CAPRECOM / RENOVACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / ADMINISTRADORA DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / CONTRATO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL

En consideración a los hechos probados y a los motivos de la apelación, la Sala deberá establecer si el juzgador de primera instancia erró al considerar que el acto administrativo en el que la entidad demandada decidió no suscribir nuevos contratos con CAPRECOM estaba ajustado a derecho. (…) La Sala confirmará la Sentencia de primera instancia toda vez que en el proceso no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. (…) La controversia se circunscribe a determinar si existía una obligación en cabeza de la entidad demandada de suscribir nuevos contratos con CAPRECOM. En efecto, el recurrente consideró que el acto administrativo que resolvió no suscribir los contratos era nulo por haber incumplido una supuesta obligación de renovación automática. (…) El demandante fundamentó su pretensión de renovación de los contratos en el artículo 29 del Acuerdo 77 de 1997 expedido por el Ministerio de Salud-Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (…) De lectura de la disposición invocada y del clausulado negocial de los referidos contratos, no se desprende ninguna obligación de renovación automática de la que se pudiera predicar algún tipo de incumplimiento. Por el contrario, lo que quedó en evidencia en el proceso es que las distintas consideraciones del acto administrativo fundamentaron y motivaron, en debida forma, las razones que llevaron a la administración a tomar la decisión de no celebrar nuevos contratos, razones dentro de las que se encontraban la revocación a CAPRECOM de su autorización para operar y administrar el régimen subsidiado, que fue adoptada por la Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución (…) La autonomía negocial de las entidades administrativas, estén regidas por normas de derecho privado o por el Estatuto General de Contratación Pública, constituye un pilar fundamental de la actividad contractual del Estado. En este sentido, la entidad demandada decidió, basada en una amplia argumentación, dejar de celebrar contratos con CAPRECOM y hacerlo con otros sujetos, lo cual obedece al ámbito de su autonomía negocial, decisión que, por demás, estaba principalmente motivada por su referido interés de prestar un adecuado servicio de salud (…) En atención a las anteriores consideraciones la Sala no encuentra falsa motivación, ni ninguna otra razón que contraríe la legalidad de los actos que fueron demandados , por lo que confirmará la decisión de primera instancia.

NOTA DE RELATORÍA: En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 28 de abril de 2019, exp. 38507; Sentencia de 23 de noviembre de 2017, exp. 33955; Sentencia de 3 agosto de 2017, exp. 37023; Sentencia de 29 de agosto de 2016, exp. 34097; Sentencia de 27 de abril de 2016, exp. 45857., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 28 de abril de 2019, exp. 38507.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá D.C., cinco (05) de mayo de veinte (2020)

Radicación número: 05001-23-31-000-2005-04890-01(50117)

Actor: CAPRECOM EPS

Demandado: MUNICIPIO DE SAN FRANCISCO Y OTRO

Referencia:  ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA)

Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Nulidad de actos administrativos - Incumplimiento contractual.

Síntesis del caso: el actor solicitó declarar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad decidió no suscribir nuevos contratos con la parte demandante, así como la declaratoria de incumplimiento de la pretendida obligación de renovación.

Decide la Sal el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 14 de noviembre de 2013, que negó las pretensiones de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones – 3. Decisión

ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. La demanda y su trámite de primera instancia – 1.2. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia

1.1. La demanda y su trámite de primera instancia

El 31 de marzo de 2005, la Caja de Previsión de las Comunicaciones (CAPRECOM EPS), a través de apoderado judicial, presentó demand en ejercicio de la acción contractual, en contra del municipio de San Francisco, Antioquia y de José Dariel Cardona Ciro, “en calidad de alcalde actual y como persona natural”, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

1. Que se declare la nulidad del Decreto 23 de 29 de marzo de 2003 “que declaró no suscribir el contrato de administración del régimen subsidiado para la vigencia que comienza el 01 de abril de 2003 al 31 de marzo de 2004, y por consiguiente no renovar los contratos 008 del 1 de junio de 2002 y 009 del 1 de octubre de 2002 suscritos entre el municipio de SAN FRANCISCO Y CAPRECOM”.
2. Que, como consecuencia de la nulidad, se declare el incumplimiento de los contratos, “por el hecho de no haberse ejecutado su respectiva renovación”.
3. Que se condene al municipio de San Francisco “al pago de todos los perjuicios causados a mi representado con ocasión del incumplimiento contractual […] incluyendo el daño emergente y lucro cesante, así como la corrección monetaria”.
4. Que las sumas de dinero reconocidas sean actualizadas desde el momento en que se presentaron los hechos, se condene al pago de las costas y se dé cumplimiento a los artículos 176 y 177 del CCA.

En la demanda la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes que fundamentaron sus pretensiones:

1) Mediante Resolución Nº 164 de 20 de marzo de 1996 el Municipio autorizó a CAPRECOM para la operación del régimen subsidiado, para ello celebraron un contrato de aseguramiento en el año 1996, fecha desde la cual se prestaron los servicios de manera ininterrumpida. En el año 2002 las partes suscribieron los contratos Nº 8 y 9, con 4537 y 64 afiliados, respectivamente.

2) “De conformidad con el artículo 29 del Acuerdo 77 de 1997, para el año 2002, las entidades territoriales estaban obligadas a renovar los contratos de aseguramiento, siempre y cuando las ARS cumplan con los requisitos exigidos por las normas para administrar los subsidios y los afiliados la hayan elegido”.

4) Señaló el actor que la entidad “pretendió notificar y/o publicitar a CAPRECOM el Decreto Nº 23 del 29 de marzo de 2003”, expedido por el Alcalde Municipal, donde se resolvió no renovar el contrato de régimen subsidiado.

5) El referido Decreto sustentó la decisión en la revocatoria de la autorización de funcionamiento de CAPRECOM por parte de la Superintendencia de Salud, adoptada mediante la Resolución 326 de 13 de marzo de 2003, decisión que fue recurrida, y cuyo recurso no había sido resuelto para la fecha de expedición del acto administrativo demandado.

6) La parte actora señaló que, mientras que el Municipio había cumplido, de manera tardía, con sus obligaciones, CAPRECOM lo había hecho de manera oportuna, además de no haber tenido “mayor movilidad de afiliados en los períodos de libre elección”.

El 14 de junio de 2005 el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demand.

Al señor José Dariel Cardona Ciro se le designó un curador ad-lite, quien contestó la demand. Señaló que el acto administrativo había sido “expedido de manera legal” habida consideración de que se había basado en la “Resolución 326, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, en donde revoca la autorización para operar y administrar el régimen subsidiado a Caprecom”. Asimismo, presentó la excepción de no responsabilidad del funcionario y la de caducidad de la acción. El municipio de San Francisco no contestó la demanda.

El 14 de noviembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instanci, en la cual resolvió (se trascribe):

“PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: Sin condena en costas”.

 […]”

El Tribunal rechazó la excepción de caducidad y señaló que para decidir la excepción de no responsabilidad del funcionario primero se debía analizar si prosperaban las pretensiones de la demanda.

Para el juzgador de primera instancia, del estudio del marco normativo de los contratos de administración del régimen subsidiado no se desprendía una obligación de prórroga automática, como tampoco existió una obligación de renovación en los contratos que fueron suscritos. Por el contrario, mientras que no se encontró acreditado el incumplimiento de la entidad, “no obra prueba  alguna que demuestre que CAPRECOM se encontraba a paz y salvo en los pagos, o que si bien presentaba mora, ésta le era imputable al Municipio […]”. Concluyó, entonces, “que los contratos suscritos entre el Municipio de San Francisco y CAPRECOM, no eran susceptibles de renovación automática”, por lo que el acto demandado había sido expedido en consideración a las normas aplicables al momento, de manera que no se había configurado una falsa motivación, ni se había probado que hubiera sido expedido “por razones contrarias al buen servicio”.

Recurso de apelación y trámite de segunda instancia

El 11 de diciembre de 2013 la parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la Sentencia de primera instanci. Para el recurrente “dentro del marco legal aplicable al régimen subsidiado para la época en que ocurrieron los hechos, efectivamente se considera que por disposición legal o contractual el Municipio de San Francisco Antioquia tenía la obligación legal de renovar los contratos de administración de recursos de régimen subsidiado”. Insistió en la falta de motivación de los actos demandados y en la desviación de poder, por haberse expedido un acto arbitrario, basado en argumentos falsos. Señaló que a CAPRECOM no se le había dado a conocer, de manera oportuna, la inconformidad del Municipio, así como que la entidad demandada había cancelado obligaciones por fuera de los plazos legales.

Mediante Auto de 2 de julio de 2014 se admitió el recurso de apelació. En la oportunidad para alegar de conclusión las partes y el Ministerio Público guardaron silenci.

2. CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Análisis sustantivo - 2.2. Sobre la condena en costas

2.1. Análisis sustantivo

 En consideración a los hechos probados y a los motivos de la apelación, la Sala deberá establecer si el juzgador de primera instancia erró al considerar que el acto administrativo en el que la entidad demandada decidió no suscribir nuevos contratos con CAPRECOM estaba ajustado a derecho.

Está probado en el expediente que mediante Decreto 23 de 29 de marzo de 2003 el municipio de San Francisco resolvió no suscribir un nuevo contrato de administración del régimen subsidiado con la parte demandant. También obra en el expediente la comunicación del gerente del Hospital San Francisco de Asís en la que le informó a CAPRECOM su decisión de no contratar más con esa entidad, a partir del 1 de abril de 2003.

De igual manera, se acreditó la existencia del Contrato 8 de 1 de junio  de 200 y del Contrato 9 de 1 de octubre de 200 cuyo objeto consistió en “la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud al Régimen Subsidiado”.

La Sala confirmará la Sentencia de primera instancia toda vez que en el proceso no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.

La controversia se circunscribe a determinar si existía una obligación en cabeza de la entidad demandada de suscribir nuevos contratos con CAPRECOM. En efecto, el recurrente consideró que el acto administrativo que resolvió no suscribir los contratos era nulo por haber incumplido una supuesta obligación de renovación automática. El demandante fundamentó su pretensión de renovación de los contratos en el artículo 29 del Acuerdo 77 de 1997 expedido por el Ministerio de Salud-Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, “por medio del cual se define la forma y condiciones de operación del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, cuyo contenido literal es el siguiente (se trascribe);

“Una vez la Alcaldía o la Dirección de Salud verifique el listado de afiliados entregado por las Administradora del Régimen Subsidiado, procederán a suscribir los respectivos contratos de administración de subsidios.

Estos contratos se regirán por el derecho privado y deberán incluir como mínimo la información que determine el Ministerio de Salud. Podrán incluirse cláusulas exorbitantes.

Cuando la Administradora del Régimen Subsidiado cumpla con los requisitos exigidos en las normas para administrar los subsidios y los afiliados la hayan elegido, la Entidad Territorial deberá contratar con ella”.

De lectura de la disposición invocada y del clausulado negocial de los referidos contratos, no se desprende ninguna obligación de renovación automática de la que se pudiera predicar algún tipo de incumplimient. Por el contrario, lo que quedó en evidencia en el proceso es que las distintas consideraciones del acto administrativo fundamentaron y motivaron, en debida forma, las razones que llevaron a la administración a tomar la decisión de no celebrar nuevos contratos, razones dentro de las que se encontraban la revocación a CAPRECOM de su autorización para operar y administrar el régimen subsidiado, que fue adoptada por la Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución 326 de 13 de marzo de 2003; así como la decisión de la ESE Hospital San Francisco de Asís de no suscribir con CAPRECOM “ningún contrato de prestación de servicios hasta no tener resueltas las dificultades contractuales presentadas en los anteriores contratos”.

La autonomía negocial de las entidades administrativas, estén regidas por normas de derecho privado o por el Estatuto General de Contratación Pública, constituye un pilar fundamental de la actividad contractual del Estado. En este sentido, la entidad demandada decidió, basada en una amplia argumentación, dejar de celebrar contratos con CAPRECOM y hacerlo con otros sujetos, lo cual obedece al ámbito de su autonomía negocial, decisión que, por demás, estaba principalmente motivada por su referido interés de prestar un adecuado servicio de salud y ante “la situación de dificultad operativa que presenta actualmente la ARS CAPRECOM [que impedía que] contin[uara] con la prestación del servicio de aseguramiento a la población del municipio”. Todo lo anterior deja claro que el acto administrativo demandado fue expedido con la debida motivación, se fundamentó debidamente, y no existió desviación de poder en su adopción.

Por otra parte, el actor, tanto en su demanda como en el recurso de apelación, pretendió elevar un reproche sobre la conducta de la entidad dirigido a un supuesto incumplimiento de las obligaciones dinerarias del Municipio; sin embargo, tal y como lo señaló el juzgador de primera instancia, el demandante no adelantó ningún esfuerzo probatorio para sustentar su dicho (artículo 177 del Código General del Proceso), esto es, incumplió su carga probatoria, mientras que el Municipio había fundamentado, en debida forma, las razones que lo llevaron a adoptar el acto administrativo.

En atención a las anteriores consideraciones la Sala no encuentra falsa motivación, ni ninguna otra razón que contraríe la legalidad de los actos que fueron demandado, por lo que confirmará la decisión de primera instancia.

2.2. Sobre la condena en costas

La Sala se abstendrá de condenar en costas pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo requeridos.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 14 de noviembre de 2013, que negó las pretensiones de la demanda.

Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTÍN BERMUDEZ MUÑÓZ                                        RAMIRO PAZOS GUERRERO

ALBERTO MONTAÑA PLATA