Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 46172 de 2020

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ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega

CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / CONTRATO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD

SINTESIS DEL CASO: Entre la ARS COMFAMILIAR CAMACOL y el municipio de Medellín se suscribió el contrato N. 810 de 2002, que tuvo por objeto “(…) la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud al Régimen Subsidiado, identificados mediante listado anexo y que libremente hayan seleccionado a esta ARS, con el fin de garantizar a los mismos, la prestación de los servicios de salud (…)”, con una vigencia entre el 1 de junio de 2002 a 31 de marzo de 2003.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTOR OBJETIVO / FACTOR FUNCIONAL

El artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, –vigente para la fecha de la presentación de la demanda en este proceso –, disponía que esta jurisdicción “[…] está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas, y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”. Así mismo, es competente para decidir el asunto, en razón a que el proceso tiene vocación de segunda instancia en atención a su cuantía determinada en función del valor de la mayor de las pretensiones, la que supera la exigida por el artículo 132 del CCA como factor para la determinación de la competencia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 30

CONTRATO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN - No aplicable

La contratación objeto de estudio se encuentra exceptuada del régimen de contratación estatal, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 216[ ] de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 29[ ] del Acuerdo N. 77 de 20 de noviembre de 1997 y el artículo 45[ ] del Acuerdo 244 de 2003 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, en adelante CNSSS; por lo tanto, el régimen jurídico contractual de estos negocios jurídicos es de derecho privado, de suerte que las declaraciones de voluntad que las partes realicen en el marco de la relación contractual de administración de recursos del régimen subsidiado en salud se reglamentan por el régimen ius privatista, sin perjuicio de la regulación concerniente a las cláusulas exorbitantes. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 29 de julio de 2019, Exp. 88001-23-31-000-2005-00471-01 (43974), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas y sentencia de 16 de mayo de 2019, Exp. 76001-23-31-000-2005-00569-01(39541), C.P. María Adriana Marín.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 216 NUMERAL 2 / ACUERDO 77 DE 1997 - ARTÍCULO 29 / ACUERDO 244 DE 2003 ARTÍCULO 45

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Presentada dentro del término legal / PRINCIPIO QUE PROHÍBE IR CONTRA LOS ACTOS PROPIOS / PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN LA RELACIÓN CONTRACTUAL / PRINCIPIO PRO ACTIONE / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES

[L]a demanda fue presentada el 14 de febrero de 2005, se concluye que para esa fecha no había transcurrido los dos años fijados por el legislador para que hubiese operado el fenómeno jurídico-procesal de la caducidad de la acción de controversias contractuales. La anterior conclusión se fundamenta en la regla de que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos (venire contra factum propium non valet), que se sustenta en el principio de la buena fe que debe imperar en las relaciones jurídicas; y en el principio pro actione que exige a los jueces aplicar un criterio de interpretación favorable al acceso a la administración de justicia y expresa el principio de primacía de la realidad sobre las formas, parámetro hermenéutico que permite hacer efectivo el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 6 de julio de 2005, Exp. 14113, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez y 4 de junio de 2008, Exp.16293, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

PROBLEMAS JURÍDICOS: ¿Es procedente la pretensión de nulidad de los actos jurídicos denominados Resolución No 1255 de 30 de septiembre de 2003) y Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004 a través de los cuales el municipio de Medellín decidió la liquidación unilateral del contrato N. 810 de 2002 suscrito con una entidad exceptuada del régimen de contratación estatal (Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes)? ¿La interpretación que hace la entidad contratante exceptuada del régimen de contratación estatal, en la motivación del acto de liquidación, de una cláusula pactada en el contrato, siguiendo los lineamientos señalados en la normas imperativas que la integran, constituye ejercicio de una potestad exorbitante (interpretación unilateral del contrato) frente a su otro extremo negocial?

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993

CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO - En virtud del principio de la autonomía negocial / RÉGIMEN DE DERECHO PRIVADO - No puede ser modificado por vía convencional ni por las partes

[S]alvo en lo atinente al ejercicio de las cláusulas exorbitantes que la ley le permitía incluir en sus contratos, el régimen jurídico contractual que regía para las dos partes al tiempo de la celebración del contrato N. 810 de 2002 -anterior a la entrada en vigor de la Ley 1150 de 2007-, era el de derecho privado, es decir, aquel regido por el principio de la autonomía negocial, en virtud del cual, ninguna de ellas podía adoptar decisiones unilaterales aptas para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, derechos u obligaciones a cargo o en favor de la otra, sin su consentimiento. Dicho régimen de derecho privado, en cuanto fue fijado por la ley, no podía ser modificado por vía convencional, y menos aún por una de las partes de la relación contractual, para atribuirse potestades administrativas merced a meras inferencias derivadas del entendimiento del contrato. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imposibilidad de alterar mediante pacto el régimen de Derecho Privado señalado por el legislador en los contratos estatales, consultar sentencia de 30 de septiembre de 2019, Exp. 66001-23-31-000-2010-00003-01(43036), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007

CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL

En el caso bajo estudio, las partes convinieron que la cláusula décima quinta del contrato N. 810 de 2002 debía ser liquidado, y previeron, para el efecto, unos plazos y un procedimiento constante de dos fases sucesivas, bilateral la primera, y unilateral a iniciativa del municipio, la segunda. Pues bien, considerado el régimen jurídico al que está sometida esta relación, forzoso es concluir que la liquidación unilateral del contrato, salvo que sobrevenga como consecuencia del ejercicio de las cláusulas de terminación unilateral o de caducidad, ha de entenderse como corresponde en un marco de autonomía negocial: a la manera de un corte definitivo de cuentas de la ejecución contractual que el municipio puede realizar y presentar a su contratista, quien puede o no adherir a él. Incluso, como es admitido en el derecho privado, en caso de existir saldos pendientes de pago en favor del contratista, puede el contratante, en este caso el municipio, realizar una compensación. En modo alguno, entonces, puede entenderse que tal facultad unilateral, establecida mediante cláusula accidental dentro del contenido del contrato, podría calificarse como cláusula exorbitante, o que el acta de liquidación unilateral constituya un acto administrativo revestido de presunción de legalidad y en consecuencia, obligatorio, ejecutivo y ejecutorio.

ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - No tuvieron fuente en la ley / NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA / FALSA MOTIVACIÓN / FACULTAD DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Para referirse al fundamento jurídico de la liquidación unilateral del contrato

[L]a carga de abatir presunción de legalidad alguna, tampoco le es exigible obtener declaración judicial de nulidad del acto, como presupuesto o condición previa de sus pretensiones de condena. Y, entonces, la pretensión que formuló, para que se declare la nulidad, por falta de competencia y falsa motivación, de los actos jurídicos denominados por su creador como Resolución No 1255 de 30 de septiembre de 2003 y Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004 a través de los cuales se dio liquidación unilateral al contrato N. 810 de 2002, aunque explicable por el equívoco comportamiento del municipio en la materia, no viene procedente, como quiera que, ni la facultad de liquidar unilateralmente el contrato, ni los motivos que debían servir de causa al municipio para proceder a tal liquidación tienen fuente en la ley. No significa lo anterior, que el juez del contrato no pueda referirse al fundamento jurídico de esa liquidación, sólo que no lo hará con el objeto de constatar si el demandante ha abatido presunción alguna de legalidad, pues ella no goza de tal presunción, ni para satisfacer un presupuesto formal que lo habilite para proferir una eventual condena, sino para establecer si tal liquidación consultó la realidad de la ejecución del contrato, y si por causa de ella sobrevino daño al contratista, que deba ser reparado. En tal caso, el Juez debe contrastar la liquidación, no con la ley, sino con la voluntad negocial, y con el real proceder de la ejecución contractual.

CLÁUSULAS DEL CONTRATO / CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO / INTERPRETACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO - Con subordinación a la ley

Una de tales cláusulas exorbitantes es, precisamente, aquella que da la potestad a la administración de realizar interpretación unilateral del contrato, como una prerrogativa concedida a favor de la entidad estatal para interpretar la voluntad negocial si, como consecuencia de la falta de acuerdo con la contraparte sobre el entendimiento de algunas de sus estipulaciones puede producirse la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado .Un buen entendimiento de los artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993 permitirá apreciar que el objeto de la interpretación unilateral así autorizada es, justamente, el clausulado del contrato, que su ejercicio procede sólo en cuanto no haya sido posible llegar a un acuerdo entre las partes sobre una cláusula oscura de aquel y debe estar precedido de la decisión expresa, motivada y debidamente notificada a la otra parte, de acometer su ejercicio. El clausulado del contrato, dado su contenido preceptivo y considerada su expresión a través del lenguaje, siempre demandará un ejercicio hermenéutico previo a su aplicación. Es de curso ordinario, dentro de la ejecución contractual, que las partes interpreten las cláusulas que definen las cargas obligacionales recíprocas con el fin de determinar su cumplimiento. Tales interpretaciones no constituyen per se ejercicio de potestad exorbitante, menos aun cuando, como ocurre en el caso sub lite, motivan la inferencia de un estado de cuentas parcial o definitivo sobre esa ejecución, no están precedidos de controversia evidenciable e insalvable entre las partes sobre el entendimiento de la voluntad negocial, ni están antecedidos de un acto motivado y notificado a la otra parte cuyo contenido radique en la decisión de acometer esa labor hermenéutica unilateral como potestad excepcional. Además, que, en cuanto potestad administrativa, el ejercicio de la cláusula exorbitante de interpretación unilateral del contrato debe hacerse con subordinación a la ley, y en consecuencia, no entraña autorización alguna para interpretar el contrato en contra de las prescripciones legales imperativas, pues aunque parezca necio advertirlo, estas tienen fuente directa en el ordenamiento legal, y no son, por ende, producto de la voluntad negocial.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14 / LEY 80 DE 1993 -ARTÍCULO 17

INTERPRETACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

[S]i la Administración interpreta el contenido de una cláusula, valiéndose para su inteligencia de los parámetros que ha señalado una norma jurídica que regula de manera especial la materia, no se puede entender que ha ejercido el poder excepcional de interpretación unilateral del contrato que supone una labor de hermenéutica contractual incardinada a auscultar la intención de las partes dentro del negocio jurídico, más no a fijar el alcance de la normativa legal o reglamentaria que regula la materia atinente a la cláusula en cuestión. Dicha cláusula, aún en un contrato sujeto al principio de la autonomía negocial, en cuanto expresión de esa autonomía, debe entenderse subordinada a la normativa legal imperativa. Ahora bien, la interpretación de la cláusula contractual a la luz de un entendimiento de la normativa legal que a la parte contraria se le revela equivocado, puede ser rechazada por el contratista; empero, su inconformidad debe ser informada inmediatamente a su otro extremo negocial, pues así lo demandan el principio de la buena fe y la regla de oportunidad, en cuanto uno y otra impiden a una de las partes sorprender a la otra con circunstancias que no alegó en el tiempo adecuado. La reclamación sorpresiva, no advertida en su momento, resulta inane por extemporánea, improcedente e impróspera como contraria al principio de la buena fe contractual.

ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / CLÁUSULAS DEL CONTRATO / ELEMENTO ACCIDENTAL DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[L]a Sala concluye que el reparo dirigido a que se declare la nulidad de los actos jurídicos denominados Resolución No 1255 de 30 de septiembre de 2003 y Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004 a través de los cuales el municipio de Medellín decidió la liquidación unilateral del contrato N. 810 de 2002 suscrito con una entidad exceptuada del régimen de contratación estatal (Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes) con fundamento en la falta de competencia y falsa motivación, se estructura sobre presupuestos que no son válidos. La facultad de liquidar unilateralmente el contrato, que se confirió al municipio de Medellín, tuvo fuente en una cláusula accidental pactada en el aludido negocio jurídico, no en la ley. Por tanto, el acto jurídico surgió en ejercicio de la descrita facultad convencional, no en virtud de una expresa habilitación legal (competencia), ni tuvo fundamento material en motivos previamente definidos en la ley. Además, tal manifestación no califica como acto administrativo, de modo que carece de los atributos de ejecutividad, obligatoriedad y presunción de legalidad. La Sala, entonces, no se pronunciará sobre la legalidad de la aludida facultad, pues su fuente no reside en la ley sino en la voluntad negocial.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993

INTERPRETACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO - Fijó el alcance de la normativa reglamentaria que regulaba en manera imperativa la forma de pago de las UPC-S

[P]rotesta la parte demandante, la aplicación que habría hecho el municipio de Medellín de la cláusula exorbitante de interpretación unilateral para determinar la forma de liquidar el pago del primer bimestre de ejecución del contrato. Sin embargo, la Sala no encuentra que tal interpretación haya estado dirigida a auscultar la intención de las partes en relación con una norma oscura del clausulado del contrato, sino a fijar el alcance de la normativa reglamentaria que regulaba en manera imperativa la forma de pago de las UPC-S a las ARS por parte de la entidades territoriales.

HERMENÉUTICA CONTRACTUAL - No constituyó ejecución de la potestad exorbitante de interpretación unilateral del contrato / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Impróspera

[D]e un lado, el ejercicio hermenéutico que realizó el municipio de Medellín no constituyó ejecución de la potestad exorbitante de interpretación unilateral del contrato; y de otro, el entendimiento que dio esa entidad territorial a la cláusula octava del contrato fue razonable y ajustada a la normativa reglamentaria e imperativa que regía el pago de las UPC-S, la Sala desestimará la pretensión relacionada con el segundo cargo del recurso.

CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición

Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 que modifica el artículo 171 del C.C.A., y dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 05001-23-31-000-2005-00846-01(46172)

Actor: ARS COMFAMILIAR CAMACOL

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN DE SENTENCIA)

Temas: Liquidación unilateral en contrato suscrito con entidad exceptuada del régimen de contratación estatal - Incumplimiento contractual – Carga de la prueba

SENTENCIA - SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, con la que resolvió denegar las súplicas de la demanda.

SINTESIS DEL CASO

Entre la ARS COMFAMILIAR CAMACOL y el municipio de Medellín se suscribió el contrato N. 810 de 2002, que tuvo por objeto “(…) la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud al Régimen Subsidiado, identificados mediante listado anexo y que libremente hayan seleccionado a esta ARS, con el fin de garantizar a los mismos, la prestación de los servicios de salud (…)”, con una vigencia entre el 1 de junio de 2002 a 31 de marzo de 2003 (f. 206, C. 1).

Durante el desarrollo del citado contrato la actora manifiesta en el escrito de la demanda que hubo situaciones desplegadas por el extremo demandado que generaron su inconformidad, como la entrega tardía, hasta el 25 de junio de 2002, y con inconsistencias de las bases de datos de la población afiliada objeto de atención; la asignación unilateral y en un número significativo por el municipio de Medellín de pacientes que padecen enfermedades de alto costo; entre otras. Dichas inconsistencias fueron comunicadas a la demandada por la actora (f. 240-242, C. 1).

El 31 de marzo de 2003 expiró el plazo del contrato. Posteriormente, la actora, mediante comunicación del 7 de mayo del mismo año, envió a la demandada los documentos y la información necesaria para que se iniciaran los trámites dirigidos a su liquidación bilateral (f. 167, C. 1). El 31 de julio de 2003, el municipio de Medellín envió a la demandante una “acta contable del contrato”, señalando que la actora debía reintegrar al municipio la suma de TRESCIENTOS CINCO MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS ($305.798.384) (f. 154-165, C. 1). La accionante se pronunció, respecto del “acta contable del contrato”, mediante misiva del 6 de agosto de 2003 expresando su inconformidad.

El 30 de septiembre de 2003, el municipio de Medellín emitió la Resolución No 1255 a través de la cual liquidó unilateralmente el contrato en mención y ordenó que la ARS COMFAMILIAR CAMACOL efectuara el reintegro de la suma de dinero descrita, por concepto del valor no ejecutado en el contrato (f. 52-57, C. 1), con fundamento en el acta contable descrita. Dicha Resolución y la citada acta contable fueron notificadas personalmente a la parte actora el 7 de octubre de 2003 (f. 58, C. 1) y contra la misma interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación (f. 102-137, C. 1), que fue resuelto por el municipio de Medellín, a través de la Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004 (f. 59-92, C. 1), decidiendo confirmar la orden de liquidar el citado contrato, modificar el artículo segundo en el sentido de ordenar al demandado efectuar el reintegro de la suma de DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MCTE. (299.859.644=) por concepto del valor no ejecutado en el contrato durante a su vigencia, revocar el artículo tercero y declarar agotada la vía gubernativa. La Resolución que desató el recurso se fundó en otra acta contable (f. 153-165, C. 1) y fue notificada personalmente a la actora el 14 de julio de 2004 (f. 93, C. 1).

No obstante, la inconformidad con lo resuelto por el municipio de Medellín en las descritas Resoluciones, el 22 de julio de 2003 la accionante hizo el reintegro de la suma de dinero que ordenó el citado ente territorial (f. 97-99, C. 1).

ANTECEDENTES

La demanda

El 14 de febrero de 2005, la ARS COMFAMILIAR CAMACOL presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra del municipio de Medellín formulando las siguientes pretensiones (f. 6-9, C. 1):

Que se declare la nulidad de la Resolución N. 1255 de 30 de septiembre de 2003 emitida por el Alcalde de Medellín, mediante la cual, este decidió liquidar unilateralmente el contrato N. 810 de 2002; y de la Resolución N. 054 del 17 de mayo de 2004, proferida por el citado alcalde, que desató los recursos interpuestos contra la primera, decidiendo confirmar la orden de liquidar unilateralmente el mencionado contrato, modificar el artículo segundo en el sentido de ordenar al demandado efectuar el reintegro de la suma de DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MCTE. ($299.859.644=) por concepto del valor no ejecutado en el contrato durante a su vigencia, revocar el artículo tercero y declarar agotada la vía gubernativa.

En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, condenar al municipio de Medellín a:

Pagar a la demandante la suma antes descrita, debidamente indexada, desde el 22 de julio de 2004 hasta la fecha en la cual se profiera Sentencia, más los intereses moratorios.

Que se declare que por causas no imputables a la actora se rompió el equilibrio financiero y la conmutatividad del momento de la celebración del contrato, en virtud de la variación de la base de datos de afiliados en continuidad adscritos al citado negocio jurídico.

En consecuencia, condenar al municipio de Medellín a título de indemnización de perjuicios y de restablecimiento del equilibrio financiero del contrato N. 810 a:

De manera principal:

Pagar la suma de DOSCIENTOS TRECE MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS MCTE. ($213.465.576=) por concepto de pérdida que se causó a la actora por el incremento significativo, unilateral y sin observancia de la norma de libre escogencia de la ARS, en la base de datos de los afiliados, incluyendo aquellos clasificados con enfermedades de alto costo.

Pagar la suma de SETENTA MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL CIENTO CINCUENTA Y NUEVE PESOS MCTE. ($70.586.159) por concepto de extracosto asumido por la accionante en virtud del pago de la prima de seguro de alto costo, de toda la población afiliada durante la vigencia del contrato.

De manera subsidiaria:

Pagar las cantidades por los conceptos descritos en los numerales 2.1 y 2.2 precedentes, que se establezcan en el curso del proceso, a través de prueba pericial idónea y oportuna.

Que todas las sumas líquidas de dinero que a título de condena se ordene a pagar a la demandada, se actualicen como lo dispone el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA.

Que se condene a la demandada a reconocer y pagar intereses moratorios sobre las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia, a partir de su ejecutoria, conforme el artículo 177 del CCA.

Trámite procesal relevante

La demanda fue presentada el 14 de febrero de 2005 (f. 243, C. 1) y fue admitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 19 de septiembre de 2005 (f. 244-245, C. 1).

Surtida la notificación del auto admisorio de la demanda, el municipio de Medellín presentó escrito de contestación (f. 250-254, C. 1), con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que: (i) la liquidación del contrato se realizó conforme a los procedimientos señalados en el Acuerdo 199 del CNSSS y al concepto emitido por la Jefe de la Oficina Jurídica y Apoyo Legislativo del Ministerio de Protección Social sobre la forma de pago de los contratos de aseguramiento del Régimen Subsidiado; y (ii) los pagos a las ARS se realizan bimestre anticipado y los ajustes se efectúan en el siguiente bimestre.

Finalmente, propuso las excepciones de falta de causa para pedir, pues –a su juicio– el actor “(…) cumplió parcialmente el Contrato N. 810 de 2002, y además debe reintegrar al municipio de Medellín la suma de $305.798.384=; y la genérica.

El a quo abrió el proceso a pruebas por auto de 14 de septiembre de 2006 (f. 255-256, C. 1) y, fenecida dicha etapa, corrió traslado para alegatos de conclusión en proveído de 15 de marzo de 2011 (f. 307, C. 1).

Dentro del término para alegar de conclusión en primera instancia, intervino únicamente el municipio de Medellín (f. 308-313, C.1).

El 4 de mayo de 2012, se dispuso la remisión del expediente a los magistrados de descongestión (f. 318-319, C.1).

La sentencia apelada

El 9 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia de primera instancia en la que resolvió (f. 320-347, C. 2):

“PRIMERO. SE DENIEGAN las súplicas de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia

SEGUNDO. No se condena en costas a la parte vencida

(…)”.

La problemática planteada en el caso consistía –según el Tribunal– en establecer si las Resoluciones No. 1255 del 30 de septiembre de 2003 y 054 de 17 de mayo de 2004, por medio de las cuales se liquidó unilateralmente el contrato N. 158 y se dispuso que la ARS COMFAMILIAR CAMACOL debía reintegrar al municipio de Medellín la suma de DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MCTE. ($299.859.644=) por concepto del valor no ejecutado durante la vigencia del citado negocio jurídico son nulas; y si durante el desarrollo del contrato en mención se resquebrajó el equilibrio financiero por razones ajenas al accionante, causándole daños indemnizables.

El recurso de apelación

El 27 de noviembre de 2012, la parte demandante interpuso, oportunamente, recurso de apelación contra la anterior decisión (f. 350-354, C. 1). Solicita que la Sentencia sea revocada; que, en su lugar, se adopte una decisión de fondo y se acceda a sus pretensiones. En el recurso se plantearon los siguientes reparos:

Frente a la legalidad de las Resoluciones No. 1255 del 30 de septiembre de 2003 y 054 de 17 de mayo de 2004, por medio de las cuales se liquidó unilateralmente el contrato N. 158 de 2002:

Falta de Competencia: a. En el contexto de los contratos exceptuados del régimen de contratación estatal, no es procedente que las partes a través de una cláusula contractual puedan asignar competencias para expedir actos administrativos para liquidar unilateralmente un contrato, porque es una prerrogativa del poder público; b. La resolución inicial que dispuso la liquidación unilateral del contrato fue expedida de manera extemporánea, es decir por fuera del término que se estableció en el contrato.

Falsa motivación: La decisión de la administración no puede fundarse en conceptos emitidos por personas ajenas a la relación contractual y que sean contrarias a las apreciaciones del interventor del contrato.

La interpretación unilateral para liquidar el pago de primer bimestre de ejecución del contrato se hizo de facto. El municipio de Medellín aplicó la cláusula exorbitante de interpretación unilateral para determinar la forma de liquidar el pago del primer bimestre de ejecución del contrato, desconociendo lo previsto en la ley para tales efectos.

Tramite en segunda instancia

El recurso fue admitido (f. 359, C. 2) y se ordenó el traslado a las partes, para alegar de conclusión, y al Ministerio Público, para que emitiera concepto (f. 361, C. 2).

Solo la parte demandada presentó alegatos de conclusión (f. 362-365, C. 2), mientras que el Ministerio Público guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES

3.1. Presupuestos de la sentencia de mérito

3.1.1. Competencia

El artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, –vigente para la fecha de la presentación de la demanda en este proces–, disponía que esta jurisdicción “[…] está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas, y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”.

Así mismo, es competente para decidir el asunto, en razón a que el proceso tiene vocación de segunda instancia en atención a su cuantía determinada en función del valor de la mayor de las pretensiones, la que supera la exigida por el artículo 132 del CC�� como factor para la determinación de la competencia.

3.1.2. Oportunidad para ejercer la acción

Frente a la oportunidad para ejercer la acción de controversias contractuales dentro del caso sub judice, la Sala realizará la siguiente aclaración concerniente a la contabilización del citado término de caducidad, toda vez que el A quo no efectuó en sus consideraciones el análisis de esta temática atendiendo los siguientes aspectos:

La contratación objeto de estudio se encuentra exceptuada del régimen de contratación estatal, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 216^] de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 29^] del Acuerdo N. 77 de 20 de noviembre de 1997 y el artículo 45^] del Acuerdo 244 de 2003 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, en adelante CNSSS; por lo tanto, el régimen jurídico contractual de estos negocios jurídicos es de derecho privado, de suerte que las declaraciones de voluntad que las partes realicen en el marco de la relación contractual de administración de recursos del régimen subsidiado en salud se reglamentan por el régimen ius privatist, sin perjuicio de la regulación concerniente a las cláusulas exorbitantes.
El municipio de Medellín actuó dentro del iter contractual a través de actos jurídicos que denominó Resolución No 1255 de 30 de septiembre de 2003 (f, 52-57, C. 1) y Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004 (f. 59-92, C. 1)).

En ese orden de ideas, la Sala considera que el comportamiento o la conducta que asumió el municipio de Medellín dentro del desarrollo del contrato de proferir actos jurídicos con el ropaje de actos administrativos, creó una apariencia de régimen jurídico aplicable a la actora que, en virtud del deber de coherenci–��, tiene consecuencias directas y exclusivas en el cómputo del término de caducidad en la citada acción.

En consecuencia, la Sala realizará el análisis de la actuación de la Administración, bajo la misma consideración que ella pretendió darle, exclusivamente para el estudio de la oportunidad del ejercicio de la acción de controversias contractuales, señalando que el día 4 de julio de 2004, fecha en que se surtió la notificación personal del acto jurídico emitido por el municipio de Medellín bajo la denominación de “Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004”, a través de la cual confirmó su decisión de liquidar unilateralmente el contrato N. 810 de 2002, se considerará como el punto de partida para contabilizar el término de caducidad de dos años señalado en el literal d numeral 10 del artículo 136^] del CCA.

Por lo tanto, si la demanda fue presentada el 14 de febrero de 2005 (f. 243, C. 1), se concluye que para esa fecha no había transcurrido los dos años fijados por el legislador para que hubiese operado el fenómeno jurídico-procesal de la caducidad de la acción de controversias contractuales.

La anterior conclusión se fundamenta en la regla de que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos (venire contra factum propium non valet), que se sustenta en el principio de la buena fe que debe imperar en las relaciones jurídica; y en el principio pro actione que exige a los jueces aplicar un criterio de interpretación favorable al acceso a la administración de justicia y expresa el principio de primacía de la realidad sobre las forma, parámetro hermenéutico que permite hacer efectivo el derecho fundamental a la tutela judicial efectiv.

3.1.3. Legitimación en la causa

Por otro lado, los extremos procesales están legitimados en la causa por activa y por pasiva al haber suscrito el negocio jurídico que suscita la controversia.

3.2. Pruebas objeto de valoración

- Documentos:

3.2.1. Contenido del Contrato N. 810 de 2002, que tuvo por objeto “(…) la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud al Régimen Subsidiado, identificados mediante listado anexo y que libremente hayan seleccionado a esta ARS, con el fin de garantizar a los mismos, la prestación de los servicios de salud (…)”, con una vigencia entre el 1 de junio de 2002 a 31 de marzo de 2003 (f. 206, C. 1).

3.2.2. Copia auténtica de la comunicación de 7 de mayo de 2003, adjunto a la cual, el Jefe de División de Servicios de Salud de ARS COMFAMILIAR CAMACOL envió a la demandada los documentos y la información necesaria para que se iniciaran los trámites dirigidos a la liquidación bilateral del contrato N. 810 de 2002 (f. 167, C. 1).

3.2.3. Copia de acta contable del contrato N. 810 de 2002, en la que se indicaba que la actora debía reintegrar al municipio la suma de TRESCIENTOS CINCO MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS ($305.798.384) y en la que figura el nombre, en computador, de la señora LILIANA YANETH AMAYA MARTÍNEZ (f. 154-165, C. 1).

3.2.4. Copia auténtica de la Resolución No 1255 de 30 de septiembre de 2003 emitida por el municipio de Medellín, a través de la cual liquidó unilateralmente el contrato N. 810 de 2002 y ordenó que la ARS COMFAMILIAR CAMACOL efectuara el reintegro de la suma de dinero descrita en el numeral precedente, por concepto del valor no ejecutado en el contrato (f. 52-57, C. 1). Dicha Resolución fue notificada personalmente a la parte actora el 7 de octubre de 2003 (f. 58).

3.2.5. Copia simple del escrito en el que la ARS COMFAMILIAR CAMACOL manifestó interponer recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución enunciada en el anterior numeral (f. 102-137, C. 1), y sus anexos, dentro de los cuales está copia auténtica del contrato N. 810 de 2002 (f. 207-211, C. 1) y de las actas de interventoría correspondientes a los bimestres junio-julio de 2002 (f. 207-211, C. 1) y febrero-marzo de 2003 (f. 212-216, C. 1).

3.2.6. Copia auténtica de la Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004 emitida por el municipio de Medellín junto con su anexo Acta Contable del Contrato N. 810 del 1 de junio de 2002, a través de la cual dijo desatar el recurso descrito en el numeral precedente en el sentido de confirmar la orden de liquidar el contrato N. 810 de 2002, modificar el artículo segundo en el sentido de ordenar al demandado efectuar el reintegro de la suma de DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MCTE. (299.859.644=) por concepto del valor no ejecutado en el contrato durante a su vigencia, revocar el artículo tercero y declarar agotada la vía gubernativa (f. 59-92, C. 1). Este acto fue notificado personalmente a la actora el 14 de julio de 2004 (f. 93, C. 1).

3.2.7. Copia auténtica del recibo de la consignación efectuada por la actora en la cuenta de ahorros N. 40081782-1 de Banco de Occidente el 22 de julio de 2003 por la suma DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MCTE. (299.859.644=), comprobante de egreso y de cheque N. 637891 del Banco Santander por tal valor (f. 97-99, C. 1).

3.2.8. Diario Oficial N. 43258 de 13 de marzo de 1998, en el cual se publicó el Acuerdo 77 de 1997 expedido por el CNSSS, “Por medio del cual se define la forma y condiciones de operación del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud” (f. 218-227, C. 1).

3.2.9. Diario Oficial N. 44412 de 6 de mayo de 2001, en el cual se publicó el Acuerdo N. 192 de 2001 expedido por el CNSSS, “Por medio del cual se establecen reglas para la carnetización de los afiliados al Régimen Subsidiado y se dictan otras disposiciones” (f. 228-231, C. 1).

3.2.10. Diario Oficial N. 44819 de 1 de junio de 2002, en el cual se publicó el Acuerdo N. 225 de 2002 expedido por el CNSSS, “por el cual se fijan condiciones para la operación del Régimen Subsidiado y se dictan otras disposiciones” (f. 232-239, C. 1).

3.3. Problemas jurídicos

En consideración a la sentencia impugnada y a los supuestos fácticos demostrados durante el proceso, la Sala procede a dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos:

¿Es procedente la pretensión de nulidad de los actos jurídicos denominados Resolución No 1255 de 30 de septiembre de 2003 (f, 52-57, C. 1) y Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004 (f. 59-92, C. 1) a través de los cuales el municipio de Medellín decidió la liquidación unilateral del contrato N. 810 de 2002 suscrito con una entidad exceptuada del régimen de contratación estatal (Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes)?

¿La interpretación que hace la entidad contratante exceptuada del régimen de contratación estatal, en la motivación del acto de liquidación, de una cláusula pactada en el contrato, siguiendo los lineamientos señalados en la normas imperativas que la integran, constituye ejercicio de una potestad exorbitante (interpretación unilateral del contrato) frente a su otro extremo negocial?

3.4. Consideraciones de la Sala

3.4.1. Sobre la naturaleza y los efectos del acto de liquidación unilateral, según el régimen del contrato

Como ya se explicó, salvo en lo atinente al ejercicio de las cláusulas exorbitantes que la ley le permitía incluir en sus contratos, el régimen jurídico contractual que regía para las dos partes al tiempo de la celebración del contrato N. 810 de 2002 ¾anterior a la entrada en vigor de la Ley 1150 de 2007¾, era el de derecho privado, es decir, aquel regido por el principio de la autonomía negocial, en virtud del cual, ninguna de ellas podía adoptar decisiones unilaterales aptas para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, derechos u obligaciones a cargo o en favor de la otra, sin su consentimiento. Dicho régimen de derecho privado, en cuanto fue fijado por la ley, no podía ser modificado por vía convencional, y menos aún por una de las partes de la relación contractual, para atribuirse potestades administrativas merced a meras inferencias derivadas del entendimiento del contrat.

La Corporación se ha pronunciado en ese sentido, en otro caso, en el que analizó la naturaleza jurídica de los actos que profiere la administración, según convención, en el marco de una relación contractual exceptuada del régimen de contratación estatal, señalando lo siguiente:

“(…) si lo que ocurre en un determinado asunto es que en un contrato del Estado que se rige por normas de derecho privado las partes convienen la facultad de la administración para darlo por terminado unilateralmente, de imponer multas u ordenar su liquidación ante los incumplimientos en los que incurra el contratista, y en la ejecución del contrato la entidad contratante decide darlo por terminado anticipadamente y ordenar su liquidación mediante unos actos, es evidente que en ésta hipótesis estos se constituyen en actos contractuales, más no administrativos.

En el caso bajo estudio, las partes convinieron que la cláusula décima quinta del contrato N. 810 de 200– debía ser liquidado, y previeron, para el efecto, unos plazos y un procedimiento constante de dos fases sucesivas, bilateral la primera, y unilateral a iniciativa del municipio, la segunda. Pues bien, considerado el régimen jurídico al que está sometida esta relación, forzoso es concluir que la liquidación unilateral del contrato, salvo que sobrevenga como consecuencia del ejercicio de las cláusulas de terminación unilateral o de caducidad, ha de entenderse como corresponde en un marco de autonomía negocial: a la manera de un corte definitivo de cuentas de la ejecución contractual que el municipio puede realizar y presentar a su contratista, quien puede o no adherir a él. Incluso, como es admitido en el derecho privado, en caso de existir saldos pendientes de pago en favor del contratista, puede el contratante, en este caso el municipio, realizar una compensación. En modo alguno, entonces, puede entenderse que tal facultad unilateral, establecida mediante cláusula accidental dentro del contenido del contrato, podría calificarse como cláusula exorbitant–, o que el acta de liquidación unilateral constituya un acto administrativo revestido de presunción de legalidad y en consecuencia, obligatorio, ejecutivo y ejecutorio.

Siendo ello así, no pesando sobre el contratante, que ha venido a este contencioso como demandante, la carga de abatir presunción de legalidad alguna, tampoco le es exigible obtener declaración judicial de nulidad del acto, como presupuesto o condición previa de sus pretensiones de condena. Y, entonces, la pretensión que formuló, para que se declare la nulidad, por falta de competencia y falsa motivación, de los actos jurídicos denominados por su creador como Resolución No 1255 de 30 de septiembre de 2003 (f, 52-57, C. 1) y Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004 (f. 59-92, C. 1) a través de los cuales se dio liquidación unilateral al contrato N. 810 de 2002, aunque explicable por el equívoco comportamiento del municipio en la materia, no viene procedente, como quiera que, ni la facultad de liquidar unilateralmente el contrato, ni los motivos que debían servir de causa al municipio para proceder a tal liquidación tienen fuente en la ley.

No significa lo anterior, que el juez del contrato no pueda referirse al fundamento jurídico de esa liquidación, sólo que no lo hará con el objeto de constatar si el demandante ha abatido presunción alguna de legalidad, pues ella no goza de tal presunción, ni para satisfacer un presupuesto formal que lo habilite para proferir una eventual condena, sino para establecer si tal liquidación consultó la realidad de la ejecución del contrato, y si por causa de ella sobrevino daño al contratista, que deba ser reparado. En tal caso, el Juez debe contrastar la liquidación, no con la ley, sino con la voluntad negocial, y con el real proceder de la ejecución contractual.

3.4.2 Sobre la interpretación unilateral del contrato como cláusula exorbitante en el marco de los contratos de administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud

Como ya se señaló, los contratos de administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud están sujetos al régimen del derecho privado, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 216 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 29 del Acuerdo N. 77 de 20 de noviembre de 1997 y el artículo 45 del Acuerdo 244 de 2003 del CNSSS. Sin embargo, dicho marco normativo estableció la posibilidad de que en tales contratos se establecieran cláusulas exorbitantes que se encuentran regladas en los artículos 14 y siguientes de la Ley 80 de 1993^].

Una de tales cláusulas exorbitantes es, precisamente, aquella que da la potestad a la administración de realizar interpretación unilateral del contrat�, como una prerrogativa concedida a favor de la entidad estatal para interpretar la voluntad negocial si, como consecuencia de la falta de acuerdo con la contraparte sobre el entendimiento de algunas de sus estipulaciones puede producirse la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratad.

Un buen entendimiento de los artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993 permitirá apreciar que el objeto de la interpretación unilateral así autorizada es, justamente, el clausulado del contrato, que su ejercicio procede sólo en cuanto no haya sido posible llegar a un acuerdo entre las partes sobre una cláusula oscura de aquel y debe estar precedido de la decisión expresa, motivada y debidamente notificada a la otra parte, de acometer su ejercicio.

El clausulado del contrato, dado su contenido preceptivo y considerada su expresión a través del lenguaje, siempre demandará un ejercicio hermenéutico previo a su aplicación. Es de curso ordinario, dentro de la ejecución contractual, que las partes interpreten las cláusulas que definen las cargas obligacionales recíprocas con el fin de determinar su cumplimiento. Tales interpretaciones no constituyen per se ejercicio de potestad exorbitante, menos aun cuando, como ocurre en el caso sub lite, motivan la inferencia de un estado de cuentas parcial o definitivo sobre esa ejecución, no están precedidos de controversia evidenciable e insalvable entre las partes sobre el entendimiento de la voluntad negocial, ni están antecedidos de un acto motivado y notificado a la otra parte cuyo contenido radique en la decisión de acometer esa labor hermenéutica unilateral como potestad excepcional.

Además, que, en cuanto potestad administrativa, el ejercicio de la cláusula exorbitante de interpretación unilateral del contrato debe hacerse con subordinación a la ley, y en consecuencia, no entraña autorización alguna para interpretar el contrato en contra de las prescripciones legales imperativas, pues aunque parezca necio advertirlo, estas tienen fuente directa en el ordenamiento legal, y no son, por ende, producto de la voluntad negocial.

En ese orden de ideas, si la Administración interpreta el contenido de una cláusula, valiéndose para su inteligencia de los parámetros que ha señalado una norma jurídica que regula de manera especial la materia, no se puede entender que ha ejercido el poder excepcional de interpretación unilateral del contrato que supone una labor de hermenéutica contractual incardinada a auscultar la intención de las partes dentro del negocio jurídico, más no a fijar el alcance de la normativa legal o reglamentaria que regula la materia atinente a la cláusula en cuestión. Dicha cláusula, aún en un contrato sujeto al principio de la autonomía negocial, en cuanto expresión de esa autonomía, debe entenderse subordinada a la normativa legal imperativa.

Ahora bien, la interpretación de la cláusula contractual a la luz de un entendimiento de la normativa legal que a la parte contraria se le revela equivocado, puede ser rechazada por el contratista; empero, su inconformidad debe ser informada inmediatamente a su otro extremo negocial, pues así lo demandan el principio de la buena fe y la regla de oportunidad, en cuanto uno y otra impiden a una de las partes sorprender a la otra con circunstancias que no alegó en el tiempo adecuado. La reclamación sorpresiva, no advertida en su momento, resulta inane por extemporánea, improcedente e impróspera como contraria al principio de la buena fe contractual.

3.4.3. Solución del caso concreto

I. Con base en lo expuesto, la Sala concluye que el reparo dirigido a que se declare la nulidad de los actos jurídicos denominados Resolución No 1255 de 30 de septiembre de 2003 (f, 52-57, C. 1) y Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004 (f. 59-92, C. 1) a través de los cuales el municipio de Medellín decidió la liquidación unilateral del contrato N. 810 de 2002 suscrito con una entidad exceptuada del régimen de contratación estatal (Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes) con fundamento en la falta de competencia y falsa motivación, se estructura sobre presupuestos que no son válidos. La facultad de liquidar unilateralmente el contrato, que se confirió al municipio de Medellín, tuvo fuente en una cláusula accidental pactada en el aludido negocio jurídico, no en la ley. Por tanto, el acto jurídico surgió en ejercicio de la descrita facultad convencional, no en virtud de una expresa habilitación legal (competencia), ni tuvo fundamento material en motivos previamente definidos en la ley. Además, tal manifestación no califica como acto administrativo, de modo que carece de los atributos de ejecutividad, obligatoriedad y presunción de legalidad. La Sala, entonces, no se pronunciará sobre la legalidad de la aludida facultad, pues su fuente no reside en la ley sino en la voluntad negocial. Acometerá, sí, el estudio de los motivos, más no en función de verificar si hubo en ellos una forma de actuación de la ley, sino de constatar si el contenido del resultado que arrojó el corte definitivo de cuentas que realizó el municipio demandado se ajustó a la voluntad de las partes expresada en el clausulado del contrato, tanto como a la realidad de su ejecución.

Es de advertir que, en el contenido de la descrita cláusula no se estableció la forma en que se debía realizar la descrita liquidación, y que, por tanto, la manera en que se podría realizar el corte definitivo de cuentas por el municipio de Medellín no estaba sujeto a norma convencional alguna, era por el contrario ejercicio de su autonomía como parte, aunque sujeta sí, a las normas imperativas, a las consideraciones de orden público, a las buenas costumbres, a la buena fe contractual y a los parámetros señalados en la Ley 1150 de 2007. Es por esa razón que no encuentra válido el reparo que la parte demandante formula a la liquidación por haber tenido cimiento en actas contables elaboradas por persona ajena al contrato, pues tal fuente de información no fue restringida o prohibida por los extremos negociales en el acuerdo, y el corte definitivo de cuentas lo realizó el municipio de Medellín, a través de su representante legal.

Importa denotar, también, que el contenido de la descrita acta contable fue objeto de discusión por la actora a través de la comunicación de 6 de agosto de 2003, según se infiere del hecho 3.4. del texto de la demanda (f. 20, C. 1). Aunque dicho escrito se presentó a manera de recurso contra el acto jurídico de 30 de septiembre de 2003 (f. 102-137, C. 1), en un escenario de derecho privado ha de entenderse como una manifestación de no aceptación de sus resultados, aspecto este relevante en cuanto evidencia observancia del principio de la buena fe y de la regla de oportunidad a las que se aludió en el apartado final del acápite inmediatamente precedente.

II. Protesta el actor que se hubiera visto abocado a reintegrar al municipio, en virtud de la liquidación unilateral del contrato, la suma de DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MCTE. ($299.859.644), suma esta que vino resultante de sustraer, del valor de las UPC-S efectivamente pagadas (MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES MIL CIENTO CUARENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS DOS PESOS MCTE. ($1.839.146.602)), el guarismo correspondiente al valor total del contrato ejecutado o causado (MIL QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS CON CUARENTA Y CUATRO CENTAVOS MCTE. ($1.539.286.958,44).

Empero, a juicio de esta Sala, no basta con la verificación de la corrección de esta operación aritmética para legitimar la protesta de la parte demandante, pues el estudio de los conceptos y valores reseñados en el acta contable (f. 80-92, C. 1), que sirvió de base para la expedición del acto jurídico titulado “Resolución N. 054 de 17 de mayo de 2004” (f, 59-79, C. 1) y que esta Sala entiende que fueron aceptados por la actora con la manifestación que hizo en el escrito de la demanda en los hechos N. 3.15^] y 3.16^] (f. 29-30, C.1), permite inferir que el municipio de Medellín fue quien efectuó el pago de unas sumas de dinero que exceden al valor ejecutado por la accionante en el contrato de marras. Bajo esta circunstancia, dicha protesta no viene conforme a la sana crítica (artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, en adelante CPC, en virtud de la remisión que hace el artículo 168 del CCA).

No está por demás advertir, que tampoco allegó la parte demandante, prueba alguna dentro de la oportunidad legal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1757^] del CC, en concordancia con el artículo 177^] del CPC, que preste causa a cualquier pretensión de reembolso de esa suma. La copia auténtica del recibo de consignación efectuada por la actora en la cuenta de ahorros N. 40081782-1 de Banco de Occidente el 22 de julio de 2003 por la suma DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MCTE. (299.859.644), del correspondiente comprobante de egreso y del cheque N. 637891 del Banco Santander por tal valor (f. 97-99, C. 1) vienen suficientes para acreditar el un desembolso por esa suma en favor del municipio de Medellín, mas no para demostrar que la suma de dinero cuyo reembolso pretende tuvo como origen, el cumplimiento real y efectivo de su parte, las obligaciones emanadas del aludido contrato. En síntesis, no demuestran móvil o causa alguna que sirva de fundamento para que se ordene tal reembolso a pesar del contenido de la segunda acta contable.

Por lo anterior, la Sala desestimará la pretensión de condena al reembolso de la suma de DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MCTE. ($299.859.644).

III. Finalmente, protesta la parte demandante, la aplicación que habría hecho el municipio de Medellín de la cláusula exorbitante de interpretación unilateral para determinar la forma de liquidar el pago del primer bimestre de ejecución del contrato.

Sin embargo, la Sala no encuentra que tal interpretación haya estado dirigida a auscultar la intención de las partes en relación con una norma oscura del clausulado del contrato, sino a fijar el alcance de la normativa reglamentaria que regulaba en manera imperativa la forma de pago de las UPC-S a las ARS por parte de la entidades territoriales.

Para mejor comprender el carácter imperativo de la normativa bajo cuyos lineamientos interpretó el municipio la cláusula octava del contrato, la Sala revisó los Acuerdos 77 de 1997, 192 de 2001 y 225 de 2002 del CNSSS en los artículos atinentes al pago de las UPC-S en sus textos vigentes para la época en que se suscribió el contrato N. 810 de 2002, y pudo evidenciar lo siguiente:

Acuerdo 77 de 1997: El artículo 37��^] dispone que la forma de pago de las UPC-S se efectuará de manera anticipada y el artículo 35 señala que el pago a las Administradoras se efectuará de conformidad con la información presentada en el reporte de novedades, el cual se presenta de manera bimestral.

Acuerdo 192 de 2001: El artículo 4^] precisó que el primer pago a las ARS por los entes territoriales deberá corresponder al valor proporcional de las UPC-S de los afiliados incluidos en el contrato, sin perjuicio del descuento posterior de las UPC-S no causadas, por aquellos afiliados no carnetizados.

Así mismo, estableció que los pagos posteriores se sujetarán al cumplimiento de las siguientes condiciones:

1. Informe de carnetización de los nuevos afiliados, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario contados a partir de la iniciación del respectivo contrato.

2. Reporte de novedades, según lo establecido en el artículo 35 del Acuerdo 77 del CNSSS.

Acuerdo N. 225 de 2002: No fijó lineamientos distintos respecto a la forma de pago de las UPC-S a las ARS, que los establecidos en el artículo 4 del Acuerdo 192 de 2001. En el inciso 4 del artículo 4 replicó el término de 30 días calendario contados después de la suscripción del contrato para que la ARS efectuara la carnetización de afiliados, que había consagrado el Acuerdo 77 de 1997.

Para la Sala, los lineamientos señalados por los Acuerdos descritos, en particular el artículo 4 del Acuerdo 192 de 2001, se incorporan en el contenido de la cláusula octav– del contrato N. 810 de 2002 que trata de la forma de pago de las UPC-S a la actora, estableciendo su real alcance, más aún, cuando en su redacción se empleó el término “deberá” que denota, sin lugar a equívoco, su carácter imperativo, y en consecuencia, su interpretación restringida y su ajenidad al ámbito de autonomía negocia según la preceptiva del artículo 16^] del CC, al que remite en forma expresa el artículo 822^] del Código de Comercio, en adelante CCO.

En ese sentido, se concluye que el primer pago bimensual de la UPC-S por parte del municipio de Medellín a la actora, debía efectuarse por un valor proporcional a las UPC-S de los afiliados incluidos en el contrato, sin perjuicio del descuento posterior de las UPC-S no causadas por aquellos afiliados no carnetizados. Por lo tanto, atendiendo la naturaleza imperativa del artículo 4 del Acuerdo 192 de 2001, no es válido, como pretende la parte demandante, entender que la cláusula octava del contrato sólo permitía descontar del primer pago de UPC-S no causadas, a partir de la expiración del plazo que conforme al inciso 4 del artículo 4 de Acuerdo 225 de 2002 tenía la ARS para cumplir con su deber de carnetizar a los afiliados, pues la norma objeto de análisis, en su tenor literal, no condicionó el pago de la UPC-S al cumplimiento del mencionado deber.

En ese orden de ideas, como, de un lado, el ejercicio hermenéutico que realizó el municipio de Medellín no constituyó ejecución de la potestad exorbitante de interpretación unilateral del contrato; y de otro, el entendimiento que dio esa entidad territorial a la cláusula octava del contrato fue razonable y ajustada a la normativa reglamentaria e imperativa que regía el pago de las UPC-S, la Sala desestimará la pretensión relacionada con el segundo cargo del recurso.

4. La condena en costas

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, la proferida el 9 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, con fundamento en las consideraciones expuestas.

SEGUNDO : Sin condena en costas.

TERCERO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente Aclaro voto
JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado	NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado

Centro Normativo Keralty

Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 46172 de 2020