| +Dependencia: | Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular |
| Radicado: Investigados: | IUS E-2021-364811/ IUC D-2021-2079495 1. Omar Bohórquez Rojas 2. Kelly Johana Barrios Álvarez |
| Cargos: | 1. Alcalde período 2020-2023 2. Secretaria de Educación |
| Entidad: | Municipio de San Pablo (Bolívar) |
| Fecha queja: | 12 de julio de 2021 |
| Fecha hechos: | Vigencia 2020 |
| Asunto: | Fallo segunda instancia |
Bogotá, D.C., 13 de agosto de 2026
Aprobado en Sala, con Acta No. 024
P.D. Ponente: Gloria Edith Ramírez Rojas
I. ASUNTO
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado único de los implicados Omar Bohórquez Rojas y Kelly Johana Barrios Álvarez, en contra del fallo proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Bucaramanga, el 3 de septiembre de 2025, que los declaró disciplinariamente responsables y les impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de nueve (9) años
II. HECHOS
Se originan por el traslado fiscal realizado por la Contraloría General de la República donde se puso de presente una posible irregularidad relacionada con la ejecución del contrato SASI-001-2020 suscrito por el municipio de San Pablo (Bolívar), para garantizar la prestación del Programa de Alimentación Escolar (PAE) durante la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID19. El hallazgo fiscal, señala que al contratista le reconocieron recursos destinados al pago de manipulación de alimentos, pese a que la modalidad implementada correspondía a raciones para preparar en casa (RPC).
III. ANTECEDENTES
3.1 Indagación preliminar
Mediante providencia del 29 de octubre de 2021 la Procuraduría Provincial de Barrancabermeja (posteriormente Procuraduría Provincial de Instrucción Barrancabermeja) ordenó apertura de indagación preliminar y dispuso el acopio de algunas pruebas.
3.2 Investigación disciplinaria
El 22 de diciembre de 2022, la Procuraduría Provincial de Barrancabermeja dictó la apertura formal de investigación disciplinaria en contra de Omar Bohórquez Rojas, alcalde de San Pablo (Bolívar) período 2020-2023, y de Kelly Johana Barrios Álvarez, secretaria de Educación del municipio, lo que fue notificado personalmente a los disciplinables el 17 y 20 de enero de 2023, respectivamente
3.3 Cierre de investigación
La referida dependencia, Procuraduría Provincial de Instrucción Barrancabermeja, el 19 de enero de 2024, cerró la investigació, lo cual fue notificado el 15 de febrero siguiente a los sujetos procesales por estad, con constancia de ejecutoria del 29 del mismo mes y añ, sin que se presentaran las correspondientes alegaciones.
3.4 Pliego de cargos
El 11 de abril de 2024, la Procuraduría Provincial de Instrucción Barrancabermeja formuló cargos en contra de Omar Bohórquez Rojas, y de Kelly Johana Barrios Álvare. Esta providencia fue notificada personalmente al apoderado del primero el 6 de mayo de 2024, y a la defensora de oficio de la implicada Barrios Álvarez, el 9 de mayo de la misma anualidad
A cada uno los procesados en sus respectivas calidades se les formuló el siguiente cargo único:
3.4.1 Cargo formulado a Omar Bohórquez Rojas
OMAR BOHÓRQUEZ ROJAS, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.322.705, en su condición de alcalde del Municipio de San Pablo, Bolívar, periodo 2020 – 2023, actuando como representante legal y ordenador del gasto, presuntamente incurrió en falta disciplinaria al disponer dentro del contrato de Suministro No. 001 del 27 de octubre de 2020 suscrito con la Fundación Caribe Posible cuyo objeto fue «SUMINISTRO DE 11.865 RACIONES ALIMENTARIOS, PARA EL DESARROLLO DE ACCIONES MEDIANTE LA IMPLEMENTACIÓN DEL P.A.E. EN LA VIGENCIA AL SEGUNDO PERIODO DEL 2020, CON DESTINO A LOS ESTUDIANTES DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS OFICIALES DEL MUNICIPIO DE SAN PABLO, DEBIDO AL ESTADO DE EMERGENCIA SANITARIA POR EL COVID19» por quinientos noventa y tres millones doscientos cincuenta mil pesos mcte ($593.250.000.00), el pago de costos administrativos por concepto de "Manipulación de Alimentos y Distribución", por la suma de 21 millones de pesos; conceptos que no debió pagarse al contratista toda vez a que era una modalidad de raciones preparadas en casa (RPC), conforme las Resoluciones 006 y 007 de 2020 expedidas por la Unidad Administrativa Especial para la Alimentación Escolar Alimentos para Aprender «Por la cual se modifican transitoriamente "Los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE"» en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID-19, que en el artículo 40 dispuso "Artículo 4, Modalidades Transitorias. En el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica transitoriamente... (...) 2. Ración para Preparar en casa: Se define como una canasta básica de alimentos equivalentes a un tiempo de comida al día por un mes; en este se incluyen alimentos de los grupos de cereales y harinas fortificadas, leche y productos lácteos, alimento proteico, grasas y azúcares, para que se lleve a cabo la preparación y consumo en el hogar", al plasmar en la cláusula tercera ítem 9 la contratación de personal para la "Manipulación de Alimentos y Distribución" cuando los alimentos se preparan en casa, todo lo anterior se traduce en pago injustificados de dineros constituyéndose en una presunta irregularidad atribuible a este servidor público.
3.4.2 Cargo formulado a Kelly Johana Barrios Álvarez
KELLY JOHANA BARRIOS ÁLVAREZ, identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.050.550.838, quien se desempeñaba como Secretaria de Educación del municipio de San Pablo, Bolívar, para la época de los hechos, y actuando como supervisora del contrato de Suministro No. 001 del 27 de octubre de 2020 suscrito con la Fundación Caribe Posible, cuyo objeto fue «SUMINISTRO DE 11865 RACIONES ALIMENTARIOS, PARA EL DESARROLLO DE ACCIONES MEDIANTE LA IMPLEMENTACIÓN DEL P.A.E. EN LA VIGENCIA AL SEGUNDO PERIODO DEL 2020, CON DESTINO A LOS ESTUDIANTES DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS OFICIALES DEL MUNICIPIO DE SAN PABLO, DEBIDO AL ESTADO DE EMERGENCIA SANITARIA POR EL COVID-19» por quinientos noventa y tres millones doscientos cincuenta mil pesos mcte ($593.250.000.00), presuntamente incurrió un –sic- falta disciplinaria al suscribir el 9 de noviembre de 2020, el acta que disponía el desembolso de dineros al contratista, del plan de inversión del anticipo del 40% del valor del contrato, por valor de $ 237.3000.000 -sic- pesos, el cual incluyó el pago de dineros por concepto de "Manipulación de Alimentos y Distribución” en la suma de 8.400.000 pesos; concepto que no debió pagarse al contratista toda vez a que era una modalidad de raciones preparadas en casa (RPC), conforme las Resoluciones 006 y 007 de 2020 expedidas por la Unidad Administrativa Especial para la Alimentación Escolar Alimentos para Aprender «Por la cual se modifican transitoriamente "Los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE"» en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID-19, que en el artículo 40 dispuso "Artículo 4. Modalidades Transitorias. En el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica transitoriamente... (...) 2. Ración para Preparar en casa: Se define como uno canasta básica de alimentos equivalentes a un tiempo de comida al día por un mes; en este se incluyen alimentos de los grupos de cereales y harinas fortificadas, leche y productos lácteos, alimento proteico, grasas y azúcares, para que se lleve a cabo la preparación y consumo en el hogar", al plasmar en la cláusula tercera ítem 9 la contratación de personal para la "Manipulación de Alimentos y Distribución" cuando los alimentos se preparan en casa, todo lo anterior se traduce en pago injustificados de dineros constituyéndose en una presunta irregularidad atribuible a este servidor público.
Con lo anterior se expuso en la citada providencia que presuntamente pudieron incurrir en la falta gravísima descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (hoy numeral 3. ° del artículo 54 del CGD), en particular por el «… desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley…».
La falta fue calificada como gravísima a título de culpa gravísima. Dicha decisión fue notificada al apoderado de confianza del señor Omar Bohórquez Rojas y a la defensora de oficio de Kelly Johana Barrios Álvarez, los días 6 y 9 de mayo de 2024 de forma personal En la misma decisión se determinó su remisión a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Bucaramanga.
3.5 Avoca conocimiento y descargos
Mediante auto del 13 de diciembre de 2024, la referida Procuraduría Provincial de Juzgamiento Bucaramanga avocó el conocimiento del trámite disciplinario, y corrió traslado para descargos los que fueron presentados por el apoderado, ahora en común de ambos disciplinables
En escrito separado, el 13 de enero de 2025, la defensa técnica formuló solicitud de nulidad la que fue negada por la instancia de juzgamiento en providencia del 20 de enero de la misma anualidad
3.6 Fallo de primera instancia
Mediante proveído del 23 de abril de 2025, la procuraduría territorial ordenó el traslado del expediente a los sujetos procesales para alegatos de conclusión
Presentados el siguiente 12 de mayo los alegatos previos al fall, por el apoderado de los investigados, la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Bucaramanga, profirió fallo de primera instancia el 3 de septiembre de 2025, en la que a los servidores públicos Omar Bohórquez Rojas y Kelly Johana Barrios Álvarez, se les declaró disciplinariamente responsables del cargo imputado a cada uno, y les impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de nueve (9) años.
El 9 de septiembre de 2025 fue notificada la decisión al apoderado en común el que interpuso y sustentó el 16 de septiembre de dicha anualidad el recurso de apelació, concedido ante esta Sal. El expediente se recibió el siguiente 3 de octubre de 202.
IV. PROVIDENCIA RECURRIDA
Después de narrar los antecedentes, concretar el acervo probatorio y resumir los descargos y alegatos, en el fallo impugnado se procedió a exponer los argumentos en que sustentó la decisión el a quo, que se resumen así:
4.1 Aspectos fácticos
En el contexto expuesto, en la mencionada decisión se destaca que el municipio de San Pablo (Bolívar), representado en su momento por el alcalde Omar Bohórquez Rojas, contrató en octubre de 2020, con la Fundación Caribe Posible el suministro de 11.865 raciones alimentarias escolares por valor total de $593.250.000, bajo la modalidad transitoria de Ración para Preparar en Casa (RPC), adoptada por la emergencia COVID-19 (Resoluciones 006 y 007 de 2020). A su vez Kelly Johana Barrios Álvarez, secretaria de Educación, realizó los estudios previos y fue supervisora del contrato, suscribiendo el 9 de noviembre de 2020, el acta que disponía el desembolso de dineros al contratista.
Dentro de los costos administrativos se incluyó un ítem de Manipulación de Alimentos y Distribución por la suma de $21.000.000 (además de otros ítems de transporte, cargue y bodegaje y administración). La Contraloría General de la República en un informe de auditoría cuestionó ese pago, lo que derivó en el traslado de copias y el consecuente proceso disciplinario.
4.2 Respecto de la tipicidad
La Procuraduría Provincial de Juzgamiento Bucaramanga señala que, a partir del análisis conjunto del material probatorio recaudado durante la actuación disciplinaria, se encontraban acreditados tanto los elementos objetivos como subjetivos del tipo disciplinario imputado a Omar Bohórquez Rojas y a Kelly Johana Barrios Álvarez, en sus calidades de alcalde municipal de San Pablo, Bolívar, ordenador del gasto, y secretaria de Educación y supervisora del contrato de suministro No. 001 de 2020, respectivamente, para la época de los hechos.
Para sustentar la adecuación típica, el despacho reproduce el contenido del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y desarrolla los principios de economía y de responsabilidad previstos en los artículos 23 y 26 de la Ley 80 de 1993.
4.2.1 La providencia destaca que Omar Bohórquez Rojas con su conducta desconoció tales deberes al suscribir el contrato No. 001 del 27 de octubre de 2020 sin atender las modificaciones transitorias introducidas por las Resoluciones 006 y 007 de 2020 de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, que regularon la modalidad de ración para preparar en casa (RPC) durante la emergencia sanitaria derivada de la pandemia por COVID-19.
Según el a quo dichas disposiciones excluían la necesidad de contratar manipuladores de alimentos para esa modalidad de atención; y que, no obstante, dentro de la estructura económica del contrato se incluyó, como costo administrativo, el ítem correspondiente a Manipulación de alimentos y distribución, lo que evidencia, en desarrollo del fallo, una deficiente planeación contractual, al incorporarse un concepto económico que no encontraba respaldo en los lineamientos técnicos vigentes.
4.2.2 En cuanto a Kelly Johana Barrios Álvarez, la instancia de juzgamiento consideró acreditada su participación con la elaboración de los estudios previos que sirvieron de soporte al proceso contractual y, posteriormente, en la supervisión del contrato.
A juicio del despacho, la disciplinada omitió verificar que la estructuración técnica y económica del contrato se ajustara a las modificaciones introducidas por las ya citadas Resoluciones 006 y 007 de 2020 expedidas en el marco de la emergencia sanitaria, lo que permitió que se mantuvieran dentro del presupuesto del contrato criterios incompatibles con la modalidad excepcional del Programa de Alimentación Escolar.
Que, en consecuencia, la disciplinable desconoció los principios de planeación y responsabilidad que orientan la contratación estatal, razón por la que su conducta igualmente se adecuaba al tipo disciplinario imputado.
4.3 Sobre la ilicitud sustancial
La decisión impugnada parte del concepto de ilicitud sustancial previsto en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002, armonizándolo con el artículo 22 del mismo estatuto y con el artículo 209 de la Constitución Política.
4.3.1 A partir del marco conceptual, concluye que Omar Bohórquez Rojas, en su condición de alcalde municipal y ordenador del gasto, desconoció el principio de moralidad administrativa al apartarse de los deberes funcionales que le imponían las normas especiales expedidas para la ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia de la COVID-19.
Con ese argumento, indicó que al omitir las modificaciones transitorias introducidas por las Resoluciones 006 y 007 de 2020, la autoridad disciplinaria de primera instancia estimó que el comportamiento del entonces alcalde afectó sustancialmente sus deberes funcionales, toda vez que permitió la incorporación y reconocimiento de un concepto económico que no encontraba respaldo en los lineamientos técnicos vigentes, actuación que conllevó el desconocimiento de los principios que orientan la contratación estatal y la función administrativa.
4.3.2 En relación con Kelly Johana Barrios Álvarez, se tiene que, en su condición de secretaria de Educación y supervisora del contrato, incumplió los deberes funcionales derivados tanto de la etapa precontractual como de la supervisión de la ejecución contractual, al participar en la elaboración de los estudios previos y del análisis del sector sin incorporar las modificaciones transitorias introducidas para la operación del Programa de Alimentación Escolar durante la emergencia sanitaria.
Igualmente, recalca que autorizó trabajos relacionados con la ejecución del contrato, entre estas la aprobación del plan de inversión del anticipo y del pago correspondiente al concepto de Manipulación de Alimentos y Distribución, pese a que dicho rubro, según las Resoluciones 006 y 007 de 2020, no resultaba procedente en la modalidad de ración para preparar en casa.
Con fundamento en esas circunstancias, el despacho concluye que la investigada también vulneró de manera sustancial sus deberes funcionales, pues desatendió las obligaciones de planeación, vigilancia y control que le correspondían como supervisora del contrato. Esa actuación fue considerada suficiente para tener por acreditada la afectación del principio de moralidad administrativa y, en consecuencia, la configuración de la ilicitud sustancial respecto de la conducta atribuida.
4.4 Sobre la culpabilidad
Como punto de partida, destaca la providencia sancionatoria que ambos disciplinables estaban en la obligación de conocer, el marco normativo que regulaba la contratación del Programa de Alimentación Escolar durante la emergencia sanitaria.
4.4.1 Respecto de Omar Bohórquez Rojas, se resalta que, como alcalde municipal y representante legal de la entidad territorial, ostentaba la calidad de ordenador del gasto y máxima autoridad administrativa del municipio, circunstancia que le imponía el deber de verificar que la actividad contractual se desarrollara con estricta observancia de la Constitución Política, la ley y la reglamentación especial expedida para atender la emergencia sanitaria.
4.4.2 Frente a Kelly Johana Barrios Álvarez, la Procuraduría de Juzgamiento destacó que, además de participar en la elaboración de los estudios previos, ejerció la supervisión del contrato, funciones que le imponían revisar permanentemente la conformidad de las actuaciones contractuales con las disposiciones técnicas que regulaban la operación del Programa de Alimentación Escolar. En consecuencia, estimó que la investigada contaba con los conocimientos funcionales suficientes para advertir que la estructura económica del contrato incluía conceptos que no correspondían a la modalidad excepcional implementada durante la pandemia.
A partir de la valoración integral, la dependencia provincial concluye que ambos actuaron con culpa gravísima, al considerar que incurrieron en una desatención elemental e inexcusable de los deberes objetivos de cuidado exigibles a los cargos que desempeñaban.
La providencia agrega que los argumentos expuestos por la defensa no lograron desvirtuar esa conclusión, pues las explicaciones ofrecidas respecto de la legalidad de la contratación y de la interpretación de los lineamientos técnicos fueron consideradas insuficientes para excluir el reproche formulado, manteniendo así el juicio de culpabilidad respecto de ambos investigados.
4.5 Criterios para la calificación de la falta y la imposición de la sanción
Finalmente, la Procuraduría Provincial de Juzgamiento abordó el proceso de calificación definitiva de la falta y la individualización de la sanción disciplinaria, para lo cual acudió a los criterios previstos en la Ley 734 de 2002 sobre clasificación de las faltas y modalidades de culpabilidad.
La providencia parte de recordar que la conducta atribuida a los disciplinables fue subsumida en la falta gravísima prevista en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por estimar acreditada su participación en la actividad contractual con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa. A juicio del despacho, la naturaleza de la conducta y la importancia de los deberes funcionales comprometidos impedían efectuar una calificación distinta, razón por la cual mantuvo la clase de falta disciplinaria formulada desde el pliego de cargos.
Consecutivamente, el fallo analiza la modalidad subjetiva atribuida a cada uno de los investigados y concluye que la conducta fue ejecutada con culpa gravísima, teniendo en consideración el nivel de diligencia que les era exigible debido a los cargos desempeñados, y de las competencias funcionales que ejercían dentro del proceso contractual.
La autoridad disciplinaria estimó, además, que tanto el alcalde, en su calidad de ordenador del gasto, como la secretaria de Educación, en ejercicio de la estructuración técnica y la supervisión contractual, estaban obligados a conocer y aplicar la reglamentación especial expedida para la operación del Programa de Alimentación Escolar durante la emergencia sanitaria.
Con fundamento en esas consideraciones, confirmó la calificación de la falta como gravísima cometida con culpa gravísima e impuso la sanción correspondiente graduándola en los términos previstos por el régimen disciplinario vigente para la época de los hechos, en destitución e inhabilidad general de nueve (9) años.
V. RECURSO DE APELACIÓN
El apoderado de los disciplinables sustentó la alzada para ambos en los siguientes argumentos:
5.1 En materia de tipicidad y como punto central de la defensa considera que las Resoluciones 006 y 007 de 2020 del Ministerio de Educación Nacional fijan condiciones mínimas para el Programa de Alimentación Escolar durante la emergencia, pero en ninguno de sus apartes prohíben, restringen o excluyen la contratación de personal para la manipulación de alimentos bajo la modalidad RPC, especificando, que: «…en ninguno de sus apartes prohíbe la contratación de dicho personal y solo fija unas condiciones mínimas para la atención transitoria del Programa de Alimentación Escolar en la emergencia sanitaria..».
5.2 Señala que la manipulación de alimentos, conforme con la Resolución 2674 de 2013 (art. 3° y 24) y a la cartilla de la FAO de 201Organización Panamericana de la Salud, no se limita a la preparación o cocción, sino que comprende el envase, embalaje, almacenamiento, transporte y verificación de condiciones de higiene y salubridad de los alimentos entregados, actividades indispensables también en la modalidad RPC.
Según el recurso, el fallo impugnado parte de una premisa equivocada al asumir que la adopción de dicha modalidad implicaba la eliminación de cualquier actividad relacionada con manipulación de alimentos.
5.3 La defensa afirma que las resoluciones únicamente modificaron la forma de entrega del complemento alimentario, pero no derogaron las obligaciones relacionadas con la adecuada manipulación, conservación, almacenamiento y distribución de los alimentos.
5.4 Estima que la contratación de dicho personal fue prevista desde los estudios previos (ítem de variables del presupuesto); fue efectivamente ejecutada y quedó acreditada con las versiones libres de los disciplinables, así como con la documentación del informe final del contrato, sin que el ente investigador haya controvertido dicha prueba.
5.5 Arguye que el fallo vulneró el debido proceso y el derecho de defensa al fundar la sanción en circunstancias fácticas, aportes a seguridad social, discrepancia del personal operativo, lo que no fue puesto de presente en el auto de formulación de cargos, único marco de referencia de la defensa.
5.6 En el campo de la prueba, el recurso censura la valoración realizada por el a quo, al sostener que no se demostró que los costos de manipulación de alimentos estuvieran comprendidos dentro de otros componentes del contrato, particularmente los rubros de administración y transporte.
Al respecto afirma que: «En este asunto, no ha podido demostrar el fallador de primera instancia cual fue el mandato normativo que infringieron mis poderdantes; como fue que la Dra. KELLY BARRIOS desconoció en los estudios previos la normatividad vigente o cómo fue que el Dr. OMAR BOHORQUEZ ROJAS, no actuó en forma eficaz y responsable frente a la dirección y gestión de la función administrativa, máxime cuando de su parte se adelantaron todas las gestiones necesarias, pertinentes, previendo, en la medida de sus capacidades, las distintas situaciones a afrontar durante la ejecución del objeto contractual.»
5.7 Alega la vulneración de la presunción de inocencia ante la falta de certeza del fallo sancionatorio y la ausencia de pruebas fehacientes que demostraran la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad de los investigados.
5.8 Indica la defensa que la cuestionada decisión centró su análisis en una presunta irregularidad normativa, y se termina sancionando un supuesto incumplimiento formal.
5.9 Como aspecto final para invocar la absolución sostiene que el fallo habría incorporado consideraciones jurídicas y fácticas que no formaron parte de la imputación inicial –pliego de cargos-, modificando el fundamento de la responsabilidad sin brindar a sus defendidos la oportunidad de ejercer plenamente su derecho de contradicción.
VI. CONSIDERACIONES
6.1 Competencia
De conformidad con el numeral 6.º del artículo 277 de la Constitución Política; los artículos 2 y 101 de la Ley 1952 de 2019, modificados por los artículos 1 y 16 de la Ley 2094 de 2021; y el numeral 3.º del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 11 del Decreto Ley 1851 de 2021, la Sala
Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, proferido el 3 de septiembre de 2025 por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Bucaramanga, en tanto se trata de un mecanismo de impugnación ejercido en etapa de juzgamiento dentro de una actuación disciplinaria en la que se encuentra vinculado un servidor público de elección popular, el alcalde de San Pablo, Bolívar, período 2020-2023.
Del mismo modo, corresponde a la Sala resolver conforme con los lineamientos señalados por la Corte Constituciona en la sentencia C-030 de 2023, reiterados, entre otras, en las sentencias SU-381, SU-382 y SU 417 de 2024, y SU-426 de 2025.
Así como por el Consejo de Estad Sección Quinta, en sentencia de tutela del 31 de octubre de 2024 y el auto de unificación jurisprudencia de la Sala Plena del 3 de diciembre de 2024.
De conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia ya referido, el cual fue presentado y concedido en debida forma, precisando que, conforme al inciso 2° del artículo 234 del CG, la competencia de la segunda instancia se contrae a revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de la impugnación. Lo cual fijará el marco para atender los aspectos objeto de este recurso presentado por el apoderado de los procesados.
6.2 Metodología de la argumentación
La Sala se pronunciará de la siguiente forma: (6.2.1) Estructura de la responsabilidad disciplinaria; (6.2.2) El juicio de adecuación típica; (6.2.3) Delimitación del objeto de la apelación; (6.2.4) Alcance de la imputación disciplinaria y marco normativo; (6.2.5) Análisis de la tipicidad; y (6.2.6) Conclusión.
Previo al pronunciamiento respecto de los hechos materia de investigación, valga realizar algunas consideraciones con relación a la responsabilidad disciplinaria y el juicio de tipicidad, aspectos que son el eje central, tanto de la decisión de primera instancia como de los argumentos de la defensa en común de los disciplinables.
En ese orden, el análisis se enfoca en los argumentos expuestos tanto para el alcalde investigado como por la secretaria de Educación en conjunto, de suerte que, si resulta necesario efectuar una valoración separada, la sustentación por parte de esta Colegiatura se expondrá de forma adicional.
6.2.1 Estructura de la responsabilidad disciplinaria
En materia disciplinaria, para efectos de determinar la responsabilidad de los servidores públicos, se debe partir básicamente de los artículos 6° y 124 de la Constitución Política, y de la correspondiente regulación legal establecida, en particular en los artículos 4, 5, 13, 23, 28, 43 y 48 del Código Disciplinario Único -CDU-, vigente a la época de los hechos, normativa que también ha sido relievada por la jurisprudenci, de la cual el Consejo de Estado en su providencia del 28 de enero de 2021, precisa que la estructura de la falta disciplinaria se materializa cuando:
Un sujeto -servidor público o particular que ejerce funciones públicas-, plenamente capaz, comete una conducta -acción u omisión-, que resulta ser típica -falta gravísima, grave o leve-, sustancialmente ilícita -afectación del deber funcional, sin justificación alguna-, que sea realizada con culpabilidad -culpabilidad psicológica: dolo o culpa; y culpabilidad normativa: exigibilidad de una conducta diferente- y que no esté presente alguna causal de exclusión de responsabilida.
En este mismo sentido al determinar la responsabilidad disciplinaria, el Consejo de Estad, ha precisado los elementos que se deben analizar, como son:
La responsabilidad disciplinaria surge cuando se comprueba la concurrencia de ciertos elementos sistemáticamente organizados entre sí. Esto, se expresa en una estructura que ha sido construida dogmáticamente desde la doctrina a partir de cinco categorías a saber: (i) la capacidad, (ii) la conducta, (iii) la tipicidad, (iv) la ilicitud sustancial y (v) la culpabilidad. A su vez, las cinco categorías que se acaban de enunciar pueden subdividirse a partir de tres juicios diferentes: (i) el juicio de adecuación para determinar la tipicidad; (ii) el juicio de valoración para definir la ilicitud sustancial; y (iii) el juicio de reproche para analizar la culpabilidad.
Así, corresponde realizar el juicio de responsabilidad a partir de la estructura dogmática del derecho disciplinario aplicado al caso, para lo cual el análisis se hace desde la formulación del cargo, frente al recaudo probatorio tanto en sede de instrucción como en juzgamiento con el fallo objeto de impugnación.
6.2.2. El juicio de adecuación típica
La evaluación en la que se detiene la Sala es en la tipicidad, como categoría dogmática del derecho disciplinario, que concreta y hace efectivo uno de los mandatos orientadores, el principio de legalidad, como expresión del debido proceso en cuanto a la descripción clara y previa de las conductas ilícita.
Es decir, por su intrínseca relación con la reserva de ley, al legislador le compete definir, de forma abstracta y objetiva, cuáles conductas desplegadas por quienes ejercen funciones públicas, deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado ya sea por el incumplimiento por acción u omisión o por el abuso en su ejercici.
En sede de control abstracto, la Corte Constitucional ha afirmado sobre la tipicidad en materia disciplinaria, que es admisible cierta flexibilidad y menor rigurosidad, dada la naturaleza de las faltas, característica que exige una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, ya que admite el uso de tipos abiertos, en blanco y de conceptos jurídicos indeterminado. En este sentido indicó la Corte, que:
Esta Corporación ha sostenido que para el Legislador constituye un imperativo constitucional fijar en la ley disciplinaria, como mínimo, (i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un tipo en blanco o un concepto jurídico indeterminado, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proces.
En resumen, la tipicidad en materia disciplinaria está integrada por la definición previa de la falta en la ley (principio de legalidad) y por la obligación del ente disciplinario de determinar la conducta objeto de reproche (subsunción típica).
De ahí que la autoridad de instrucción al formular el cargo debe encuadrar la situación fáctica en las normas que describen correctamente la falta -para las gravísimas- o la norma transgredida relacionada con el ejercicio funcional para las faltas graves o leves-, con el fin de garantizar los elementos de la citada categoría.
Siguiendo los lineamientos dados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ello significa que la adecuación típica hace relación al juicio de subsunción que se debe realizar en la formulación de cargos y en el fallo disciplinario, y que básicamente consiste en confrontar el comportamiento probado con los textos legales que contemplan la falta disciplinaria endilgada o el deber infringido. En esta labor, en muchos casos el competente disciplinariamente cuenta con un margen de interpretación, dada la flexibilidad admitida en esta área del ius puniend.
Es decir, que esta modulación se entiende en la medida que el proceso de subsunción suele requerir de complementación o determinación con otras normas en las que se encuentren consagrados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en el ejercicio del cargo, función pública o servici, ya sea de manera general o particular.
De la misma forma, en punto de la jurisprudencia del Consejo de Estado, se ha considerado que el proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el servidor o particular investigado, con sus circunstancias de tiempo, modo y lugar, de lo cual surge, a su vez, un vínculo de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplid.
En suma, cuando la falta disciplinaria no esté descrita, como sí acontece con las faltas gravísimas, la flexibilidad del juicio de adecuación típica exige, por regla general, acudir a preceptos normativos que integren el sentido de la infracción a los deberes funcionales o al régimen de prohibiciones, de manera clara y precis, en cada caso.
6.2.3 Delimitación del objeto de la apelación
Se dice por el apelante en concreto que el eje central de la responsabilidad disciplinaria en cabeza del alcalde y la secretaria de Educación de San Pablo (Bolívar), se enfoca desde la formulación del cargo, en haber contratado, por el alcalde; y planeado y pagado, la secretaria disciplinada, el concepto de «Manipulación de Alimentos y Distribución» en forma indebida toda vez que era una modalidad de raciones preparadas en casa (RPC), conforme con las Resoluciones 006 y 007 de 2020 expedidas por la Unidad Administrativa Especial para la Alimentación Escolar Alimentos.
De igual manera argumenta, que, aunque expresamente no fue expuesta en la decisión impugnada, sí se debía consultar en la medida que las Resoluciones 006 y 007 de 2020 citan la Resolución 2674 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social, la cual establece los requisitos sanitarios obligatorios para la fabricación, procesamiento, envase, almacenamiento, transporte y comercialización de alimentos y materias primas.
Dice el recurrente que la decisión recurrida concluyó que los disciplinables autorizaron y permitieron el reconocimiento económico del concepto denominado «Manipulación de Alimentos y Distribución», pese a que, dicho componente no resultaba procedente dentro de la modalidad de Ración para Preparar en Casa (RPC) implementada durante la emergencia sanitaria derivada de la emergencia ocasionada por el COVID-19.
La defensa controvierte dicha conclusión y sostiene, en esencia, que la decisión sancionatoria edificó la responsabilidad disciplinaria sobre una interpretación incorrecta de las citadas resoluciones expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender, pues ninguna de esas disposiciones prohibía la contratación o reconocimiento de actividades relacionadas con la manipulación y distribución de alimentos.
Igualmente, afirma que el fallo terminó sustentándose en circunstancias distintas de aquellas contenidas en el pliego de cargos, y que no existe prueba suficiente que permita concluir que el pago cuestionado constituyó una erogación improcedente o carente de soporte contractual.
Considera la Sala que, es claro que el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si el reconocimiento económico del citado ítem de manipulación de alimentos incorporado dentro de la estructura financiera del contrato de suministro No. 001 de 2020, configura una infracción disciplinaria susceptible de reproche, o si, por el contrario, la imputación formulada carece de respaldo normativo y probatorio suficiente para tener por demostrada la tipicidad de la conducta atribuida a los disciplinables.
Para abordar la controversia planteada, resulta necesario examinar, en primer lugar, el alcance de las disposiciones especiales que regularon la ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante la emergencia sanitaria; posteriormente, establecer el verdadero contenido de la imputación disciplinaria y, finalmente, verificar si los elementos de juicio obrantes en el expediente permiten afirmar, con el grado de certeza exigido por el Código General Disciplinario, que los investigados infringieron un deber funcional claramente definido por el ordenamiento jurídico.
6.2.4 Alcance de la imputación disciplinaria y marco normativo
Como viene de exponerse de la motivación desarrollada en la decisión recurrida, la cual básicamente recoge la imputación realizada en el auto de formulación de cargos, se advierte que el eje central de la imputación estuvo referido al reconocimiento económico de la manipulación de alimentos y distribución, incorporado dentro del contrato suscrito para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante la emergencia sanitaria. Y, se establece que esto es básicamente lo imputado, porque al final la Sala se pronunciará sobre algunos aspectos que no fueron objeto del cargo único, y sin embargo en el fallo impugnado se hace reproche por ellos.
La tesis de la primera instancia parte de considerar que, al haberse adoptado la modalidad de Ración para Preparar en Casa (RPC), desaparecía la necesidad de reconocer costos asociados a la manipulación de alimentos, pues la preparación final de los productos correspondía a los beneficiarios dentro de sus hogares. A partir de esa premisa concluyó que los inquiridos autorizaron un gasto que no resultaba compatible con el esquema excepcional implementado por las Resoluciones 006 y 007 de 2020.
6.2.4.1 Resolución 006 de 2020
Al respecto, la Resolución 006 de 2020 de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender introdujo medidas transitorias orientadas a permitir la entrega de los complementos alimentarios a los estudiantes beneficiarios durante el período de suspensión de clases presenciales, por causa de la pandemia. Para tal efecto, autorizó modalidades excepcionales de atención, entre ellas la denominada Ración para Preparar en Casa (RPC), definida como una canasta básica de alimentos destinada a ser preparada y consumida en el hogar del estudiante.
En efecto, en su artículo 4° se estableció lo siguiente en relación con esta figura:
Artículo 4. ° Modalidades Transitorias. En el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica transitoriamente se tendrán como modalidades para la ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante el receso y para aprendizaje en casa las siguientes:
(…)
2. Ración para Preparar en casa: Se define como una canasta básica de alimentos equivalentes a un tiempo de comida al día por un mes; en este se incluyen alimentos de los grupos de cereales y harinas fortificadas, leche y productos lácteos, alimento proteico, grasas y azúcares, para que se lleve a cabo la preparación y consumo en el hogar.
6.2.4.2 Resolución 007 de 2020
Posteriormente, la Resolución 007 de 2020 prorrogó y ajustó dichas medidas, manteniendo la modalidad excepcional mientras subsistieran las condiciones derivadas de la emergencia sanitaria, de la siguiente manera:
Artículo 4. Modalidades Transitorias. En el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, procedente de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, transitoriamente se tendrán como modalidades para la ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante el receso y para aprendizaje en casa las siguientes:
Ración Industrializada: Se define como el complemento alimentario listo para consumo, compuesto por alimentos procesados y no procesados como las frutas. Se debe entregar en forma individual y en el empaque primario que garantice el cumplimiento del gramaje establecido en la minuta patrón definida por el MEN y las demás condiciones y características exigidas, así como la normatividad de empaque y rotulado vigente.
Ración para Preparar en casa: Se define como una canasta básica de alimentos equivalentes a un tiempo de comida al día por un mes; en este se incluyen alimentos de los grupos de cereales y harinas fortificadas, leche y productos lácteos, alimento proteico, grasas y azúcares, para que se lleve a cabo la preparación y consumo en el hogar.
Bono Alimentario: Consiste en un documento o tarjeta con un valor de $50.000 para el mes que se puede canjear por alimentos determinados y en los puntos establecidos por la Entidad Territorial.
[…]
Artículo 8. Recomendaciones de Inocuidad y Almacenamiento. Las Entidades Territoriales en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19 respecto de la distribución y/o entrega deberán tener en cuenta las recomendaciones señaladas en la Resolución 2674 de 2013 y las demás recomendaciones que para el efecto expida Sector Salud. Por tanto, de acuerdo con el grupo de alimentos entregados en las raciones suministradas, es importante que desde el hogar puedan seguir las recomendaciones para el almacenamiento y adecuado uso de los alimentos señaladas en el anexo técnico No.1 de la Resolución 0006 de 2020. -Resaltado subrayado fuera de texto-
Del examen de ambas disposiciones se advierte que su finalidad consistió en modificar temporalmente la forma y modalidades de entrega de los alimentos, garantizando la continuidad del programa social, sin poner en riesgo la salud de estudiantes, padres de familia y operadores.
Sin embargo, ninguna de esas disposiciones estableció de manera expresa que la implementación de la modalidad RPC implicara la desaparición de las actividades de recepción, almacenamiento, clasificación, empaque, manipulación higiénica, transporte o distribución de los alimentos.
Tampoco se identifica una disposición en estas resoluciones que estableciera metodología con relación al reconocimiento de los costos asociados a tales actividades o que dispusiera que dichos conceptos debían entenderse incorporados necesariamente dentro de otros rubros contractuales.
Por el contrario, las resoluciones mantuvieron la obligación de observar las condiciones sanitarias y de inocuidad exigidas por el ordenamiento jurídico para la manipulación y entrega de alimentos destinados al consumo humano, conforme a la Resolución 2674 de 2013.
En ese contexto adquiere relevancia esta Resolución 2674 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Socia, y no se puede desconocer, dado, que esta norma sí regula los requisitos sanitarios aplicables a las actividades de fabricación, procesamiento, almacenamiento, empaque, transporte, distribución y comercialización de alimentos.
La importancia de esta disposición radica en que el concepto de manipulación de alimentos no se restringe a la preparación culinaria o cocción de los productos. Su alcance comprende una serie de actividades previas y posteriores relacionadas con la conservación, alistamiento, empaque, transporte y entrega de los alimentos, todas ellas dirigidas a garantizar condiciones adecuadas de inocuidad.
Considera la Sala que, en ese escenario, desde una perspectiva estrictamente normativa, la circunstancia de que la preparación final de los alimentos fuera realizada por el beneficiario en su hogar no implica, por sí misma, la desaparición de las actividades de manipulación que debían ejecutarse antes de la entrega de las canastas alimentarias.
Esta precisión resulta determinante para el análisis posterior, pues permite establecer que la modalidad RPC y las actividades de manipulación de alimentos corresponden a conceptos normativos distintos, regulados por disposiciones diferentes y orientados a finalidades igualmente diversas. Y, que, sin lugar a duda, exigían especiales cuidados en la manipulación de las raciones que se entregarían en época de pandemia para preparar en casa. Es que, en todo caso se trataba de raciones que debían empacarse, y per se implica manipulación, sin necesidad que haya cocción.
6.2.5 Análisis de la tipicidad
En desarrollo del postulado de la tipicidad en materia disciplinaria, tanto desde el principio de legalidad como de la determinación de la conducta objeto de reproche, es una constante pregonar que únicamente puede declararse la responsabilidad cuando la conducta investigada corresponda de manera cierta al supuesto de hecho previsto por la norma disciplinaria.
Es tan de arraigo este postulado, que constituye una garantía esencial del debido proceso, en cuanto impide que la potestad sancionadora se fundamente en interpretaciones extensivas o inferencias.
En esa medida, el operador disciplinario tiene el deber de verificar si el comportamiento investigado vulneró una norma y el deber funcional en cumplirla. Cuando esa correspondencia objetiva entre la conducta y la norma disciplinaria aparece plenamente acreditada es posible afirmar la configuración de la tipicidad; caso contrario, procede la exoneración de responsabilidad disciplinaria.
Reciente jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado lo concerniente a los elementos de la responsabilidad disciplinaria que ya fueron decantados por esta Colegiatura. Sobre el particular, en decisión del 12 de febrero de 2026 se reiteró lo siguient–:
(…)
3.3.1 Los elementos de la responsabilidad disciplinaria
58. En materia disciplinaria, la responsabilidad implica el análisis de la conducta del sujeto disciplinable desde tres factores: la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, los cuales, por el diseño y estructura del derecho disciplinario, adquieren connotaciones propias que los diferencian de otras manifestaciones del ius puniendi estatal.
a). Tipicidad de la falta disciplinaria
59. La tipicidad, como categoría dogmática del derecho disciplinario, encuentra su fundamento en el principio de legalidad, entendido como expresión del debido proceso, conforme al cual «nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio» (artículo 29 de la Constitución Política). Dicho principio cumple la función de garantizar la libertad y seguridad individuales, al establecer de forma previa y clara qué comportamientos son sancionables, y a la vez, preservar la seguridad jurídica...
[…]
62. Por consiguiente, el proceso de adecuación típica supone la verificación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta y el comportamiento desplegado por el disciplinado, de lo cual surge la contrariedad entre el hecho y el deber funcional. En este análisis, la autoridad disciplinaria cuenta con un margen de interpretación más amplio que en el ámbito penal, lo que no implica que pueda extenderse hasta alterar o ampliar el tipo legal, pues ello desconocería el principio de legalidad...
En el asunto objeto de examen, se recalca que el fundamento esencial de la decisión apelada consistió en afirmar que los disciplinables autorizaron con dicho contrato el reconocimiento económico del concepto denominado «Manipulación de Alimentos y Distribución», pese a que, tratándose de la modalidad de Ración para Preparar en Casa (RPC) implementada durante la emergencia sanitaria, dicho costo resultaba improcedente por ser incompatible con las Resoluciones 006 y 007 de 2020 expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender, con lo cual, se les señaló, se transgredieron los principios de economía y eficacia del artículo 209 de la Constitución Política, así como los principios de economía y responsabilidad contemplados en la Ley 80 de 1993 en los artículos 25.7 y 26, respectivamente.
No obstante, como se demostró con la revisión integral del marco normativo aplicable permite advertir que esa conclusión no encuentra respaldo expreso en las disposiciones que regulaban excepcionalmente la ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante la emergencia sanitaria por el Covid 19.
En efecto, las Resoluciones 006 y 007 de 2020 introdujeron medidas transitorias encaminadas a garantizar la continuidad del Programa de Alimentación Escolar mediante modalidades excepcionales de suministro de alimentos para consumo en el hogar.
En desarrollo de tales medidas la Ración para Preparar en Casa se definió como una canasta básica de alimentos destinada a ser preparada y consumida por los beneficiarios en sus hogares, modificando únicamente la modalidad de entrega del complemento alimentario frente al esquema ordinario de preparación y consumo en las instituciones educativas.
Sin embargo, la Sala reitera que del contenido de las mencionadas resoluciones transitorias no hay disposición alguna que regule las actividades logísticas necesarias para garantizar la adecuada recepción, almacenamiento, clasificación, alistamiento, empaque, manipulación higiénica y distribución de los alimentos antes de su entrega a los beneficiarios, como sí lo tiene previsto la Resolución 2674 de 2013.
La modalidad de Ración para Preparar en Casa –RPC- constituye una categoría propia del Programa de Alimentación Escolar que define el lugar donde se realiza la preparación culinaria final del alimento, esto es, el hogar del beneficiario.
En contraste, la manipulación de alimentos alude a un concepto técnico de orden sanitario de alcance general regulado por la Resolución 2674 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social, aplicada en su momento, a todas las personas naturales y jurídicas que intervienen en las actividades de fabricación, procesamiento, almacenamiento, empaque, transporte, distribución y comercialización de alimentos.
Así las cosas, ambos conceptos operan en planos normativos distintos y responden a finalidades diferentes. Mientras que la modalidad RPC determina la forma de suministro del complemento alimentario durante la emergencia sanitaria, la regulación sanitaria establece las condiciones técnicas que deben observar quienes intervienen en la cadena de manejo de alimentos para garantizar su inocuidad.
De esto, se reitera que, el hecho de que los alimentos fueran preparados finalmente en los hogares de los beneficiarios no eliminaba las actividades previas de manipulación que necesariamente debía ejecutar el operador para hacer posible la entrega de las raciones de canastas alimentarias en condiciones de calidad, inocuidad y bioseguridad.
Por el contrario, las propias Resoluciones 006 y 007 de 2020 remiten al cumplimiento de la normativa sanitaria vigente y establecen obligaciones relacionadas con la logística de distribución, el cumplimiento de las fichas técnicas, los protocolos de bioseguridad y las condiciones de entrega, actividades que necesariamente implicaban procesos de recepción, almacenamiento, clasificación, empaque y transporte de los alimentos antes de su entrega a los acudientes. Tales operaciones corresponden al concepto de manipulación de alimentos que regula la Resolución 2674 de 2013, que no fue suspendido ni modificado ni derogado por aquellos actos administrativos, sino que se exigió su cumplimiento, y tenerla presente.
No sobra advertir que del acervo probatorio se encuentra que en el cuerpo del cuestionado contrato de suministro No. 001 de 2020, se hace referencia expresa a las plurimencionadas Resoluciones 006 y 007 de 2020, al indicar que los estudios previos, propuesta y demás documentos del proceso contractual integran el bilateral, para su cumplimiento. Así se encuentra establecido en su cláusula decimoquinta. Veamos:
CLÁUSULA DECIMOQUINTA. DOCUMENTOS DEL CONTRATO. Hacen parte del contrato los siguientes documentos: el pliego de condiciones (con sus anexos) que sirvió de base para la elaboración de la propuesta, con sus adendas si las hubiere. Las especificaciones técnicas, suministradas por el Municipio; -sic- La propuesta presentada por el Contratista y aceptada por el Municipio. Todos los documentos que se generen durante el desarrollo del contrat.
A su vez los «Estudios y documentos previos en el apartado denominado «2.2 ESPECIFICACIONES TÉCNICAS», señala expresamente que estas especificaciones se regulan, entre otras, por las Resoluciones 006 y 007 de 2020:
Las especificaciones técnicas que se deben cumplir en el desarrollo y ejecución del contrato para el suministro de alimentación escolar del Municipio de San Pablo son las establecidas en la Resolución Ministerial No. 29452 de 29 de diciembre de 2017 “Por la cual se expiden los lineamientos Técnicos - Administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar –PAE, además la Resolución 007 del 16 de abril de 2020 Por la cual se modifica la Resolución 0006 de 2020 que expide transitoriamente los lineamientos técnicos - administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID 19.»
De acuerdo con lo establecido en desarrollo de este análisis realizado por la Sala la Resolución 007 de 2020 en su artículo 8° establece que en lo relacionado con las «Recomendaciones de Inocuidad y Almacenamiento» se debe atender a la Resolución 2674 de 2013, la cual hace referencia a la inocuidad propia de la manipulación de alimentos.
También se debe tener presente que en el apartado denominado «4.2 Variables utilizadas para calcular el presupuesto de la contratación y los rubros que lo componen» de los citados «Estudios y Documentos previos», se estableció en el numeral 7 de manera específica «Dotación Manipuladoras: Gorro, delantal, tapabocas y sudadera».
La Sala observa que en consonancia con lo anterior en el «contrato 001 de 2020», del 27 de octubre, se estableció el reprochado componente en «COSTOS ADMINISTRATIVOS», en el «ítem 9 Manipulación de Alimentos y Distribución»:
| Ítem | DESCRIPCIÓN | VALOR | VALOR TOTAL |
| [...] | |||
| 9 | Manipulación de Alimentos y Distribución | $7.000.000 | $21.000.000 |
| [...] | |||
Así es que, desde esa perspectiva, la Sala no encuentra que las normas especiales expedidas para la ejecución excepcional del Programa de Alimentación Escolar se hubieren omitido o transgredido al establecer el reconocimiento económico del componente tantas veces citado. En consecuencia, la sola acreditación de la prestación de las raciones para ser preparadas en casa no permite inferir, sin un soporte probatorio específico, que dicho reconocimiento económico del referido ítem fuera injustificado, pues ello supone equiparar dos conceptos contractuales que conservan autonomía jurídica y fáctica.
Así, la actuación atribuida a los disciplinables al parecer fue considerada disciplinariamente reprochable no porque una disposición normativa impidiera reconocer el valor correspondiente a la manipulación de alimentos dentro de la estructura económica del contrato, sino porque en atención a los principios señalados de la Ley 80 de 1993, el operador disciplinario de primera instancia estimó que dicho reconocimiento no resultaba necesario o debía entenderse comprendido dentro de otros componentes presupuestales, al tratarse de raciones para preparar en casa.
Lo que se enmarca en una interpretación o consideración subjetiva que deja vacíos los principios imputados como transgredidos a título de tipicidad, como fueron los de economía y de responsabilidad previstos, entre otros en el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, y desarrollados respectivamente en los artículos 25.7 y 26 de este mismo estatuto legal al no configurarse desde la óptica de la conducta omisiva endilgada, el desconocimiento de las subreglas que, para el caso, son las previstas en las Resoluciones 006 y 007 de 2020.
Debe insistirse en que el elemento correspondiente a la manipulación de alimentos y distribución, cuya inclusión y pago se reprocha por estimarse injustificado, con fundamento en estas últimas resoluciones, no se identifica ni se confunde con la modalidad de raciones preparadas en casa (RPC). Son conceptos contractuales distintos, con finalidades y alcances propios, de manera que no existe una relación de necesaria dependencia que permita concluir que la ejecución de las RPC incorpora o comprende, por ese solo hecho, las actividades de manipulación y distribución.
Así las cosas, la Sala considera que la conducta atribuida a los investigados no encuentra adecuación típica dentro del régimen disciplinario aplicable, toda vez que el reconocimiento del componente económico cuestionado se ajusta al ordenamiento jurídico, y por lo tanto no se presenta infracción objetiva de un deber funcional.
6.2.5.1 Aspectos que no fueron objeto del cargo único
De otra parte, se observa que en la motivación del fallo impugnado se incorporaron elementos distintos de aquellos que sirvieron de fundamento a la formulación del cargo único para los dos disciplinables.
En efecto, la decisión hace mención, dentro de su parte considerativa a presuntas irregularidades relativas a la falta de acreditación de aportes al sistema de seguridad social del personal operativo y a la ausencia de coincidencia entre el personal enunciado en la propuesta y el reportado en la planilla de autoliquidación de aportes, entre otros. Lo cual constituye una clara transgresión al principio de congruencia.
Ninguna de estas circunstancias fue objeto de reproche en el auto de formulación de cargos del 11 de abril de 2024, que se limitó, en ambos casos, al pago del ítem de manipulación de alimentos por la supuesta incompatibilidad con la modalidad RPC.
Como es de recalcar, la formulación de cargos es aquella que fija el marco dentro del cual el operador disciplinario edifica la responsabilidad, y a la vez el disciplinable ejerce su defensa, de tal suerte que introducir en el fallo conductas o hechos no contenidos en ese auto -así se presenten como consideraciones adicionales- y no como cargos autónomos compromete la garantía de defensa y contradicción, en la medida en que sugiere al superior funcional una valoración de reproche que excede el objeto del proceso. Sobre este aspecto, no tomará la Sala decisión alguna, en la medida que no trasciende frente a la decisión que se tomará por esta instancia, como es el considerar la conducta endilgada como atípica, conforme a lo analizado in extenso por esta Colegiatura.
Así mismo, lo precedente releva a la Sala de realizar el examen de las demás categorías de la falta disciplinaria que componen la decisión de la primera instancia y los restantes aspectos referidos en la alzada.
6.2.6 Conclusión
Por las consideraciones expuestas, esta Sala concluye que el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Bucaramanga, el 3 de septiembre de 2025, mediante el cual se sancionó disciplinariamente a Omar Bohórquez Rojas y a Kelly Johana Barrios Álvarez, se verificó que la conducta endilgada es atípica.
En esas condiciones, al no encontrarse acreditado uno de los presupuestos indispensables para estructurar la responsabilidad disciplinaria, se impone revocar el fallo recurrido, dejando sin efectos la sanción disciplinaria impuesta.
Dado que la revocatoria del fallo resulta suficiente para desvirtuar la validez de la decisión sancionatoria, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre los demás argumentos de la apelación planteados por el apoderado de los recurrentes.
En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias,
VII. RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento Bucaramanga, el 3 de septiembre de 2025, mediante el cual se sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por el término de nueve (9) años al señor Omar Bohórquez Rojas, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.322.705, en su calidad de alcalde del municipio de San Pablo (Bolívar) y, a la señora Kelly Johana Barrios Álvarez, identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.050.550.838, como secretaria de Educación del mismo ente territorial, para la época de los hechos, y en su lugar ABSOLVER del cargo único imputado a cada uno de los procesados, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente, por la Secretaría de la Sala, la presente decisión a los sujetos procesales, de conformidad con lo establecido en los artículos 121, 122 y 127 del CGD.
TERCERO: DEVOLVER, por la Secretaría de la Sala, el proceso a la dependencia de origen, previos los registros y anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
GLORIA EDITH RAMÍREZ ROJAS
Procuradora delegada
LUIS GERMÁN ORTEGA RUIZ
Procurador delegado
CARLOS HUMBERTO GARCÍA PARRADO
Procurador delegado
Presidente
Elaboró: Mario Enrique Galvis Ayala (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Revisó: Gloria Edith Ramírez Rojas (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Aprobó: Gloria Edith Ramírez Rojas / Luis Germán Ortega Ruiz / Carlos Humberto García Parrado (SDJSPEP)
