ENTIDADES TERRITORIALES DE SALUD - Reestructuración como Empresas Sociales del Estado: término de 6 meses a partir de la Ley 100 de 1993 / EMPRESA SOCIAL DEL MUNICIPIO - Reestructuración por parte del concejo dentro del término previsto en la Ley 100 de 1993
Es cierto que el artículo 197 de la Ley 100 prevé que: "Las entidades territoriales deberán disponer, dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de vigencia de esta ley, la reestructuración de las entidades descentralizadas cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud, con el fin de adecuarlas a lo dispuesto en este capítulo". En cumplimiento del precepto legal transcrito se expidió por el Concejo Municipal de Medellín el Acuerdo 23 de 1993, a través del cual se otorgaron facultades al Alcalde para adaptar el Sistema Municipal de Medellín a las disposiciones de la Ley 100. A su vez, el Alcalde de Medellín expidió el Decreto 752 de 23 de junio de 1994 reestructurando a METROSALUD como Empresa Social del Estado. Según se lee en el Acuerdo acusado la reestructuración de METROSALUD se hace con fundamento en el artículo 313 de la Constitución Política; la Ley 60 de 1993, el Decreto 1298 de 1994 y la Ley 136 de 1994. Lo anterior descarta que tal reestructuración tuviera como soporte la Ley 100 de 1993, motivo por el que el cargo relativo a la falta de competencia, en razón de la preclusión del término previsto en el artículo 197 de dicha Ley, no está llamado a prosperar.
CONCEJO MUNICIPAL - Determinación de la estructura de administración municipal: según el artículo 313 de la Carta no está sujeta a término / REESTRUCTURACION DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO - No está sujeta a término: artículo 313 de la Carta
Estima la Sala que para reestructurar una entidad del orden municipal, así como para su creación, el Concejo Municipal no tiene término alguno, sino que el ejercicio de esa facultad está supeditado a la satisfacción, de la manera más eficiente y adecuada, de las necesidades de la comunidad y, desde luego, esa facultad es independiente de la modificación que a la estructura de las entidades descentralizadas de salud debía producirse para los efectos del artículo 197 de la Ley 100 de 1993. Por lo demás, el artículo 194 de la Ley 100 no prohíbe que en un Municipio haya varias Empresas Sociales del Estado. En cuanto a la violación del artículo 197, referente al plazo para la reestructuración, como ya se dijo, tal norma no gobierna esta situación, pues el Acuerdo acusado se fundamenta, entre otras disposiciones, en el artículo 313 de la Carta política.
METROSALUD - No es Empresa Social del Estado sino Departamento Administrativo: legalidad del acuerdo que facultó su reestructuración / REESTRUCTURACION DE ENTIDADES - Empresa Social del Estado
De tal manera que la dependencia denominada Departamento Administrativo METROSALUD, no es la Empresa Social de Salud de carácter territorial, a que aluden los artículos 194 a 197 de la Ley 100. Por ello los artículos tercero y sexto del Acuerdo acusado se refieren a "Estimular la organización y desarrollo de las Empresas Sociales del Estado del orden municipal, a partir de las Unidades Prestadoras de Servicios de Salud existentes"; y autorizar al Alcalde para "que en un término hasta de quince (15) meses contados a partir de la vigencia del presente Acuerdo, lleve a cabo el procedimiento necesario para avanzar en la constitución de las Empresas Sociales del Estado, presentando al Concejo los proyectos de acuerdo que den creación específica a las mismas"; y en el artículo noveno se consagró que la Empresa Social del Estado METROSALUD seguiría cumpliendo las funciones de la Dirección Local de Salud hasta tanto se reglamente el funcionamiento del Departamento Administrativo. Conforme se lee en la contestación de la demanda, en Metrosalud, Empresa Social del Estado, antes del Acuerdo acusado, concurría la condición de Entidad Prestadora del servicio de Salud y Dirección Local de Salud y esa concentración de las dos tareas impedían su eficacia (folio 47). En virtud del Acuerdo cuestionado tal entidad adquiere el carácter de Departamento Administrativo, dependencia de la Alcaldía, para que maneje la Dirección Local de Salud y Seguridad Social en Salud, lo que a juicio de la Sala no contraría las normas invocadas en la demanda pues estas no se oponen -y no podrían hacerlo- a que en los Municipios se creen dependencias.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO - Denominación que puede aplicarse a nivel territorial / METROSALUD - Legalidad de la denominación como Departamento Administrativo
Ahora, la denominación de Departamento Administrativo que a METROSALUD le dio el Acuerdo acusado no vulnera el artículo 150, numeral 7, de la Carta Política, a cuyo tenor "Corresponde al Congreso...Determinar la estructura de la administración nacional y crear...departamentos administrativos...", pues esta norma tiene aplicación cuando se trata de creación de dependencias o entidades a nivel nacional; empero cuando del nivel territorial se trata, la facultad en estudio se gobierna por lo dispuesto en el artículo 313, ibídem. De otra parte, tal denominación no es exclusiva del nivel nacional, como tampoco lo es la de establecimientos públicos, a que se alude también en el citado artículo 150, numeral 7. Obsérvese como, conforme lo adujo el Tribunal, la Ley 136 de 1994, contentiva de la organización y funcionamiento de los Municipios, en su artículo 32, numeral 2, hace referencia a los Directores de Departamentos Administrativos del nivel Municipal; y por ejemplo a nivel Distrital también existen los Departamentos Administrativos del Medio Ambiente y de Planeación, etc.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 05001-23-15-000-1995-01246-01(8267)
Actor: ASOCIACIÓN MEDICA SINDICAL – ASMEDAS
Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLIN
Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 22 de septiembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia de 22 de septiembre de 2000, proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. La ASOCIACIÓN MEDICA SINDICAL COLOMBIANA -ASMEDAS-, a través de apoderado y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Acuerdo núm. 11 de 9 de marzo de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Medellín, "por el cual se estructura el Sistema de Salud y Seguridad Social en Salud en el Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones".
I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
1º: Destaca que el contenido del acto acusado es el siguiente:
Define los organismos que estructuran el Sistema de Salud y Seguridad Social en el Municipio de Medellín; crea la Dirección Local de Salud en Medellín como un Departamento Administrativo, faculta al Alcalde para su reglamentación y define sus funciones; crea el Fondo Local del Municipio de Medellín como una cuenta especial; y faculta al Alcalde Municipal para que en 15 meses presente al Concejo proyectos de Acuerdo para constituir varias E.S.E., previo el estudio de rigor.
Estima que la creación de un Departamento Administrativo a nivel Municipal viola los artículos 150 numeral 7 y 313 numeral 6 constitucionales, por cuanto la facultad de creación de dichas entidades es del Congreso, a nivel nacional, ya que el concepto de tal es exclusivo de ese nivel y nunca territorial.
2º: Alude a que se vulneran los artículos 156, literal n) y 174 de la ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 55 de la Carta Política, por cuanto se pretende regular algo que ya estaba regulado, limitando la estructura del sistema de salud a tres entidades, excluyendo al Consejo Municipal de Seguridad Social en Salud, a pesar de ser este organismo esencial e indispensable en el desarrollo y aplicación del nuevo sistema, olvidando que la concertación es regla rectora del sistema y deber constitucional del Estado.
3º: Afirma que no es posible que el Concejo Municipal pueda convertir a Metrosalud en varias empresas del Estado, toda vez que, por una parte, ya expiró el término de seis meses previsto en el artículo 197 de la Ley 100 de 1993, y por otra, de la facultad prevista en el artículo 194, ibídem, no se deduce la posibilidad de convertir una E.S.E. en varias E.S.E.
I.3-. El Municipio de Medellín, a través de apoderada, al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, aduciendo, en síntesis, lo siguiente:
Señala que con base en las facultades del Acuerdo 23 de 1º de julio de 1993 del Concejo de Medellín, y en especial lo establecido por el artículo 197 de la Ley 100, el Alcalde municipal, a través del Decreto 752 de 1994 dispuso la reestructuración del Instituto Metropolitano de Salud de Medellín, Metrosalud, como una Empresa Social del Estado, estableciendo además, que dicha entidad continuaría ejerciendo las funciones de dirección local de salud y seguridad social.
Expresa que al cumplir una sola entidad con las funciones de E.S.E. y de Dirección Local de Salud se impedía la eficiencia de la misma, siendo ésta la razón por la cual se expidió el Acuerdo acusado, que no tiene por objeto desarrollar el artículo 197 de la Ley 100 de 1993.
Considera que el denominar a una entidad descentralizada de orden municipal "Departamento Administrativo", no vulnera de manera alguna las normas invocadas por el actor, menos aún, cuando la creación de las entidades se ha hecho en desarrollo del artículo 313 numeral 6 constitucional.
II-. LA SENTENCIA RECURRIDA
El a quo negó las pretensiones de la demanda, en esencia, por lo siguiente:
Señala que del acto demandado se desprende que el Concejo Municipal para estructurar el Sistema de Seguridad Social en Salud en el Municipio de Medellín, invocó las atribuciones que le confieren el artículo 313 de la Constitución Política, la Ley 60 de 1993, el Decreto 1298 de 1994 y la Ley 136 de 1994.
Destaca el texto de los artículos 313 de la Carta Política, 2º, numeral 2, de la Ley 60 de 1993, parágrafo 2º del artículo 14, ibídem, y 16, parágrafo 2o, ibídem, de cuyo contenido colige que los Municipios no solo estaban facultados para desarrollar lo dispuesto para el sector salud en la Ley 100 de 1993, por el contrario, la transformación de los entes prestatarios de la salud debió adecuarse a las distintas normas que se expidieron en desarrollo de la nueva Constitución. De ahí que el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 60 previendo lo anterior hubiera dispuesto expresamente que las competencias y funciones para el servicio de salud que hubieren sido asumidas en virtud de leyes anteriores se conservaran, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos y transformaciones que les correspondieren por razón de dicha ley.
Concluye el a quo que el acto acusado obedece al cumplimiento de los requisitos y transformaciones que le imponía al Municipio la Ley 60 de 1993, razón por la que dicha normatividad se invoca como fundamento para su expedición y por ende no puede afirmarse que haya sido expedido en desarrollo de la Ley 100.
Resalta que aceptar la tesis del actor, relativa a que el Concejo de Medellín agotó su competencia, significaría admitir que la ley podría limitar la facultad constitucional que el artículo 313, numeral 6, otorga a los Concejos para determinar la estructura de las Administraciones Municipales y las funciones de sus dependencias, lo que resultaría contrario al ordenamiento legal vigente.
Sostiene que si bien es cierto que las leyes pueden investir a las corporaciones públicas de facultades pro-tempore para regular aspectos sobre materias específicas, también lo es que la extemporaneidad de dichas corporaciones en la regulación de tales materias sólo podrá acarrear las sanciones legales previstas que se dispongan para el efecto, mas no la nulidad del acto administrativo por esa causa, pues la competencia para la expedición de este tipo de actos deviene expresamente de la norma constitucional.
Finaliza afirmando que de la lectura del artículo 32, numeral 2 de la Ley 136 de 1994 se tiene que el concepto de Departamento Administrativo es aceptado en el orden municipal por las normas legales que regulan dicho régimen.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La actora, a través de apoderado, fincó su inconformidad en dos aspectos, a saber:
El primero, en cuanto considera que el Tribunal no analizó detenidamente el argumento de la demanda relacionado con la violación del artículo 150, numeral 7, porque se crea un Departamento Administrativo a nivel Municipal, concepto que corresponde al orden nacional, además de que la Ley 136 citada por aquél tiene otro alcance pues se refiere a los departamentos Administrativos creados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política.
El segundo, en cuanto insiste en que el Concejo al expedir el acto acusado había perdido competencia y que en el evento de entender que no se estaban invocando facultades legales sino constitucionales debe concluirse que se trató de una FALSA MOTIVACIÓN, que lo hace nulo.
IV-. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El Acuerdo acusado dispuso:
"ARTÍCULO PRIMERO: Estructurar el Sistema de Salud y Seguridad Social en Salud en el Municipio de Medellín, que estará conformado por los siguientes organismos:
*Dirección Local de Salud y Seguridad Social en Salud
*Empresas Sociales del Estado del Nivel Municipal
*Empresas Promotoras de Salud de carácter público o mixto.
PARÁGRAFO TRANSITORIO: La división de Atención al Medio Ambiente de Metrosalud quedará a cargo de la Dirección Local de Salud y Seguridad Social en Salud del Municipio, hasta tanto el Concejo de la ciudad determine de cuál entidad deberá depender esta División.
ARTÍCULO SEGUNDO: Crear la Dirección Local de Salud y Seguridad Social en Salud de Medellín –METROSALUD- como un Departamento Administrativo, dependiente de la Alcaldía de Medellín.
ARTÍCULO TERCERO: Estimular la organización y desarrollo de las Empresas Sociales del Estado del orden municipal, a partir de las Unidades Prestadoras de Servicios de Salud existentes.
ARTÍCULO CUARTO: Crear el Fondo Local del Municipio de Medellín como una cuenta especial en el Presupuesto del Municipio de Medellín, con unidad de caja al interior del mismo y sometido a las normas presupuestales y fiscales del municipio de Medellín. Se denominará "Fondo Local de Salud, Metrosalud" y este nombre se utilizará para todos los efectos legales y administrativos. El ordenador del gasto será el señor Alcalde o quien él delegue.
ARTÍCULO QUINTO: Autorizar al señor Alcalde para que eN el término de cinco (5) meses, contados a partir de la vigencia del presente Acuerdo, reglamente el funcionamiento de la Dirección Local de Salud y Seguridad Social en Salud de Medellín METROSALUD...".
ARTÍCULO SEXTO: se autoriza al señor Alcalde para que en un término hasta de quince (15) días contados a partir de la vigencia del presente Acuerdo, lleve a cabo el procedimiento necesario para avanzar en la constitución de las Empresas Sociales del Estado, presentando al Concejo los proyectos de acuerdo que den creación específica a las mismas."
Cabe destacar que lo que motivó la acción instaurada fue el hecho de que la entidad METROSALUD había sido reestructurada como Empresa Social del Estado, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 100 de 1993, a través del Acuerdo núm. 23 de 1993 y el Decreto 752 de 23 de junio de 1994, razón por la que, a juicio de la demanda, no podía volver a reestructurarse porque el término otorgado por dicha Ley 100 ya estaba precluído; no podía tenerse como Departamento Administrativo, concepto este que corresponde a entidad de nivel nacional; y solo puede haber una Empresa Social de Salud y no tres.
Al respecto, cabe tener en cuenta:
Es cierto que el artículo 197 de la Ley 100 prevé que: "Las entidades territoriales deberán disponer, dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de vigencia de esta ley, la reestructuración de las entidades descentralizadas cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud, con el fin de adecuarlas a lo dispuesto en este capítulo".
En cumplimiento del precepto legal transcrito se expidió por el Concejo Municipal de Medellín el Acuerdo 23 de 1993, a través del cual se otorgaron facultades al Alcalde para adaptar el Sistema Municipal de Medellín a las disposiciones de la Ley 100.
A su vez, el Alcalde de Medellín expidió el Decreto 752 de 23 de junio de 1994 reestructurando a METROSALUD como Empresa Social del Estado.
Según se lee en el Acuerdo acusado la reestructuración de METROSALUD se hace con fundamento en el artículo 313 de la Constitución Política; la Ley 60 de 1993, el Decreto 1298 de 1994 y la Ley 136 de 1994.
Lo anterior descarta que tal reestructuración tuviera como soporte la Ley 100 de 1993, motivo por el que el cargo relativo a la falta de competencia, en razón de la preclusión del término previsto en el artículo 197 de dicha Ley, no está llamado a prosperar.
De tal manera que lo que corresponde dilucidar a la Sala es si el Concejo Municipal podía reestructurar nuevamente a METROSALUD y en la forma en que lo hizo, que es precisamente lo que constituye el objeto de la controversia.
El artículo 313 de la Carta Política, que se invocó como sustento del acto acusado, prevé:
"Corresponde a los Concejos:
...6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias...crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales, y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta".
Estima la Sala que para reestructurar una entidad del orden municipal, así como para su creación, el Concejo Municipal no tiene término alguno, sino que el ejercicio de esa facultad está supeditado a la satisfacción, de la manera más eficiente y adecuada, de
Las necesidades de la comunidad y, desde luego, esa
facultad es independiente de la modificación que a la estructura de las entidades descentralizadas de salud debía producirse para los efectos del artículo 197 de la Ley 100 de 1993.
Lo relevante en este caso es que con las medidas adoptadas se puedan cumplir los fines previstos en la citada Ley; empero los cargos de la demanda no están dirigidos hacía la demostración de que esa circunstancia no se da, como quiera que se endilgan como contrariados los artículos 156, literal n) y 174 de la ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 55 de la Carta Política, cuyo concepto del alcance de la violación está circunscrito a: que se pretende regular algo que ya estaba regulado; a que se limita la estructura del sistema de salud a tres entidades, excluyendo al Consejo Municipal de Seguridad Social en Salud, organismo esencial e indispensable en el desarrollo y aplicación del nuevo sistema, olvidando que la concertación es regla rectora del sistema y deber constitucional del Estado, aspectos estos que no se encuentran regulados en tales disposiciones, por lo que de su texto no puede deducirse la violación alegada.
Por lo demás, el artículo 194 de la Ley 100 no prohíbe que en un Municipio haya varias Empresas Sociales del Estado.
En cuanto a la violación del artículo 197, referente al plazo para la reestructuración, como ya se dijo, tal norma no gobierna esta situación, pues el Acuerdo acusado se fundamenta, entre otras disposiciones, en el artículo 313 de la Carta política.
De conformidad con el artículo primero del Acuerdo acusado el Sistema de Salud y Seguridad Social en Salud en el Municipio de Medellín está conformado por tres organismos: La Dirección Local en Salud y Seguridad Social en Salud; las Empresas Sociales del Estado del Nivel Municipal; y las Empresas Promotoras de Salud de carácter público o mixto.
La Dirección Local de Salud y Seguridad Social en Salud de Medellín- METROSALUD se constituyó como Departamento Administrativo dependiente de la Alcaldía, que tiene una cuenta especial en el presupuesto, con unidad de caja, denominada "FONDO LOCAL DE SALUD METROSALUD".
Según se lee en la exposición de motivos la Dirección Local de Salud y Seguridad Social es la que responde por la concertación y el cumplimiento del Plan Local de Salud.
A través de las Empresas Sociales del Estado se hará la prestación de los servicios de salud, con autonomía administrativa presupuestal y con sus propios recursos.
De tal manera que la dependencia denominada Departamento Administrativo METROSALUD, no es la Empresa Social de Salud de carácter territorial, a que aluden los artículos 194 a 197 de la Ley 100. Por ello los artículos tercero y sexto del Acuerdo acusado se refieren a "Estimular la organización y desarrollo de las Empresas Sociales del Estado del orden municipal, a partir de las Unidades Prestadoras de Servicios de Salud existentes"; y autorizar al Alcalde para "que en un término hasta de quince (15) meses contados a partir de la vigencia del presente Acuerdo, lleve a cabo el procedimiento necesario para avanzar en la constitución de las Empresas Sociales del Estado, presentando al Concejo los proyectos de acuerdo que den creación específica a las mismas"; y en el artículo noveno se consagró que la Empresa Social del Estado METROSALUD seguiría cumpliendo las funciones de la Dirección Local de Salud hasta tanto se reglamente el funcionamiento del Departamento Administrativo.
Conforme se lee en la contestación de la demanda, en Metrosalud, Empresa Social del Estado, antes del Acuerdo acusado, concurría la condición de Entidad Prestadora del servicio de Salud y Dirección Local de Salud y esa concentración de las dos tareas impedían su eficacia (folio 47).
En virtud del Acuerdo cuestionado tal entidad adquiere el carácter de Departamento Administrativo, dependencia de la Alcaldía, para que maneje la Dirección Local de Salud y Seguridad Social en Salud, lo que a juicio de la Sala no contraría las normas invocadas en la demanda pues estas no se oponen -y no podrían hacerlo- a que en los Municipios se creen dependencias.
Ahora, la denominación de Departamento Administrativo que a METROSALUD le dio el Acuerdo acusado no vulnera el artículo 150, numeral 7, de la Carta Política, a cuyo tenor "Corresponde al Congreso...Determinar la estructura de la administración nacional y crear...departamentos administrativos...", pues esta norma tiene aplicación cuando se trata de creación de dependencias o entidades a nivel nacional; empero cuando del nivel territorial se trata, la facultad en estudio se gobierna por lo dispuesto en el artículo 313, ibídem.
De otra parte, tal denominación no es exclusiva del nivel nacional, como tampoco lo es la de establecimientos públicos, a que se alude también en el citado artículo 150, numeral 7. Obsérvese como, conforme lo adujo el Tribunal, la Ley 136 de 1994, contentiva de la organización y funcionamiento de los Municipios, en su artículo 32, numeral 2, hace referencia a los Directores de Departamentos Administrativos del nivel Municipal; y por ejemplo a nivel Distrital también existen los Departamentos Administrativos del Medio Ambiente y de Planeación, etc.
Finalmente, en lo que atañe a la FALSA MOTIVACIÓN que se menciona en el recurso, la Sala se abstiene de hacer pronunciamiento alguno al respecto, como quiera que dicho cargo no fue aducido en la demanda, o en su corrección, únicas oportunidades procesales en la que se pueden formular las censuras.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de marzo de 2004.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Presidente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
