CONCEPTO 96 DE 2026
(mayo 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D. C., mayo 14 de 2025
| Señores | CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Consejero Ponente, doctor WILLIAM EDGARDO BARRERA MUÑOZ |
| Ref: | Proceso: 76001233300020190048501(73160) Medio de control: Acción de grupo Actor: XXXXX y otros Demandado: Mindefensa – Policía Nacional |
El Ministerio Público presenta concepto dentro de la acción de grupo de la referencia. En esta oportunidad solicita CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 30 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la parte actora. Para ello se exponen los siguientes argumentos.
1. ANTECEDENTES
1.1 Demanda[1]. Por medio de apoderado judicial, el 07 de junio de 2019 y en ejercicio de la acción de reparación de perjuicios causados a un grupo, los señores XXXXX, JHON REINA RAMÍREZ, NICOLÁS RODRÍGUEZ HOYOS y 104 personas más, solicitaron se condene al MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL a resarcir y reparar simbólicamente a la comunidad de Buenaventura, por los daños morales y éticos ocasionados por conductas violatorias a los derechos humanos, civiles y políticos durante el paro cívico ocurrido entre el 16 de mayo y 6 de junio de 2017. En consecuencia, se publique el fallo en los medios de comunicación local y se indemnice al grupo demandante de manera colectiva por los perjuicios (lucro cesante y morales) ocasionados en las cuantías allí señaladas en salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Enlistó las siguientes solicitudes adicionales:
· Se le ordene suministrar los nombres de los funcionarios que dieron la orden de atacar de manera indiscriminada y brutal a la población;
· Informar los avances de las investigaciones y sanciones impuestas;
· Pedir perdón público en el bulevar frente al Hotel Cosmos;
· Se instale una placa con el preámbulo del acuerdo del 6 de junio de 2017 en cada uno de los puntos de encuentro;
· Se edifique un monumento en el bulevar sobre la importancia del respeto de los derechos étnicos de la población negra, indígena y mestiza y el derecho a la participación;
· Se establezca una cátedra de democracia y participación ciudadana en las escuelas, colegios y universidades;
· Se trasmita un mensaje público en los medios de comunicación institucionales en el horario triple A que explique la participación ciudadana en el paro cívico;
· Se emita un programa televisivo donde se presenten los avances del acuerdo;
· Se gestionen recursos para publicar material didáctico con los acuerdos;
· El retiro de los cargos a los servidores que tienen responsabilidad en la comisión de las graves violaciones;
· Asesoría de la Oficina de Derechos Humanos de Naciones Unidas para establecer protocolos de actuación de la fuerza pública en el control de las manifestaciones públicas;
· Que la vía alterna interna de Buenaventura lleve el nombre de Temístocles Machado;
· Declarar el 19 de mayo como día Cívico en Buenaventura;
· Que una de las instituciones educativas lleve el nombre de Jorge Alex Peña Castillo.
Argumentaron que, con ocasión de las diferentes problemáticas presentadas en Buenaventura, el 16 de mayo de 2017, 117 organizaciones naturales de esa población realizaron el denominado “Paro Cívico de Buenaventura para vivir con Dignidad y en Paz en el Territorio” y presentaron el pliego de soluciones al Presidente de la República y la solicitud de declaratoria del estado de emergencia social, económica y ambiental.
Dicho paro se llevó a cabo entre 16 de mayo y el 6 de junio de 2017, período en el que hubo alta militarización del puerto e hicieron presencia las miembros de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional, el ESMAD y tropas de Fuerzas Especiales del Batallón de Infantería de Marina, quienes perpetraron violaciones a los DDHH a la población de Buenaventura, así:
· 780 personas con algún tipo de afectación como: asfixia severa, pérdida de visión, afectaciones psicológicas, tortura, traumas físicos, impacto con arma de fuego, intimidación, amenaza y racismo.
· 38 casos registrados con arma de fuego.
· 164 casos de una violencia sistemática y repentina por parte del Estado y la Fuerza Pública, ocasionando graves afectaciones a la población infantil.
Durante los 22 días que duró el paro, si bien se reconoce que hubo sistematicidad en la actuación del ESMAD, especial consideración merecen los acontecimientos sucedidos los días 19, 26 y 30 de mayo de 2017, debido a la agudización de los hechos victimizantes por parte de la Fuerza Pública. La comunidad realizó videos que dejaron en evidencia las agresiones de que fueron víctimas los habitantes de ese municipio.
Según informe de la Defensoría del Pueblo, se recibieron 519 quejas y denuncias realizadas por la población civil; el informe de atención de emergencia del ICBF indica que fueron atendidos 1116 personas, 227 niños (0 a 5 años), 230 (6 a 12 años), 141 NNA (13 a 17 años) y 65 personas de la tercera edad.
1.2 Contestación[2]. LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL se opuso a las pretensiones y señaló que es imposible responsabilizar a la entidad por un daño que no ha sido demostrado con el acervo probatorio. Las actuaciones de la Policía Nacional se enmarcaron en la estricta observancia de la Constitución, la ley, el respeto de los derechos humanos, principios y garantías constitucionales. La institución nunca falló a sus deberes y fueron terceros los causantes del daño antijurídico a los demandantes, dado que es imposible acompañar y custodiar a cada individuo del Estado colombiano.
Frente a los hechos, sostuvo que se trata de aseveraciones, cuestionamientos y señalamientos de carácter subjetivo y personal para desmeritar y desdibujar las funciones e imagen institucional, además deben ser probados en el proceso.
Señaló que para atender lo ocurrido en Buenaventura fueron desplegadas las entidades adscritas al Ministerio de Defensa en su total capacidad institucional, para lograr el control de la situación delincuencial que se presentaba para la época de los hechos. Se realizaron controles en los barrios, con puestos en diferentes sectores, se solicitaron antecedentes penales y en general un gran número de actividades para la protección de la vida e integridad de los habitantes del puerto. El resultado de las operaciones fueron 57 personas capturadas en flagrancia (51 en libertad), vinculadas a procesos por hurto y daño en bien ajeno, 3 con medida de aseguramiento y 3 en proceso de judicialización.
Sostuvo que las actividades preventivas, disuasivas y operativas desarrolladas por la Policía Nacional, evitaron que establecimientos de comercio fueran objeto de hechos delincuenciales y se extrajeran artículos de los domicilios.
Propuso como eximente de responsabilidad el hecho exclusivo y determinante de un tercero, la ausencia del nexo causal y la inexistencia de prueba de condiciones uniformes del grupo – valoración de procedencia de la acción.
Como excepciones formuló: i) culpa exclusiva y determinante de un tercero; ii) el daño es requisito necesario mas no suficiente para que se declare la responsabilidad; iii) innominada o genérica.
1.3 La Sentencia de primera instancia[3]. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia No. 032 de 30 de abril de 2025, negó las pretensiones solicitadas.
Luego de exponer el marco jurídico y jurisprudencial en materia de acción de grupo, concluyó que pese a que no se discute la existencia de un hecho dañoso, revisado el material probatorio allegado, se advierte que no se aportó prueba alguna del carácter personal del daño reclamado, y aunque se relacionan los datos de los miembros del grupo y se indicó cuáles son los perjuicios ocasionados de cada uno, no se probó que efectivamente hubiesen sufrido las lesiones que ahí describen, es decir, no se acreditó que efectivamente el grupo demandante padeció el daño alegado. Por lo que no queda otro camino que negar las pretensiones de la demanda.
1.4 Recurso de apelación[4]. Solicitó que se revoque la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle, fundamentalmente, porque existe suficiente material probatorio que da cuenta de las violaciones a los derechos humanos ocurridas durante el paro cívico adelantado en Buenaventura en el año 2017 y de los perjuicios ocasionados a los demandantes por parte de la Fuerza Pública.
Arguyó que la decisión del a quo contiene dos errores: uno jurídico y otro probatorio.
Respecto al primero, señaló que el Tribunal confundió la normativa aplicable a la acción de reparación directa con la que regula las acciones de grupo. Esta última, de carácter constitucional, requiere la existencia de un hecho generador de daño común que haya producido múltiples daños individualizables, pero no necesariamente la demostración individualizada del daño para cada afectado. En contraste, la reparación directa exige la demostración individual del daño. Por ello, aunque los actores no acreditaron daños individuales, debía analizarse si existió un hecho dañoso unificado con consecuencias para la colectividad que obligue al Estado a reparar, conforme al artículo 65, numeral 4 de la Ley 472 de 1998. Análisis que en este caso omitió realizar el a quo.
Con relación al error probatorio, manifestó que el Tribunal solo consideró las pruebas allegadas con la demanda y la contestación, pero no tuvo en cuenta las pruebas trasladadas, que eran fundamentales para casos de graves violaciones a derechos humanos, como es reconocido por el derecho internacional. Para el efecto, citó varias sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que establecen la obligación de investigar exhaustiva, imparcialmente y en plazos razonables, en especial, en casos de uso de fuerza letal y violaciones graves.
Indicó que se disponía de abundantes pruebas trasladadas, incluyendo expedientes de la Fiscalía General de la Nación, Procuraduría, Defensoría del Pueblo, Personería Distrital e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que documentan la represión policial durante el Paro Cívico de Buenaventura, caracterizada como conscientemente ordenada, ilícita, generalizada y ejecutada con sesgo racial, por lo tanto, vulneratoria de principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad, precaución y no discriminación.
Precisó que en el sub examine, se demostró la existencia de un patrón generalizado de conductas ilegales por parte de la Policía Nacional contra la población bonaverense durante la protesta social, tal como uso excesivo y desproporcionado de la fuerza, disparos indiscriminados con armas de fuego, detenciones arbitrarias y torturas. La represión fue dirigida y ordenada por la comandancia policial y posiblemente por el Gobierno nacional, con conocimiento en tiempo real de las acciones desplegadas. Se documentaron testimonios de víctimas que relatan disparos, insultos racistas (“negros H.P.”), torturas y detenciones ilegales, así como informes de Medicina Legal que corroboran las lesiones sufridas. El ataque fue generalizado y no se limitó a manifestantes, también afectó a niños, ancianos y civiles, con uso indebido de armas no convencionales y armas de fuego ajenas a la dotación oficial, lo que según el DIH constituye un crimen de guerra y prácticas sociales genocidas. Todo ello además fue corroborado por entidades de control como la Personería de Buenaventura, la Defensoría del Pueblo y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Por tanto, concluyó que corresponde declarar la responsabilidad estatal por los perjuicios ocasionados a un grupo de víctimas, con la definición del número de beneficiarios a realizarse después de la sentencia, dada la magnitud y generalidad de la represión racista.
En tal virtud, solicita la revocatoria total de la sentencia del 30 de abril de 2025 del Tribunal Administrativo del Valle y que se concedan las pretensiones de la demanda, además que se establezcan criterios para la definición de víctimas conforme al derecho internacional y jurisprudencia interna.
2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
2.1. Problema jurídico
Para el Ministerio Público, el problema jurídico consiste en establecer si hay lugar a declarar la responsabilidad de la demandada por los daños producidos
con ocasión del paro cívico realizado en el Distrito de Buenaventura entre el 16 de mayo y el 6 de junio de 2017, como consecuencia del uso excesivo de la Fuerza Pública y, por lo tanto, si es procedente reconocer los perjuicios que alegan los actores.
TESIS: Se demostrará que, en este caso, si bien está acreditada la existencia del hecho dañoso, no se probó su carácter personal por la parte actora, ni su nexo causal. Por lo tanto, procede confirmar el fallo de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.
2.2 Naturaleza y características de la Acción de Grupo
La acción de grupo fue consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998. El artículo 145 del CPACA dispone que cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.
El artículo 3° de la Ley 472 de 1998, la define como aquel mecanismo jurídico interpuesto "... por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios."
Se trata de una acción eminentemente reparatoria, en tanto está encaminada a obtener la reparación de los daños individuales que ha sufrido cada uno de los miembros del grupo, que busca materializar el principio de economía procesal y la agilidad en la administración de justicia.
Como el fin, móvil o motivo de la acción de grupo, está constituido por la posibilidad de obtener, a través de un mismo proceso, la reparación del daño que ha sido causado a una pluralidad de personas -mínimo de 20-, con un mismo hecho o varios hechos siempre que constituyan causa común, debe ser ejercida con la exclusiva pretensión de reconocimiento y pago de los perjuicios.
Como características de la acción de grupo, el Consejo de Estado ha señalado las siguientes[5]:
"a. [...] es una acción indemnizatoria. Es decir, tiene por objeto la reparación de los perjuicios de "contenido subjetivo o individual de carácter económico", que provienen de un "daño ya consumado o que está produciéndose".
Estas características permiten diferenciarla de la acción popular que tienen un objetivo fundamentalmente preventivo y persiguen la salvaguarda de derechos colectivos4.
b. Es una acción que se tramita por un procedimiento especial y preferente. La Ley 472 de 1998 señala términos muy breves para el trámite del proceso: 10 días para la admisión de la demanda (art. 53), 20 días para practicar pruebas (art. 62), 5 días comunes para alegar de conclusión (art. 63), 20 días perentorios e improrrogables para dictar sentencia (art. 64) y máximo 20 días para resolver el recurso de apelación (art. 67).
La inobservancia de tales términos hace incurrir al juez en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo (art. 84).
c. Es una acción de carácter principal. Procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para pretender la reparación de los perjuicios sufridos, pues precisamente el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998 señalan que la misma puede instaurarse "sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios" (art. 47).
En otros términos, queda al arbitrio del demandante ejercer en los casos en que ésta procede o bien la acción de grupo o la correspondiente acción ordinaria.
d) Sólo están legitimados para interponerla quienes conforman un grupo o clase. De conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, la acción deberá interponerse al menos por 20 personas. Al interpretar el alcance de esta disposicion, la Sala ha señalado que si se armoniza el contenido del artículo 48 de la Ley citada que establece que el actor o quien actúe como demandante, 'representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder', y el numeral 4º del artículo 52 ibídem, que señala como requisito de la demanda que el actor proporcione los nombres de quienes integran el grupo, o al menos suministre los criterios para identificarlos, hay lugar a concluir que si bien la acción puede ser interpuesta por una sola persona, ésta no puede actuar en nombre de un grupo inferior a 20 personas, las cuales deberán individualizarse en la misma demanda, o identificarse con antelación a su admisión, a partir de los criterios que señale el actor5 (...)..
e) Debe tratarse de la indemnización de un daño que tenga repercusión social. La acción de grupo se diferencia también de las demás acciones reparatorias por la repercusión social del daño, en consideración al número de los damnificados y al impacto generalizado que produzca. (...)
f) Finalmente, se destaca que este tipo de acciones se distingue por los efectos del fallo. El artículo 66 de la Ley citada establece:
"La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada en relación con quienes fueron parte del proceso y de las personas que, perteneciendo al grupo interesado no manifestaron oportuna y expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso".
De conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, el actor o quien actúe como demandante representa a las demas personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia accion, ni haya otorgado poder.
(...)
Quienes no sean parte del grupo inicial -que se reitera está constituido por no menos de 20 personas a cuyo nombre actúa el demandante- podrán integrarse a éste antes de la apertura a pruebas o podrán acogerse a la sentencia, dentro de los 20 días siguientes a su notificación (art. 55 Ley 472 de 1998).
Por tal motivo, la admisión de la demanda deberá ser informada a los miembros del grupo a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier otro mecanismo eficaz (art. 53 ibídem). Esta información es de transcendental importancia en el trámite de este tipo de procesos y tiene dos finalidades: 1) a quienes fueron afectados con la causa que dio origen a la demanda, pero que no fueron integrados al grupo, entrar a formar parte de éste (art. 55 ibídem) y 2) permitir que quienes hacen parte del grupo en cuyo nombre actúa el demandante o los demandantes iniciales, manifiesten de manera expresa, dentro de la oportunidad legal, su deseo de ser excluidos de aquél (art. 56 ibídem).
En consecuencia, la sentencia que se profiera en una acción de grupo tiene efectos de cosa juzgada respecto de todos los afectados con la causa que dio origen a la acción, a cuyo nombre actúe el demandante o los demandantes que hayan sido identificados gracias a los criterios suministrados por éste y no hayan solicitado su exclusión y frente a quienes hayan solicitado su inclusión en las oportunidades procesales señaladas en la ley (antes de la apertura a pruebas o dentro de los veinte dias siguientes a la publicación de la sentencia).
En síntesis, el carácter masivo6 del daño es el que justifica comunicar la admisión de la demanda a través de un medio de comunicación de esa misma naturaleza (art. 53 Ley 472 de 1998) y el efecto ultra partes de la sentencia respecto de quienes perteneciendo al grupo no manifestaron oportuna y expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso (art. 66 ibídem)7.
Con fundamento en las anteriores características, se ha establecido que la naturaleza jurídica de esta acción constitucional es de un contenido mixto, por cuanto la primera "(...) etapa se adelanta en sede judicial y culmina con la sentencia, la cual, en caso de ser estimatoria, da lugar a la segunda etapa que se adelanta en sede administrativa a partir de la entrega del monto de la indemnización al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos8, con el propósito de que a su cargo se paguen tanto indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso en calidad de integrantes del grupo9, como las indemnizaciones que, posterior pero oportunamente, soliciten los interesados que no intervinieron en el proceso pero reunen los requisitos exigidos en la sentencia1011”.
Respecto de los requisitos, presupuestos y elementos de la acción, el Consejo de Estado ha enfatizado que se trata de una acción de naturaleza eminentemente indemnizatoria, la cual se configura a partir de la preexistencia de un daño que se busca reparar pecuniariamente y en forma individualizada, para todos aquellos que se han visto afectados. Así lo precisó ese Alto Tribunal en sentencia de unificación de 10 de junio de 2021:
El artículo 65 de la Ley 472 de 1998 establece que la sentencia que acoja las pretensiones incoadas en la acción de grupo dispondrá, entre otros, del reconocimiento de una indemnización colectiva que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales.
En cumplimiento de ese precepto normativo, y en atención al objeto y propósito que tiene la acción de grupo en el ordenamiento jurídico colombiano, el Consejo de Estado ha sostenido que, como se verá con precisión más adelante, la indemnización colectiva no se reconoce a partir de asignaciones abstractas a un conglomerado de personas, sino que debe estar compuesta por la sumatoria de los valores a reconocer a cada miembro del grupo, según sea la tasación de los respectivos perjuicios.
Sin embargo, hay eventos en los que, a pesar de encontrarse acreditado el acaecimiento de un daño antijurídico, no es posible determinar el valor de los perjuicios individuales, dada la ausencia de pruebas que demuestren el quantum indemnizatorio, debido a la imposibilidad o alta dificultad de su acopio.
La Sala resalta que el punto de derecho fue abordado en la sentencia del 1°
de octubre de 2019, proferida en el expediente 05001-23-31-000-2003-03502-02(AG)REV90, mediante la cual se resolvió una revisión eventual.
(…).
En la providencia en comento, luego de hacer un detallado recuento de los antecedentes jurisprudenciales aplicables, se precisó que la indemnización colectiva de que trata el artículo 65 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la
sumatoria del perjuicio liquidado para cada uno de los miembros del grupo -
incluyendo los que estimativamente se considere que concurrirán luego de haberse proferido el fallo- y se indicó que no es estrictamente necesario que
todos los miembros del grupo acrediten los perjuicios sufridos individualmente a efectos de liquidar su indemnización, siempre que existan elementos objetivos que permitan efectuar la respectiva tasación”[6].
2.3. De la Carga de la Prueba en las Acciones de Grupo
Según el artículo 46, inciso 2°, de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo debe ser ejercida exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios y conforme al artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable a esta clase de acciones por remisión del artículo 68 de la aludida ley, "Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen".
Es de resaltar, que este tipo de acción exige los mismos requisitos predicables de las acciones resarcitorias en las cuales son elementos indispensables para la determinación de la responsabilidad a cargo de la demandada, que se pruebe la existencia del daño y la imputación del daño a la acción u omisión de la parte demandada.
“La sola afirmación de haber recibido un daño no es suficiente para acreditar la existencia del mismo, ya que los perjuicios deben estar debidamente acreditados en este tipo de acciones, mediante las cuales se busca exclusivamente obtener el reconocimiento y pago de una indemnización, ya que éstos deben estar debidamente probados, toda vez que por ser la acción de grupo exclusiva para buscar el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios necesario probar la existencia de la ocurrencia del daño y la generación y monto de los perjuicios”[7].
2.4 Caso concreto
Como se citó en precedencia, los accionantes pretenden la reparación de los perjuicios causados por integrantes de la Fuerza Pública en el marco del desarrollo del paro cívico adelantado en el Distrito de Buenaventura desde el 16 de mayo al 6 de junio de 2017, en virtud del cual afirmaron haber recibido diferentes lesiones físicas y psicológicas por parte de funcionarios de la Policía Nacional que de manera intempestiva y desproporcional arremetieron contra miembros de la comunidad participantes de las jornadas de protesta pacífica.
En el sub examine se observa que efectivamente entre el 16 de mayo y el 6 de junio de 2017 se adelantó el denominado “Paro cívico de Buenaventura para vivir con dignidad y en paz en el territorio”.
Los tres primeros días, conforme a los compromisos adquiridos en reunión realizada el 11 de mayo de 2017, las jornadas del paro transcurrieron con normalidad. A pesar de contar con el acompañamiento de la Policía Nacional (sin el ESMAD), no se registraron alteraciones del orden público, los marchantes permitieron el paso de los vehículos policiales, las ambulancias y de aquellos que transportaban bienes para el abastecimiento de la población.
El 18 de mayo de 2017, arribó a Buenaventura una comisión del gobierno nacional, encabezada por el Ministro de Medio Ambiente y el Consejero para las Regiones, con el propósito de realizar acuerdos con los líderes del comité del paro, respecto al pliego de peticiones formulado por los representantes de diferentes sectores de esa ciudad al Presidente de la República y la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ambiental en la zona. Pero debido a que la referida delegación suspendió la mesa de concertación hasta tanto los manifestantes se retiraran de las vías públicas de los sitios de mayor concentración (La Delfina y El Piñal), la situación cambió drásticamente, por lo que el Gobierno nacional tomó la decisión que interviniera el ESMAD y el 19 de mayo siguiente inició su incursión en todos los puntos de concentración para despejar las carreteras y dispersar a los marchantes.
Con ocasión de esa situación, hubo enfrentamientos entre la comunidad y la Policía Nacional, dando como resultado que un amplio número de personas que participaba en la protesta social fuera objeto de agresiones físicas y víctimas de lesiones personales causadas por armas letales y no letales usadas por los integrantes de los escuadrones antidisturbios del ESMAD, que incursionaron de forma desproporcionada para disolver las marchas ciudadanas. Pero también de parte de miembros de la población, cuya reacción ocasionó la muerte de un patrullero de la Policía y heridas a otros uniformados, actos de bandalismo contra vehículos institucionales y almacenes de cadena que fueron saqueados, por lo que se presentaron detenciones y judicializaciones.
Es de precisar que si bien fueron allegados más de 10 videos[8] y varios registros fotográficos[9], al parecer de los hechos materia de cuestionamiento, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es posible valorarlos probatoriamente, dado que no se sabe su autoría u origen, a qué corresponden, quiénes son las personas que aparecen allí, la fecha y los sitios donde se realizaron.
Sin embargo, obran otras pruebas aportadas por los demandantes, la parte demandada y trasladadas de la investigación disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que dan cuenta de los acontecimientos relatados y, concretamente, del abuso de la Fuerza Pública frente a la población que participó en las protestas civiles, a saber:
a) Boletines Nos. 01 al 06 - Seguimiento situación de derechos humanos – Comisión de Derechos Humanos “Paro cívico para vivir con dignidad de Buenaventura”, los cuales dan cuenta de las actuaciones irregulares de los miembros del ESMAD a partir del 19 de mayo de 2017[10].
b) Comunicaciones de 12 de julio de 2017 enviadas por la Procuraduría General de la Nación al Alcalde Distrital, a los Comandantes Distrital y Departamental de la Policía recordándoles el cumplimiento de la Directa 02 de 2017 respecto a la garantía y el respeto por los derechos humanos y otras normativas sobre el particular[11].
c) Comunicación de 05 de junio de 2017 de la Coordinadora del ICBF, Centro Zonal de Buenaventura, al Comandante de Policía de dicho Distrito Especial respecto a los desmanes del ESMAD y la obligación de respetar y garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes[12].
d) Comunicado de 8 de junio de 2017 del Defensor del Pueblo a diferentes organizaciones del paro cívico, informándoles de las actuaciones adelantadas por esa entidad respecto a la fuerza desmedida del ESMAD, del respaldo y acompañamiento a la comunidad bonavarense, así como de su actuación facilitadora del diálogo y acercamiento entre los participantes del paro y las autoridades competentes[13].
e) Oficios de 29 y 31 de mayo, 01 y 05 de junio de 2017, enviados por la Defensoría del Pueblo al Viceprocurador General de la Nación, remitiéndole algunas quejas recibidas respecto a las confrontaciones del ESMAD con los pobladores de Buenaventura, a propósito del paro cívico realizado en esa ciudad[14].
f) Oficios de 23 y 24 de mayo de 2017, remitidos por la Defensoría del Pueblo a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Valle del Cauca, poniéndola en conocimiento de las quejas presentadas por los señores Francisco Arias, Adrián Caicedo, Jamison Canchimbo y la señora Doris Rodallega y 10 personas más, por el abuso de la fuerza y lesiones ocasionadas por el ESMAD[15].
g) Denuncia de 05 de junio de 2017 del señor Álvaro Mina ante la Defensoría del Pueblo, respecto a las lesiones que sufrió su hijo durante el paro por el impacto de una granada de gas lacrimógeno[16].
h) Informe de atención en emergencia del ICBF de agosto 23 de 2017, que da cuenta del acompañamiento sicosocial y nutricional realizado a los infantes y adolescentes que resultaron afectados por el paro cívico[17].
i) Testimonio de rendido el 18 de agosto de 2022 por el patrullero VLADIMIR GALVIS LOZANO, quien, en síntesis manifestó que al momento en el que ocurrieron los hechos se encontraba en la patrulla de vigilancia en Buenaventura, en el área del Piñal, pero recibió orden de trasladarse a brindar apoyo al alojamiento de unos compañeros en continental en virtud que la comunidad estaba intentando ingresar para lastimarlos. Indicó que en el trayecto fueron atacados por la comunidad, fue bajado de la moto y lesionado, por lo que fue remitido a sanidad y posteriormente hospitalizado. Señaló que no participó en las demás actividades de la protesta social por su condición de salud[18].
j) Informe de Derechos Humanos Paro Cívico Buenaventura 2017 elaborado por la Defensoría del Pueblo, en el que se hace un recuento de lo sucedido durante el paro cívico mencionado y en el que se relacionó el siguiente resumen de las quejas recibidas por instituciones, así[19].
k) Informe de la Policía Nacional que refleja el balance del paro cívico, así: [20
l) Información obtenida por la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación en visita especial realizada el 10 y 29 de septiembre de 2018, en virtud de la apertura de investigación disciplinaria de 29 de diciembre de 2017, con relación a las 373 personas que pudieron ser atendidas con ocasión de los referidos hechos en los hospitales Santa Sofía, Luis Ablanque de La Plata y otros centros de salud de Buenaventura, así:
Hospital Santa Sofía:
Hospital San Luis Ablanque de La Plata:
m) Las pocas historias clínicas a las que se tuvo acceso, dan cuenta de la atención el día de los hechos y las razones a las que obedeció, fundamentalmente referidos a gases lacrimógenos, golpes y lesiones propinados con armas letales y no letales de uso privativo de la Fuerza Pública[21]. También los informes de las valoraciones que realizó el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses a los señores Ider Marino Posso Lozano, Héctor Fabio Hurtado Vera, Carlos Andrés Ariza Osorio y Yuly Vanessa Estupiñán Riascos[22].
n) Con base en los referidos hechos, la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1: para la Defensa de los Derechos Humanos inició investigación disciplinaria bajo el radicado No. IUS-E-2017-697327 / IUC-D-2017-996314[23], respecto de la cual el 27 de marzo de 2023 formuló pliego de cargos contra el Teniente Coronel Gabriel Bonilla González, en su calidad de Comandante de la Unidad de Escuadrones Móviles Antidisturbios - UNADI y el Teniente Coronel (RVA) Alexander Murcia Montaño, en su calidad de Comandante Región No. 4, sin que haya concluido su curso[24].
El operador disciplinario encontró demostrado que los deberes que debían cumplir los comandantes no fueron atendidos de forma diligente y eficiente, pues hubo posible uso indiscriminado, innecesario, desproporcionado e irracional de varios tipos de armas letales y menos letales en contra de la población civil por parte de los policías del ESMAD, acción que debió ser evitada o, por lo menos, detenida desde el primer instante en que se impartieron las órdenes de disolver las marchas; sin embargo, una vez comenzaron los disparos con las armas de uso controlado se permitió que esto se prolongara por un período de tiempo en el que se causaron diversas lesiones a ciudadanos en situación de indefensión, comprometiendo así varios derechos humanos, empezando por el derecho legítimo a la protesta social, a la dignidad humana e integridad personal, el derecho a la libre expresión y de reunión.
o) En oficio No. DECVDH-20150 con radicado No. 20205300010871 de febrero 19 de 2020, aunque incompleto, la Fiscalía General de la Nación informa que con ocasión del paro cívico de Buenaventura presentado en el año 2017, esa entidad asumió cuatro líneas investigativas como fueron: a) La judicialización de personas capturadas en flagrancia por el delito de hurto a los establecimientos de comercio; b) La judicialización de personas capturadas por hurto y daño en bien ajeno ocasionados a la población civil; c) La obstrucción de vías; y d) La investigación de delitos cometidos por miembros de la Fuerza Pública, esta última radicada bajo el No. 761096000163201900106, la cual se encuentra a cargo de la Fiscal 74, adscrita a la Dirección Especializada contra Violaciones a los Derechos Humanos.
El material probatorio reseñado es suficiente evidencia de la existencia del hecho dañoso. No obstante, no se arrimó al proceso prueba alguna de los perjuicios físicos y sicológicos que afirman haber sufrido los demandantes. De hecho, de las cuatro valoraciones de Medicina Legal que fueron aportadas como prueba trasladada al plenario, dos de ellas consignan en su conclusión que no hay secuelas médico legales[25], y las otras dos, que los pacientes debían volver después de la incapacidad para determinar si las lesiones habían dejado repercusiones de salud[26], sin que se haya allegado el nuevo diagnóstico sobre el particular. Tampoco se anexaron dictámenes médicos que permitan establecer la afectación sicológica a los accionantes.
Ello, indubitablemente, impide al despacho hacer reconocimiento alguno a los actores, pues contrario a lo que sostienen en la impugnación, es requisito sine qua non que en la acción constitucional de grupo se pruebe de manera individual el perjuicio causado, igual que se exige en tratándose de la acción de reparación directa, como lo ha sostenido reiteradamente el Consejo de Estado:
De manera que comparte este agente del Ministerio Público lo manifestado por el a quo en cuanto a que en el caso concreto, cada uno de los reclamantes tenía la carga de probar las circunstancias específicas en que se ocasionó el daño cuya reparación pretende, dada la multiplicidad de situaciones que se presentaron, lo que no ocurrió, porque se presentó una lista generalizada de más de 100 supuestos perjudicados, sin que se demostrara de manera individual las circunstancias del perjuicio sufrido y el nexo causal del mismo.
En un caso similar al aquí estudiado, señaló el Consejo de Estado[27]:
“(…)
26. Esta subsección constata, a partir del examen del expediente, que existe prueba suficiente de la existencia del hecho dañoso, esto es, del paro campesino que se desarrolló en El Catatumbo durante el año 2013. Aunque el DAPRE indica que las fechas de inicio y fin del paro no son las indicadas en la demanda, el departamento sostuvo que la protesta social no se extendió en toda la región de El Catatumbo, sino exclusivamente en una zona cercana a Tibú24 y también se discute si los bloqueos fueron totales o parciales, permanentes o, por el contrario, sí se permitió la circulación durante algunos momentos, lo cierto es que nadie discute que el paro campesino ocurrió y que, en desarrollo del mismo, se afectó la movilidad en la región.
27. Por el contrario, no existe prueba del daño. En efecto, las afectaciones, sobrecostos y pérdidas alegadas no se sustentan en documentos concretos que hubieran podido evidenciar el daño con carácter de certeza, tales como facturas o documentos contables o tributarios, los que resultaban imprescindibles, mucho más teniendo en cuenta que los perjuicios alegados son exclusivamente de orden material. Las cifras con las que se cuantifica el daño resultan de las afirmaciones recogidas por los investigadores que elaboraron el documento publicado en la Revista Palmas25 y que se fundaron la información entregada por los cultivadores y por las empresas dedicadas al procesamiento26. Obra igualmente un acta de una reunión realizada entre Cenipalma y Fedepalma, el 27 de agosto de 2013, que tuvo por objeto precisar las pérdidas derivadas del paro27. Sin embargo, los datos allí incluidos carecen, igualmente, de soportes concretos. Aunque el Tribunal de primera instancia decretó la práctica de pruebas, entre otras, solicitó a la Gobernación que certificara las hectáreas cultivadas de palma que resultaron afectadas por el paro campesino, tal documento sostiene que: “ (…) no se observa ninguna información referente a la posible afectación de cultivos de palma y por ende, tampoco se relaciona el número de hectáreas perjudicadas”28. Es decir que las pruebas practicadas durante el proceso no contribuyeron a dar certeza al daño alegado por el grupo demandante.
28. Por otra parte, tampoco se aportó prueba alguna del carácter personal del daño alegado ya que, aunque en la demanda se relacionaron los datos de los miembros del grupo y se indicó la extensión de terreno cultivado que detentaba cada uno de ellos, no se demostró que efectivamente se tratara de cultivadores de palma y que, sin importar el título, explotaban esa extensión de terreno que afirmaba la demanda. En otras palabras, no se probó, por cualquier medio de prueba, incluidas que fueron los miembros del grupo quienes habrían padecido el daño alegado.
29. En suma, la certeza del daño y su carácter personal exigía cumplir la carga probatoria de demostrar que los miembros del grupo eran productores, que detentaban los terrenos a cualquier título válido, no necesariamente la propiedad, que los explotaban y, a través de documentos concretos y con valor probatorio suficiente, las afectaciones a los cultivos y en la comercialización de los productos.
30. Ante la ausencia de prueba de la ocurrencia de daños personales y ciertos, debe confirmarse la negativa de las pretensiones, considerando que la función misma de la responsabilidad patrimonial del Estado es resarcitoria, lo que explica que la demostración de un daño cierto, personal y actual o no eventual o hipotético sea una exigencia primaria e imprescindible, sin la cual, carece de objeto el juicio de responsabilidad.
31. Debe advertirse que la acción de grupo es un instrumento de raigambre constitucional que busca, por razones de economía procesal, favorecer y facilitar el acceso a la justicia. Con esta acción, se pretende que la comunidad de personas pueda aunar esfuerzos para evidenciar los elementos de una responsabilidad con causa común que, posiblemente y por distintas razones, no se podría demostrar individualmente o su justiciabilidad sería difícil29. Sin embargo, los beneficios procesales que conlleva la acción de grupo no implican modificaciones o morigeraciones en cuanto a las exigencias sustanciales para condenar la responsabilidad del Estado, en especial, lo relativo al cumplimiento de la carga de probar la existencia de un daño cierto, personal y actual. (Subrayados fuera de texto).
Corolario de lo anterior se tiene que no es dable revocar la decisión de primera instancia, porque no hubo error judicial por parte del a quo, como lo aseveran los recurrentes, por cuanto no hubo confusión alguna con la acción de reparación directa; tampoco indebida valoración probatoria, pues tal como se comprobó, no hay manera de determinar el perjuicio ocasionado y el valor económico que el mismo representó.
CONCEPTO
De conformidad con lo expuesto, el Ministerio Público solicita que se confirme la decisión proferida el 30 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones, por cuanto el grupo demandante tenía la carga de probar los perjuicios que alega haber sufrido, lo que no ocurrió en el sub examine, por lo tanto, no es dable acceder a su reconocimiento y pago.
Con la consideración y respeto debido, atentamente,
SILVANO GÓMEZ STRAUCH
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa
1. Archivo 002 Demanda-Contrato 104 de 2020 – SASI-2020-09 – Cuaderno principal Expediente TA, pág. 1-103.
2. Archivo 017 Expedientedigital_C1FLS136176 – Cuaderno principal Expediente TA.
3. Archivo 163 Sentencia_SE3200002019048500GR – Cuaderno principal Expediente TA.
4. Archivo 164 MemorialWeb_RecursoApelación – Cuaderno principal Expediente TA.
5. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 4 de septiembre de 2014, Radicación 2013-00630-01 (AC), CP. Alberto Yepes Berrío.
6. Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A, sentencia de 18 de febrero de 2022, Radicación: 27001-23-33-000-2013-00151 031 (67253), CP. Marta Nubia Velásquez Rico.
7. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 03 de marzo de 2005, Radicación Número: 25000-23-25-000-2003-01166-01(Ag), CP. Ramiro Saavedra Becerra.
8. Videos denominados: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q - Índice 33 – Archivo 34 – Testigo Documental - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca.
9. Registro fotográfico rotulado bajo los siguientes títulos: i) Daños por disparos de gas al interior de viviendas sector del oriente: propietaria de la casa señora Apolonia Caicedo; ii) Evacuación de bebés indígenas del barrio La Cima por disparos indiscriminados de gas por parte del ESMAD. Esquema de seguridad de la defensora de derechos humanos Martha Giraldo: Coordinadora del Movice – Valle del Cauca; iii) José Iván Grueso, herida de bala pierna derecha; iv) Luis Hernán Arboleda del barrio Isla de la Paz, herida de bala hombro izquierdo; v) Yajaira Vente Angulo – herida de bala pierna derecha; vi) Policía de tránsito interfiriendo el derecho a la manifestación sector El Aguacatico – Barrio Isla de la Paz; vii) Tanquetas del plan meteoro de la Infantería de Marina, 3 de ellas sin placas; viii) Miembro de la Sijin que tomó fotos a la comunidad durante jornadas de paro; ix) Vehículos públicos transportando a personas no autorizadas; x) Luis Alberto Rivera, quien grabó y tomó fotografías a los asistentes a la jornada del paro; x) Carros de la Policía que fueron utilizados para transportar civiles y vehículo conducido por un uniformado que aceleró y atentó contra la integridad de las personas que controlaban el punto; xi) Camión del plan meteoro de la Infantería de Marina transportando civiles dentro; xii) Comunicado de la empresa Buenaventura Medio Ambiente; xiii) Reunión convocada por el Alcalde de Buenaventura Eliecer Arboleda Torres; xiv) Movilización de comunidad de Buenaventura día 17 de mayo de 2017 - Pág. 16- Archivo 025 – CD 1 – Cdo. principal TA Valle del Cauca.
10. Índice Samai 033 - folio 86 al 88 y 290 al 341 - Archivo 2 - Demanda - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 NroActua 33 Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca.
11. Índice Samai 033 - folios 130-135 - Archivo 2 - Demanda - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 NroActua 33 Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca.
12. Índice Samai 033 - folios 140-141 - Archivo 2 - Demanda - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 NroActua 33 Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca.
13. Índice Samai 033 - folios 142-147 - Archivo 2 - Demanda - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 NroActua 33 Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca.
14. Índice Samai 033 - folio 148, 152-156,158 - Archivo 2 - Demanda - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 NroActua 33 Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca.
15. Índice Samai 033 - folio 149 - 151 Archivo 2 - Demanda - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 NroActua 33 Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca.
16. Índice Samai 033 - folios 157 - Archivo 2 - Demanda - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 NroActua 33 Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca.
17. Índice Samai 033 - folios 175-191 - Archivo 2 - Demanda - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 NroActua 33 Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca.
18. Índice Samai 042 - Audio grabación audiencia de 18 de agosto de 2022 - Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca.
19. Índice Samai 027 - Memorial de la Procuraduría anexando link de acceso al expediente disciplinario - Cuaderno 21 Investigación Disciplinaria PGN, pág. 252-272 Expediente digital SAMAI TA Valle del C Cauca
20. Folio 177 cdno 1 físico.
21. Índice Samai 027 - Memorial de la Procuraduría anexando link de acceso al expediente disciplinario - Cuadernos 21 y 22 Investigación Disciplinaria PGN,, Pág. 82-89 y 170-205 - Expediente digital SAMAI TA Valle del C Cauca.
22. Índice Samai 027 - Memorial de la Procuraduría anexando link de acceso al expediente disciplinario - Cuaderno 4 Investigación Disciplinaria PGN,, Pág. 101, 102, 109, 110, 121, 122, 171, 172 - Expediente digital SAMAI TA Valle del C Cauca.
23. Índice Samai 027 - Memorial de la Procuraduría anexando link de acceso al expediente disciplinario - Expediente digital SAMAI TA Valle del Cauca..
24. Consulta Sistema SIM de la PGN de mayo 08 de 2026.
25. Ider Marino Posso Lozano y Héctor Fabio Hurtado Vera, pág.101-102 y 109-110 Cuaderno 4 - Anexos Fiscalía 207 - Índice 25 Expediente digital Tribunal SAMAI.
26. Carlos Andrés Ariza Osorio y Yuly Vanessa Estupiñán Riascos, pág. 121-122 y 171-172 Cuaderno 4 - Anexos Fiscalía 207 - Índice 25 Expediente digital Tribunal SAMAI.
27. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 23 de noviembre de 2022, Radicación: 54001-23-33-000-2014-00438-02 (AG), CP. Alberto Montaña Plata.
