplinaria; ii) se identifican falencias en las notificaciones realizadas, afectando el derecho de defensa; iii) hubo restricciones injustificadas a la presentación de pruebas por parte del disciplinable; iv) la PGN no valoró los elementos de prueba favorables al procesado; y v) el fallo de primera instancia carece de una argumentación solida que justifique la configuración de la falta y la sanción impuesta. Con base en lo anterior, el defensor afirmó la transgresión de los principios de legalidad, presunción de inocencia, contradicción y proporcionalidad.
5.2.2.2 Inexistencia de falta disciplinaria. El defensor argumentó que al disciplinable se sancionó con base en una interpretación extensiva de la norma disciplinaria, sin que exista una disposición expresa que tipifique su conducta como falta. Dijo que en la actuación no se identificó con precisión la norma que contempla la supuesta infracción, lo que configura una violación flagrante al principio de tipicidad.
Señaló que, la falta de precisión en la tipificación de la conducta generó una vulneración al derecho de defensa, pues impidió que el investigado conociera con exactitud la norma presuntamente infringida, limitando la estructura de una adecuada defensa.
Adicionalmente, aseveró que en el proceso no se acreditó que la supuesta omisión en la convocatoria al Consejo Territorial de Planeación haya generado un daño real a la administración ni que se hubiere afectado la transparencia del proceso, o que la ciudadanía hubiera sido excluida, o que se impidió el ejercicio de los derechos de participación.
5.2.2.3 Inexistencia de ilicitud sustancial. Mencionó el defensor que la sanción impuesta se fundamentó en la presunción de un perjuicio, sin que exista prueba suficiente de una afectación concreta.
Argumentó que el daño a la función pública debe estar demostrado, por lo que el operador disciplinario debe motivar de qué manera se alteró el desarrollo del proceso de planeación territorial, qué consecuencias tuvo en la gestión municipal y qué perjuicio derivó de la presunta omisión, pues no basta con afirmar que una falta, por si sola, configura un daño a la administración. Lo dicho para afirmar que la sanción disciplinaria no puede fundamentarse en suposiciones o en interpretaciones subjetivas, sin la debida sustentación probatoria.
Destacó que el daño al bien jurídico protegido en la planeación territorial - transparencia y participación -, debe ser real, efectivo y verificable, y que, en la actuación no obra prueba que demuestre que la ciudadanía fue excluida del proceso de formulación del plan territorial ni que la supuesta omisión haya generado incertidumbre en la gestión pública.
Por otra parte, adujo que el disciplinable no impidió el ejercicio de los derechos de participación ni causó perjuicio alguno a la comunidad; pues, aunque se advirtió el incumplimiento de un procedimiento formal, no se acreditó que haya tenido consecuencias adversas para el interés general ni que se haya comprometido la moralidad administrativa.
Así, concluyó que la sanción impuesta carece de fundamento fáctico y jurídico, pues no se cumplió con la carga probatoria de demostrar el daño real, efectivo y verificable que exige la jurisprudencia en materia disciplinaria.
5.2.2.4 Desproporcionalidad de la sanción impuesta. Argumentó que el análisis de proporcionalidad de la sanción exige un estudio comparativo con casos disciplinarios similares. Así, tras citar jurisprudencia del Consejo de Estado, señaló que, además de haberse omitido su análisis, la sanción impuesta al procesado es desproporcionada en comparación con otros eventos en los que se han presentado irregularidades en la convocatoria de los consejos territoriales.
Finalizó señalando que la sanción impuesta no supera el test de proporcionalidad, pues no se justificó adecuadamente su necesidad ni su idoneidad, y no guarda relación con la falta imputada. Por lo tanto, según el defensor, es evidente que la sanción es excesiva y debe modificarse o revocarse en su totalidad.
VI. CONSIDERACIONES
6.1 Competencia
De conformidad con el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución Política, los artículos 1º y 16 de la Ley 2094 de 202 y el numeral 3º del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 11 del Decreto Ley 1851 de 2021, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra el fallo sancionatorio del 2 de diciembre de 2024, proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá, toda vez que en la actuación fue vinculado un servidor público de elección popular.
El recurso se estudia dentro del delimitado marco que define el inciso 2º del artículo 234 del CGD, en tanto establece que «El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación».
Del mismo modo, corresponde a la Sala resolver conforme a los lineamientos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, reiterados, entre otras, en las sentencias SU-381, SU-382 y SU 417 de 2024, y SU-426 de 2025, y por el Consejo de Estado en la sentencia de tutela del
31 de octubre de 202, y el auto de unificación jurisprudencial del 3 de diciembre de 202.
6.2 Metodología de la decisión
En orden a resolver los recursos de apelación, la Sala se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (6.2.1) La prescripción de la acción disciplinaria – Análisis del caso de ALIRIO CHACÓN JOVEN; (6.2.2) Las nulidades en general y las planteadas por los defensores de NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ; (6.2.3) Análisis de responsabilidad disciplinaria frente a NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ; (6.2.4) Otras determinaciones; y (6.2.5) Conclusión.
6.2.1 La prescripción de la acción disciplinaria - Análisis del caso de ALIRIO CHACÓN JOVEN
Si bien la defensora de oficio del procesado ALIRIO CHACÓN JOVEN no argumentó, como razón de alzada, la ocurrencia de la prescripción de la acción disciplinaria, la Sala procede con su estudio, bajo el entendimiento de que se trata de un aspecto inescindiblemente vinculado al objeto de impugnación, como se establece en el inciso 2º del artículo 234 del CGD, que viene de citarse.
En ese sentido, es de considerar que, aunque las conductas objeto de investigación disciplinaria ocurrieron en vigencia de la Ley 734 de 2002 (CDU), frente a la extinción de la acción disciplinaria, por prescripción, la normativa llamada a aplicarse al caso es el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 (CGD), que entró en vigor el 29 de diciembre de 2023, con el siguiente tenor:
ARTÍCULO 33. PRESCRIPCIÓN E INTERRUPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARI. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
La prescripción se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos dos (2) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se notifica la decisión de segunda instancia. Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce (12) años. La prescripción, en estos casos, se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos tres (3) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se ha notificado la decisión de segunda instancia.
Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce (12) años. La prescripción, en estos casos, se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos tres (3) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se ha notificado la decisión de segunda instancia.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique. […] [Resaltado de la Sala]
En síntesis, la prescripción de la acción disciplinaria ocurre, conforme a la normativa señalada, cuando transcurren cinco (5) años contados desde el día de su consumación, para faltas instantáneas; o desde la realización del último hecho o acto, para las permanentes o continuadas; o desde cuando cese el deber, para las omisivas; y el fallo de primera instancia no se ha notificado.
Al cabo de dicho lapso, sin que se hubiere notificado la decisión de primer grado, el Estado queda impedido para proseguir la acción disciplinaria, excepto en los casos en que la prescripción sea renunciada por el propio investigado, o que se trate de las faltas señaladas en el artículo 52 del CGD, que se rigen por otros términos.
En tal escenario, al juzgador disciplinario solo le queda pronunciarse declarando su configuración, sin que pueda hacer consideraciones diferentes o resolver sobre otros aspectos, pues, se itera, con la prescripción se pierde la potestad para proseguir o resolver de fondo.
En esa línea, la Sala encuentra que frente al disciplinable ALIRIO CHACÓN JOVEN se configuró la prescripción de la acción disciplinaria.
Lo anterior parte de analizar los extremos temporales de la imputación fáctica que sustenta el cargo único formulado en su contra, conforme al pliego de cargos proferido por la Procuraduría Provincial de Instrucción de Fusagasugá, en particular, en cuanto señal:
Usted, señor ALIRIO CHACÓN JOVEN, en su calidad de secretario de despacho de la Secretaría de Planeación de la Alcaldía Municipal de San Antonio del Tequendama (Cundinamarca), al parecer, entre el 5 de marzo y el 31 de diciembre de 2019 omitió garantizar que se cumpliera el trámite de consulta ciudadana que debió realizarse en dicho municipio, mientras la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, revisaba el proyecto de revisión del ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. [Resaltado de la Sala].
Significa que el reproche disciplinario se sustentó en una omisión. En este tipo de faltas, la conducta irregular se prolonga en el tiempo y dejará de materializarse cuando se cumpla con la acción omitida o sea jurídicamente inviable cumplir con lo exigido.
La caracterización de la naturaleza de la falta es relevante, pues, como viene de señalarse, el inicio del cómputo de la prescripción de la acción disciplinaria varía según se trate de una instantánea, permanente o continuada, u omisiva. En las primeras, la infracción del deber funcional se agota en un solo
momento, por ello el conteo se inicia desde la consumación. En las segundas, existe una unidad de conducta que genera la afectación al deber, que se prolonga en el tiempo, por lo que la contabilidad habrá de comenzar cuando cese la circunstancia de ilegalidad generadora de la infracción. Y, en las terceras, como en este caso, el término inicia cuando haya cesado el deber de actuar.
Ahora bien, según certificación obrante en la actuación, el procesado ALIRIO CHACÓN JOVEN se desempeñó como secretario de Planeación y Obras Públicas del municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, entre el 1º de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 201, fecha esta última a partir de la cual se retiró del servicio, lo que significa, en otros términos, que allí culminó el deber exigido. Por tanto, el cómputo del término de la prescripción inició desde ese día y cursaba hasta el 31 de diciembre de 2024.
En tanto, el fallo disciplinario de primera instancia, proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá, de fecha 2 de diciembre de 2024, fue notificado a la defensora de oficio por correo electrónico, previa autorización, el 27 de enero de 202, es decir, cuando ya se había superado el termino legal para interrumpir la prescripción.
En otros términos, desde cuando cesó el deber que le era exigible al procesado, a su retiro del empleo, pasaron más de cinco (5) años sin notificarse el fallo de primera instancia, por lo cual, sin lugar a dudas, operó el fenómeno extintivo de la acción, por prescripción.
En consecuencia, la Sala ordenará la terminación de la actuación y el archivo definitivo de las diligencias, respecto a ALIRIO CHACÓN JOVEN, conforme lo señala el artículo 90 del CGD, que dispone que «En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el disciplinado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias» (Resaltos de la Sala).
6.2.2 Las nulidades en general y las planteadas por los defensores de NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ
6.2.2.1 Marco jurídico de las nulidades
La actuación disciplinaria tiene como finalidad específica la materialización de la potestad disciplinaria del Estado y, con ella, ejercer uno de los controles en relación con las conductas de los servidores públicos y particulares que cumplan función pública, que está sujeta a las garantías del debido proceso. Es por esto, que se debe adelantar con estricto apego a las reglas y condiciones procesales señaladas en la Constitución Política y en la ley, puesto que, de lo contrario, puede configurarse alguna de las causales de invalidación contenidas en el procedimiento disciplinario, previstas en el artículo 202 del CG, que establece:
ARTÍCULO 202. CAUSALES DE NULIDAD. Son causales de nulidad las siguientes:
1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo.
2. La violación del derecho de defensa del investigado.
3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.
En ese contexto, la nulidad es un remedio procesal extremo previsto en el ordenamiento jurídico disciplinario para cuando no existe otra alternativa legal ante una irregularidad trascendental. Esto es, cuando se trata de un vicio que no se puede enmendar de una forma diferente a declarar su acaecimiento y rehacer la actuación viciada, a efecto de que se cumplan los propósitos fundamentales del procedimiento y se garanticen los derechos de los sujetos procesales, finalidades que están contempladas como principio orientador en los artículos 11 y 22 del CGD.
En general, las nulidades procesales en materia disciplinaria responden a la necesidad de que prevalezca el debido proceso como garantía fundamental del investigado, cuando concurran irregularidades que afectan el núcleo esencial del derecho, que lo limiten en su ejercicio o que lo socaven en algunas de sus expresiones, tales como, por ejemplo, el derecho a la defensa, la competencia del juez natural o el derecho a ser escuchado y vencido en juicio, entre otras.
Ahora bien, según se ha dicho por la doctrina y la jurisprudencia, no cualquier irregularidad suscita la nulida, sino que es necesario que sea sustancial, esto es, que se proyecte a la esfera material del debido proceso y limite el derecho de defensa. En ese sentido, para que las anomalías puedan invalidar lo actuado, debe acreditarse que afectaron sustancialmente las garantías fundamentales del debido proceso, de manera que las omisiones, yerros o quebrantos de menor entidad no pueden determinar una nulidad, pues aquella está concebida como un remedio adjetivo excepcional.
Las nulidades procesales o procedimentales en materia disciplinaria, conforme con los artículos 202 y siguientes del CGD, proceden a solicitud de alguno de los sujetos procesales o de oficio. Con todo, en el análisis para restar o no eficacia a un acto del proceso, el funcionario que adelanta la actuación debe realizar un doble juicio de valor: (i) el de la causal expresa que aplica al caso y (ii) el de los postulados o principios que regula el artículo 203 de la codificación en cita, valga recordar: instrumentalidad de las formas (o finalidad); trascendencia; protección (o lealtad); convalidación; y residualidad (o especificidad).
La finalidad, oportunidad, preclusividad y taxatividad que caracterizan al instituto de las nulidades, son el fundamento de la seguridad jurídica que blinda el proceso para no declarar la invalidez de cualquier situación que se presente en desarrollo de las actuaciones, que sea insubstancial o alegada
más allá del plazo estipulado por la ley o se trate de alguna circunstancia que no constituya causal de invalidación de lo actuado.
Finalmente, es de reseñar que el artículo 206 ibidem establece que la solicitud de nulidad podrá formularse hasta antes de dar traslado para los alegatos de conclusión, motivo por el cual, a juicio de esta Sala, cuando se presenta en el escrito de apelación, como en este caso, ha de resolverse como razón de alzada.
6.2.2.2 Análisis del caso concreto
6.2.2.2.1 De la petición de nulidad presentada por el abogado Rafael Antonio Sánchez Alfonso
Encuentra la Sala que el abogado Rafael Antonio Sánchez Alfonso, quien venía reconocido en el proceso disciplinario como defensor de NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, con escrito allegado a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá, a través de correo electrónico del 5 de diciembre de 202, solicitó la nulidad de la actuación por considerar que se impidió el efectivo ejercicio del derecho a la defensa técnica del procesado, toda vez que el despacho de juzgamiento no le entregó copias del expediente, físicas o digitales, solicitadas en varias oportunidades.
Del mismo modo, se observa que el disciplinable ROJAS SÁNCHEZ, con memorial recibido en el proceso el 11 de diciembre de 202, revocó el mandato conferido a su defensor Rafael Antonio Sánchez Alfonso, al tiempo que confirió poder al abogado José Gustavo Sandoval Rodríguez, quien, por correo electrónico del 12 de febrero de 202, interpuso recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primer grado.
En la alzada no se ratificó o insistió en la solicitud de nulidad del anterior apoderado, lo que razonablemente conlleva a entender a la Sala que, cualquier eventual irregularidad en la respuesta a las peticiones de copias, fue convalidada por el nuevo defensor, en términos del inciso quinto del artículo 203 del CGD. Por lo tanto, hay lugar a proseguir con el estudio de los argumentos de la apelación.
6.2.2.2.2 De la petición de nulidad presentada por el defensor José Gustavo Sandoval Rodríguez
El apoderado José Gustavo Sandoval Rodríguez, en representación del sancionado NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, en el escrito de apelación pidió la nulidad de la actuación, para lo cual argumentó: i) que el auto de formulación de cargos adolece de deficiencias de motivación, en tanto se omitieron elementos esenciales que permitan establecer con certeza la infracción disciplinaria; ii) se identifican falencias en las notificaciones realizadas, afectando el derecho de defensa; iii) hubo restricciones injustificadas a la presentación de pruebas por parte del disciplinable; iv) la PGN no valoró los elementos de prueba favorables al procesado; y v) el fallo de primera instancia carece de una argumentación sólida que justifique la configuración de la falta y la sanción impuesta.
A ese respecto, la Sala constata lo siguiente:
6.2.2.2.2.1 El auto de formulación de cargos, contrario a lo expuesto por el defensor, fue expedido conforme a los presupuestos formales y materiales que emanan de los artículos 222 y 223 del CGD. En particular, porque para el momento procesal de su expedición, la autoridad instructora encontró objetivamente demostrada la falta y la responsabilidad del investigado.
Es de señalar que, correspondiendo el pliego de cargos a una imputación provisional, como lo ha destacado la jurisprudencia de las Altas Cortes, no se requiere un estándar de certeza absoluta, sino un grado suficiente de probabilidad que permita, a partir de los elementos probatorios de la investigación, encontrar razonablemente demostrada tanto la falta como la responsabilidad.
En el caso examinado, la autoridad instructora, en particular, a partir del análisis de las pruebas recaudadas en la investigación, delimitó y motivó el marco fáctico de la acusación en cada uno de los tres (3) cargos formulados al disciplinable; y determinó la normatividad vulnerada, sobre la cual fundó la calificación jurídica de las faltas enrostradas, así como la ilicitud sustancial y la imputación subjetiva.
De tal manera que, por el contrario, a lo aducido en la apelación, en el auto de cargos se señaló de manera clara en qué consistieron las presuntas irregularidades en las que incurrió el inquirido.
6.2.2.2.2.2 El apoderado, en el recurso de apelación, esgrimió que en la actuación disciplinaria se identifican falencias en las notificaciones, que afectan el derecho de defensa, así como restricciones injustificadas a la presentación de pruebas por parte del encausado Sin embargo, tales aseveraciones no fueron explicadas. Es decir, no indicó, de modo concreto, en qué etapa procesal pudieron ocurrir tales circunstancias o en qué consistieron.
Con todo, como se expuso en el acápite de antecedentes de este proveído, la Sala encuentra que los distintos actos procesales fueron notificados en debida forma al procesado y que, incluso, aquel no presentó descargos ni solicitudes probatorias, lo que descarta limitación alguna a la presentación o petición de pruebas.
6.2.2.2.2.3 Por último, en la alzada se afirmó que la procuraduría de juzgamiento no valoró en el fallo sancionatorio los elementos de prueba favorables al procesado, y que la citada decisión carece de argumentación sólida. Aquí, de igual modo, no se motivó en el recurso cuáles fueron esas pruebas que dejó de analizar el a quo y que resultaban a favor del procesado. Sin embargo, como pasa a referirse en los apartados siguientes, el fallo examinado se fundamentó en el debate probatorio realizado sobre el caudal demostrativo obrante en el expediente.
En síntesis, esta Colegiatura no encuentra que concurra en la actuación disciplinaria ninguna causal invalidante, fundada a partir de las razones expuestas en el recurso de apelación, motivo por el cual no hay lugar a declarar la nulidad.
6.2.3 Análisis de responsabilidad disciplinaria frente a NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ
Para resolver los planteamientos de fondo del recurso de apelación del defensor de NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, la Sala procede con el estudio probatorio y la valoración jurídica del cargo imputado, así:
6.2.3.1 Razonamiento probatorio
En cumplimiento de ese mandato y a fin de analizar las razones defensivas expuestas en la alzada, la Sala realiza la apreciación integral del material probatorio recaudado, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, así:
6.2.3.1.1 Quedó acreditado en el expediente que NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ se desempeñó como secretario de Planeación y Obras Públicas del municipio de San Antonio de Tequendama, Cundinamarca, desde el 2 de enero de 202; y que ejerció como alcalde encargado de dicho ente territorial entre el 25 y 28 de febrero de 202–.
6.2.3.1.2 De acuerdo con el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la planta global de empleos del municipio de San Antonio del Tequendama – Decreto 002 del 2 de enero de 201-, al cargo de secretario de Planeación y obras Públicas, entre las funciones relacionadas con el EOT, le correspondía para la época de los hechos:
6. Liderar y dirigir las acciones relacionadas con la formulación, revisión y ajustes del Esquema de Ordenamiento Territorial, así como el desarrollo de los instrumentos contemplados en la Ley y en sus reglamentos.
6.2.3.1.3 En el expediente reposa documento denominado «CONVOCATORIA PÚBLICA PARA CONFORMAR EL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN MUNICIPAL» de fecha 6 de febrero de 2020, suscrito por José Flaminio Vanegas, alcalde; y Nelson Javier Rojas, secretario de Planeación y Obras Públicas municipa.
6.2.3.1.4 Del mismo modo, se encuentra documento con asunto: «Divulgación de información». Se extrae apartes: «CONVOCATORIA: se convocan lideres sociales, comunitarios, culturales y demás, a que participen en el Consejo Territorial de Planeación, invitación telefónica, por medio electrónico y publicación en la página oficial de la Alcaldía, así como en la cartelera de la entrada principal del palacio Municipal». En la parte inferior de la imagen se lee: «IMAGEN PUBLICADA EN LA PAGINA DE FACEBOOK 12/02/2022.
6.2.3.1.5 Del documento de fecha 14 de febrero de 2020, con asunto: «Divulgación de información», se extraen apartes: «CONVOCATORIA: se convocan lideres sociales, comunitarios, culturales y demás, a que participen en el Consejo Territorial de Planeación, invitación telefónica, por medio electrónico y publicación en la página oficial de la Alcaldía, así como en la cartelera de la entrada principal del palacio Municipal.
6.2.3.1.6 Decreto 0027 del 28 de febrero de 2020, «POR MEDIO DEL CUAL SE DESIGNAN NUEVOS INTEGRANTES DEL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN Y SE CONVOCA A LOS INTEGRANTES DEL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA», suscrito por Nelson Javier Rojas Sánchez, alcalde (e). Se citan algunos aparte:
[…] Que es necesario adelantar el proceso de elección de los representantes de los sectores carentes de representación en virtud de la reglamentación antes mencionada, con el objetivo de garantizar el cumplimiento de las funciones del Consejo Territorial de Planeación del Municipio de San Antonio del Tequendama.
Que mediante convocatoria pública se recibieron las propuestas de interés a participar en el Consejo Territorial de Planeación.
[…]
DECRETA
ARTICULO PRIMERO. Designación de nuevos integrantes del Consejo Territorial de Planeación. Desígnese los nuevos integrantes del Consejo Territorial de Planeación de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, con base en la parte considerativa de este Decreto, de la siguiente manera queda conformado por los siguientes miembros:
| NOMBRE | […] | SECTOR |
| MARIO HÉCTOR MONROY RODRÍGUEZ | COMERCIAL Y PRODUCTIVO | |
| CARLOS EMILIO ZEA BECERRA | TURÍSTICO | |
| ANDERSON FONSECA BELTRÁN | COMUNITARIO | |
| JHON NELSON OSPINA GARCÍA | VICTIMAS | |
| ALFONSO VELANDIA | DESARROLLO RURAL | |
| MILTON MORA ALCALÁ | ONG LIBERTAD RELIGIOSA | |
| CARMEN EULALIA GARZÓN | TE | |
| LUZ MARY SÁNCHEZ DE RIAÑO | PARTIDO POLÍTICO MIRA | |
| GILBERTO RIVERA HENAO | SACERDOTE | |
| ROSA MARÍA CAMERO | REPRESENTANTE HOGAR COMUNITARIO | |
| GLORIA STELLA LEAL BLANCO | COMUNITARIO | |
[…]
6.2.3.1.7 Se recaudaron las actas de posesión como miembros del Consejo Territorial de Planeación del municipio de San Antonio de Tequendama, de fecha 28 de febrero de 202, de Mario Héctor Monroy Rodríguez, Carlos Emilio Zea Becerra, Anderson Fonseca Beltrán, Milton Mora Alcalá, Carmen Eulalia Garzón, Luz Mary Sánchez de Riaño, Rosa María Camero y Gloria Stella Leal Blanco.
6.2.3.1.8 El 28 de febrero de 2020, ante Nelson Javier Rojas, alcalde (e) del municipio de San Antonio de Tequendama, Cipriano García Ramírez tomó posesión como consejero territorial de planeación, en representación del sector comunitari.
6.2.3.1.9 Acta de fecha 25 de septiembre de 2020, que da constancia de la elección de representantes del Consejo Territorial de Planeación del municipio de San Antonio de Tequendama. Se observa la lista y verificación del quoru:
| NOMBRE |
| MARIO HÉCTOR MONROY RODRÍGUEZ |
| CARLOS EMILIO ZEA BECERRA |
| ANDERSON FONSECA BELTRÁN |
| JHON NELSON OSPINA GARCÍA |
| ALFONSO VELANDIA |
| MILTON MORA ALCALÁ |
| CARMEN EULALIA GARZÓN |
| LUZ MARY SÁNCHEZ DE RIAÑO |
| GILBERTO RIVERA HENAO |
| ROSA MARÍA CAMERO |
| GLORIA STELLA LEAL BLANCO |
| CIPRIANO GARCÍA RAMÍREZ |
6.2.3.1.10 Documento denominado «CONVOCATORIA PARA EL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN», de fecha 19 de enero de 2021, mediante la cual el alcalde y la Secretaría de Planeación y Obras Públicas, convocaron a líderes del sector rural y religioso, y víctimas del conflicto, para que se postularan a la conformación del Consejo Territorial de Planeación Municipal. En el documento se señala que la convocatoria estará abierta hasta el 25 de enero de 202.
6.2.3.1.11 Igualmente, obran actas de posesión como miembros del Consejo Territorial de Planeación del municipio de San Antonio de Tequendama, del 21 de enero de 2021, de María Patricia Lamo Acost, Pedro Eutiquiano Mayorga Ariz, y Hugo Hernán Ramos Queved.
6.2.3.1.12 La administración de San Antonio de Tequendama, con oficio SPOP 048 del 29 de enero de 2021, suscrito por Nelson Javier Rojas, secretario de Planeación y Obras Públicas, convocó al Consejo Territorial de Planeación municipal, a «[…] 1RA REUNIÓN, SOCIALIZACIÓN RESOLUCIÓN DGEN NO. 20227101139 DE 23 DIC. 2020 (EOT) ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL»; reunión se llevaría a cabo el 3 de febrero de 2021. El oficio está acompañado con dos planillas de asistencia con dicha fech.
6.2.3.1.13 Documento denominado «ACTA DE ELECCIÓN DE REPRESENTANTES DEL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN», de fecha 3 de febrero de 2021. Se observa de la lista y verificación del quoru:
| NOMBRE | |
| HUGO HERNÁN RAMOS QUEVEDO | […] |
| MARIO HÉCTOR MONROY RODRÍGUEZ | […] |
| CARLOS EMILIO ZEA BECERRA | […] |
| ANDERSON FONSECA BELTRÁN | Firma en la planilla |
| MARÍA PATRICIA LAMO ACOSTA | Firma en la planilla |
| MILTON MORA ALCALÁ | No asistió |
| CARMEN EULALIA GARZÓN | Firma en la planilla |
| LUZ MARY SÁNCHEZ DE RIAÑO | Firma en la planilla |
| PEDRO EUTIQUIANO MAYORGA ARIZA | Firma en la planilla |
| ROSA MARÍA CAMERO | Firma en la planilla |
| GLORIA STELLA LEAL BLANCO | No asistió |
| CIPRIANO GARCÍA RAMÍREZ | No asistió |
6.2.3.1.14 El 5 de marzo de 2021, el Consejo Territorial de Planeación de San Antonio de Tequendama, radicó oficio ante la administración municipal con el cual se hace entrega de observaciones a la lectura del proyecto del EO.
6.2.3.1.15 Acta de fecha 3 de septiembre de 2021, que da constancia de la elección de representantes del Consejo Territorial de Planeación del municipio de San Antonio de Tequendama. Se observa de la lista y verificación del quoru:
| NOMBRE |
| HUGO HERNÁN RAMOS QUEVEDO |
| MARIO HÉCTOR MONROY RODRÍGUEZ |
| CARLOS EMILIO ZEA BECERRA |
| ANDERSON FONSECA BELTRÁN |
| MARÍA PATRICIA LAMO ACOSTA |
| MILTON MORA ALCALÁ |
| CARMEN EULALIA GARZÓN |
| LUZ MARY SÁNCHEZ DE RIAÑO |
| PEDRO EUTIQUIANO MAYORGA ARIZA |
| ROSA MARÍA CAMERO |
| GLORIA STELLA LEAL BLANCO |
| CIPRIANO GARCÍA RAMÍREZ |
6.2.3.1.16 La Corporación Autónoma Regional del Cundinamarca - CAR -, en respuesta a requerimiento realizado por la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, allegó oficio No. 20212084022 de fecha 27 de septiembre de 2021, en el que, entre otros asuntos, relacionó el trámite de concertación del proyecto del Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT-, adelantado por el municipio de San Antonio de Tequendama, señaland:
[…]
- Con oficio No. 20191110070 de 5/03/2019 municipio presenta a la CAR propuesta de revisión del EOT.
- Con radicado No. 20192118403 del 19/03/2019 la CAR le informa al municipio que se recibió la propuesta de revisión del EOT y le hace requerimientos para la complementación de documentos y cartografía.
- Con oficio No. 20191140424 del 22/08/2019 el municipio presenta a la Corporación Estudio básico gestión del riesgo para evaluación por la CAR.
- Con radicado No. 20192156260 del 26/08/2019 la CAR le informa al municipio que el grupo de riesgos CAR evalúa la respuesta del municipio del informe 211 de 2019 estudio básico de la gestión del riesgo.
- La Corporación mediante radicado No. 20192160138 de 05/09/2019, le entrega al municipio el Informe 211 de 2019 de la evaluación al estudio básico de riesgos para su ajuste y complementación en cartografía, metodología para eventos de avenidas torrenciales.
- El municipio con radicado No. 20191143604 del 10/09/2019 dio respuesta al radicado No 20192160138, que de acuerdo reunión CAR - Municipio se trabajara con estudio de la empresa IMA como base para revisión del estudio básico de riesgos.
- El municipio con radicado No. 20191146213 del 20/09/2019 presenta a la CAR los estudios básicos de riesgos de su propuesta de revisión del EOT con cartografía, archivos PDF y MDX.
-La Corporación mediante radicado No. 20192165337 del 25/09/2019 le informa al municipio que el grupo de riesgos evaluara el complemento al estudio básico de la gestión del riesgo de su propuesta de revisión del EOT.
- El municipio con radicado No. 20191147691 del 30/09/2019 da respuesta a solicitud de la CAR para ajuste de cartografía.
- La Corporación mediante radicado No. 20192167316 del 07/10/2019, le informa al municipio que recibió la documentación y cartografía de complementación a su propuesta de revisión del EOT.
- El Grupo de riesgos mediante el radicado No. 20193155934 del 16/10/2019 emitió el informe 380 de 2019 donde viabiliza el estudio básico de la gestión del riesgo propuesta de revisión del EOT San Antonio del Tequendama.
- La Corporación mediante radicado No. 20192171097 del 17/10/2019, le informa al municipio, que se aprobó el estudio básico de la gestión del riesgo de la propuesta de revisión del EOT de San Antonio del Tequendama.
- La Corporación mediante radicado No. 20192174120 del 28/10/2019, hace entrega al municipio de San Antonio del Tequendama del documento de consideraciones de la propuesta de revisión del EOT para sus observaciones.
- La Corporación mediante radicado No. 20192182902 del 28/11/2019 le comunica al municipio que se evaluó la respuesta del municipio radicado No 20191156421 del 15/11/2019 para la incorporación de riesgos y no cumplen por lo cual el municipio debe ajustar y complementar el informe emitido por la Corporación con radicado 20193162827 del 27/11/2019.
- La Corporación mediante radicado No. 20192185846 del 11/12/2019, le hace observaciones a la respuesta presentada por el municipio con radicado 20191158430 del 29/11/2019 a las consideraciones entregadas por la corporación al proceso de revisión del EOT.
-La Corporación y el municipio adelantan mesas de concertación ambiental los días 19/12/2019 ó 20/12/2019.
- El municipio mediante el radicado No. 20201103919 del 28/01/2020 solicita a la CAR la información sobre el EOT.
- La Corporación con el radicado No. 20202103160 del 17/01/2020 da respuesta al municipio al radicado No 20191161002 del 12/12/2019 informado que su respuesta corresponde a la incorporación del riesgo de la propuesta del EOT. La Corporación con el radicado No 20202105165 del 28/01/2020 le da respuesta al municipio sobre la información referente al EOT.
- La Corporación con el radicado No. 20202106186 del 20/01/2020, le da respuesta al municipio al radicado 20201103919 del 28//01/2020 relacionada con solicitud de información sobre el EOT.
- Con radicado No. 20202113377 del 20/02/2020 la CAR entregó al municipio acta borrador de concertación revisión EOT para observaciones
- Con oficio No. 20201115046 de 28/03/2020 el municipio remite respuesta acta borrador de concertación y documentos soporte.
- Con radicado No. 20202117603 del 26/03/2020 la CAR solicita al municipio modelamiento hídrico de polígonos de vivienda campestre.
- Con radicado No. 20202119545 del 01/04/2020la CAR le solicita al municipio verificar y enviar nuevamente cartografía y documentación, ya que se presentó dificultad para descargar la respuesta a las observaciones acta borrador concertación EOT.
- Mediante el radicado No. 20202121298 del 18/04/2020 la CAR informa al Municipio que recibió respuesta a las observaciones del acta borrador de concertación y documentos
- Con radicado No. 20202128168 del 21/05/2020, la CAR le informa al municipio que recibió respuesta a documento de acta borrador de concertación y documentos para evaluar.
- Mediante el radicado No. 20202131683 del 16/06/2020 la CAR envía nuevamente al municipio el acta borrador de concertación para ajuste.
- Mediante el radicado No. 20201135055 del 18/07/2020, el municipio entrega a la Corporación la respuesta a la complementación de la documentación y cartografía solicitada por segunda ocasión a las observaciones del acta borrador de concertación EOT.
- Mediante radicado No. 20202141801 del 27/07/2020, la Corporación le informa al municipio que recibió repuesta a las observaciones solicitadas por segunda ocasión a la de complementación del acta borrador de concertación EOT.
- Municipio y Corporación firman acta de concertación revisión general del Esquema de Ordenamiento Territorial - EOT del municipio de San Antonio del Tequendama suscrita entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca "CAR" y el municipio de San Antonio del Tequendama con fecha 23 de Octubre de 2020.
- Mediante Resolución DGEN No. 20207101139 de 23 de Diciembre de 2020 se acoge el acta de concertación de los asuntos ambientales concernientes al Proyecto de Revisión General y Ajuste del Esquema de Ordenamiento Territorial - EOT del municipio de San Antonio de Tequendama - Cundinamarca.
- Mediante 20211081783 de 24/08/2021 el municipio presenta a la CAR el Acuerdo municipal No. 003 de 2021 “Por medio del cual se adopta la revisión general del Esquema de Ordenamiento Territorial para el municipio de San Antonio del Tequendama”.
[…]
Este documento evidencia que el 5 de marzo de 2019, el municipio de San Antonio del Tequendama solicitó la revisión del EOT a la CAR, y el 23 de diciembre de 2020, se suscribió el acta de concertación de revisión general del Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT- del municipio; finalmente, este fue adoptado mediante Acuerdo municipal No. 003 de 2021. Es decir, el EOT estuvo en revisión ante la CAR entre el 5 de marzo de 2019 y el 23 de diciembre de 2020.
6.2.3.1.17 Se allegaron actas del Consejo Territorial de Planeación de San Antonio de Tequendama, Nos. 3, 4, 5, 6 y 7, de reuniones realizadas en febrero de 202.
6.2.3.1.18 El 9 de abril de 2021, JOSÉ FLAMINIO VANEGAS, en su condición de alcalde municipal de San Antonio del Tequendama, entregó al concejo municipal documento denominado «REVISIÓN DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA» (Ley 388 de 1997.
6.2.3.1.19 El 11 de mayo de 2021, la secretaría de Planeación y Obras Públicas municipal, dirigió al concejo municipal respuestas en torno a las instancias de concertación y consulta del Decreto 1232 de 2020 del proyecto de acuerdo «Revisión y Ajuste del Esquema de Ordenamiento Territorial EOT». En el documento se señaló que «el día 06 de mayo de 2021, a través de la página web de la alcaldía municipal de San Antonio del Tequendama, se publicó todo lo relacionado con el EOT, para que lo puedan revisar y consultar al detalle todos los habitantes del municipio, de esta manera garantizar la consulta y participación en todo este proceso». Finalmente, se comparte una serie de enlaces de publicaciones realizadas en la red social Facebook entre el 8 de octubre y el 13 de abril de 202.
6.2.3.1.20 Con oficio fechado el 3 de agosto de 2021, la administración municipal de San Antonio del Tequendama dirigió respuesta a la personería municipal, en torno a presuntas irregularidades en la convocatoria y elección del Consejo Territorial de Planeación y la socialización del EOT. En el documento se anexa una serie de imágenes y planillas de asistencia a reunione.
6.2.3.1.21 En respuesta a requerimiento realizado en la fase de instrucción, la alcaldía municipal allegó oficio del 17 de mayo de 2022, detallando actividades adelantadas en torno a la elaboración y socialización del EOT, anexando imágenes y planillas de asistenci. En igual sentido se aportó oficio del 19 de septiembre de 202.
6.2.3.1.22 El 19 de septiembre de 2022, el municipio de San Antonio del Tequendama, remitió listado de las Juntas Administradoras Locales vigentes a 2020-202.
6.2.3.1.23 Finalmente, tanto en la fase de instrucción como juzgamiento se recibieron los testimonios de Mario Héctor Monroy Rodrígue, Milton Mora Alcal, Luz Mary Sánchez de Riañ y Billy Mauricio Guerrero Baraja.
Con sustento en los elementos demostrativos referidos, procede la Sala a realizar la valoración jurídica del cargo, citando en lo pertinente las constataciones probatorias a que hubiere lugar.
6.2.3.2 Valoración jurídica del cargo - Tipicidad
Para predicar la responsabilidad disciplinaria surge necesario un juicio de valoración jurídica y probatoria de los cargos imputados a NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, así como de las razones defensivas expuestas en el escrito de apelación, de cara a las distintas categorías que, según la doctrina y la jurisprudencia, deben concurrir, así: (i) la condición de servidor público o particular en ejercicio de funciones y su imputabilidad (capacidad material); (ii) la conducta y las circunstancias de hecho; (iii) la tipicidad; (iv) la ilicitud sustancial; y, (v) la culpabilida
. En tal sentido, procede la Sala a realizar el análisis con respecto a cada uno de los cargos, así:
6.2.3.2.1 Primer y segundo cargo
Revisada la imputación fáctica que subyace tanto al primer como al segundo cargo formulado, así como su motivación, se encuentra que, en resumen, en torno a la conformación del Consejo Territorial de Planeación del municipio de San Antonio del Tequendama 2020-2021, la primera instancia reprochó a NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, en su condición de secretario de Planeación y Obras Públicas, y alcalde encargado:
i) No comunicar por escrito, a las organizaciones del nivel municipal debidamente registradas, y con la antelación legal, las convocatorias públicas del 6 de febrero de 2020 y 19 de enero de 2021, que invitaban a conformar el
Consejo Territorial de Planeación, en los términos señalados en el Acuerdo Municipal 020 de 1999.
ii) Firmar el Decreto 0027 del 28 de febrero de 2020, mediante el cual designó los integrantes del consejo territorial: a) sin que previamente se hubiese cumplido con la respectiva presentación de ternas por parte de las organizaciones del orden municipal, relacionadas en el Acuerdo municipal 020 de 1999; b) designando como consejeros a representantes de sectores que no se mencionan en dicho acto municipal, escogiendo, adicionalmente, a dos representantes de un mismo sector – comunitario-, cuando la norma señala uno por cada uno; finalmente, iii) por dar posesión como consejero al señor Cipriano García Ramírez, sin terna, ni decreto de designación.
Conductas con las que el disciplinable pudo incurrir en falta grave por la incursión en la prohibición descrita en el numeral 1º del artículo 35 del CDU ( Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo), que corresponde al actual numeral 1º del artículo 39 CG
, lo que, de igual manera es correspondiente con el incumplimiento del deber contemplado en el numeral 1º del artículo 34 del CDU, por desconocimiento de lo señalado en el artículo 34 de la Ley 152 de 1994 y los artículos segundo y tercero del Acuerdo Municipal 020 de 1999.
Según el análisis probatorio precedente, y cuyas conclusiones se presentan a continuación, frente al primer y segundo cargo, la Sala comparte el criterio del fallador de primera instancia, en punto de la tipicidad, por las siguientes razones:
Se encuentra demostrado en el expediente que NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ se desempeñó como secretario de Planeación y Obras Públicas del municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, desde el 2 de enero de 202; y que ejerció como alcalde encargado entre el 25 y el 28 de febrero de 202–. En esta última condición suscribió el Decreto 0027 del 28 de febrero de 2020, mediante el cual designó los integrantes del Consejo Territorial de Planeación. Igualmente, además de los designados en dicho acto, dio posesión como consejero a Cipriano García Ramírez, sin terna, ni acto de designación.
Del mismo modo, es claro que la convocatoria e integración del Consejo Territorial de Planeación del municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, aquí cuestionada, no dio cabal cumplimiento a las disposiciones que tratan sobre su conformación, a saber:
- Ley 152 de 199:
ARTÍCULO 34. Consejos Territoriales de Planeación. Los Consejos Territoriales de Planeación del orden departamental, distrital o municipal, estarán integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan las Asambleas o Concejos, según sea el caso.
Los Consejos Territoriales de las nuevas categorías de entidades territoriales que se creen en desarrollo de la constitución vigente, estarán integrados por las personas que designe su máxima autoridad administrativa, de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan los organismos que fueren equivalentes a las corporaciones administrativas existentes en los Departamentos o Municipios.
Dichos Consejos, como mínimo, deberán estar integrados por representantes de su jurisdicción territorial de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios.
El Consejo Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, estará integrado por las autoridades indígenas tradicionales y por representantes de todos los sectores de las comunidades, designados éstos por el Consejo Indígena Territorial, de ternas que presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones.
Con el fin de articular la planeación departamental con la municipal, en el Consejo Departamental de planeación participarán representantes de los municipios. [Resaltado fuera de texto]
- Acuerdo Municipal 020 de 199, «POR MEDIO DEL CUAL SE CREA Y ESTRUCTURA LA COMPOSICIÓN Y LAS FUNCIONES DEL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA».
ARTICULO SEGUNDO: El Alcalde Municipal integrará por Decreto el Consejo Territorial de Planeación del Municipio de San Antonio del Tequendama, de termas que presenten organizaciones del nivel municipal, reconocidas de la siguiente manera:
a. Un representante de los sectores económicos que agremien o asocien los productores agrarios.
b. Un representante del Comercio
c. Un representante de los microempresarios
d. Un representante del Consejo Municipal de Desarrollo Rural
e. Un representante de los trabajadores independientes
f. Un representante de las instituciones de educación pública
g. Un representante de las organizaciones Culturales
h. Un representante de los estudiantes de secundaria
i. Un representante de las organizaciones del sector ecológico
j. Un representante de las organizaciones comunales
comunitarias
k. Un representante de las organizaciones de Mujeres
I. Un representante de la O.N.G.
ARTICULO TERCERO: Para proceder a la integración del Consejo Territorial de Planeación del Municipio de San Antonio del Tequendama, el Alcalde convocará a la presentación de ternas a las Instituciones y sectores con dicho derecho, los que dispondrán como máximo treinta (30) días para presentarles, previas las consultas que consideren pertinentes.
Dicha convocatoria se comunicará por escrito a las organizaciones del nivel municipal debidamente registradas con un mínimo de ocho (8) días de anticipación. […] [Resaltado fuera de texto]
Se observa que los enunciados normativos citados contienen un deber de la administración municipal de integrar el Consejo Territorial de Planeación: i) por decreto, previa convocatoria de presentación de ternas a los sectores interesados; ii) que debe estar conformado por un representante de los sectores económicos (agrario y comercio), sociales (trabajadores independientes), ecológicos, educativos (instituciones de educación pública y estudiantes de secundaria), culturales, comunitarios, de las organizaciones de Mujeres y O.N.G., del Consejo Municipal de Desarrollo Rural; y iii) que de dicha convocatoria, se debe comunicar por escrito a las organizaciones municipales debidamente registradas con un mínimo de 8 días de anticipación.
Revisada la conformación del Consejo Territorial de Planeación del municipio de San Antonio del Tequendama, realizada mediante el Decreto 0027 del 28 de febrero de 202, suscrito por NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, en su calidad de alcalde (e), claramente se advierte que los sectores y la participación de estos, no se ajustan a lo señalado en artículo segundo del Acuerdo Municipal 020 de 1999, que reglamenta el tema en esa municipalidad.
También se observa que, en la designación de Cipriano García Ramírez como miembro del Consejo Territorial de Planeación, aunque tomó posesión como consejero en representación del sector comunitario el 28 de febrero de 202 ante NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, su nombre no se encuentra en el Decreto 0027 del 28 de febrero de 2020, ni en acto posterior a este; es decir, la administración no profirió acto de su designación como lo dispone el acuerdo municipal citado.
En cuanto a la convocatoria para la integración de las ternas, de acuerdo con los múltiples documentos allegados por el municipio de San Antonio del Tequendama como soportes de dicho proceso, la entidad territorial adelantó las respectivas publicaciones a través de diferentes medios de difusión; sin embargo, no se comunicó de estas por escrito a las organizaciones municipales registradas, como lo señala el artículo tercero del Acuerdo Municipal 020 de 1999. De tal modo, la convocatoria para la conformación del Consejo Territorial fue incompleta.
Así, aunque para la integración del Consejo Territorial de Planeación el municipio publicó las convocatorias para que las organizaciones municipales participaran, no se evidencia prueba alguna que sustente la conformación de las ternas presentadas por instituciones y sectores con dicho derecho, ni comunicación por escrito de la convocatoria dirigida a aquellas, debidamente registradas.
Entonces, por parte del disciplinable NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, en su condición de secretario de Planeación y Obras Públicas, y alcalde encargado, de San Antonio del Tequendama, se infringieron las disposiciones legales señalada. Consecuentemente, las conductas imputadas en el primer y segundo cargo resultan típicas conforme al numeral 1º del artículo 35 del CDU [reproducido en el numeral 1º del artículo 39 de la Ley 1952 de 2019], por incumplimiento de los deberes consagrados en la Ley 152 de 1994 y Acuerdo Municipal 020 de 1999. Es decir, incurrió en la prohibición y, por ende, en la falta disciplinaria imputada.
6.2.3.2.2 Tercer cargo
La imputación fáctica en el tercer cargo formulado, así como su motivación, se sustenta en que, en resumen, la primera instancia reprochó a NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ:
[…] al parecer, entre el 2 de enero y el 31 de diciembre de 2020 omitió garantizar que se cumpliera el trámite de consulta ciudadana que debió realizarse en dicho municipio, mientras la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, revisaba el proyecto de revisión del ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. [Resaltado de la Sala].
Conducta con la que incurrió en falta grave, nuevamente, por la incursión en la prohibición descrita en el numeral 1º del artículo 35 del CDU (Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo), que corresponde al actual numeral 1º del artículo 39 CG
, y que, como se mencionó frente a los anteriores cargos, dicha falta resulta correspondiente con el incumplimiento de deberes de que trata el numeral 1º del artículo 34 del CDU, citado.
Según el análisis del material probatorio que viene de presentarse, y cuyas conclusiones se muestran a continuación, la Sala, de igual modo que con relación al primer y segundo cargo, comparte el criterio del fallador de primera instancia, en punto de la tipicidad, por lo siguiente:
Quedó demostrado que NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ se desempeñó como secretario de Planeación y Obras Públicas del municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, desde el 2 de enero de 202, y que de acuerdo con el Manual Especifico de Funcione, entre sus funciones le correspondía «Liderar y dirigir las acciones relacionadas con la formulación, revisión y ajustes del Esquema de Ordenamiento Territorial, así como el desarrollo de los instrumentos contemplados en la Ley y en sus reglamentos».
Del mismo modo, se constató que el 5 de marzo de 2019, el municipio de San Antonio del Tequendama solicitó la revisión del EOT a la CAR, y el 23 de diciembre de 2020, se suscribió el acta de concertación y revisión general del Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT- del municipio, siendo finalmente adoptado mediante el Acuerdo municipal No. 003 de 2021.
Durante el lapso que el proyecto del EOT estuvo en revisión en la CAR - marzo de 2019 a diciembre de 2020-, la administración municipal no surtió ni adelantó las instancias de concertación y consulta que trata la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1077 de 2015.
Examinado el expediente, se encuentra que la administración municipal de San Antonio del Tequendama convocó el Consejo Territorial de Planeación a la primera reunión de socialización del EOT, para el 3 de febrero de 202. De dicha socialización, surgió que el 5 de marzo de ese año, el Consejo Territorial de Planeación radicara las observaciones que a bien consideró.
Igualmente, de oficios allegados a la actuación por la alcaldía municipa, se tiene que, la administración publicó el 6 de mayo de 2021 en la página web de la entidad, todo lo relacionado con el EOT, con el objeto de que la población lo pudiera consultar y así garantizar la participación ciudadana en dicho proceso. También, con igual finalidad, entre abril y octubre de 2021, se realizaron publicaciones en la red social Facebook, y se adelantaron reuniones con la comunidad, frente a estas últimas se anexaron registros fotográficos y planillas de asistencia.
Es decir, la socialización de la revisión del EOT se dio cuando el municipio y la CAR ya habían firmado el acta de concertación general del EOT– 23 de octubre de 2020-, y la Resolución DGEN No. 20207101139 de 23 de diciembre de 2020, mediante la cual se acoge el acta de concertación de los asuntos ambientales concernientes al proyecto de revisión general y ajuste del Esquema de Ordenamiento Territorial.
Sin embargo, mientras el proyecto del EOT se encontraba en revisión ante la respectiva autoridad ambiental, en la actuación no obra prueba alguna de que la administración municipal de San Antonio del Tequendama hubiese surtido trámites de concertación y consulta ciudadana, para el caso, que se hubieren realizado convocatorias públicas para su discusión, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, pues como se mencionó, estas se dieron con posterioridad a dicho trámite.
Por lo expuesto, para la Sala resulta claro que la secretaría de Planeación y Obras Públicas del municipio de San Antonio del Tequendama, en cabeza del disciplinable, omitió garantizar que se cumpliera con las instancias de concertación y consulta ciudadana, mientras que el proyecto del EOT se encontraba en revisión ante la CAR. De este modo, no se dio cabal cumplimiento a las disposiciones que tratan sobre la revisión de los EOT, a saber:
- Ley 388 de 199
ARTICULO 9o. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán:
a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes;
b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes;
c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.
PARÁGRAFO. Cuando la presente ley se refiera a planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el presente artículo, salvo cuando se haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente artículo.
[…]
ARTICULO 24. INSTANCIAS DE CONCERTACIÓN Y CONSULTA. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno.
En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:
[…]
4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley.
Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.
PARÁGRAFO. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación.
PARÁGRAFO 2o. <Parágrafo adicionado por el artículo 26 de la Ley 2079 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En los casos en que existan dos o más Autoridades Ambientales con jurisdicción en un municipio o distrito, se constituirá una mesa conjunta con el propósito de adelantar la concertación ambiental respetando en todo caso la jurisdicción y competencias de cada una de ellas, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, y en cumplimiento de los términos previstos en la presente ley.
Las disposiciones del presente artículo serán aplicables a los PBOT y EOT.
[…] [Resaltado de la Sala]
- Decreto 1077 de 201
ARTÍCULO 2.2.1.2. Cuando en el presente decreto se hace referencia al plan o planes de ordenamiento territorial, se entenderá que comprende los planes básicos de ordenamiento territorial y los esquemas de ordenamiento territorial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997.
[…]
ARTÍCULO 2.2.2.1.2.3.5. Trámite para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión o modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos, se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en el artículo 24 modificado por el parágrafo 6 del artículo 1 de la Ley 507 de 1999 y el artículo 25 de la Ley 388 de 1997.
Cuando los municipios hayan adoptado su Plan de Ordenamiento Territorial - POT por primera vez, se entenderá que los siguientes proyectos corresponden a la revisión o modificación del mismo, para los cuales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 transcurridos noventa (90) días calendario desde la presentación del proyecto de revisión o modificación del Plan de Ordenamiento Territorial - POT o de alguno de sus contenidos al concejo municipal o distrital sin que este apruebe, el alcalde podrá adoptarlo por decreto.
Ante la declaratoria de desastre o calamidad pública, los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisión podrán ser adelantados paralelamente ante las instancias y autoridades competentes.
Parágrafo. No se someterá a consideración del concejo municipal o distrital el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial - POT sin haber agotado los trámites correspondientes ante cada una de las instancias de concertación y consulta previstas en la Ley 388 de 1997.
Los preceptos normativos referidos imponen un deber para la administración, de acatar y dar cumplimiento a lo allí dispuesto. Tan es así, que el parágrafo del artículo 2.2.2.1.2.3.5 del Decreto 1077 de 2015, señala expresamente que, los POT (aplicable a los EOT) que no agoten los trámites correspondientes ante cada una de las instancias de concertación y consultas previstas en la Ley 388 de 1997, no pueden ser sometidos a consideración del concejo municipal o distrital, según el caso.
Entonces, por parte del disciplinable NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, en su condición de secretario de Planeación y Obras Públicas del municipio de San Antonio del Tequendama, se infringieron las disposiciones legales señalada. Consecuentemente, la conducta imputada en el tercer cargo resulta típica conforme al numeral 1º del artículo 35 del CDU [reproducido en el numeral 1º del artículo 39 de la Ley 1952 de 2019], por incumplimiento de los deberes consagrados en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2.2.2.1.2.3.5 del Decreto 1077 de 2015, lo que implicó la incursión en la prohibición señalada y, con ello, en la falta imputada.
Así es que, con el análisis precedente y como conclusión frente al fallo objeto de alzada, la Sala concuerda con los argumentos que llevaron a la decisión sancionatoria, en el sentido que las conductas reprochadas al disciplinable NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ se acreditaron en términos de certeza, y resultan típicas.
Significa que, contrario a lo considerado por el defensor en el escrito de apelación, es clara la tipicidad de la falta, así como la adecuación realizada en la primera instancia.
6.2.3.3 Ilicitud sustancial
Frente a esta categoría dogmática, la alzada centró sus argumentos en señalar, de forma general sobre la totalidad de los cargos formulados, que no se encuentra evidenciado cómo se afectó la función pública con el comportamiento del procesado. Indicó que el daño a esta tiene que estar demostrado, por lo que el operador disciplinario debe motivar de qué manera se alteró el desarrollo del proceso de planeación territorial, qué consecuencias tuvo en la gestión municipal y qué perjuicio derivó de la presunta omisión, pues no basta con afirmar que la falta, por si sola, configura un daño a la administración pública y a los fines del Estado.
La ilicitud sustancial, como estructura de la falta disciplinaria, corresponde a una categoría propia del derecho disciplinario que debe entenderse como la afectación sustancial de los deberes funcionales, si implica el desconocimiento de los principios que rigen la función pública, por lo que el comportamiento, más que contrariar formalmente la norma jurídica que lo prohíbe, debe ser opuesto o extraño a tales principios.
La ilicitud sustancial fue consagrada en el artículo 5º del CDU, en los siguientes términos:
La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna.
De igual modo en el artículo 9 del CGD, así:
La conducta del disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional sin justificación alguna.
En sentencia del Consejo de Estado del 23 de enero de 202, se lee sobre este tópico:
[…] En términos de esta corporación, para que una conducta típica sea antijurídica se requiere una afectación injustificada al deber funcional «como bien jurídico del Estado protegido por el derecho disciplinario», a lo cual se agrega el adjetivo sustancial, es decir que «la actuación u omisión del servidor público debe desembocar en una afectación material, real y efectiva del buen funcionamiento del Estado y por tanto del servicio público» (resalta esta Sala).
202. Sobre el particular, a la luz de la jurisprudencia constitucional, el derecho disciplinario está integrado por todas las normas que exigen a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones. En esa línea, las normas que lo rigen buscan «encausar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos, fines y funciones estatales».
Lo señalado es lo que corresponde al juicio de valoración de la ilicitud, el cual involucra dos análisis; uno deontológico y otro axiológico. El Consejo de Estado los ha definido así: «Ese juicio de valoración “se ha sintetizado en la realización de dos análisis: uno deontológico, referido a la constatación del cumplimiento de los deberes precisos (contenidos en reglas) que le impone el ordenamiento jurídico a un servidor público en razón de su cargo, y otro axiológico, relacionado con la verificación de la observancia de los principios de la función pública».
En suma, la ilicitud de la conducta es sustancial cuando se afecte el deber funcional, sin justificación. Es decir que el deber funcional funge como un concepto nuclear para la configuración de esta categoría dogmática, pues cuando se atenta contra aquel, es que se puede afirmar que el comportamiento desplegado contrarió sustancialmente lo exigido por el ordenamiento al servidor público.
En el anterior sentido, la Sala evidencia, a partir del análisis probatorio realizado en el presente proveído, así como el contenido en el fallo impugnado, que el disciplinable faltó a sus deberes funcionales como secretario de Planeación y Obras Públicas, y alcalde encargado, del Municipio de San Antonio del Tequendama, puesto que, como viene de citarse, no aplicó y cumplió en debida forma la normativa legal y reglamentaria en lo relacionado con la conformación del Consejo Territorial de Planeación municipal, en particular en cuanto a la designación y posesión de los consejeros a partir de ternas presentadas por las organizaciones autorizadas, así como, respecto de las convocatorias para la conformación de ese organismo, al tiempo que no garantizó que se cumpliera la consulta ciudadana, todo lo anterior requerido en el trámite de revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial, finalmente adoptado con el Acuerdo Municipal 03 del 21 de julio de 2021.
Dicho de otra manera, en un análisis deontológico, no hay duda para esta Sala que el inquirido desconoció los deberes que emergían de la condición de servidor público municipal en los cargos que desempeñaba para la época de los hechos, y que en párrafos precedentes se mencionaron.
Ahora bien, en una perspectiva axiológica, surge claro que con los comportamientos censurados en los tres cargos disciplinarios, aquel afectó de manera sustancial la función pública, por la vulneración o desconocimiento de los principios que la rigen, así como los fines esenciales del Estado, en especial los principios de moralidad y de participación, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 489 de 1998, sin que en la actuación se advierta justificación alguna.
Sobre el principio de moralidad, recientemente el Consejo de Estado, recordó:
En cuanto atañe a la moralidad administrativa, en clave de principio[97], se ha sostenido de forma pacífica que el mismo se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulare.
El principio de moralidad debe regir la actuación de todos los servidores públicos en el ejercicio de sus competencias y funciones, para conservar la majestad y la legalidad de la función pública y de la entidad a la que representan, y con ello preservar la imagen del Estado hacia los ciudadanos. Así, el incumplimiento del deber legal de convocar, con todas las formalidades, para la conformación de los Consejos Territoriales de Planeación, y no agotar las instancias de concertación y consultas en la revisión del EOT, quebró el principio de moralidad administrativa, pues, el procesado actuó en contravía y rebeldía de la legalidad, lo que conlleva la ilicitud sustancial, al afectar directamente la transparencia en la gestión pública.
Es que, la moralidad exige que las actuaciones del servidor público se ajusten a la ley y a la ética pública. No adelantar una convocatoria pública ceñida a los parámetros y condiciones normativas, y no garantizar las instancias de concertación y consulta, cuando el proyecto del EOT se encontraba en revisión en la CAR, son omisiones injustificadas de deberes expresos que buscan la transparencia y el control social en la planeación territorial. Al no adelantar tales actividades, de manera ajustada a la norma, la administración municipal excluyó voces de la sociedad civil y generó un ejercicio de poder concentrado y menos transparente, contrario a la ética pública.
Por su parte, el principio de participación, regulado en el artículo 3º de la Ley 489 de 1998, en consonancia con el artículo 209 de la Constitución Política, tiene como finalidad que las autoridades promuevan y atiendan las iniciativas ciudadanas destinadas a intervenir en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública, como se indica en el numeral 6º del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-150 de 2015, sobre la participación, razonó:
La Corte entiende que la participación como derecho de los ciudadanos y eje medular del ordenamiento constitucional vigente implica (i) el deber del Estado de abstenerse de adoptar medidas de cualquier tipo que impidan el libre ejercicio de la participación por parte de ciudadanos y organizaciones sociales, (ii) el deber de adoptar medidas de todo tipo que eviten que las autoridades públicas o los particulares interfieran o afecten el libre ejercicio de las facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la participación y (iii) el deber de implementar medidas que procuren optimizar el desarrollo de las diversas formas de participación y que, al mismo tiempo, eviten retroceder injustificadamente en los niveles de protección alcanzados. […].
En este caso, al no permitir que las instituciones y sectores con derecho presentaran ternas en la convocatoria para la elección de los miembros del Comité Territorial de Planeación y el no adelantar las consultas cuando el EOT se encontraba en revisión en la CAR, siendo estos los principales escenarios de participación en la planeación territorial, se afectó la garantía democrática de los distintos sectores sociales (económicos, comunitarios, académicos, etc.).
Es que, cuando el procesado dejó de acatar en debida forma con los procedimientos legales, sin duda alguna, atentó sustancialmente contra la función pública y los fines del Estado, puesto que vició de irregularidad el trámite adelantado por la administración, al punto de violentar la moralidad y la participación, principios sobre los cuales se garantizaba a la comunidad que los propósitos de la modificación del EOT se avenían a la legalidad, lo que hubiere significado el respecto por las garantías y derechos del colectivo social.
Así las cosas, las faltas atribuidas a NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, contrario a lo argumentado en la alzada, son sustancialmente ilícitas por incumplimiento de su deber funcional de observar la ley y los acuerdos municipales, expresados en la violación de los principios de moralidad y participación que regulan la función administrativa.
6.2.3.4 Imputación subjetiva
La Sala observa que, en el fallo confutado, así como en el pliego de cargos, se censuraron los comportamientos objeto de los tres cargos disciplinarios formulados a NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, como faltas graves, imputadas a título de culpa gravísima.
Ahora bien, es de precisar que dicha modalidad de culpa (la culpa gravísima) está reservada para las faltas gravísimas, al pertenecer a un catálogo cerrado y ser las de mayor connotación en el derecho disciplinario. Por ende, al tratarse de unas faltas graves, la culpa gravísima no resultaba aplicable, sino, conforme al juicio de reproche correspondiente, eventualmente, la culpa grave.
En esa línea, es de precisar que tanto el artículo 13 del CDU, como el artículo 10 del CGD, señalan que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva, y que las faltas sólo pueden ser sancionables a título de dolo o culpa.
En la culpa, a su vez, al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 44 del CDU, recogido de igual forma en el artículo 29 del CGD, modificado por el artículo 4º de la Ley 2094 de 2021, se distinguen las modalidades de culpa gravísima y culpa grave, siendo esta última la que se define como la «inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones […]».
Así las cosas, conforme a las citadas manifestaciones de la culpa, las faltas disciplinarias a ella asociadas son sancionables solo de la siguiente manera:
| CDU -Vigente época de los hechos- | CGD -Vigente actualmente- | |||
| CLASE DE FALTA | FORMAS DE CULPA | CLASE DE FALTA | FORMAS DE CULPA | |
FALTAS GRAVÍSIMAS | Con dolo (Art. 44 No. 1) | FALTA GRAVÍSIMAS | Con dolo (Art. 48 No. 1) | |
| Con culpa gravísima (Art. 44 No. 1) | Con culpa gravísima (Art. 48 No. 2) | |||
| Con culpa grave (Art. 43 No. 9) | Con culpa grave (Art. 47 No. 9) | |||
FALTAS GRAVES | Con dolo (Art. 44 No. 2) | FALTAS GRAVES | Con dolo (Art. 48 No. 3) | |
| Con culpa grave -culposas- (Art. 44 No. 3) | Con culpa grave -culposas- (Art. 48 No. 4) | |||
FALTAS LEVES | Con dolo (Art. 44 No. 4) | FALTAS LEVES | Con dolo (Art. 18 No. 5) | |
| Con culpa grave -culposas- (Art. 44 No. 5) | Con culpa grave -culposas- (Art. 48 No. 6) | |||
Como se anota, la culpa gravísima fue concebida por el legislador únicamente para las faltas disciplinarias gravísimas, pues, desde el punto de vista normativo, no están contemplados los casos de faltas graves o leves cometidas a título de culpa gravísima, sino únicamente como culposas, que se entiende se trata de la culpa grave.
Sobre el particular, el Despacho del Procurador General de la Nación, en auto de fecha 10 de noviembre de 201, precisó:
[…] De otra parte, debe tenerse en cuenta que aquellos comportamientos que ameriten ser atribuidos con culpa gravísima, lo serán porque lo «supino», lo «elemental» o lo «manifiesto» necesariamente estará soportado en ciertos factores, elementos o circunstancias indicadores de
la connotación o entidad del comportamiento. Algunas razones respaldan esta segunda afirmación:
La primera, porque la culpa gravísima fue concebida por el legislador únicamente para las faltas disciplinarias gravísimas. En efecto, si se revisa con atención la clase de sanciones establecidas en el artículo 44 del Código Disciplinario Único, fácil será concluirlo, pues normativamente hablando no están contemplados casos de faltas graves o leves cometidos a título de culpa gravísima, sino de sola culpa ¯sin ninguna cualificación¯, como bien se puede evidenciar en los numerales 2, 3 y 5 de dicho artículo.
La segunda razón parte de una obviedad: las faltas disciplinarias gravísimas son de mayor connotación que las faltas graves o leves. Si así son las cosas, se ratifica que la culpa gravísima, al ser una valoración que solo puede aplicarse para determinadas conductas (las gravísimas), está concebida para comportamientos de mayor trascendencia.
Y la tercera razón, que igualmente sirve para comprender las dos afirmaciones, es que las faltas gravísimas están contenidas en un catálogo cerrado, tal y como ocurre actualmente con las descripciones contenidas en el artículo 48 del Código Disciplinario Único, por lo que puede decirse que dichas infracciones son la excepción a la regla general descrita en los artículos 23 y 50 del mismo Código. En otras palabras, las faltas graves y leves son la regla general en el derecho disciplinario, y las faltas gravísimas son la excepción, comportamientos a los que solamente se les puede aplicar, además del dolo o la culpa grave, la culpa gravísima […]». [Negrilla de la Sala]
Bajo este panorama, y revisado el fallo de primera instancia, concluye esta instancia que resultó desacertado que las procuradurías territoriales hubiesen calificado las faltas graves imputadas al disciplinable a título de culpa gravísima.
Sin embargo, tal inconsistencia no tiene la suficiente entidad para viciar la actuación ni para conllevar a la revocatoria total del fallo confutado. Ello porque, en primer lugar, no se afectaron de forma sustancial los derechos del procesado, pues, pese a los yerros, no se enervaron los elementos de la responsabilidad disciplinaria atinentes a la existencia de la falta, aspectos sobre los cuales se fundó el núcleo de la imputación fáctica. Segundo, porque, además, existe un remedio procesal eficiente y diferente a la nulidad, cual es que, en sede de segunda instancia, se tiene la potestad y la posibilidad de modificar la modalidad de la culpabilidad, siempre y cuando (i) no se haga más gravosa la situación del apelante y (ii) se respete la congruencia personal, fáctica y jurídica que debe coexistir entre el pliego de cargos y el fallo disciplinario.
Desde esta perspectiva, y revisadas las circunstancias factuales acreditadas en el expediente, conforme con el análisis probatorio que se ha realizado en este fallo, así como en la primera instancia, se encuentra que el disciplinable se comportó de modo descuidado y negligente, en la medida que no observó el cuidado necesario que cualquier persona, en las mismas condiciones, le hubiese impreso a sus actuaciones, esto es, haber adelantado el trámite para
la conformación del Consejo Territorial de Planeación municipal de manera ajustada a la normativa aplicable, ya citada en apartes anteriores, tanto en su convocatoria, como en la designación y posesión de los respectivos consejeros, así como, en lo que correspondía con la gestión para garantizar la consulta ciudadana del proyecto de ajuste del EOT de San Antonio del Tequendama. Es decir, encuentra la Sala que el investigado obró con culpa grave.
Por lo tanto, en virtud del principio de legalidad, la Sala modifica el título de imputación subjetiva a culpa grave, por lo cual, en definitiva, los comportamientos reprochados al disciplinable se imputan como falta grave a título de culpa grave.
Lo anterior, como se pone de presente, no implica vulneración del debido proceso del disciplinable, pues, no conlleva a una sanción más gravosa, ni se afecta la congruencia personal y fáctica; en tanto, la congruencia jurídica, según lo ha resaltado la jurisprudencia de las Altas Cortes, puede resultar ajustada por el operador disciplinario, siempre que no implique agravación de la situación del disciplinable, como es este caso.
6.2.3.5 Dosificación de la sanción
A juicio del defensor, la sanción impuesta al procesado es desproporcionada en comparación con otros eventos en los que se han presentado irregularidades en la convocatoria de los consejos territoriales, amén de que, según considera, no fue motivada por el a quo en debida forma.
A ese respecto, destaca la Colegiatura que la dosificación de la sanción disciplinaria, en términos del artículo 18 del CDU (reproducido en el artículo 6 del CGD), debe atender los principios de proporcionalidad y razonabilidad, motivo por el cual habrá de ajustarse a las circunstancias concretas, verbigracia la naturaleza de la falta comprobada y los criterios de dosificación aplicables, de los establecidos en el artículo 50 ibidem o el artículo 47 del CDU, según el caso. De manera tal que, contrario a lo manifestado por el apoderado, no procede la respectiva tasación por la valoración o suerte de otros procesos disciplinarios, sino, en el caso concreto, por la aplicación de los elementos señalados.
Descendiendo al caso particular, la Sala encuentra que la dependencia de juzgamiento dio aplicación al artículo 50 del CGD, a partir del cual concluyó, en la dosificación de la sanción a imponer a NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, la concurrencia de una causal atenuante (la ausencia de antecedentes) y dos agravantes (el conocimiento de la ilicitud y pertenecer el servidor al nivel directivo o ejecutivo de la entidad).
Sobre tal aspecto, la Sala precisa que, en principio, la normativa llamada a regir el asunto, por la época de los hechos, es el artículo 47 del CDU, sin perjuicio de aplicar el referido artículo 50 del CGD, en virtud del principio de favorabilidad. En ese sentido, consultado el Sistema de Información de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad SIRI, se observa que, en efecto, el disciplinable no tiene antecedentes.
La ausencia de antecedentes es una causal de atenuación adoptada por el legislador en el artículo 50, numeral 1, literal a) del CGD, que no estaba prevista en el artículo 47 del CDU.
De otra parte, con relación a las agravantes, la Sala no comparte la aplicación de la denominada como «conocimiento de la ilicitud», en lo fundamental porque dogmáticamente es contraria a la calificación subjetiva culposa realizada, en razón a que el conocimiento constituye uno de los elementos de las conductas dolosas.
Finalmente, sobre la causal de agravación de «pertenecer el servidor al nivel directivo o ejecutivo de la entidad», referida en el literal j) del artículo 47 del CDU, así como en el literal f) del numeral 2º del artículo 50 del CGD, es clara para esta instancia su concurrencia, en tanto el Decreto 785 de 2005 establece como cargos del nivel directivo a los alcaldes y secretarios de despacho. Recordemos que el disciplinable fue secretario de Planeación y Obras Públicas, así como alcalde encargado, de San Antonio del Tequendama, para la época de los hechos.
En el anterior contexto, deviene entonces aplicable, por favorabilidad, el referido artículo 50 del CGD, puesto que contiene las dos causales o criterios de dosificación señalados (una atenuante y una agravante), lo que no ocurre con el artículo 47 del CDU. De este modo, no se incurre en lex tertia.
De otro lado, se tiene que el artículo 44.3 del CDU [igual que el artículo 48.4 del CGD] establece que, para las faltas graves culposas, como en este caso, la sanción a imponer es la suspensión entre uno (1) a doce (12) meses.
En consecuencia, atendiendo a los anteriormente citados principios de proporcionalidad y razonabilidad, y en consideración a la aplicación de un criterio atenuante y uno agravante, y que el disciplinable se encontró responsable de tres cargo , se estima que la sanción definitiva a imponer es la suspensión por el término de cuatro (4) meses.
Ahora bien, atendiendo lo previsto en el artículo 46 del CDU (recogido en el parágrafo del artículo 48 del CGD), cuando el sancionado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecución del fallo, como ocurre en este caso, el término de la suspensión se convertirá en el equivalente a salarios de acuerdo con el monto de devengado para la época de la comisión de la falta.
En el caso analizado, es de considerar que las faltas del procesado NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ tuvieron lugar en el año 2020, por lo que, para efecto de convertir el término de la sanción en salarios devengados, según certificación allegada al expediente, la suma a tener en cuenta es de tres millones cuatrocientos setenta y tres mil quinientos treinta y ocho pesos M/C ($3.473.538, lo que significa que el valor equivalente al término de la sanción es la suma de trece millones ochocientos noventa y cuatro mil ciento cincuenta y dos pesos M/C ($13.894.152).
6.2.4 Otras determinaciones
6.2.4.1 Recurso extraordinario de revisión
Con respecto al recurso extraordinario de revisión frente a decisiones disciplinarias que vinculen a servidores públicos de elección popular, como en este caso, se debe atender lo resuelto en la sentencia C-030 de 2023, así como el auto de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 202––––––, en particular en cuanto se adoptaron las siguientes pautas:
Primera regla:
Procedencia:
El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción.
Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas. […] (Resalta la Sala).
En el caso de NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, como viene de analizarse, la sanción se impone por faltas cometidas en su ejercicio como secretario de Planeación y Obras Públicas, y como alcalde encargado, del Municipio de San Antonio del Tequendama, lo que significa que no tenía la condición de servidor público de elección popular, por lo que no procede el trámite del recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado. Por tanto, el fallo sancionatorio cobrará ejecutoria y será susceptible de ejecución según las normas procesales, una vez surtida su notificación.
De otra parte, con respecto al servidor público de elección popular, el señor JOSÉ FLAMINIO VANEGAS, en su condición de alcalde del municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, período 2020-2023, sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de seis (6) meses, no se observa la procedencia del citado recurso extraordinario en razón a que dicha sanción disciplinaria no conlleva la restricción de derechos políticos, amén que el sancionado no cumplió con el presupuesto de interponer el recurso de apelación contra la decisión de primer grado, en términos del referido auto del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 202––––––.
6.2.4.2 Declaratoria de extinción de la acción disciplinaria por el fallecimiento del procesado MILTON RODRÍGUEZ PARRA
Esta Colegiatura, al revisar el expediente, observa que, en el auto de cargos proferido por la Procuraduría Provincial de Instrucción de Fusagasugá, fechado el 28 de julio de 202, se formuló cargos al investigado MILTON RODRÍGUEZ PARRA, en su condición de presidente del Concejo Municipal de San Antonio del Tequendama.
Asimismo, que la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de correo electrónico del 18 de agosto de 202, allegó copia del registro civil de defunción, indicativo serial No. 11519964, que da cuenta del fallecimiento del señor MILTON RODRÍGUEZ PARRA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 3.151.942, el 5 de diciembre de 2022.
Finalmente, se constata que la autoridad disciplinaria de juzgamiento no se pronunció declarando la extinción de la acción disciplinaria, y su archivo, por la muerte del disciplinable, en los términos del artículo 32.1 del CGD, por lo que lo hará esta instancia en la parte resolutiva del presente proveído.
Sin embargo, surge menester prevenir a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá para que, en lo sucesivo, tenga en cuenta situaciones como la que se acaba de mencionar, a efecto de que se adopten las decisiones correspondientes en su momento oportuno.
6.2.5 Conclusión
En definitiva, esta Sala Disciplinaria, frente al procesado ALIRIO CHACÓN JOVEN declarará la extinción de la acción disciplinaria, por prescripción.
En tanto, en respuesta a los argumentos del defensor de confianza de NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, referidos a la tipicidad de las conductas y la ausencia de ilicitud sustancial, esta instancia concluye que existe el nivel de convencimiento para afirmar la certeza sobre la ocurrencia de las faltas disciplinarias imputadas, así como, la responsabilidad del procesado, por lo que, como consecuencia, se confirmará parcialmente el fallo de primera instancia. En lo que hace relación a la dosificación de la sanción, se modificará el término de la suspensión impuesta en el fallo apelado.
Finalmente, la Sala declarará la extinción de la acción disciplinaria por el fallecimiento del investigado MILTON RODRÍGUEZ PARRA.
Así las cosas, en mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR los ordinales SÉPTIMO Y OCTAVO de la parte resolutiva del fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá, del 2 de diciembre de 2024, en tanto declararon la responsabilidad disciplinaria de NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.020.749.975, en su condición de secretario de Planeación y Obras Públicas, y alcalde encargado, del municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, por la comisión de las faltas graves imputadas, precisando que la imputación subjetiva es a título de culpa grave. Lo anterior, dadas las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal NOVENO de la parte resolutiva del fallo en mención, en el sentido de que la sanción a imponer al procesado NELSON JAVIER ROJAS SÁNCHEZ es la SUSPENSIÓN en el ejercicio del cargo o función por el término de cuatro (4) meses.
La suspensión impuesta, para efecto de su ejecución, se convertirá al equivalente a los salarios devengados por el sancionado al momento de comisión de las faltas, el cual, según la tasación realizada en el numeral 6.2.3.5 de este fallo, corresponde a la suma de trece millones ochocientos noventa y cuatro mil ciento cincuenta y dos pesos M/C ($13.894.152). que deberá ser recaudada por la dependencia competente del Municipio de San Antonio del Tequendama, conforme a lo normado en el parágrafo del artículo 48 y el artículo 237 del CGD.
TERCERO: REVOCAR los ordinales CUARTO, QUINTO Y SEXTO de la parte resolutiva del fallo citado, del 2 de diciembre de 2024, y, en su lugar, DECLARAR la extinción de la acción disciplinaria, por prescripción, y, en consecuencia, disponer la terminación y archivo de esta actuación (radicado IUS-E-2021-340834 / IUC-D-2021-1954065) frente al procesado ALIRIO CHACÓN JOVEN, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.018.438.322, en su condición de secretario de Planeación y Obras Públicas del municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, entre el 1 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2019. Lo anterior, por las razones expuestas en el presente proveído.
Al procesado ALIRIO CHACÓN JOVEN, al notificársele la decisión, se le pondrá de presente que de conformidad con el artículo 34 del CGD «el sujeto disciplinable podrá renunciar a la prescripción de la acción disciplinaria».
CUARTO: MANTENER incólumes los aspectos que no fueron objeto de apelación.
QUINTO: DECLARAR la extinción de la acción disciplinaria, por su fallecimiento, frente al procesado MILTON RODRÍGUEZ PARRA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 3.151.942.
SEXTO: NOTIFICAR personalmente, por la Secretaría de la Sala, la presente decisión a los sujetos procesales, de conformidad con lo establecido en los artículos 121, 122 y 127 del CGD, advirtiéndoles que en su contra no procede recurso alguno, y que la ejecutoria será de acuerdo con el artículo 138 del mismo estatuto, por lo que su ejecución procederá inmediatamente a través de la dependencia competente, por no ser procedente el recurso extraordinario y automático de revisión, como se analizó en la parte considerativa de este fallo.
SÉPTIMO: DEVOLVER, por la Secretaría de la Sala, el proceso a la dependencia de origen, previos los registros y anotaciones correspondientes, para que: a) Informe a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación las decisiones de primera y segunda instancia, para lo de su cargo; y, b) Realice las comunicaciones para dar cumplimiento artículos 236 a 238 del CGD.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
CARLOS HUMBERTO GARCÍA PARRADO
Procurador Delegado
GLORIA EDITH RAMÍREZ ROJAS
Procuradora Delegada
LUÍS GERMÁN ORTEGA RUÍZ
Procurador Delegado
Elaboró: Luz Dary Quiroga Niño (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Revisó: Carlos Humberto García Parrado (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Aprobó: Carlos Humberto García Parrado / Gloria Edith Ramírez Rojas / Luís Germán Ortega Ruíz / (SDJSPEP)
