| Dependencia: | Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular |
| Radicado: | IUS E-2022-743880 / IUC D-2023-2788887 |
| Investigado: | LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ |
| Cargo: | Alcalde |
| Entidad: | Alcaldía municipal de Samacá (Boyacá) |
| Fecha informe: | 25 de junio de 2021 |
| Fecha hechos: | 12 de febrero y 3 de agosto de 2020 |
| Asunto: | Fallo de segunda instancia |
Bogotá, D.C., 23 de abril de 2026
Aprobado en Sala, con Acta No. 011
P.D. Ponente: Gloria Edith Ramírez Rojas
I. ASUNTO
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del procesado LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ contra el fallo proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, el 18 de julio de 2025, mediante el cual lo declaró disciplinariamente responsable y, como consecuencia, le impuso sanción consistente en suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos (2) meses, convertidos para su ejecución al equivalente a los salarios devengados para la época de los hechos.
II. HECHOS
LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ posiblemente destinó indebidamente recursos del Sistema General de Participaciones del componente de alimentación escolar, con la suscripción de los contratos MS-CPS-060-2020 y MS-CPS-170-2020, cuyos objetos consistieron en la prestación de servicios de apoyo para el monitoreo y control de la prestación del servicio de alimentación escolar 2020 y, apoyo al proyecto de atención de subsidios al consumo de los servicios públicos domiciliarios.
III. ANTECEDENTES RELEVANTES
3.1 Indagación preliminar
La actuación disciplinaria se inició por el informe presentado por la Contraloría General de la República por hallazgos con posible incidencia disciplinaria
Conforme al auto del 15 de febrero de 2023, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja ordenó indagación preliminar frente a funcionario por determinar de la alcaldía de Samacá (Boyacá) y dispuso la práctica de diferentes pruebas
El 14 y 25 de julio de 2023 se dispuso la práctica de otras pruebas en etapa de indagación preliminar
3.2 Investigación disciplinaria
Con interlocutorio del 16 de agosto de 2023 la misma dependencia abrió investigación disciplinaria contra LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ y SONIA YANETH MANRIQUE HURTADO, en calidad de alcalde y secretaria general del municipio de Samacá (Boyacá) respectivamente, decisión notificada por edicto el 6 de septiembre de 2023
3.3 Cierre de investigación
La dependencia instructora, con auto del 14 de marzo de 2024 dispuso el cierre de la investigación y corrió traslado para la presentación de alegatos precalificatorios. Al señor LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ se le notificó personalmente el 20 de marzo de la misma anualida y, a la señora SONIA YANETH MANRIQUE HURTADO, previa autorización se notificó electrónicamente El 10 de abril de 2024 la defensa técnica de los dos disciplinables presentó sus alegaciones iniciales
3.4 Auto de formulación de cargos
La Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, con determinación del 27 de mayo de 2024 formuló reproche provisional a LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ, en condición de alcalde municipal de Samacá, bajo único cargo disciplinario, así:
Destinar indebidamente recursos del Sistema General de Participaciones del componente alimentación escolar, con la suscripción de los contratos MS-CPS-060-2020-2020 de 2020, el 12 de febrero de 2020, y MS-CPS-170-2020 de 2020, el 3 de agosto de 2020, porque: […]
[Resaltado fuera de texto]
La falta se calificó como grave, y se atribuyó provisionalmente a título de culpa gravísima.
Respecto a SONIA YANNETH MANRIQUE HURTADO, en calidad de secretaria general, se abstuvo de formular cargos y ordenó la terminación de la actuación seguida en su contra.
Tal decisión fue notificada personalmente al disciplinable el 5 de junio siguiente
3.5 Juzgamiento disciplinario
Agotada la notificación del auto de formulación de cargos, las diligencias se remitieron por competencia el 17 de junio de 2024 a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, para que se prosiguiera la etapa de juzgamiento disciplinario.
Esta última dependencia, con proveído del 14 de agosto siguiente avocó conocimiento de la actuación, fijó el procedimiento a seguir por vía del juicio ordinario y corrió traslado para la presentación de descargos. Tal determinación se comunicó a los sujetos procesales el 28 de octubre de la misma anualidad El defensor de confianza presentó escrito de descargos
Recopiladas todas las pruebas, la autoridad de juzgamiento con auto del 24 de junio de 2025 ordenó correr traslado para la presentación de alegatos finales, oportunidad en la que el defensor aportó los correspondientes argumentos defensivos conclusivos
3.6 Fallo de primera instancia e impugnación
La Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, el 18 de julio de 2025 profirió fallo de primera instancia mediante el cual declaró disciplinariamente responsable a LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ por el cargo imputado, determinando finalmente que se trató de una falta disciplinaria grave con culpa grave, al precisar que probatoriamente se demostró que el disciplinado inobservó el cuidado necesario en el cumplimiento de sus deberes, y como consecuencia, al tratarse de una falta grave culposa, le impuso sanción consistente en suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos (2) meses.
Dicha determinación fue notificada por correo electrónico a los sujetos procesales, el 21 de julio de 2025
Por su parte, el abogado de confianza del sancionado, inconforme con el fallo, interpuso recurso de apelación que fuera concedido por la primera instancia por auto del 11 de agosto 2025 ante esta Sala, en donde se recibió el expediente el 20 del mismo mes y año
4.1 De forma previa a resolver el fondo del asunto, el fallador declaró la prescripción con relación al contrato MS-CPS-060-2020-2020 suscrito el 12 de febrero de 2020, por lo que el reproche disciplinario solo continuó con el contrato MS-CPS-170-2020 del 3 de agosto de 2020.
4.2 El despacho a quo frente a la tipicidad estimó que LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ incumplió los deberes exigibles como lo señala el numeral 1° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, al desconocer los lineamientos del artículo 18 de la Ley 1176 de 2007.
En criterio de la dependencia de juzgamiento, el investigado suscribió un contrato de prestación de servicios con afectación al Sistema General de Participaciones, componente alimentación escolar, cuyo objeto contractual no se ajustó a las actividades enlistadas en la referida Ley que se le reprochó como desconocida.
4.3 Respecto del juicio para valorar la ilicitud sustancial, indicó el a quo que, con la conducta reprochada, el investigado transgredió los principios de eficacia y de responsabilidad, el primero desde que expidió el certificado de disponibilidad presupuestal con un rubro que tenía otra destinación, y pese a la inconsistencia suscribió el contrato de prestación de servicios, por lo que los recursos del sistema general de participaciones tuvieron un fin distinto a su naturaleza. Frente al principio de responsabilidad, el procesado incumplió con las funciones propias de su cargo.
4.4 Por lo que se refiere al juicio de reproche subjetivo, la autoridad de primer grado modificó la calificación y la atribución a culposa, al considerar que de las pruebas allegadas al plenario era posible establecer que el incumplimiento de sus deberes fue inobservar el cuidado necesario en el ejercicio de su función como alcalde de Samacá. Reproche concretado por suscribir el contrato, sin previa verificación de los rubros a través de los cuales se efectuaría el pago.
4.5 Finalmente, en el fallo impugnado se consideró como comprobada la falta disciplinaria, y la responsabilidad del procesado, por lo cual el a quo dosificó la sanción a imponer en suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos (2) meses. Lo anterior, previo análisis de los criterios previstos en el artículo 47 de la Ley 734 del 2002, entre los que consideró demostrados (i) afectación derechos fundamentales y (ii) pertenecer el servidor público al nivel directivo o ejecutivo de la entidad. Suspensión que para su ejecución fue convertida a salarios, con un pago equivalente de ocho millones quinientos veintitrés mil doscientos ochenta pesos ($8.523.280).
V. RECURSO DE APELACIÓN
La defensa del sancionado LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ sustentó las razones de disenso en los siguientes argumentos:
5.1 Norma vigente
Adujo que, para la época de los hechos la norma vigente era la Ley 734 de 2002, pero fue derogada por la Ley 1952 de 2019, disposición que a su vez fue modificada por la Ley 2094 de 2021, disposiciones que consagran el principio de favorabilidad, por lo que se debe aplicar al presente.
5.2 Tipicidad e Ilicitud sustancial
El fallo se estructuró en la referencia general del concepto de ilicitud, y la transgresión objetiva del artículo 18 de la Ley 1176 de 2007, de conformidad con el objeto contractual y que no encuadraba en los lineamentos de la disposición enrostrada, pero no valoró que con la ejecución del contrato reprochado se pudo cumplir los cometidos esenciales del Plan de Alimentación Escolar – PAE.
Refirió el numeral 4.4 y la página 17 del fallo de primer grado, para establecer que este se fundó en la responsabilidad objetiva, la ejecución del contrato que se reprochó disciplinariamente garantizó la salvaguarda y cumplimiento de los intereses de la comunidad. El apoderado no desconoce que se financió con recursos del Sistema General de Participaciones con asignación especial del programa de alimentación escolar, pero fue en cumplimiento de los cometidos funcionales.
Además, aduce que, se concluyó sin prueba alguna que se pudo generar desfinanciación en el sector donde se debían aplicar los recursos, pero contrario a esto, la Contraloría no encontró responsabilidad fiscal o que el PAE sufriera contratiempos, y la profesional en ingeniería de alimentos contratada atendió el programa y se ejecutó a cabalidad pese a las situaciones adversas del COVID-19.
Dice que las actividades del contrato estaban directamente relacionadas con la ejecución del PAE; y, de ellas dependía la eficacia e igualdad del programa, por lo que el municipio de Samacá coordinó con la profesional contratada para el cumplimiento de los fines del Estado pese a las condiciones especiales que se estaban presentando para el 2020.
En el desconocimiento de los principios de eficacia y responsabilidad, precisó el apelante que, respecto al primero, se propugnó por las garantías en el cumplimiento y salvaguarda de los intereses de la comunidad y se lograron las finalidades del programa PAE con la ejecución del contrato de prestación de servicios dando cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, al lograr que los procedimientos alcanzaran su finalidad.
Agrega la alzada que, frente al segundo principio, por el que se reprochó un actuar omisivo dado que disciplinable no cumplió sus funciones como ordenador de gasto, este asumió sus competencias funcionales y legales precisamente para cumplir con las mismas.
Indica que el fallador no valoró los testimonios de SONIA YANETH MANRIQUE HURTADO Y JOHANA MARCELA ESPINOSA SUESCUN, quienes testificaron que el programa PAE para la vigencia del 2020 se cumplió a cabalidad, y el contrato de prestación de servicios no afectó el deber funcional del municipio. Además, los hechos materia de investigación se suscitaron bajo un estado de emergencia, económica, social y ecológica – COVID-19, lo que modificó el actuar de la administración para el cumplimiento de sus competencias en cumplimiento de la Resolución 006 del 25 de marzo de 2020, la cual no fue tenida en cuenta por el fallador.
Agrega que, por lo anterior, el municipio de Samacá suscribió un convenio interadministrativo con la Gobernación de Boyacá para el suministro de la alimentación escolar, y posteriormente, celebró el contrato de prestación de servicios para su ejecución.
Concluye argumentando que no se dan los presupuestos legales constitutivos de falta disciplinaria, como quiera que la conducta de LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ en todo momento buscó cumplir con los deberes funcionales.
5.3 Culpabilidad
Con relación a este tópico manifiesta que, el fallador se limitó a establecer el tipo de culpa y dar por probado los presupuestos para configurar la culpabilidad, sin analizar el artículo 13 del CDU. Que solo se fundó en la presunta trasgresión a la literalidad del artículo 18 de la Ley 1176 de 2007, cuando lo real dentro del proceso es que su defendido actuó de forma diligente y eficaz, protegió los derechos constitucionales de la infancia y no causó perturbación al servicio esencial del programa PAE.
Dice que, por lo anterior, la graduación de la sanción no tiene fundamento, ya que, se tuvo en cuenta el agravante del literal h del artículo 47 de la Ley 734 de 2002 respecto a la afectación de derechos fundamentales, lo cual carece de acervo probatorio, sin valorar el efectivo cumplimiento del PAE.
Además, agrega que, el fallador tampoco tuvo en cuenta el atenuante de la diligencia y eficiencia demostrada por el procesado en el cumplimiento del deber funcional asignado al municipio en desarrollo del PAE.
Competencia
De conformidad con el numeral 6.º del artículo 277 de la Constitución Política, los artículos 1 y 16 de la Ley 2094 de 202 y el numeral 3º del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 11 del Decreto Ley 1851 de 2021, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo sancionatorio del 18 de julio de 2025, proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, toda vez que dicha decisión fue emitida en fase de juzgamiento, frente a un servidor público de elección popular.
La alzada se estudia dentro del delimitado marco que define el inciso 2.º del artículo 234 del CGD, en tanto establece que «el recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación».
Del mismo modo, corresponde a la Sala resolver conforme con los lineamientos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, reiterados, entre otras, en las sentencias SU-381, SU-382 y SU 417 de 2024, y SU-426 de 2025, así como por el Consejo de Estado en sentencia del 31 de octubre de 202 y el auto de unificación del 3 de diciembre de 2024
6.2 Estructura de la decisión
Con el propósito de resolver sobre los argumentos de apelación, la Sala se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (6.2.1) Tipicidad y su juicio de adecuación; y (6.2.2) Conclusión.
6.2.1 Tipicidad y su juicio de adecuación
La tipicidad en materia disciplinaria está integrada por la definición previa de la falta en la ley (principio de legalidad), y por la obligación del ente disciplinario de determinar la conducta objeto de reproche, que es lo que se conoce como «subsunción típica».
No obstante, la naturaleza de las normas y faltas disciplinarias, hacen que se admita cierta flexibilidad respecto del primer ámbito mencionado. Lo que implica que estas carecen, en principio o en la mayoría de los casos, de completud y autonomía. Característica que obliga al funcionario con potestad disciplinaria a remitirse a otros preceptos o cuerpos normativos –vigentes para la comisión de la conducta investigada– en los que se encuentren regulados en concreto los deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los servidores públicos, en lo que, además, se debe tener en cuenta el cargo que se desempeñe y la rama de poder público al que pertenece
En consecuencia, el derecho disciplinario está compuesto «por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones» Y, por tanto, a la autoridad disciplinaria le corresponde estructurar la tipicidad a partir de los preceptos que establecen deberes o funciones.
Lo anterior conduce a que se debe adecuar la situación fáctica en las normas que describen correctamente la falta -para las gravísimas- o los cánones transgredidos relacionados con el ejercicio funcional, y bajo los criterios legales para determinar la gravedad o levedad -para las graves y leves-.
Esta Sala considera que esta categoría se ha decantado de manera clara por la jurisprudencia del Consejo de Estado, al indicar que el proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el servidor investigado, con sus circunstancias de tiempo, modo y lugar, de lo cual surge, a su vez, un vínculo de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido
Así es que, cuando la falta disciplinaria no esté descrita, la flexibilidad del juicio de adecuación típica exige, por regla general, acudir a preceptos normativos que complementen el sentido de la infracción a los deberes funcionales o al régimen de prohibiciones, de manera clara y precisa como se requiere en este asunto.
6.2.1.1 Del caso concreto
Sea lo primero señalar que la alzada alegó con relación a este tópico que solo se estructuró de forma objetiva la trasgresión del artículo 18 de la Ley 1176 de 2007, omitiendo la aplicación de la Resolución 0006 modificada por la 0007 del 2020, lo que lleva, según el recurrente, a manifestar que no se efectuó una adecuada valoración probatoria.
Para desatar esta inconformidad básica dentro de los argumentos defensivos, se hace necesario examinar el cargo endilgado
Destinar indebidamente recursos del Sistema General de Participaciones del componente alimentación escolar, con la suscripción de los contratos MS-CPS-060-2020-2020 de 2020, el 12 de febrero de 2020, y MS-CPS-170-2020 de 2020, el 3 de agosto de 2020, porque:
- Con estos recursos solamente es permitida la financiación de: a) Compra de alimentos; b) Contratación de personal para la preparación de alimentos; c) Transporte de alimentos; d) Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar y reposición de dotación; e) Aseo y combustible para la preparación de los alimentos; f) Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar.
- El objeto de los contratos MS-CPS-060-2020-2020 y MS-CPS-170-2020 de 2020 fue la prestación de servicios de apoyo para el monitoreo y control de la prestación del servicio de alimentación escolar 2020 y apoyo al proyecto de atención de subsidios al consumo de los servicios públicos domiciliarios, es decir, que tuvieron un objeto ajeno a los que pueden financiarse con dichos recursos.
La Sala resalta que, en la formulación del cargo, la conducta reprochada consistió, esencialmente, en haber destinado indebidamente recursos del Sistema General de Participaciones, componente alimentación escolar, por suscribir contratos de prestación de servicios cuyos objetos no coincidían con los enlistados en el artículo 18 de la Ley 1176 de 2007. Lo cual se consideró probado en la decisión de fondo impugnada.
Así, el fallador de primera instancia consideró que la conducta infringió el mandato contenido en el numeral 1° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 consistente en que es deber de los servidores públicos: «Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución […] las leyes, los decretos […]». Toda vez que, LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ suscribió el contrato de prestación de servicios MS-CPS-170-2020 con Johana Marcela Espinosa Suescún; bilateral que se celebró con recursos del Sistema General de Participaciones, concretamente, con rubros del componente de alimentación escolar, sin que el objeto contractual se ajustará a alguna de las actividades relacionadas en el artículo 18 de la Ley 1176 de 2007 que indica lo siguiente:
…Los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para alimentación escolar serán destinados a financiar las siguientes actividades, de acuerdo con los lineamientos técnico administrativos establecidos por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar*:
a) Compra de alimentos;
b) Contratación de personal para la preparación de alimentos;
c) Transporte de alimentos;
d) Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar y reposición de dotación;
e) Aseo y combustible para la preparación de los alimentos;
f) Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar.
[…] [Destaca la Sala]
En ese sentido el a quo encontró ajustada la tipicidad de la conducta con base en la interpretación cerrada de las actividades descritas en el mencionado artículo 18 de la Ley 1176 de 2007. Sin embargo, por ahora, esta Colegiatura considera que de la literalidad de la norma se infiere que: (i) se tiene en esta un listado de actividades; y, (ii) también se hace referencia a los lineamientos técnico-administrativos del orden nacional. Lo cual se abordará más adelante.
Continuando con el citado fallo proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, esta Sala halla que en el mismo no se desarrolló de forma precisa un acápite de tipicidad con el consecuente juicio de adecuación típica, por lo que se debe recurrir algunos apartados de la decisión que hacen referencia a esta categoría dogmática para su análisis:
Conforme a los anteriores medios de prueba, tenemos que el proceso contractual objeto de estudio, tenía como objeto una actividad que no estaba incluida dentro de la lista señalado por el legislador para ser financiada con los recursos del Sistema General de Participaciones Plan de Alimentación Escolar, pues como bien lo señalo el operador instructor estas están dirigidas a todo el proceso de transporte, menaje y demás relacionadas con el suministro de la ración alimentaria a los niños, niñas y adolescentes de las instituciones educativas [Resaltado de la Sala]
Por ello es importante revisar expresamente el objeto del contrato de prestación de servicios MS-CPS-170-2020 del 3 de agosto de 2020, suscrito entre LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ en calidad de alcalde del municipio de Samacá y JOHANA MARCELA ESPINOSA SUESCÚN, como contratista, el cual se contempló así:
PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE UN PROFESIONAL EN EL ÁREA DE ALIMENTOS COMO APOYO PARA EL MONITOREO Y CONTROL DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR 2020 Y APOYO AL PROYECTO DE ATENCIÓN DE SUBSIDIOS AL CONSUMO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS.
Y, como obligaciones específicas del contratista se establecieron:
E) Presentar al supervisor el informe sobre las actividades desarrolladas, para efectos de poder certificar el cumplimiento del servicio a cabalidad. En cumplimiento de lo anterior, EL CONTRATISTA se compromete a desarrollar las siguientes actividades
Brindar acompañamiento para que se cumpla con la minuta establecida para la Ración para Preparar en casa RPC dada por el Departamento de Boyacá.
Realizar acompañamiento a la entrega de las Raciones para preparar en casa en cada una de las Instituciones Educativas Oficiales.
Verificar la calidad e inocuidad de los alimentos suministrados en la RPC de acuerdo a la normatividad sanitaria vigente.
Inspeccionar la adecuada manipulación de los alimentos por parte del personal que realiza la entrega de las RPC.
Coordinar las reuniones de comité técnico operativo y elaborar la respectiva acta.
Realizar los trámites respectivos para la legalización de cuentas ante la Gobernación de Boyacá.
Atender las sugerencias y observaciones recibidas por parte del operador.
Reportar las novedades que se presenten en desarrollo del programa, con el fin de tomar los correctivos necesarios.
Velar por el desarrollo eficiente del programa.
Elaborar los respectivos informes que se requieran.
Verificar que al momento de tramitar las cuentas los acueductos cumplan con el consumo básico establecido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Realizar los trámites para pago de subsidios de los diferentes acueductos. (subrayas de la Sala).
Lo anterior, analizado de forma aislada supondría llegar a la misma conclusión de la primera instancia; pero, esta Sala encuentra que el mencionado contrato se derivó del convenio interadministrativo 2587 del 24 de julio de 2020 celebrado entre la Gobernación de Boyacá y el municipio de Samacá, cuyo objeto fue:
AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Y EL MUNICIPIO DE SAMACA, PARA BRINDAR ALIMENTACIÓN ESCOLAR A LOS ESTUDIANTES MATRICULADOS EN INSTITUCIONES EDUCATIVAS OFICINALES, DE ACUERDO CON LOS LINEAMIENTOS TÉCNICO ADMINISTRATIVOS VIGENTES CON LOS TÉRMINOS Y ALCANCE ESTABLECIDOS EN EL PROYECTO: SUMINISTRO DE COMPLEMENTO ALIMENTARIO A ESTUDIANTES DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS OFICIALES PARA GARANTIZAR LA CONTINUIDAD DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR -PAE DURANTE EL SEGUNDO SEMESTRE DEL AÑO 2020. DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
Convenio que dentro de las consideraciones de forma taxativa dispuso:
19.- Que así mismo, y teniendo en cuenta que el 12 de marzo de 2020, mediante Resolución N° 385, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social fue decretada la emergencia sanitaria en Colombia, teniendo en cuenta la presencia del COVID-19, y el día 17 de marzo de 2020, la Presidencia de la República, expidió Decreto N° 417, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional […] además en cumplimiento del deber de garantizar el derecho a la educación, la continuidad de la prestación del servicio, así como del complemento alimentario que facilite el desarrollo del proceso pedagógico y de aprendizaje desde los hogares, el Gobierno Nacional expidió Decreto N° 470 del 24 de marzo, mediante el cual se modifica el marco legal del PAE, permitiendo la entrega del complemento para su consumo en casa durante la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica, Por lo anterior, la Unidad Administrativa Especial para la Alimentación Alimentos para Aprender (UAPA), expidió Resolución N° 006 de 2020. “Por la cual se modifican transitoriamente “Los Lineamientos Técnicos – Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE”, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID-19” esta resolución, establece que: “Las Entidades Territoriales podrán ejecutar el programa de alimentación escolar durante el periodo de la emergencia haciendo uso de los contratos vigentes, ajustándolos o adelantando nuevos contratos, de conformidad con lo establecido en el Decreto 440 del 20 de marzo de 2020. En todo caso se trata de suministrar el complemento alimentario para consumo o preparación en casa, como medida de aporte al bienestar durante la emergencia, ya sea en semanas de actividad académica o de receso estudiantil […]
Y dentro del clausulado destaca:
CLAUSULA NOVENA. - OBLIGACIONES DE LAS PARTES […] 11. Analizar y cumplir a cabalidad los lineamientos técnicos Administrativos vigentes emanados por el Ministerio de Educación Nacional, Resolución 29452 de Diciembre de 2017 y decreto 1852 del 16 de septiembre de 2015. Decreto 470 de 2020, decreto 533 de 2020, Resoluciones 006, 007 y 008 de 2020 [...] CLAUSULA DECIMA PRIMERA.- OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO: 8. Establecer como parte integrante de las contrataciones derivadas del presente convenio los lineamientos técnicos administrativos y estándares del PAE, definidos por el MEN en la Resolución 29452 de 2017 y Resoluciones 006, 007 y 008 de 2020, emitidas por la Unidad Administrativa Especial de alimentación Escolar- Alimentos para aprender y demás que se llegasen a expedir con ocasión de la emergencia causada por el COVID -19 […] -Resaltado y subrayado fuera de texto.
Es decir, el contrato MS-CPS-170-2020 es el resultado del convenio interadministrativo, por lo que su valoración probatoria no puede ser de forma separada ni aislada, como bien se puede extraer de la cláusula decima primera, antes transcrita, ya que el convenio es parte integrante de las contrataciones que el municipio de Samacá celebró con ocasión del PAE, y no como lo descartó el fallador al concluir, que:
Dicho proceso contractual como se puede observar está relacionado con el convenio que celebró el municipio de Samacá con el Departamento de Boyacá, en el cual el departamento aportaba la suma $745.800.044,oo y el municipio la suma de $186.450.011,oo, para la ejecución del programa de alimentación escolar para el segundo periodo del año 2020, luego dicho elemento de prueba no guarda ninguna relación con los hechos objeto de estudio, toda vez que si bien la defensa señala que este convenio se suscribió para cumplir las obligaciones derivadas de las resoluciones Nos. 006, 007 y 008 de 2020, razón por la cual se suscribió el contrato cuestionado, este despacho advierte que en el expediente no se encuentra ninguna de las resoluciones que el apoderado refiere, como tampoco especifica el contenido de fondo de las mismas.
Lo anterior significa que no es posible hacer una valoración de este convenio más allá de su contenido, el cual como señaló en presencia fue el aporte de los recursos para continuar con el suministro de la ración alimentaria escolar entre el Departamento de Boyacá y la entidad territorial, para el segundo periodo del año 2020. (subrayado y resaltado de la Sala)
Establecido lo anterior, y retomando la consideración anunciada previamente por esta Sala, no comparte lo expuesto por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja respecto a que el convenio interadministrativo no tenía relación alguna con los hechos objeto de investigación, toda vez que el mismo instrumento dispuso que formaba parte de los contratos a suscribir para su adecuado cumplimiento. De esa manera, el bilateral NS-CPS-170-2020 no era ajeno a este, y su valoración e interpretación no podía ser de forma aislada, solo de cara a la Ley 1176 de 2007, sin una adecuada lectura del convenio celebrado entre el departamento y el municipio.
Ahora, si bien el contrato de prestación de servicios no refirió de forma taxativa las referidas Resoluciones 006 de marzo 25 de 2020 y 007 de abril 16 de 2020, se tiene que el contrato por unidad de materia debió ser valorado de forma integral con el convenio, el que, en múltiples apartes, hizo referencia expresa a las citadas resoluciones del 2020 (como se transcribió anteriormente).
Y, es que, a través de dichos actos administrativos, se corrobora que modifican los lineamientos administrativos, y así lo señalan: «Por la cual se modifican transitoriamente “Los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE”» en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID-19, expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar; es decir, estos pronunciamientos administrativos son complemento de la Ley 1176 de 2007, ya que estaban vigentes para la época de los hechos.
Además, pese a que las resoluciones no fueron aportadas por el defensor para ser parte del plenario, ante su mención, se trata de actos administrativos de carácter general que son de consulta pública, y que fueron propuestos por el apoderado del disciplinable desde los descargos, dando la oportunidad al juzgador desde entonces de efectuar un debido análisis y adecuación de la tipicidad.
Esto teniendo en cuenta que dichos actos administrativos para la época de la pandemia fijaron lineamientos transitorios para dar cumplimiento al PAE, consulta que hubiera cambiado el análisis efectuado por el fallador, porque contrario a lo considerado por este, sí estaban relacionadas con el cargo imputado y con la normativa a aplicar para aquella época en contratación del PAE en época de la emergencia sanitaria decretada a raíz del COVID -19. Por ello, se considera por la Sala que no fue ajustada a derecho, la siguiente consideración efectuada por el a quo:
Frente a los argumentos relacionados con la ocurrencia de los hechos durante la pandemia, así como a la mención de algunas resoluciones que se profirieron en estado de emergencia, de su contenido advierte este despacho que los mismos no están relacionados con el cargo imputado, en razón a que el objeto de la presente investigación es la destinación de unos recursos a un objeto que no está señalado en las actividades expresamente señaladas en el artículo 18 dela ley 1176 de 2007, sin que sea un capricho del legislador establecer este listado, pues el mismo está dirigido a la financiación de la alimentación escolar de los niños y no a las actividades de supervisión que si bien pueden estar indirectamente relacionadas, deben ser financiadas con rubros de otros programas.
En síntesis, dicha afirmación por las razones expuesta no es del todo válida para el presente caso.
En efecto, se reitera que, se debe tener presente no solamente el listado contenido en el artículo 18 de la Ley 1176 de 2007, sino también la Resolución 0006 modificada por la 0007 del 2020, proferidas en el contexto del COVID-19, en tanto que, como lo enuncia la norma legal, la reglamentaron, y en ese desarrollo administrativo amplió los lineamientos para tener en cuenta en las contrataciones propias del Programa de Alimentación Escolar -PAE-.
En ese sentido, el juicio de tipicidad en este caso, no se podía cerrar solo en los supuestos del artículo 18 de la Ley 1176 de 2007, sino que de forma sistemática debía estructurarse con las Resoluciones 0006 y 0007 de 2020, para establecer si la conducta efectivamente constituía falta disciplinaria por el desconocimiento de la ley y sus reglamentaciones adicionales.
Disposiciones que, en punto y sustento de lo previamente argumentado, establecieron:
Artículo 6. Seguimiento y Control del Apoyo Alimentario de Emergencia. Con el objetivo de verificar y controlar la ejecución del apoyo alimentario de emergencia, las ETC deben partir de las condiciones establecidas en el numeral 6 de la Resolución 29452 de 2017 y de forma complementaria las señaladas en el anexo técnico No. 1 que hace parte integral de la presente resolución.
Las Entidades Territoriales Certificadas, que adelantarán la ejecución del Apoyo Alimentario de Emergencia, deberán garantizar la correcta ejecución de los contratos establecidos para tal fin, para lo cual deberán contar con los esquemas de supervisión y/o interventoría que garanticen las condiciones de inocuidad, calidad y pertinencia del servicio contratado. [Se subraya]
Por consiguiente, al contrastar el objeto y las actividades ejecutadas con ocasión del bilateral MS-CPS-170-2020 únicamente a la luz del artículo 18 de la Ley 1176 de 2007, podría concluirse, en principio, que existió un desconocimiento de dicha norma y, en consecuencia, de los deberes propios de LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ en su calidad de alcalde de Samacá. No obstante, se itera, para la época en que ocurrieron los hechos objeto de reproche por la celebración del referido contrato (agosto 3 de 2020), ya estaba vigente la Resolución 0006 (marzo 25 de 2020), modificada por la Resolución 0007 de abril 16 de 2020, por lo que la interpretación de la Ley debía realizarse
de manera sistemática e integrada con estos actos administrativos, los cuales fueron oportunamente incorporados y descritos en el Convenio 2587 del 24 de
julio de 2020. Del cual, a su vez, se derivó el contrato de prestación de servicios cuestionado disciplinariamente.
En síntesis, se verificó que al completar el contenido del deber del artículo 18 de la Ley 1176 de 2007 con los desarrollos dictados para la época de la pandemia de COVID -19, –misma de los hechos investigados– por la autoridad administrativa autorizada, resulta que las Resoluciones 0006 y 0007 de 2020 disponían que para controlar la prestación del servicio de alimentación escolar durante la emergencia sanitaria causada por la pandemia, las entidades territoriales debían: «contar con los esquemas de supervisión y/o interventoría que garanticen las condiciones de inocuidad, calidad y pertinencia del servicio contratado.»
Es claro entonces, según lo previamente citado que, a partir de las referidas resoluciones, los entes territoriales podían celebrar contratos con terceros para el control y vigilancia de las condiciones del PAE, a través de la figura de esquemas de supervisión o interventoría.
De esa manera, la conducta desplegada por el procesado y reprochada en el cargo, no se adecúa a una falta disciplinaria por infracción a deberes contenidos en el ordenamiento jurídico, toda vez que hizo lo que la ley y su regulación le indicaban que podía contratar por prestación de servicios personas para integrar el esquema de supervisión para garantizar la correcta ejecución de los contratos de alimentación escolar, como se hizo en el caso concreto, al examinar cada una de las actividades establecidas en el bilateral para poder desarrollar el objeto contractual cuestionado, en las que se establece que realizaba apoyo al supervisor, en la medida que, entre otros, debía presentar un informe a este de los acompañamientos y verificaciones que realizaba al contratista del PAE.
De otra forma, valga decir que el objeto del contrato MS-CPS-170-2020 celebrado, encaja en las actividades que el artículo 18 de la Ley 1176 de 2007 y sus normas complementarias específicas para la época del COVID 19, permitían a las autoridades municipales.
Así entonces, para la Sala el cargo endilgado al disciplinable LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ no prospera, por cuanto al confrontar la conducta que ejecutó con las normas que se dijo infringidas, a partir del material probatorio allegado a la actuación, así como la normatividad aplicable, resulta que el comportamiento reprochado no constituye una infracción a normas superiores, es decir, que no se encuentra demostrada la categoría de tipicidad en la conducta desplegada.
Por consiguiente, no se comprueba de manera lógica y razonada el vínculo de contrariedad entre el comportamiento efectivamente desplegado por el disciplinable y la descripción legal del deber que se dijo incumplido. En consecuencia, se declarará la atipicidad de la conducta y se revocará el fallo de primera instancia.
Lo anterior hace innecesario realizar el análisis de las demás categorías de la falta disciplinaria, al igual que de los otros argumentos de la alzada.
6.2.2 Conclusión
La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular revocará el fallo sancionatorio dictado contra LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ, en su condición de alcalde de Samacá (Boyacá), para el período 2020-2023, por atipicidad de la conducta atribuida, como consecuencia de ello el procesado será absuelto de responsabilidad disciplinaria.
Así las cosas, en mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias,
VII. RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo sancionatorio proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, en proveído del 18 de julio de 2025, por medio del cual declaró responsable a LUIS ALBERTO APONTE GÓMEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 6.774.218 de Tunja, en su condición de alcalde municipal de Samacá (Boyacá), para el período 2020-2023. En su lugar, declarar desvirtuado y no probado el cargo atribuido al disciplinable y, en consecuencia, ABSOLVER de responsabilidad disciplinaria, por las razones de hecho y de derecho contenidas en esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente, por la Secretaría de la Sala, la presente decisión a los sujetos procesales, de conformidad con lo establecido en los artículos 121 y siguientes del CGD.
TERCERO: DEVOLVER el proceso, por la Secretaría de la Sala, a la dependencia de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
GLORIA EDITH RAMÍREZ ROJAS
Procuradora Delegada
LUIS GERMÁN ORTEGA RUIZ
Procurador Delegado
CARLOS HUMBERTO GARCÍA PARRADO
Procurador Delegado
Presidente
Elaboró: Lesly Vanesa Hernández Sabogal (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Revisó: Gloria Edith Ramírez Rojas (Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular)
Aprobó: Gloria Edith Ramírez Rojas / Carlos Humberto García Parrado / Luis Germán Ortega Ruiz (SDJSPE)
