| Dependencia: | Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular |
| Radicado: | IUS E-2022-343125 IUC D-2022-2453210 |
| Investigado: | RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES |
| Cargo: | Concejal 2020-2023 |
| Entidad: | Municipio de Barranca de Upía (Meta) |
| Fecha queja: | 17 de junio de 2022 |
| Fecha hechos: | Diciembre de 2020 – febrero 2023 |
| Asunto: | Fallo de segunda instancia |
Bogotá, D.C., 28 de mayo de 2026
Aprobado en Sala, con Acta No. 015
P.D. Ponente: Carlos Humberto García Parrado
I. ASUNTO
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el procesado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES en contra del fallo proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Villavicencio, el 28 de enero de 2025, que lo declaró disciplinariamente responsable y, como consecuencia, le impuso sanción consistente en destitución e inhabilidad general para el desempeño de funciones públicas por el término de doce (12) años.
II. HECHOS
La presente actuación disciplinaria se centra en las presuntas irregularidades atribuidas a RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, elegido concejal del municipio de Barranca de Upía, Meta, para el período 2020-2023, quien habría continuado ejerciendo dicha condición pese a la inhabilidad sobreviniente para el desempeño de cargos públicos derivada de un fallo de responsabilidad fiscal proferido por la Contraloría Departamental del Meta, ejecutoriado el 1º de diciembre de 2020. Asimismo, se le cuestiona haber omitido el deber de informar al concejo municipal sobre tal situación, y no subsanar la causa de la restricción para su ejercicio mediante el pago de la sanción impuesta, habiendo desempeñado el empleo durante más de dos años luego de quedar inhabilitado.
III. ANTECEDENTES RELEVANTES
3.1 Investigación disciplinaria
La actuación disciplinaria se inició por queja anónima recibida en la sede electrónica de la Procuraduría General de la Nación el 17 de junio de 202, mediante la cual se denunciaron los hechos en mención.
Con base en lo allí informado, mediante auto del 1º de julio de ese añ, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Villavicencio ordenó la apertura de investigación disciplinaria en contra de RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, en su condición de concejal del municipio de Barranca de Upía, Meta, para la época de los hechos. Decisión notificada al implicado por edicto fijado entre el 22 y el 24 de agosto de 202.
3.2 Cierre de la investigación y traslado para alegatos precalificatorios
La autoridad de instrucción, el 3 de octubre de 202, cerró la fase de investigación disciplinaria y corrió traslado para alegatos precalificatorios, determinación que fue notificada por estado el 19 de octubre siguient. El procesado guardó silencio.
3.3 Auto de formulación de cargos
El 16 de noviembre de 202, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Villavicencio formuló pliego de cargos al disciplinable RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, en la condición anotada. Tal decisión fue notificada personalmente el 7 de diciembre del mismo añ.
Al procesado se le formuló un cargo, en los siguientes términos:
Usted, señor RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, identificado con la C.C. No. 17.345.736 de Villavicencio en calidad de Concejal del Municipio de Barranca de Upía Meta, presuntamente pudo incurrir en falta disciplinaria señala (sic) en el artículo 38 num. 4 de la ley 734 de 2002, y parágrafo 1, en consonancia con el artículo 6 de la ley 190 de 1995, al continuar ostentando su calidad de servidor público fungiendo como concejal en el Municipio de Barranca de Upia Meta, pese a que usted se encuentra inhabilitado para ejercer cargos públicos, toda vez que desde el 28 de Octubre de 2020 fue sancionado por la Contraloría Departamental del Meta, CON FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL, por resarcir el monto de: DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS DIECIOCHO MIL SETECIENTOS DIEZ PESOS ($242.318.710) a favor del MUNICIPIO DE BARRANCA DE UPIA, META, decisión ejecutoriada; de otra parte no solo no informó al Concejo Municipal para que esta iniciara el proceso de revocatoria o puso fin a la causa que daba origen a la inhabilidad pagando la sanción sino que continuó ostentando su calidad de servidor público dada la inhabilidad sobreviniente en la que se encuentra incurso, pues han transcurrido dos años desde que fue sancionado.
Dicho comportamiento fue subsumido en la falta gravísima descrita en el numeral 17 del artículo 48 del CDU (hoy vigente en el artículo 56.1 del CGD) -actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales-, norma que se complementó con el numeral cuarto y parágrafo primero del artículo 38 del CDU, el artículo 37 ibidem, el artículo 6 de la Ley 190 de 1995 y el artículo 2.2.5.1.14 del Decreto 1083 de 2015.
Respecto de la ilicitud sustancial, se adujo en el auto de cargos que la actuación del investigado afectó los principios de la función pública, en particular los de moralidad, transparencia, legalidad y lealtad.
Finalmente, la falta fue atribuida a título de dolo.
Surtida la notificación de la anterior determinación, la procuraduría provincial de instrucción remitió la actuación a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Villavicencio, para proseguir con la fase de juici.
3.4 Juzgamiento disciplinario
La Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Villavicencio, con proveído del 23 de agosto de 202, avocó conocimiento de las diligencias, fijó el procedimiento a seguir por el juicio ordinario y ordenó correr traslado a los sujetos procesales para que presentaran descargos, y solicitaran y aportaran pruebas.
El disciplinable allegó memorial de descargos y peticiones probatoria. Por su parte, la dependencia de juzgamiento, con auto del 18 de octubre de 202, accedió al decreto y recaudo de las probanzas pedidas.
Por último, con determinación del 4 de diciembre de 202, la procuraduría de juzgamiento corrió traslado para las alegaciones finales, previas al fallo de primer grado, lo cual se comunicó al procesado a través de correo electrónico del 5 del mismo mes y añ. Aquel recurrió en reposición y apelación, argumentando que a dicha fecha no había presentado su versión libr, impugnación que fue rechazada por improcedente con proveído del 19 de diciembre siguient. No obstante, el inquirido radicó escrito de versión libr y alegatos de conclusió.
3.5 Fallo de primera instancia e impugnación
La Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Villavicencio, el 28 de enero de 202, profirió fallo de primera instancia mediante el cual declaró la responsabilidad disciplinaria de RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES por el cargo disciplinario imputado, por lo que, como consecuencia, le impuso sanción consistente en destitución e inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas por el término de doce (12) años.
Tal acto se notificó personalmente al disciplinable el 5 de febrero de 202, y este, inconforme con lo decidido, interpuso y sustentó, dentro del término legal, recurso de apelació, que fuera concedido por la primera instancia ante esta Sala con proveído del 24 del mismo mes y añ. El expediente se recibió el 6 de marzo de 202.
IV. PROVIDENCIA RECURRIDA
El fallo sancionatorio objeto de alzada se sustentó en las razones que a continuación se resumen, así:
4.1 Adujo el despacho a quo, que, de acuerdo con las pruebas obrantes en la foliatura, quedó comprobado que RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES incurrió en la falta disciplinaria imputada, puesto que continuó ejerciendo el cargo de concejal en el municipio de Barranca de Upía, pese a la inhabilidad sobreviniente derivada del fallo de responsabilidad fiscal No. 014-20, ejecutoriado el 1º de diciembre de 2020, con lo cual dio lugar a la transgresión directa de los artículos 37, 38.4 y 48.17 del CDU, en concordancia con el artículo 6 de la Ley 190 de 1995.
4.2 Destacó que el implicado era conocedor del proceso de responsabilidad fiscal adelantado en su contra, así como del fallo referido y que, aun así, no informó de su inhabilidad a la Mesa Directiva del Concejo Municipal, ni renunció a su condición de cabildante.
4.3 Señaló que, al ser sancionado fiscalmente, y no haber pagado dicha sanción fiscal, el investigado se encontraba inmerso en una de las causales de inhabilidad sobreviniente y, por ende, debía advertirlo a la Mesa Directiva del cabildo municipal o, en su defecto, renunciar al cargo si posteriormente a los 3 meses no hubiese podido subsanar dicha situación, como lo determina el artículo 6 de la Ley 190 de 1995.
4.4 Como conclusión probatoria, y luego del análisis de los elementos estructurales de la responsabilidad disciplinaria, concluyó el fallo confutado que obra certeza sobre los hechos y la autoría de la falta, por cuanto quedó plenamente comprobado que, en su condición de concejal, el inquirido infringió y desatendió sus deberes, en la medida que, pese a que conoció de la inhabilidad en la que estaba incurso, no cumplió con la obligación legal de informarlo a la corporación pública municipal, sino que, por el contrario, continuó ejerciendo como tal, lo que pudo generar inestabilidad jurídica y afectación de la confianza en la administración pública por parte de la comunidad.
4.5 Frente a la ilicitud sustancial, mencionó el a quo que, según lo probado en la actuación, con el comportamiento reprochado se quebrantó, sin justificación, el principio de moralidad que rige la función pública. Aseveró que el actuar del procesado no se ajustó al deber que, como servidor público, le asistía, pues, no obstante tener conocimiento de la inhabilidad sobreviniente, continuó desempeñando el cargo de concejal, con un prolongado silencio y falta de honestidad, pulcritud y lealtad en relación con la comunidad y la entidad pública que integraba.
Además, puntualizó que con ese proceder se ocasionó un grave riesgo a la corporación pública, en tanto, aún inhabilitado, el concejal continuó participando en las decisiones y actividades propias del cabildo municipal, así como, devengando honorarios, por lo que su conducta no debe ser solo interpretada con un juicio subjetivo sobre su moral personal, sino, además, como un incumplimiento grave de su deber funcional y de los estándares objetivos que debían garantizar el adecuado funcionamiento de la entidad de la cual era parte.
4.6 En cuanto a la culpabilidad, en síntesis, luego de analizar los medios suasorios obrantes en el expediente, la primera instancia reafirmó que la falta endilgada al disciplinable se cometió con dolo, en tanto su conducta fue consciente y voluntaria, toda vez que aquel tuvo pleno conocimiento de la sanción fiscal y, por ende, de la inhabilidad sobreviniente a su posesión como concejal, así como del deber que le asistía, dada su experiencia en la administración pública.
4.7 Finalmente, el fallo resaltó que, de acuerdo con el numeral 1º del artículo 44 del CDU, vigente para la época de los hechos, la sanción a imponer corresponde a la destitución e inhabilidad general, cuyo término, conforme al artículo 46 ibidem, oscila entre diez (10) y veinte (20) años.
En ese orden, al tenor del artículo 47 del mismo estatuto, concluyó la concurrencia de las causales agravantes de i) existencia de antecedentes por «haber sido sancionado fiscalmente»; ii) «grave daño social de la conducta»; iii) «conocimiento de la ilicitud»; y iv) «pertenecer el servidor público al nivel directivo o ejecutivo de la entidad». Con sustento en ello, el despacho a quo le impuso al procesado la sanción de destitución e inhabilidad general para el desempeño de funciones públicas por el término de doce (12) años.
V. RECURSO DE APELACIÓN
El disciplinable sustentó la alzada en las siguientes razones:
5.1 Indebida valoración probatoria
A juicio del apelante, el fallador de primera instancia no hizo una debida valoración probatoria, puesto que, en la actuación disciplinaria no obra elemento que demuestre que el fallo de responsabilidad fiscal, proferido por la Contraloría Departamental del Meta, y que originó la inhabilidad sobreviniente, le hubiese sido notificado, además que, como no tenía conocimiento de su existencia, no puede reprochársele la omisión de no informar una decisión que no conocía.
Agregó que, debe tenerse en cuenta que en el expediente disciplinario obran certificaciones que demuestran que la sanción fiscal no fue comunicada al presidente del concejo municipal ni al personero. En dicho sentido, destacó las declaraciones de Sandra Vanessa González Sánchez y Orlando Ruiz Calderón, que dieron cuenta de que el fallo de responsabilidad fiscal en cuestión no fue comunicado o informado al Concejo Municipal de Barranca de Upía.
5.2 Culpabilidad
Arguyó que la conclusión a la que arribó el fallo de primera instancia, en lo que respecta a la forma de culpabilidad, no encuentra soporte probatorio, toda vez que se basó solamente en la certificación expedida por la Contraloría Departamental del Meta, sin que se cuente con algún medio suasorio que acredite que efectivamente la notificación de la providencia de responsabilidad fiscal se hizo en debida forma.
En esa línea, adveró que el fallo recurrido calificó la conducta a título de dolo, pero no tuvo en cuenta que, para acreditar tal forma de culpabilidad, es indispensable que este se pruebe más allá de toda duda razonable.
5.3 Falta de competencia. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado y de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego contra Colombia, con sustento en lo cual aseveró que la Procuraduría General de la Nación carece de competencia para sancionarlo con destitución, dada su condición de servidor público de elección popular. Por tanto, adujo que «es procedente en cualquier caso la nulidad por falta de competencia propuesta y fundamentada en los descargos, la cual posteriormente reiteré en la versión libre y en los alegatos de conclusión y que en el numeral 5 del presente documento vuelvo a solicitar y argumentar».
VI. CONSIDERACIONES
6.1 Competencia de la Sala
De conformidad con el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución Política, los artículos 1º y 16 de la Ley 2094 de 202 y el numeral 3º del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 11 del Decreto Ley 1851 de 2021, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo sancionatorio del 28 de enero de 2025, proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Villavicencio, toda vez que se trata de una decisión en contra de un servidor público de elección popular, emitida en fase de juzgamiento disciplinario.
El recurso se estudia dentro del delimitado marco que define el inciso 2º del artículo 234 del CGD, en tanto establece que «El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación».
Del mismo modo, corresponde a la Sala resolver conforme a los lineamientos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, reiterados, entre otras, en las sentencias SU-381, SU-382 y SU 417 de 2024, y SU-426 de 2025, y por el Consejo de Estado en la sentencia de tutela del 31 de octubre de 202, y el auto de unificación jurisprudencial del 3 de diciembre de 202.
6.2 Metodología de la decisión
En orden a resolver el recurso de apelación, la Sala se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (6.2.1) Sobre la nulidad por falta de competencia; (6.2.2) Análisis probatorio; (6.2.3) Análisis de los argumentos de la alzada; (6.2.4) Otras consideraciones - Sobre el recurso extraordinario de revisión; y (6.2.5) Conclusión.
6.2.1 Sobre la nulidad por falta de competencia
6.2.1.1 Marco normativo y jurisprudencial
La actuación disciplinaria tiene como finalidad específica la materialización de la potestad disciplinaria del Estado y, con ella, ejercer uno de los controles establecidos frente a las conductas de los servidores públicos y particulares que cumplan función pública, sujeta a las garantías del debido proceso. Es por ello, que se debe adelantar con estricto apego a las reglas y presupuestos procesales previstos en la Constitución Política y en la ley, puesto que, de lo contrario, puede configurarse alguna de las causales de invalidación contenidas en el procedimiento disciplinario, previstas en el artículo 202 del CGD, que establece:
ARTÍCULO 202. CAUSALES DE NULIDAD. Son causales de nulidad las siguientes:
1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo.
2. La violación del derecho de defensa del investigado.
3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.
(Resaltos de la Sala)
En ese contexto, la nulidad es un remedio procesal excepcional y extremo previsto en el ordenamiento jurídico disciplinario para cuando no existe otra alternativa legal ante una irregularidad trascendental en el proceso. Esto es, cuando se trate de un vicio que no se puede enmendar de una forma diferente a declarar su acaecimiento y rehacer la actuación viciada, a efecto de que se cumplan los propósitos fundamentales del procedimiento y se garanticen los derechos de los sujetos procesales, finalidades que están contempladas como principio orientador en los artículos 11 y 22 del CGD.
En lo que hace relación a la nulidad de la actuación disciplinaria por falta de competencia, es de reseñar que, como se establece en la normativa trascrita, se configura cuando el funcionario que dicte el fallo de primera o segunda instancia obre sin tener la facultad. Es decir, cuando el juzgador no tiene el poder jurídico para resolver de fondo la actuación disciplinaria.
A ese respecto, el Consejo de Estado, señal:
En coherencia con lo expuesto, no se puede perder de vista que la causal examinada está delimitada a la falta de competencia para proferir el acto administrativo disciplinario[24], cuya comprensión, por supuesto, abarca tanto el acto de primera como de segunda instancia.
Significa, que la referida causal de invalidación por falta de competencia, en materia disciplinaria, se predica de manera puntual sobre el fallo de primera o segunda instancia.
Ahora bien, las nulidades procesales o procedimentales en el derecho disciplinario, conforme con los artículos 202 y siguientes del CGD, proceden a solicitud de alguno de los sujetos procesales o de oficio, y, en su análisis, el funcionario que adelante la actuación debe establecer si concurren los presupuestos factuales y normativos de la causal que se aplique al caso, así como, los postulados o principios que regula el artículo 203 de la codificación en cita, valga recordar: instrumentalidad de las formas (o finalidad); trascendencia; protección (o lealtad); convalidación; y residualidad (o especificidad).
Los principios que caracterizan las nulidades son el fundamento de la seguridad jurídica que blinda el proceso, para no declarar la invalidez por cualquier situación que se presente en desarrollo de la actuación, que sea insubstancial o alegada más allá del plazo estipulado por la ley, o se trate de alguna circunstancia que no constituya causal de invalidación.
En tal virtud, cuando en el trámite del proceso disciplinario se advierta alguna anomalía que conlleve a la aplicación de las causales de nulidad previstas en el artículo 202 CGD, referido, que vicien de manera insaneable la actuación, el funcionario deberá declararla a partir del momento procesal en el que se presente, en aras de la prevalencia del interés general, entendido como la justicia, la efectividad del derecho sustantivo y la búsqueda de la verdad material.
Finalmente, es de reseñar que el artículo 206 ibidem establece que la solicitud de nulidad podrá formularse hasta antes de dar traslado para los alegatos de conclusión, motivo por el cual, a juicio de esta Sala, cuando se presenta en el escrito de apelación, como en este caso, ha de resolverse como razón de alzada.
6.2.1.2 Sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para disciplinar funcionarios de elección popular
Descendiendo al caso concreto, el apelante RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES considera que debe declararse la nulidad de la actuación por cuanto la Procuraduría General de la Nación no tiene competencia para sancionarlo con destitución, dada su condición de servidor público de elección popular. Lo anterior, con sustento en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego contra Colombia, así como algunas decisiones del Consejo de Estado.
Para esta Sala, por el contrario, la PGN ha tenido y conserva la competencia para investigar, juzgar y sancionar disciplinariamente, si a ello hubiere lugar, a los servidores públicos de elección popular, conforme a las razones que pasan a exponerse:
La Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) del 22 de noviembre de 1969, en el artículo 23.2 refiere que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos, entre los que se encuentran ser elegidos y tener acceso en igualdad a las funciones públicas, «exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal».
Por otra parte, es claro que dentro de la estructura constitucional del Estado colombiano, la Procuraduría General de la Nación es un organismo de control, independiente y autónomo, que tiene dentro de sus funciones misionales, entre otras, realizar vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los servidores de elección popular, lo que se materializa en el ejercicio del poder disciplinario a través de investigaciones, juicios e imposición de sanciones legalmente establecidas (Art. 277.6 de la Constitución Política).
Tal control cobra especial relevancia en materia de lucha contra la corrupción, en particular, porque los Estados se han comprometido a instituir códigos de conducta para los funcionarios públicos, en aras del correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones públicas, lo que incluye la posibilidad de adoptar medidas disciplinarias o de otra índole frente a su transgresión. Así se previó en el artículo 8º de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción del 31 de octubre de 2003.
Ahora bien, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia del 8 de julio de 2020, en el caso Petro Urrego vs Colombia, señaló la necesidad de dar cumplimiento al artículo 23 de la CADH, citado, para garantizar que la restricción al derecho político a ocupar cargos públicos, entre ellos, los de elección popular, provenga de condenas proferidas «por juez competente, en proceso penal»; y, crear mayores garantías para los destinarios de la ley disciplinaria, en aplicación del artículo 8º del mismo tratado.
Por ello, el legislador colombiano procedió a armonizar la forma en la que se ejerce el poder disciplinario, con la referida decisión de la Corte IDH y la interpretación evolutiva que, del artículo 23 de la CADH, han hecho tanto la Corte Constituciona como la misma Corte ID.
Es así como, ello se concretó con la modificación del Código General Disciplinario, a través de la Ley 2094 de 2021, con la que se incorporaron cambios al régimen disciplinario colombiano, para adecuar el ordenamiento interno a lo dispuesto en la citada sentencia de la Corte IDH del 8 de julio de 2020. En ese contexto, correspondió a la Corte Constitucional pronunciarse nuevamente frente a la competencia de la Procuraduría General de la Nación, en particular, para investigar, juzgar y sancionar servidores públicos de elección popular.
En particular, en la sentencia C-030 de 2023, la corporación de cierre constitucional fijó una regla jurisprudencial que marca el lineamiento de la decisión, según la cual «la imposición de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular requerirá la intervención de un juez», reserva judicial que, según lo previsto en tal providencia, sólo debía operar para servidores públicos que se encuentren en ejercicio del cargo. Con ello se ratificó la competencia de este organismo para adelantar las actuaciones disciplinarias frente a los servidores públicos, incluidos los elegidos por voto popular.
La referida decisión de constitucionalidad, así como la interpretación hecha por la Corte, como lo adujo el Consejo de Estado en auto del 8 de febrero de 202, «prima sobre el control que se haya realizado por vía de excepción y será definitivo en la determinación de la constitucionalidad de la norma. En tal sentido, es claro que la decisión del tribunal de cierre constitucional hizo tránsito a cosa juzgada y no es posible volver sobre la revisión en abstracto de los asuntos sometidos al escrutinio de esa Corporación ni alegar excepción de inconvencionalidad de tales normas, por la misma causa.
Lo anterior ha sido reiterado, entre otras, en las sentencias de unificación de la Corte Constitucional SU-381, SU-382 y SU-417 de 2024, y SU-426 de 2025. Del mismo modo, el Consejo de Estado ha adoptado similar postura, como aparece en la sentencia proferida por la Sección Quinta del 31 de octubre de 202 y en el auto de unificación del 3 de diciembre de 202, así como, en las providencias mediante las cuales se han venido resolviendo los recursos extraordinarios de revisión frente a sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad impuestas a funcionarios elegidos por votación popular.
En síntesis, significa que los órganos de cierre constitucional y contencioso administrativo, bajo el principio de armonización de los ordenamientos constitucional y convencional, han concluido la competencia de la PGN para disciplinar a servidores públicos de elección popular, con sanciones de destitución, inhabilidad y suspensión, con la garantía de revisión, por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, previa a su ejecución, bajo las condiciones jurisprudencialmente establecidas.
Por lo tanto, en el caso concreto, las autoridades disciplinarias de primera instancia gozaban de plena competencia para proferir, tanto el auto de formulación de cargos, como el fallo de primera instancia, así como la tiene esta Colegiatura para desatar el recurso de alzada.
De tal modo, no existe la nulidad por falta de competencia, aducida por el procesado en el recurso de apelación.
6.2.2 Análisis probatorio
Según el artículo 128 del CDU (norma reproducida en el artículo 147 del CGD), el fallo disciplinario debe fundarse en las pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o en forma oficiosa y, en todo caso, la carga de la prueba corresponde al Estado.
Del mismo modo, el artículo 141 del CDU (artículo 159 del CGD) ordena la apreciación en conjunto del material probatorio recaudado, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, e impone el deber de motivación de las decisiones, lo que implica exponer razonadamente el mérito de aquellas en que se fundamenta.
Aunado a ello, a manera de estándar de conocimiento, en los dos cuerpos normativos citados (artículos 142 del CDU y 160 del CGD) se estatuye que para proferir fallo sancionatorio debe existir certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del disciplinable.
Significa lo anterior que, en la valoración de las pruebas, el juzgador disciplinario tiene la facultad de determinar el grado de fiabilidad o credibilidad de los medios probatorios recaudados, mediante un análisis racional, lógico y motivado. Este régimen supone, por norma general, la ausencia de reglas de tarifación probatoria, e «implica que la eficacia de cada prueba para la determinación del hecho sea establecida caso a caso, siguiendo criterios no predeterminados, discrecionales y flexibles, basados esencialmente en presupuestos de la razó».
Así las cosas, en cumplimiento de ese mandato y con el fin de establecer si obra en el expediente prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del servidor público investigado, este cuerpo colegiado realiza la apreciación integral del material probatorio recaudado, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, así:
6.2.2.1 Quedó acreditado en el expediente que el procesado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, identificado con cedula de ciudadanía No. 17.345.736 de Villavicencio, fue elegido concejal del municipio de Barranca de Upía, Meta, para el período constitucional 2020-2023, habiendo ejercido el cargo desde el 2 de enero de 202.
Del mismo modo, según comunicación suscrita por la presidente del cabildo municipal de ese ente territorial, del 20 de febrero de 202, para esta fecha el inquirido se encontraba ejerciendo tal empleo.
6.2.2.2 En el expediente disciplinario obra copia del auto 014-20 del 28 de octubre de 202, proferido por la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta, dentro del proceso de responsabilidad fiscal 3715, mediante el cual, entre otras disposiciones, resolvió:
ARTÍCULO PRIMERO. Dictar FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL, en contra de RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, identificado con cédula de ciudadanía No. 17.345.736 expedida en Villavicencio, en su condición de Alcalde del municipio de Barranca de Upía, Meta, y LIZBERY REYES ZARATE, identificada […], quienes deberán resarcir el monto de DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS DIECIOCHO MIL SETECIENTOS DIEZ PESOS ($242.318.710), a favor del MUNICIPIO DE BARRANCA DE UPÍA, META, con Nit: 800.152.577-1.
[…]
ARTÍCULO SÉPTIMO: Una vez en firme la presente providencia Reportar la decisión de este proveído al funcionario (a) encargado de adelantar el cobro coactivo en la Contraloría Departamental del Meta, una vez adquiera firmeza y comunicar la decisión al MUNICIPIO DE BARRANCA DE UPÍA, META […]. (Resalta la Sala)
Del anterior acto se extrae que, además del señor RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, el proceso de responsabilidad fiscal se adelantó frente a LIZBERY REYES ZARATE, quien ejerció el cargo de tesorero del citado municipio.
Del mismo modo, según los antecedentes allí narrados, se evidencia que el procesado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES concurrió a diligencia de versión libre, el 5 de abril de 2019, y que el 14 de septiembre de 2020 se profirió auto de imputación de responsabilidad fiscal, que fuera notificado a los implicados a través de correo electrónico, luego es claro que aquel estaba enterado de la actuación de responsabilidad fiscal seguida en su contra.
6.2.2.3 El 27 de noviembre de 202, el Contralor Departamental del Meta expidió acto a través del cual resolvió el grado de consulta frente al fallo de responsabilidad fiscal del 28 de octubre del mismo año, que viene de analizarse en el numeral anterior.
De ese proveído, se destaca que resolvió «única y exclusivamente respecto del fallo con responsabilidad fiscal dictado en contra de la señora LIZBERY REYES ZARATE […] quien se encuentra representada por apoderado de oficio». Lo anterior, según allí se explica, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 610 de 200, que, en lo pertinente, establece la procedencia de la consulta cuando, entre otras hipótesis, el respectivo fallo sea con responsabilidad fiscal y el responsabilizado hubiere estado representado por un apoderado de oficio.
Significa que, el procesado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, en la actuación fiscal, no tuvo defensor de oficio, lo que permite colegir que compareció a la actuación y ejerció directamente su defensa material o a través de abogado de confianza.
6.2.2.4 Con respecto a la ejecutoria del fallo con responsabilidad fiscal 014-20 del 28 de octubre de 2020, anteriormente analizado, obra en la foliatura el oficio JC 853-22 del 1 de noviembre de 202, suscrito por la contralora Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta, en el que informó que «la fecha del Auto de Ejecutoria del Fallo Con Responsabilidad Fiscal No. 014-20 calendado 28 de octubre de 2020 proferido en el proceso de responsabilidad fiscal 3715, corresponde al 01 de diciembre de 2020 […]» (Resalta la Sala).
6.2.2.5 Junto con el anterior oficio, fue allegada a la actuación disciplinaria la copia de la constancia de ejecutori, en la que se lee:
Como quiera que se encuentra debidamente notificado el Fallo Con Responsabilidad Fiscal N° 014-20 proferido dentro del expediente fiscal N 3715 el veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020) e igualmente resuelto y notificado el Auto por medio del cual se resuelve Recurso de Reposición N° 019-20 del diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020), y el Auto que resuelve el Grado de Consulta proferido por el señor Contralor Departamental del Meta, el veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020), se deja constancia que el Fallo Con Responsabilidad Fiscal N° 014-20 queda ejecutoriado el primero (01) de diciembre de dos mil veinte (2020), conforme a lo previsto en el artículo 56 de la Ley 610 de 2000. (Resaltado de la Sala).
Con base en las documentales aludidas, para esta Colegiatura es dable colegir que el procesado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES fue notificado del fallo con responsabilidad fiscal, en debida forma y oportunidad, como así emerge de la copia de la constancia de ejecutoria que se trascribe, por lo cual la decisión quedó en firme el 1º de diciembre de 2020.
6.2.2.6 La contralora Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta, con oficio J.C. 827-22 del 6 de septiembre de 202, informó que «revisado el expediente de cobro coactivo C-1120 no se encuentra pago alguno realizado por el ejecutado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, identificado con cédula de ciudadanía No 17.345.736 expedida en Villavicencio, de la obligación contenida en el Fallo con responsabilidad fiscal No. 014-20 de fecha 28 de octubre de 2020, derivado del proceso de responsabilidad fiscal No. 3715».
Entiende la Sala, a partir de la referida comunicación, que RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, a la fecha indicada, no había pagado la suma por la que fue declarado responsable fiscal, por la cual la misma Contraloría Departamental del Meta dio trámite al proceso de cobro coactivo C-1120.
6.2.2.7 La Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta, a través de correo electrónico del 23 de octubre de 202, allegó copia del proceso de responsabilidad fiscal radicado 5123, el cual no corresponde al tramitado bajo el número 3715, que dio lugar a la inhabilidad sobreviniente. Es decir, no tiene incidencia alguna en la presente actuación disciplinaria, habida cuenta que la inhabilidad se generó por la decisión fiscal en firme en otro proceso fiscal, el correspondiente al radicado No. 3715, como viene de indicarse.
6.2.2.8 El presidente del Concejo Municipal de Barranca de Upía, vigencia 2022, suscribió certificación el 30 de diciembre de ese añ, en la que se lee que «a la fecha esta corporación no ha recibido ningún acto administrativo, documento, ni certificación en el que se indique inhabilidad para ejercer el cargo como concejal del Municipio de Barranca de Upía en contra del señor Ramiro Villalobos Colmenares».
6.2.2.9 A su turno, la presidente de la misma corporación, con oficio del 20 de febrero de 202, informó que:
[…] revisando el sistema de información del boletín de responsables fiscales "SIBOR", y realizando un control de legalidad en su artículo 40 numerales 23 y 28 del Acuerdo No. 017 de 2012 "Reglamento Interno del Concejo Municipal", esta corporación evidencia que el Concejal Ramiro Villalobos Colmenares identificado con el número de cedula 17.345.736, se encuentra reportado en el certificado de fecha 17 de febrero de 2023, numero de fallo 014 de 2020 […] y una vez revisado el certificado de antecedentes de la Procuraduría General de la Nación, número 216780298 de fecha 17 de febrero de 2023, registra inhabilidades fiscales, SIRI300014390:
[…]
Con lo anterior expuesto, la suscrita presidenta le informa a la Procuraduría General de la Nación, que el señor Ramiro Villalobos Colmenares, identificado con el número de cedula 17.345.736, funge en la actualidad como Concejal electo entre el periodo 2020 - 2023 en el Municipio de Barranca de Upía - Meta, y esta Corporación no fue notificada de la providencia de única instancia de fecha 28 de octubre de 2020, por tal motivo le solicito a la Procuraduría General de la Nación se inicien las acciones correspondientes en razón al cargo que ostenta el actual Concejal Ramiro Villalobos Colmenares, y la inhabilidad que cursa en su contra […] (Resalta la Sala).
De la anterior documental se concluye que, a la fecha de expedición del referido oficio (20 de febrero de 2023), el procesado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES ejercía como concejal del Municipio de Barranca de Upía.
6.2.2.10 Con oficio del 10 de diciembre de 202, el personero municipal de Barranca de Upía, indicó que «revisados los archivos físicos y digitales que se llevan en esta Personería no se encontró anotación alguna que de parte de la Procuraduría General de la Nación o de la Contraloría General de la Republica en los que se haya informado que el señor RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES identificado con la cédula de ciudadanía No. 17.345.736 de Villavicencio -Meta; tenga inhabilidad o impedimento para ejercer cargos públicos».
6.2.2.11 De acuerdo con las certificaciones del Boletín de Responsables Fiscales «SIBOR» del 5 de octubre de 202 y 17 de febrero de 202, RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, identificado con cedula de ciudadanía 17.345.736, fue reportado con ocasión al fallo 014-20 del 28 de octubre de 2020, estando vigente la respectiva anotación para las fechas en mención.
6.2.2.12 Según certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, expedido el 17 de febrero de 202, RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, identificado con cedula de ciudadanía 17.345.736, registra «INHABILIDADES FISCALES». Se extrae lo pertinente:
Inhabilidad
| inhabilidad | Fecha inicio | Fecha Fin |
| INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO LEY 1952 DE 2019 ART. 42 PAR. 1RO | 01/12/2020 | 30/11/2025 |
| INHABILIDAD PARA DESEMPEÑAR CARGOS PÚBLICOS LEY 1952 DE 2019 ART. 42 PAR. 1RO | 01/12/2020 | 30/11/2025 |
Instancias
| Instancia | Autoridad | Fecha Providencia | Fecha Efectos Jurídicos |
| UNICA | CONTRALORÍA AUXILIAR DE RESPONSABILIDAD FISCAL - META | 28/10/2020 | 01/12/2020 |
| REPOSICIÓN | CONTRALOR AUXILIAR DE RESPONSABILIDAD FISCAL - META | 19/11/2020 | 01/12/2020 |
| CONSULTA | CONTRALOR DEPARTAMENTAL DE META – VILLAVICENCIO (META) | 27/11/2020 | 01/12/2020 |
Esta instancia constata que, la información reportada en el certificado de antecedentes de la Procuraduría General de la Nación coindice con los documentos aportados al expediente disciplinario, para el caso, la constancia de ejecutoria del fallo con responsabilidad fiscal 014-20 del 1º de diciembre de 202, y el auto del 27 de noviembre del mismo año, que resolvió el grado de consult, en el sentido de que la decisión proferida por la Contraloría Departamental del Meta el 28 de octubre de 2020, contra RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, fue objeto de recurso de reposición y consulta, controles resueltos y sus autos notificados, por lo cual aquella determinación quedó debidamente ejecutoriada en la fecha señalada en apartados precedentes.
6.2.2.13 Dentro de la actuación disciplinaria se recepcionó la declaración juramentada de SANDRA VANESSA GONZÁLEZ SÁNCHE y ORLANDO RUIZ CALDERÓ.
6.2.3 Análisis de los argumentos de la alzada
6.2.3.1 Sobre la valoración probatoria y la tipicidad de la conducta
6.2.3.1.1 Según la apelación, el proveído impugnado no hizo una debida valoración probatoria, puesto que, en el expediente disciplinario no existe prueba que acredite que el fallo con responsabilidad fiscal, emanado de la Contraloría Departamental del Meta, y que originó la inhabilidad sobreviniente, le hubiese sido notificado, además que, como no conocía su existencia, no era posible que lo informara al concejo municipal.
Del mismo modo, adujo que en el acervo recaudado existen elementos que dan cuenta de que la referida decisión de la Contraloría territorial no fue enterada al personero ni al presidente del cabildo municipal de Barranca de Upía, de tal modo que no tenía la posibilidad de enterarse en su momento de la existencia de la inhabilidad.
Por tanto, a juicio del disciplinable, la conducta reprochada no se encuentra debidamente comprobada en el proceso disciplinario.
6.2.3.1.2 Al respecto, lo primero que observa la Colegiatura es que, por el contrario, las hipótesis fácticas de la imputación se encuentran debidamente demostradas en esta actuación disciplinaria.
En efecto, como viene de citarse en el análisis probatorio precedente, la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta profirió el auto 014-20 del 28 de octubre de 202, mediante el cual, entre otras disposiciones, declaró la responsabilidad fiscal del procesado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, en su condición de alcalde municipal de Barranca de Upía, para la época de los hechos allí investigados, y de la tesorera, por lo cual, como consecuencia, les ordenó resarcir el daño patrimonial ocasionado a ese ente territorial, valorado en la suma de DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS DIECIOCHO MIL SETECIENTOS DIEZ PESOS ($242.318.710).
Frente a tal decisión, se dio trámite por el Contralor Departamental del Meta al grado de consulta consagrado en el artículo 18 de la Ley 610 de 2000, solamente con respecto a la responsabilidad declarada de la tesorera LIZBERY REYES ZARATE, como expresamente se especificó en el auto del 27 de noviembre de 202, con el que se resolvió, y confirmó lo decidido en el fallo 014-20. En particular, se adujo que, lo anterior, por cuanto aquella se encontraba representada en la actuación por abogado de oficio.
Esto último, es demostrativo de que, como el inquirido RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES concurrió a la actuación fiscal a rendir versión libre, lo que tuvo lugar el 5 de abril de 2019, al tiempo que se notificó del auto de imputación, según se motivó en el fallo 014-2, además de conocer sobre la existencia del referido proceso, en su caso no le fue designado defensor oficioso, por no darse los presupuestos del artículo 43 de la Ley 610 de 2000, por lo que su defensa se ejerció directamente o a través de abogado de confianza.
Significa que la notificación del aludido fallo con responsabilidad fiscal 014-20 procedía directa y personalmente con el investigado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, o su defensor de confianza, en los términos del artículo 55 de la Ley 610 de 2000, en concordancia con los artículos 66, 67 y 69 del CPACA.
En este último sentido, la Sala no encuentra credibilidad en el argumento expuesto en la alzada por el investigado, según el cual, dicho fallo fiscal no le fue notificado en debida forma, pues, en primer lugar, la contralora Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta, con el oficio JC 853-22 del 1 de noviembre de 202, certificó que el citado acto administrativo quedó ejecutoriado el 1º de diciembre de 2020, lo que significa que, de manera previa, fue notificado a sus destinatarios, entre ellos, al señor RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES.
Ratifica el anterior entendimiento la copia de la constancia de ejecutori allegada por la autoridad fiscal, en la que se afirma que «Como quiera que se encuentra debidamente notificado el Fallo Con Responsabilidad Fiscal N° 014-20 proferido dentro del expediente fiscal N 3715 el veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020) e igualmente resuelto y notificado el Auto por medio del cual se resuelve Recurso de Reposición N° 019-20 del diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020), y el Auto que resuelve el Grado de Consulta proferido por el señor Contralor Departamental del Meta, el veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020), se deja constancia que el Fallo Con Responsabilidad Fiscal N° 014-20 queda ejecutoriado el primero (01) de diciembre de dos mil veinte (2020), conforme a lo previsto en el artículo 56 de la Ley 610 de 2000». (Resalta la Sala).
En segundo lugar, considera esta dependencia que, si bien el procesado alegó en la apelación que se resuelve por el presente proveído (presentada el 19 de febrero de 202), no haber recibido la notificación del fallo con responsabilidad fiscal, citado, entre sus argumentos de la alzada no indicó que haya ejercido alguna gestión o actuación, administrativa o judicial, frente a la Contraloría Departamental del Meta, tendiente a la ineficacia o inoponibilidad de aquella determinación, no obstante que, por lo menos, desde la notificación personal del pliego de cargos en este proceso disciplinario, surtida el 7 de diciembre de 202, conoció de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se formuló la respectiva acusación, cuya base factual se fundamentó, justamente, en la inhabilidad sobreviniente a causa de la decisión de responsabilidad fiscal en su contra. Incluso, cuando con fundamento en el citado fallo la contraloría territorial inició proceso de cobro coactiv.
Estas circunstancias, a juicio de este cuerpo colegiado, impiden reconocer fuerza demostrativa a lo aseverado por el apelante, más cuando la certificación y constancia de ejecutoria expedidas por la Contraloría Departamental del Meta, ya referidas, corresponden a documentos públicos cuya autenticidad y veracidad se presume en términos del artículo 191 del Código General Disciplinario, en concordancia con el artículo 244 del Código General del Proceso.
Así las cosas, la Sala concluye, sin lugar a dudas, que el concejal RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES se notificó en debida forma del fallo con responsabilidad fiscal 014-20, proferido dentro del expediente 3715, lo que tuvo ocurrencia con antelación a su ejecutoria, ocurrida el 1º de diciembre de 2020, razón por la cual, desde entonces, y contrario a lo alegado en la alzada, tenía conocimiento de la existencia de aquella decisión. Por lo tanto, los argumentos de apelación en tal sentido no tienen vocación de prosperidad.
6.2.3.1.3 Ahora bien, bajo la consideración de que el disciplinable no fue notificado en debida forma del fallo con responsabilidad fiscal, en la apelación se adujo que la conducta reprochada en este proceso disciplinario no se encuentra debidamente comprobada.
Pues bien, atendiendo los elementos establecidos en la ley, en particular en los artículos 4, 5, 13, 23, 28, 43 y 48 del CDU (norma vigente a la época de los hechos), relievados por la jurisprudenci, la estructura de la responsabilidad disciplinaria se materializa cuando:
Un sujeto -servidor público o particular que ejerce funciones públicas-, plenamente capaz, comete una conducta -acción u omisión-, que resulta ser típica -falta gravísima, grave o leve-, sustancialmente ilícita -afectación del deber funcional, sin justificación alguna-, que sea realizada con culpabilidad -culpabilidad psicológica: dolo o culpa; y culpabilidad normativa: exigibilidad de una conducta diferente- y que no esté presente alguna causal de exclusión de responsabilida.
Con sustento en ello, se ha dicho que las anteriores categorías pueden sintetizarse en tres juicios, a saber: i) el juicio de adecuación para determinar la tipicidad; (ii) el juicio de valoración para definir la ilicitud sustancial; y (iii) el juicio de reproche para analizar la culpabilida.
En ese análisis convergen tanto la imputación fáctica como la imputación jurídica atribuidas desde el correspondiente auto de formulación de cargos, y cuya base probatoria debe conducir al estándar de certeza sobre la existencia de la falta, así como de la responsabilidad del implicado, de tal manera que pueda predicarse la concurrencia de las distintas categorías dogmáticas a las que se hizo mención, es decir la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, pues, cada una constituye un elemento necesario, pero no suficiente por sí sola, para constituir la responsabilidad disciplinaria.
En ese contexto, la tipicidad, como categoría dogmática del derecho disciplinario, concreta y hace efectivo uno de los mandatos del principio de legalidad como expresión del debido proceso en cuanto a la determinación clara y previa de las conductas ilícita. Es decir que, por su intrínseca relación con la reserva de ley, al legislador le compete definir, de forma abstracta y objetiva, cuáles conductas, desplegadas por quienes ejercen funciones públicas, deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado o por el abuso en su ejercici.
En tanto, el juicio de adecuación o subsunción típica corresponde a la confrontación del comportamiento probado frente al texto legal que consagre la falt.
6.2.3.1.4 Descendiendo nuevamente al caso concreto, como se indicó en los apartados 3.3 – auto de formulación de cargos y iv) de este fallo, al procesado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES se le censuró que, siendo concejal del Municipio de Barranca de Upia, Meta, elegido para el periodo 2020-2023, continuó su desempeño pese a sobrevenirle una causal de inhabilidad, derivada del fallo con responsabilidad fiscal proferido por la Contraloría Departamental del Meta, del 28 de octubre de 2020, que quedó en firme el 1º de diciembre de ese año, del mismo modo que, por no informarle al respectivo Concejo Municipal sobre dicha situación, ni poner fin a la causa de la inhabilidad a través del pago del monto señalado por el ente fiscal territorial.
La anterior conducta fue calificada definitivamente como falta gravísima, al tenor del numeral 17 del artículo 48 del CDU (hoy vigente en el artículo 56.1 del CGD), en complemento con los artículos 37 y el numeral cuarto y parágrafo primero del artículo 38 del CDU, y el artículo 6 de la Ley 190 de 1995, acompasado con la interpretación condicionada dada por la Corte en la sentencia C-038 de 199
.
A ese respecto, esta Colegiatura encuentra demostrados en el proceso disciplinario los supuestos factuales y jurídicos de la imputación, en particular:
(i) Como viene de analizarse, es claro que el disciplinable fue declarado responsable fiscal por la Contraloría Departamental del Meta en el fallo 014-20 del 28 de octubre de 202, notificado en oportuna y debida forma a dicha persona, como se concluyó en apartes precedentes, y que quedó ejecutoriad el 1º de diciembre de ese año 2020.
(ii) Dado lo anterior, al investigado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, quien para dicha época (1º de diciembre de 2020) venía ostentando la condición de concejal del Municipio de Barranca de Upía, Meta, le sobrevino, en términos del artículo 3 del CDU, la inhabilidad establecida en el numeral 4º y parágrafo primero del artículo 38 ibide
(hoy numeral 4º y parágrafo primero del artículo 42 del CGD), aplicable a todos los servidores públicos.
(iii) Según los medios suasorios recaudados en el expediente disciplinario, el referido concejal, pese a la inhabilidad, continuó desempeñándose en tal condición. En ese sentido, como se estableció en el análisis probatorio que viene de hacerse, por lo menos para el 20 de febrero de 202 aún se encontraba en ejercicio en tal empleo.
(iv) El cabildante RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES no informó o advirtió a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Barranca de Upía sobre la inhabilidad citada, como debió hacerlo en cumplimiento de lo previsto en el artículo
de la Ley 190 de 1995, con el imperativo de hacerlo inmediatamente dado que su actuación se calificó como dolosa. Así emerge, entre otros elementos, del oficio de la presidenta del cabildo municipal del 20 de febrero de 202, ya analizado.
En su defecto, aquel adujo en la alzada que, conforme a las certificaciones del presidente del concej y del personer de esa municipalidad, al 30 de diciembre de 2022 y 10 de diciembre de 2024, respectivamente, no se había recibido comunicación, información o acto alguno sobre la referida inhabilidad. En ese mismo sentido, mencionó los testimonios rendidos en el proceso disciplinario por Sandra Vanessa González Sánchez y Orlando Ruiz Calderón. Sin embargo, como viene de precisarse, era el propio disciplinable a quien le correspondía, por imperativo legal expreso, informar a la Mesa Directiva del Concejo sobre la inhabilidad que le sobrevino, del mismo modo que proceder con su retiro del cargo de concejal que ostentaba para entonces.
A este respecto, es de precisar que, a diferencia de lo que, al parecer, entiende el investigado, no era al Concejo, a la Personería o a la administración municipal de Barranca de Upía a las que les correspondía comunicar la existencia de la inhabilidad, sino que, al tenor de la disposición citada, era el propio servidor inhabilitado en quien recaía el deber de advertirlo, a efecto de que se procediera conforme allí lo previó el legislador.
Nótese que, los artículos 58 y 60 de la Ley 610 de 2000, señalan que una vez en firme un fallo con responsabilidad fiscal, este se hará efectivo a través de la jurisdicción coactiva de las respectivas contralorías, quienes deberán informar a la Contraloría General de la República la relación de las personas a quienes se les haya dictado decisión fiscal en contra.
De otra parte, el artículo 174 del CDU (vigente para la fecha de los hechos), dispone que la autoridad que profirió la decisión debe comunicar sobre las inhabilidades que se deriven de los fallos con responsabilidad fiscal al Procurador General de la Nación, a efecto de que sean registradas en la División de Registro y Control y Correspondencia de la entidad.
Es decir que, por disposición legal, los fallos con responsabilidad fiscal deben ser comunicados o informados a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación para los respectivos registros.
Sin embargo, no así ocurre con algún eventual deber de las autoridades fiscales, tendiente a que se comuniquen sus decisiones a las entidades o empleadores con quienes pueda tener vínculo laboral el declarado responsable para la época de la decisión, puesto que no existe imperativo legal que así lo disponga.
Es que, como resulta obvio, es el funcionario el que, en cumplimiento del artículo 6 de la Ley 190 de 1995, debe advertir frente a la entidad en la cual se desempeñe sobre alguna inhabilidad sobreviniente, para los efectos allí revistos.
(v) De acuerdo con la comunicación de la contralora Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta, contenida en el oficio J.C. 827-22 del 6 de septiembre de 202, a dicha fecha se encontraba en trámite el proceso de cobro coactivo C-1120, sin que el señor RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES hubiese pagado la obligación pecuniaria impuesta en el fallo con responsabilidad fiscal 014-20 del 28 de octubre de 2020, lo que significa que dicha persona, como se imputó en el cargo disciplinario, no había realizado gestión para poner fin a la causa de la inhabilidad en el término señalado en el referido artículo 6 de la Ley 190 de 1995.
Lo anterior se ratifica con las certificaciones del Boletín de Responsables Fiscales «SIBOR» del 5 de octubre de 202 y 17 de febrero de 202, así como el certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, expedido el 17 de febrero de 202, que dan cuenta que, para dichas fechas, se encontraba vigente el registro de la sanción fiscal, lo que quiere significar que el procesado no había pagado.
Por lo dicho, concluye la Sala que la conducta desplegada por el disciplinable se subsume, como bien lo dedujo la primera instancia, en la descripción típica del numeral 17 del artículo 48 del CDU (hoy vigente en el artículo 56.1 del CGD), que establece como falta gravísima «actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales».
Es que, el inquirido RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, según se analizó, luego de configurarse la causal de inhabilidad con la ejecutoria del fallo con responsabilidad fiscal (el 1º de diciembre de 2020), se mantuvo en el ejercicio de su cargo de concejal de Barranca de Upía por más de dos años, sin advertir a la mesa directiva sobre ello, ni realizar gestión para pagar el monto impuesto por la Contraloría Departamental del Meta, como así se lo imponía el citado artículo 6 de la Ley 190 de 1995.
Así las cosas, con fundamento en las razones expuestas, resulta evidente que la conducta del procesado se adecuó en debida forma a la falta disciplinaria gravísima aducida en el fallo apelado, al continuar aquel ejerciendo el cargo de concejal en el municipio de Barranca de Upía, Meta, pese a la inhabilidad sobreviniente, por lo que los argumentos de la alzada tendientes a sostener la inexistencia o la atipicidad de la conducta no tienen vocación de prosperidad.
6.2.3.2 Sobre la culpabilidad
Arguyó el recurrente que la conclusión a la que arribó el fallo de primera instancia, en lo que respecta a la forma de culpabilidad, no encuentra soporte probatorio, en particular porque la constatación de la falta solo se fundamentó en la certificación expedida por la Contraloría Departamental del Meta, y que, sin embargo, no obra prueba que acredite que efectivamente la notificación del fallo de responsabilidad fiscal se surtió. En ese sentido, adveró que la culpabilidad no puede atribuirse a título de dolo, puesto que no existe sustento de los presupuestos para su configuración.
Sobre tal aspecto, reitera la Sala que en el expediente disciplinario obran los elementos de demostración que permiten concluir con suficiencia la configuración de la causal de inhabilidad sobreviniente, en particular, como viene de analizarse, por la expedición y ejecutoria del fallo con responsabilidad fiscal 014-20 del 28 de octubre de 2020, mediante el cual la Contraloría Departamental del Meta declaró al procesado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES como responsable fiscal.
Según se analizó en el numeral 6.2.3.1.2 de este proveído, dicha persona fue notificada en debida forma del fallo fiscal, con antelación a la fecha de ejecutoria, ocurrida el 1º de diciembre de 2020, por lo que, desde entonces, y contrario a lo alegado en el recurso de apelación, tenía conocimiento de la existencia de aquella decisión en su contra, lo que, del mismo modo, implicaba la configuración de la causal sobreviniente de la inhabilidad, en términos de los artículos 37 y 38.4 del CDU.
Aun así, el disciplinable, soslayando el deber que le asistía, conforme al artículo 6 de la Ley 190 de 1995, de advertir a la mesa directiva del concejo municipal sobre la ocurrencia de la citada inhabilidad, para que se cumpliera el procedimiento allí normado, continuó ejerciendo su cargo por más de dos (2) años, estando inhabilitado.
Lo anterior es demostrativo de la concurrencia de los elementos estructurantes del dolo disciplinario, en tanto el procesado conocía el fallo con responsabilidad fiscal, así como la inhabilidad sobreviniente (elemento cognitivo), y, sin embargo, en lugar de advertirlo a la mesa directiva del cabildo municipal, continuó ejerciendo como concejal (elemento volitivo).
El dolo disciplinario se compone de dos elementos: el conocimiento (saber que la conducta está prohibida o es irregular) y la voluntad (querer realizarla o dejar de hacer lo debido a pesar de ese conocimiento).
De tal suerte, en el caso examinado, se reitera que existe prueba documental del conocimiento del inquirido sobre la actuación fiscal y de la decisión que declaró su responsabilidad. En ese sentido, el dolo se confirma al constatar que aquel no solo conocía la existencia del proceso adelantado por la contraloría territorial, sino que, comprendía la naturaleza de la decisión fiscal, sobre todo, dada su experiencia en la administración pública – exalcalde-. Por lo tanto, comprendía los efectos del fallo con responsabilidad fiscal y su incidencia directa en su condición de concejal para la época de su notificación y ejecutoria.
En ese orden, esta instancia ratifica la calificación de la conducta a título de dolo, toda vez que en el expediente se halla plenamente probado que el investigado tenía conocimiento actual, real y efectivo de la decisión de responsabilidad fiscal que lo afectaba y, aun así, optó por no advertirlo a la mesa directiva, y continuar con su desempeño como concejal, estando incurso en la inhabilidad señalada.
En esa medida, no están llamados a prosperar los argumentos de la alzada sobre este particular.
6.2.3.3 Sobre la dosificación de la sanción
Si bien la dosificación de la sanción no fue objeto de impugnación, estima la Sala que se trata de un asunto inherente a la alzada, en especial dados los argumentos con respecto a la culpabilidad, conforme se prevé en el inciso segundo del artículo 234 del CGD, por lo cual se detiene, de modo particular, en los criterios aplicados por la primera instancia.
En esa línea, se encuentra que el fallo confutado aplicó cuatro (4) agravantes de los previstos en el artículo 47 del CDU, en los siguientes literales: a) Haber sido sancionado fiscal o disciplinariamente dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta investigada; g) El grave daño social de la conducta; i) El conocimiento de la ilicitud; y j) Pertenecer el servidor público al nivel directivo o ejecutivo de la entidad.
De los anteriores, la Colegiatura no observa que concurran los presupuestos para los citados en los literales g) y j), por cuanto, con relación al «grave daño social de la conducta», si bien el a quo arguyó la afectación del principio de moralidad, dado que el concejal, pese a la inhabilidad sobreviniente, continuó ejerciendo el cargo, no se evidenció de qué manera la falta disciplinaria, como no lo observa la Colegiatura, pudo trascender a un daño grave para el conglomerado social. Por lo menos en el expediente no se estableció si, verbigracia, con la actuación del investigado como concejal se pudieron adoptar o aprobar decisiones en el cabildo municipal que pudieran afectar negativamente a la comunidad local. En otros términos, no existe dentro del recaudo probatorio algún elemento que indique que la conducta ocasionó un grave daño a la sociedad.
En tanto, con respecto a la causal denominada como «Pertenecer el servidor público al nivel directivo o ejecutivo de la entidad», no se encuentra que, para la época de los hechos, el disciplinable hubiere sido parte de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Barranca de Upía, Meta, por lo cual no integraba el nivel directivo de la corporación, de modo que no resulta aplicable en su caso la agravante señalada.
Así las cosas, atendiendo los principios de proporcionalidad y razonabilidad, fundamentados en el artículo 18 del CDU y el actual artículo 6º del CGD, surge necesario redosificar el término de la inhabilidad general impuesto por la primera instancia.
Se precisa que, conforme a los artículos 44.1 y 46 del CDU (igual que el artículo 48.1 del CGD), la sanción para las faltas gravísimas dolosas, como en este caso, es la destitución e inhabilidad general entre diez (10) y veinte (20) años. Por ello, la redosificación procede solamente con respecto al término de la inhabilidad general.
En ese sentido, como quiera que, en definitiva, se estima la concurrencia de dos agravantes, de los señalados en el fallo de primer grado (Haber sido sancionado fiscal o disciplinariamente dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta investigada, y el conocimiento de la ilicitud), y en atención a los principios referidos, se considera que la sanción definitiva a imponer al procesado RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES es la destitución e inhabilidad general para el desempeño de funciones públicas por el término de once (11) años.
En síntesis, se modificará el fallo impugnado en cuanto a la sanción establecida de inhabilidad general de doce (12) años por el termino de once (11) años.
6.2.4 Otras determinaciones – Sobre el recurso extraordinario de revisión
Con respecto al recurso extraordinario de revisión frente a decisiones disciplinarias que vinculen a servidores públicos de elección popular, como en este caso, se debe atender lo resuelto en la sentencia C-030 de 2023, así como el auto de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 202––––––, en particular en cuanto se adoptaron las siguientes pautas:
Primera regla:
Procedencia:
El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción.
Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas. […] (resaltos de la Sala).
En el sub examine, como quiera que hay lugar a confirmar la sanción disciplinaria impuesta en la primera instancia al disciplinable RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, concejal de Barranca de Upia, Meta, para la época de los hechos, consistente en destitución e inhabilidad general por el término de once (11) años, lo que implica una interferencia en sus derechos políticos, esta Colegiatura precisa la procedencia del recurso extraordinario y automático de revisión, motivo por el cual, el presente fallo de segunda instancia no cobrará ejecutoria, y su ejecución quedará suspendida de acuerdo con el inciso segundo de la primera subregla del auto de unificación del Consejo de Estado, citado.
Además, tras su notificación personal o por edicto, por la Secretaría común de la Sala se procederá a correr el traslado de treinta (30) días a los sujetos procesales, a los que alude al artículo 238D del CGD, para que, si a bien tienen, presenten argumentos, ejerzan la contradicción y demás aspectos para el ejercicio del derecho de defensa.
6.2.5 Conclusión
Dadas las consideraciones expresadas, la Colegiatura concluye que hay lugar a la confirmación del fallo disciplinario de primera instancia, pues, se evidencia en grado de certeza la comisión de falta disciplinaria gravísima dolosa por parte de RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, en su calidad de concejal del municipio de Barranca de Upía, Meta, para la época de los hechos, pero se debe modificar respecto de la sanción impuesta, la cual será de destitución e inhabilidad general por el término de once (11) años.
En consecuencia, la Sala confirmará parcialmente el fallo de primera instancia en cuanto dejará incólume la responsabilidad disciplinaria del procesado, pero modificará la sanción impuesta, en los términos señalados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo de primera instancia proferido el 28 de enero de 2025 por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Villavicencio, en tanto declaró disciplinariamente responsable a RAMIRO VILLALOBOS COLMENARES, identificado con C.C. No. 17.345.73, en su calidad de concejal de Barranca de Upía, Meta, período 2020-2023, por la incursión en una falta gravísima a título de dolo, y MODIFICARLO en relación con la sanción disciplinaria impuesta, la cual queda en DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL POR EL TÉRMINO DE ONCE (11) AÑOS, conforme a las consideraciones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente, por la Secretaría de la Sala, la presente decisión a los sujetos procesales, conforme a lo establecido en los artículos 121 y siguientes del CGD, informándoles que, en cumplimiento de la sentencia C-030 de 2023, de la Corte Constitucional, y del auto de unificación jurisprudencial del 3 de diciembre de 2024, del Consejo de Estado, procede el recurso extraordinario de revisión ante las Salas Especiales de Revisión de dicho tribunal. Por tanto, la ejecución de la sanción disciplinaria queda suspendida hasta que se resuelva el referido recurso.
TERCERO: CORRER TRASLADO al investigado para que, en el término de los 30 días, contados a partir del día siguiente a la notificación del presente fallo, ejerza de manera efectiva el derecho de defensa y todas las garantías procesales, previo a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo realice el control integral de la actuación disciplinaria, según la regla tercera del auto de unificación del Consejo de Estado.
CUARTO: REMITIR, vencido el término anterior, por la Secretaría de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, copia digitalizada e íntegra del expediente disciplinario al Consejo de Estado, Sala Especial de Revisión (reparto), para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
CARLOS HUMBERTO GARCÍA PARRADO
Procurador delegado
Presidente
GLORIA EDITH RAMÍREZ ROJAS
Procuradora delegada
LUIS GERMAN ORTEGA RUIZ
Procurador Delegado
Elaboró: Luz Dary Quiroga Niño (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Revisó: Carlos Humberto García Parrado (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Aprobó: Carlos Humberto García Parrado / Gloria Edith Ramírez Rojas / Luis German Ortega Ruiz (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
