Radicado: 05001-23-33-000-2019-00330-01

 Demandante: José Libardo Arias Villeros  y Otros

 

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / CAPRECOM / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / CONTRATO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / NORMATIVIDAD DEL CONTRATO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / NORMATIVIDAD DE RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / ADMINISTRADORA DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / RENOVACIÓN DEL CONTRATO / PRÓRROGA DEL CONTRATO / AFILIACIÓN AL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / MORA EN EL PAGO EN EL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 216 de la Ley [100] de 1993, los contratos que se celebran para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud se rigen por el derecho privado; en esa medida, el cumplimiento de sus obligaciones debe estudiarse en ese marco sin que se deba considerar que los actos que se emiten en ejecución de los mismos son actos administrativos. El oficio mediante el cual el Municipio de Ebéjico informó a Caprecom la determinación de no renovar los contratos para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud, no tiene tal carácter sino que constituye simplemente la expresión de la voluntad de una parte del contrato (…). Precisado lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia porque el Municipio de Ebéjico no estaba obligado a renovar los contratos para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud suscritos con Caprecom, en la medida en que la demandante no habría acreditado los presupuestos legales para que fuera procedente la contratación. (…) [P]ara que el Municipio de Ebéjico tuviera la obligación de celebrar nuevos contratos o renovar los existentes con Caprecom, esta última debía cumplir con los requisitos de afiliación para el nuevo periodo y cumplimiento en el pago de los servicios lo cual, como se procede a explicar, no se cumplió. (…) En primer lugar, Caprecom aduce que al tener afiliaciones vigentes (…) tenía derecho a la renovación, lo que no se ajusta a la exigencia normativa, pues dichas afiliaciones fenecían al terminar el contrato, por lo que requería demostrar que estas habían sido renovadas, y esto no fue acreditado en el proceso. (…) De otra parte, en el expediente obra la declaración del (…) gerente del hospital San Rafael de Ebéjico (…), quien señaló que para la época en que el Municipio decidió no renovar los contratos con Caprecom, esta última se encontraba en mora con los pagos por servicios del régimen subsidiado y presentaba problemas con la prestación del servicio. Lo anterior implica que el Municipio estaba facultado para dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 050 de 2003, esto es, no suscribir nuevos contratos o abstenerse renovar los existentes.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 216 NUMERAL 2 / DECRETO 050 DE 2003 - ARTÍCULO 29 / DECRETO 050 DE 2003 - ARTÍCULO 36 / ACUERDO 077 DE 1999 DE LA COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ARTÍCULO 12 / ACUERDO 077 DE 1999 DE LA COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ARTÍCULO 29 / ACUERDO 077 DE 1999 DE LA COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ARTÍCULO 29 / ACUERDO 077 DE 1999 DE LA COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ARTÍCULO 30

NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia cuenta con aclaración de voto del doctor Alexander Jojoa Bolaños (E).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., nueve (9) de julio de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 05001-23-31-000-2005-04892-01(58698)

Demandante: CAJA DE PREVISIÓN DE LAS COMUNICACIONES-CAPRECOM EPS

Demandado: MUNICIPIO DE EBÉJICO

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA)

Tema: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, porque la demandante no acreditó las condiciones legales que le generaban el derecho a renovar el contrato.

SENTENCIA

Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 2 de noviembre de 2016, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Esta Subsección es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 181 del Código Contencioso Administrativo. A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón la cuantía de acuerdo con el numeral 5 del artículo 132 del CCA.

Antecedentes

A.- Posición de la parte demandante

1.- El 20 de mayo de 2005 la Caja de Previsión de las Comunicaciones-Caprecom EPS- (en adelante, Caprecom) presentó demanda contra el Municipio de Ebéjico (en adelante, el Municipio), en la que se formularon las siguientes pretensiones:

<< 1. Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de marzo 26 de 2003, en el que el alcalde del municipio de Ebéjico manifiesta que en razón de los pronunciamientos hechos por el Ministerio de Salud sobre la viabilidad de CAPRECOM para prestar sus servicios como ARS les manifestó que el municipio de Ebéjico no está interesado en contratar de nuevo sus servicios para la vigencia que comienza el 1 de abril de 2003; y por consiguiente no renovar los contratos 004 de 1 de junio de 2002 y 003 de 1 de octubre de 2002 suscritos entre el municipio de Ebéjico y Caprecom.

2. Que, como consecuencia de la nulidad pretendida, se declare el incumplimiento de los contratos relacionados en la primera pretensión, por el hecho de no haberse ejecutado su respectiva renovación, la que procede de manera obligatoria por expreso mandato legal.

3. Que como consecuencia de lo anterior se declare que el municipio de Concordia (sic)/ Antioquia, incumplió con la obligación de renovar los contratos interadministrativos del régimen subsidiado suscritos con Caprecom.

4. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se condene al municipio de Ebéjico, al señor Carlos Patricio Falcon Prasca, en su calidad de ex alcalde del municipio de Ebéjico, al pago de todos los perjuicios causados a mi representado con ocasión del incumplimiento contractual, de la expedición y de la ejecutoria de las actos demandados, que decidieron de manera unilateral e ilegal no renovar los contratos de aseguramiento entre el municipio y Caprecom, incluyendo daño emergente y lucro cesante, así como la corrección monetaria y cualquiera otro índice de ajuste monetario de tales sumas. .

5. Todas las sumas de dinero a reconocerse deberán ser actualizadas, desde el momento mismo en que se presentaron los hechos y hasta que quede en firme la sentencia respectiva, y que debe aplicarse intereses moratorios sobre las sumas liquidas adeudadas por la decisión de no renovar el contrato, conforme lo señalado en el artículo 32 del Decreto 050 de 2003 y demás normas que lo modifiquen o complementen.

6. Que se condene a los demandados al pago de las costas, agencias en derecho y demás gastos del proceso.

7. Que a la sentencia que se profiera accediendo a las pretensiones expresadas se le de cumplimiento dentro del término establecido por los artículos 176 y 177 del C.C.A. En caso de que así lo hiciere, que se condene a los demandados al pago de los intereses moratorios correspondientes al interés corriente doblado sobre las sumas debidas, a partir de la fecha en que se produzca la mora y hasta cuando se haga el pago efectivo de ella.>>

2.- La demandante fundó sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones:

2.1.- Mediante Resolución No. 0845 del 14 de noviembre de 1985 la Superintendencia Nacional de Salud expidió el certificado de funcionamiento de Caprecom como entidad prestadora de salud para el régimen contributivo y subsidiado de la Ley 100 de 1993.

2.2.- Mediante Resolución No. 164 de 1996 el Municipio de Ebéjico autorizó a Caprecom para la operación del régimen subsidiado en su circunscripción territorial y, en desarrollo de la misma, el 16 de diciembre de 1997 se suscribió el contrato para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud.

2.3.- La relación contractual entre el Municipio de Ebéjico y Caprecom se mantuvo vigente hasta el 31 de marzo de 2003, fecha en la cual terminaron los contratos 003 del 1° de octubre de 2002 y 004 de junio de 2002.

2.4.- Mediante el oficio del 26 de marzo de 2003 el alcalde municipal informó a Caprecom que en virtud de los “pronunciamientos hechos por el Ministerio de Salud sobre la viabilidad de Caprecom”, no estaba interesado en contratar de nuevo los servicios para la vigencia que inciaba el 1° de abril de 2003.

2.5.- Las normas que regían los contratos para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud establecían que los mismos se suscribían por periodos anuales y que era obligatorio para las entidades renovarlos por periodos iguales. En virtud de lo anterior, el Municipio de Ebéjico debía renovar los contratos 003 del 1° de octubre de 2002 y el 004 de junio de 2002 suscritos con Caprecom.

B.- Posición de la parte demandada

3.- El Municipio de Ebéjico no contestó la demanda.

4.- Carlos Patricio Falcón Prasca, en su calidad de exalcalde del municipio de Ebéjico, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones:

4.1.- Propuso excepción de falta en legitimación en la causa por pasiva, porque su actuación se dio en la calidad de alcalde municipal, por lo cual su vinculación al proceso como persona natural no era viable.

4.2.- Caprecom incumplió reiteradamente con los pagos y la prestación de los servicios a los beneficiarios del régimen subsidiado de salud en el municipio de Ebéjico.

4.3.- La Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución No. 326 del 13 de marzo de 2003, revocó el certificado de funcionamiento de Caprecom como entidad promotora de salud para administrar y operar los regímenes contributivo y subsidiado de salud, razón por la cual la continuidad de los servicios a su cargo estaba en entredicho.

C.- La sentencia recurrida

5.- El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 2 de noviembre de 2016, en la que negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones:

5.1.- Negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por Carlos Patricio Falcón Prasca con fundamento en el artículo 78 del CCA, que habilita al perjudicado para demandar en un mismo proceso a la entidad y al funcionario que haya participado en los hechos que se someten a decisión judicial.

5.2.- El marco normativo que rige los contratos para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud no establece que los entes territoriales contratantes tengan la obligación de renovar las relaciones contractuales de forma indefinida.

5.3.- El Municipio de Ebéjico no tenía obligación legal o contractual de renovar los contratos 003 y 004 de 2002 suscritos con Caprecom para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud.

5.4.- En el proceso se probó que durante la ejecución de los contratos para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud, Caprecom incurrió en demoras en los pagos al hospital y atención a los usuarios.

D. El recurso de apelación

6.- La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia para que fuera revocada. Formuló los siguientes reparos:

6.1.- El artículo 29 del acuerdo 077 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud establece la obligación de los municipios de contratar con la administradora de régimen subsidiado que cumpla con los requisitos de contar con afiliados y haber cumplido sus obligaciones.

6.2.- Caprecom había cumplido cabalmente las obligaciones relacionadas con los contratos para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud suscritos con el municipio de Ebéjico, por lo que tenía derecho a la renovación de los mismos.

6.3.- La mora en la prestación del servicio a cargo de Caprecom se generó en virtud de que el Municipio de Ebéjico incumplió su obligación de girar los dineros de las UPC a la administradora del régimen subsidiado dentro de los 10 días siguientes al inicio del bimestre.

II. Consideraciones

E.- Decisión a adoptar

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 216 de la Ley de 1993, los contratos que se celebran para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud se rigen por el derecho privado; en esa medida, el cumplimiento de sus obligaciones debe estudiarse en ese marco sin que se deba considerar que los actos que se emiten en ejecución de los mismos son actos administrativos. El oficio mediante el cual el Municipio de Ebéjico informó a Caprecom la determinación de no renovar los contratos para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud, no tiene tal carácter sino que constituye simplemente la expresión de la voluntad de una parte del contrato, a partir de la cual debe determinarse si incumplió sus obligaciones.

7.- Precisado lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia porque el Municipio de Ebéjico no estaba obligado a renovar los contratos para la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud suscritos con Caprecom, en la medida en que la demandante no habría acreditado los presupuestos legales para que fuera procedente la contratación.

8.- El Decreto 050 de 2003 establecía en su artículo 29 que los contratos para la administración de los recursos del régimen subsidiado serían suscritos por periodos fijos. Por su parte, el artículo 3  96 

 

 del acuerdo 077 de 1999 de la Comisión Nacional de Seguridad Social en Salud, norma vigente para la fecha en que se celebraron los contratos 003 y 004 entre el Municipio de Ebéjico y Caprecom, determinaba que los referidos contratos se suscribirían por un periodo de un año, sin que previera una obligación a renovarlos de manera automática e indefinida.

9.- El artículo 29 del acuerdo 077 de 1999 establecía la obligación de suscribir los contratos para la administración de los recursos del régimen subsidiado de la siguiente manera:

ARTICULO 29. CONTRATOS DE ASEGURAMIENTO.  Una vez la Alcaldía o la Dirección de Salud verifique el listado de afiliados entregado por las Administradora del Régimen Subsidiado, procederán a suscribir los respectivos contratos de administración de subsidios.

Estos contratos se regirán por el derecho privado y deberán incluir como mínimo la información que determine el Ministerio de Salud. Podrán incluirse cláusulas exorbitantes.

Cuando la Administradora del Régimen Subsidiado cumpla con los requisitos exigidos en las normas para administrar los subsidios y los afiliados la hayan elegido, la Entidad Territorial deberá contratar con ella.

9.1.- De conformidad con la norma transcrita, la celebración de los contratos para la administración de recursos del régimen subsidiado requería que la administradora del régimen subsidiado contara con afiliados en la respectiva circunscipción territorial y acreditara los requisitos exigidos para administrar los subsidios. Al margen de si existe o no un derecho a la renovación de estos contratos, lo cierto es que Caprecom no habría cumplido los requisitos necesarios para acceder a esta.

9.2.- En relación con el requisito de contar con afiliados en la circunscripción territorial, el artículo 1  30 

 del acuerdo 077 de 1999 preveía que las afiliaciones serían realizadas por un periodo igual al de la contratación, esto es, por un año, lo que significa que para acceder a un nuevo contrato o para renovar los existentes, no bastaba con que la administradora del régimen subsidado tuviese afiliados, sino que debía demostrar que contaba con la renovación de dichas afiliaciones para un nuevo periodo.

9.3.- En cuanto a los requisitos para la administración de los subsidios, el artículo 36 del Decreto 050 de 2003 establecía que en caso que la administradora del régimen subsidiado incurriera en mora en los pagos de los servicios, los entes territoriales podían abstenerse de celebrar nuevos contratos o de renovar los existentes.

10.- Así las cosas, para que el Municipio de Ebéjico tuviera la obligación de celebrar nuevos contratos o renovar los existentes con Caprecom, esta última debía cumplir con los requisitos de afiliación para el nuevo periodo y cumplimiento en el pago de los servicios lo cual, como se procede a explicar, no se cumplió.

10.1.- En primer lugar, Caprecom aduce que al tener afiliaciones vigentes hasta el 31 de marzo de 2003 tenía derecho a la renovación, lo que no se ajusta a la exigencia normativa, pues dichas afiliaciones fenecían al terminar el contrato, por lo que requería demostrar que estas habían sido renovadas, y esto no fue acreditado en el proceso.

10.2.- De otra parte, en el expediente obra la declaración de Luis Henry Vaquero Vizcaín, gerente del hospital San Rafael de Ebéjico para el mes de marzo de 2003, quien señaló que para la época en que el Municipio decidió no renovar los contratos con Caprecom, esta última se encontraba en mora con los pagos por servicios del régimen subsididado y presentaba problemas con la prestación del servicio. Lo anterior implica que el Municipio estaba facultado para dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 050 de 2003, esto es, no suscribir nuevos contratos o abstenerse renovar los existentes.

11.- En relación con lo alegado por Caprecom acerca de que la mora en los pagos y los problemas en la prestación del servicio provenían de que el Municipio no giraba en tiempo la UPC que le correspondía, en el expediente no obra prueba alguna que sustente dicha afirmación, por lo cual no puede tenerse como una situación que justifique el incumplimiento en que incurrió.

F.- Condena en costas

12.- En consideración a la conducta asumida por las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III.- RESUELVE

PRIMERO: CONFIìRMASE la sentencia del 2 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: ABSTÉNGASE de condenar en costas.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente)

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Presidente

(Firmado electrónicamente)             (Firmado electrónicamente)

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS

          Magistrado  Magistrado (E)

                                                                Con aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL DOCTOR ALEXANDER JOJOA BOLAÑOS (E)

CONTRATO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / CONTRATO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO / EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD TERRITORIAL

Compartí la decisión de fondo, en tanto, a mi juicio, el acto demandado, esto es, a través del cual el municipio de Ebéjico decidió no prorrogar los contratos para la administración del régimen subsidiado de salud con la demandada, estuvo ajustado a la ley en tanto no hay fundamento legal para estimar que el demandante tenía derecho a su prórroga ni se encontraba en las condiciones fácticas que posibilitaban que fuera contratado nuevamente. Sin embargo, me aparté del entendimiento según el cual dicha decisión no es un acto administrativo porque el contrato que estaba vigente entre las partes cuando se adoptó tal decisión era de derecho privado. Contrario a ello, estimo que, con independencia del régimen jurídico de un contrato, las entidades territoriales están habilitadas para, en ejercicio de sus competencias, expedir actos administrativos. Con el acto demandado se decidió una situación jurídica concreta, en ejercicio de competencias sobre la administración del régimen subsidiado en salud, que no se afecta por la naturaleza jurídica de un contrato existente entre las partes, máxime porque la decisión enjuiciada no fue expedida en ejecución de este, sino que definió una situación jurídica concreta de la EPS actora respecto de un futuro contrato que esperaba celebrar pero que nunca se materializó. Esta decisión surtió plenos efectos y debió ser objeto de control judicial, tal como lo propuso la demandante. Con todo, según lo expuso el proyecto, debió mantenerse su presunción de legalidad porque no transgredió el ordenamiento aplicable, razón por la cual acompañé la decisión de fondo, adversa a las pretensiones de la demanda.

ACLARACIÓN DE VOTO

Compartí la decisión de fondo, en tanto, a mi juicio, el acto demandado, esto es, a través del cual el municipio de Ebéjico decidió no prorrogar los contratos para la administración del régimen subsidiado de salud con la demandada, estuvo ajustado a la ley en tanto no hay fundamento legal para estimar que el demandante tenía derecho a su prórroga ni se encontraba en las condiciones fácticas que posibilitaban que fuera contratado nuevamente.  Sin embargo, me aparté del entendimiento según el cual dicha decisión no es un acto administrativo porque el contrato que estaba vigente entre las partes cuando se adoptó tal decisión era de derecho privado.

Contrario a ello, estimo que, con independencia del régimen jurídico de un contrato, las entidades territoriales están habilitadas para, en ejercicio de sus competencias, expedir actos administrativos. Con el acto demandado se decidió una situación jurídica concreta, en ejercicio de competencias sobre la administración del régimen subsidiado en salud, que no se afecta por la naturaleza jurídica de un contrato existente entre las partes, máxime porque la decisión enjuiciada no fue expedida en ejecución de este, sino que definió una situación jurídica concreta de la EPS actora respecto de un futuro contrato que esperaba celebrar pero que nunca se materializó.  Esta decisión surtió plenos efectos y debió ser objeto de control judicial, tal como lo propuso la demandante.  Con todo, según lo expuso el proyecto, debió mantenerse su presunción de legalidad porque no transgredió el ordenamiento aplicable, razón por la cual acompañé la decisión de fondo, adversa a las pretensiones de la demanda.

Fecha ut supra,

ALEXANDER JOJOA BOLAÑOS

MAGISTRADO (E)