CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES
Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA
Radicación: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: PROMOTORA CASA MEDITERRÁNEA S.A.
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Y ORTO
Tema: El contribuyente tiene la carga de solicitar a la entidad
recaudadora, por vía administrativa, la devolución del valor de un
impuesto que no debía pagar. Indebida escogencia de la acción.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra
la sentencia del 24 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO
Mediante auto de 24 de septiembre de 2001, la Superintendencia de Sociedades
reconoció al municipio de Medellín como acreedor de la sociedad Calcular Ltda. en
Liquidación por el crédito de primera clase, consistente en unas "deudas fiscales",
dentro del proceso de liquidación obligatoria de esa sociedad. El 31 de agosto de
2004, el Agente Liquidador de Calcular Ltda. en Liquidación solicitó a la
Superintendencia de Sociedades la venta en pública subasta de los bienes que
integraban el patrimonio de la concursada, ante la imposibilidad de concretar su
venta comercial.
Seguidamente, el 12 de mayo de 2005, la Superintendencia de Sociedades adjudicó
a la Promotora Casa Mediterránea S.A. (antes Promotora Nuevo Conquistadores
S.A.) el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-673254.
Mediante proveído de 7 de junio de 2005, la Superintendencia de Sociedades
aprobó la adjudicación del inmueble de la referencia y ordenó al Agente Liquidador
entregar el bien a la sociedad adjudicataria. Así las cosas, el 12 de agosto de 2005,
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín registró la anotación de
la adjudicación del inmueble referido a la Promotora Casa Mediterránea S.A. por
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
2
medio de pública subasta. Posteriormente, el 10 de abril de 2006, la
Superintendencia de Sociedades autorizó el plan de pagos para el municipio de
Medellín, mediante una suma en dinero y la cesión de unos bienes inmuebles de la
concursada que no fueron subastados. El 4 de mayo de 2006, el municipio de
Medellín aceptó el plan de pagos.
El 7 de septiembre de 2006, el Agente Liquidador de la sociedad Calcular Ltda. en
Liquidación informó a la Superintendencia de Sociedades que el municipio de
Medellín era renuente a expedir los certificados de paz y salvo del impuesto predial
de los inmuebles subastados y los entregados en dación en pago. El 6 de octubre
de 2006, el municipio de Medellín remitió los respectivos certificados de paz y salvo
del impuesto predial "sin pago" de los citados bienes. Sin embargo, el 12 de octubre
de 2006, la sociedad Casa Mediterránea S.A. pagó voluntariamente "el total" del
impuesto predial en lo que respecta al inmueble identificado con el folio de matrícula
inmobiliaria 001-673254. Finalmente, mediante providencia de fecha indeterminada,
la Superintendencia de Sociedades declaró terminado el proceso de liquidación
obligatoria de Calcular Ltda.
La sociedad demandante considera que el municipio de Medellín y la
Superintendencia de Sociedades le causaron un detrimento patrimonial: i) por el
pago del impuesto predial, que no tenía la obligación de asumir al haber sido
adjudicataria del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-
673254; ii) por el error jurisdiccional en el proveído de 7 de junio de 2005; y iii) por
el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por gestionar
indebidamente ante el ente territorial la expedición del certificado de paz y salvo del
impuesto predial del inmueble de la referencia.
II. ANTECEDENTES
1. Demanda
El 19 de diciembre de 20061, la sociedad Promotora Casa Mediterránea S.A.
mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa,
presentó demanda en contra del municipio de Medellín y de la Superintendencia de
Sociedades i) por el pago del impuesto predial que no tenía la obligación de asumir
al haber sido adjudicataria del inmueble identificado con el folio de matrícula
1 Fl. 10, C.1.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
3
inmobiliaria 001-673254; ii) por el error jurisdiccional en el proveído de 7 de junio de
2005; y iii) por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por
gestionar indebidamente ante el ente territorial la expedición del certificado de paz
y salvo del impuesto predial del inmueble de la referencia.
Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a las
demandadas a pagar, por daño emergente, la suma de $570.000.000, valor que
tuvo que sufragar por concepto de impuesto predial para lograr la expedición del
referido certificado tributario.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, mediante proveído
de 11 de agosto de 2000, la Superintendencia de Sociedades convocó a la sociedad
Calcular Ltda. al trámite de la liquidación obligatoria de los bienes que conformaban
su patrimonio.
Señala que, mediante auto de 24 de septiembre de 2001, la Superintendencia de
Sociedades reconoció al municipio de Medellín como acreedor de la sociedad
Calcular Ltda. en Liquidación por el crédito de primera clase, consistente en unas
"deudas fiscales".
Aduce que el 31 de agosto de 2004, el Agente Liquidador de Calcular Ltda. en
Liquidación solicitó a la Superintendencia de Sociedades la venta en pública
subasta de los bienes que integraban el patrimonio de la concursada, ante la
imposibilidad de concretar su venta comercial.
Arguye que el 12 de mayo de 2005, la Superintendencia de Sociedades adjudicó a
la Promotora Casa Mediterránea S.A. (antes Promotora Nuevo Conquistadores
S.A.) el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-673254.
Indica que, mediante proveído de 7 de junio de 2005, la Superintendencia de
Sociedades aprobó la adjudicación del inmueble de la referencia y ordenó al Agente
Liquidador entregar el bien a la sociedad adjudicataria.
Esgrime que el 26 de julio de 2005, el representante legal de la sociedad
adjudicataria solicitó al municipio de Medellín la expedición de los certificados de
paz y salvo del impuesto predial de inmueble rematado, sin expresar las razones de
su solicitud.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
4
Argumenta que el 11 de agosto de 2005, el municipio de Medellín negó la expedición
del referido certificado, toda vez que no había recibido el pago de la acreencia fiscal
y de los gastos administrativos causados.
Aduce que el 12 de agosto de 2005, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Medellín registró la anotación de la adjudicación del inmueble referido a la
Promotora Casa Mediterránea S.A. por medio de pública subasta.
Precisa que el 21 de octubre de 2005, el representante legal de la sociedad
Promotora Casa Mediterránea S.A. presentó acción de tutela, pretendiendo que se
ordene al municipio de Medellín expedir el certificado referido. Sin embargo,
mediante sentencia de 15 de noviembre del 2005, el Juzgado 23 Penal del Circuito
de Medellín rechazó por improcedente la acción de tutela, al estimar que en el marco
del procedimiento concursal se debía liquidar los activos con el fin de establecer las
obligaciones adeudadas. La decisión anterior fue confirmada por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Medellín, mediante providencia de 20 de febrero de 2006.
Indica que el 16 de marzo de 2006, el Agente Liquidador solicitó a la
Superintendencia de Sociedades la aprobación del plan de pagos del municipio de
Medellín para pagar el 69,07% de los gastos de administración causados al
municipio de Medellín, pues los activos eran insuficientes para cubrir la totalidad de
las acreencias.
Afirma que el 10 de abril de 2006, la Superintendencia de Sociedades autorizó el
plan de pagos para el municipio de Medellín, mediante una suma en dinero y la
cesión de unos bienes inmuebles de la concursada que no fueron subastados.
Esgrime que el 4 de mayo de 2006, el municipio de Medellín aceptó el plan de
pagos.
Manifiesta que el 7 de septiembre de 2006, el Agente Liquidador de la sociedad
Calcular Ltda. en Liquidación informó a la Superintendencia de Sociedades que el
municipio de Medellín era renuente a expedir los certificados de paz y salvo del
impuesto predial de los inmuebles subastados y los entregados en dación en pago.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
5
Aduce que, mediante proveído de 25 de septiembre de 2006, la Superintendencia
de Sociedades ordenó al municipio de Medellín expedir documento idóneo, al
constatar que el pago del impuesto predial adeudado, tanto concursal como
posconcursal, debía sujetarse a la prelación de créditos establecida en los artículos
197 y 198 de la Ley 222 de 1995.
Precisa que el 6 de octubre de 2006, el municipio de Medellín remitió los respectivos
certificados de paz y salvo del impuesto predial "sin pago" de los bienes citados.
Señala que el 12 de octubre de 2006, la Sociedad Casa Mediterránea S.A. pagó
voluntariamente "el total" del impuesto predial en lo que respecta al inmueble
identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-673254.
Afirma que mediante providencia de fecha indeterminada, la Superintendencia de
Sociedades declaró terminado el proceso de liquidación obligatoria de Calcular
Ltda.
La sociedad demandante considera que el municipio de Medellín y la
Superintendencia de Sociedades le causaron un detrimento patrimonial: i) por el
pago del impuesto predial, que no tenía la obligación de asumir al haber sido
adjudicataria del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-
673254, para que le fuera expedido el certificado de paz y salvo del impuesto predial
correspondiente al inmueble referido; ii) por el error jurisdiccional en el proveído de
7 de junio de 2005, porque inobservó lo dispuesto en el artículo 530 del Código de
Procedimiento Civil que, según su interpretación, establecía que el bien adjudicado
debía entregarse sin ningún tipo de gravamen; y iii) por el defectuoso
funcionamiento de la administración de justicia, por gestionar indebidamente ante el
ente territorial la expedición del certificado de paz y salvo del impuesto predial del
inmueble de la referencia.
Textualmente señala en la demanda: "que el municipio de Medellín - Secretaria de
Hacienda Municipal - y la Superintendencia de Sociedades son administrativamente
responsables de la totalidad de los daños y perjuicios (materiales e inmateriales) (sic)
ocasionados a la sociedad Promotora Casa Mediterránea S.A., con motivo de la
actuación antijurídica adelantada por un ente público, en este caso de la no expedicio
(sic) de los paz y salvos correspondiente (sic) al predio [...] identificado con el número
de matrícula inmobiliaria No.001-673254 [...] fue así como los perjuicios sufridos [...]
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
6
ascendieron a la suma de $570.000.000, por capital, producto de asumir, una
obligación que no le correspondía y que había sido ordenada por parte de la
Superintendencia no cobrarle a la entidad (sic) rematante [...]. La Superintendencia
de Sociedades deberá coadyuvar en la responsabilidad pues incumplió para con los
rematantes su obligación de entregar saneado y no poder gestionar efectivamente
frente al municipio de Medellín la consecución de los paz y salvos respectivos [...].
Esta actitud negligente e ilegal [...] causó un perjuicio económico inmenso a mi
mandante pues le correspondió, para la viabilidad del proyecto denominado Casa
Mediterránea, sufragar de su propio peculio, un gasto que no le correspondía".
2. Contestación
El 13 de abril de 20072 el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda
y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público.
2.1. La Superintendencia de Sociedades3 argumentó que los impuestos que de un
inmueble subastado se adeuden dentro de un proceso de liquidación obligatoria,
deben ser pagados con la totalidad de los bienes y haberes de la concursada,
incluido el producto de la subasta. En su contestación solicitó que, de encontrar
acreditado un hecho lesivo, se declare la responsabilidad del municipio Medellín,
toda vez que con su actuación renuente impidió que la sociedad demandante
accediera a una financiación para la construcción de un proyecto inmobiliario.
2.2. El municipio de Medellín4 adujo que, de conformidad con el parágrafo 5° del
artículo 21 del Acuerdo Municipal 057 del 2003, sólo podía expedir certificados de
paz y salvo de carácter tributario sobre bienes inmuebles vendidos en pública
subasta, previo pago de los impuestos adeudados. Como excepciones formuló las
que denominó "falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la
obligación, falta de nexo causal e inepta demanda".
3. Alegatos de conclusión en primera instancia
El 26 de octubre de 20095 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para
alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
2 Fl. 44 y 45, C.1.
3 Fl. 78 a 91, C.1.
4 Fl. 257 a 267, C.1.
5 Fl. 401, C.1.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
7
3.1. La parte demandante6, la Superintendencia de Sociedades7 y el municipio de
Medellín8 reiteraron lo expuesto en la demanda y en la contestación de esta,
respectivamente.
3.2. El Ministerio Público guardó silencio.
4. Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 24 de julio de 20139 el Tribunal Administrativo de Antioquia
accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentadas contra el
municipio de Medellín, al constatar que debió "saldar la deuda fiscal" y expedir el
paz y salvo solicitado por la demandante, dado que como parte de pago del
impuesto predial dentro del proceso de liquidación recibió unos inmuebles y dinero
en dación de pago. Por otro lado, señaló que la Superintendencia de Sociedades
no incurrió en error jurisdiccional, ni en defectuoso funcionamiento de la
administración de justicia, porque "su accionar [...] estuvo determinado por las
facultades jurisdiccionales que de manera especial tiene para el trámite del proceso
liquidatorio, limitándose según su competencia a proferir los diferentes autos y
decisiones, no evidenciándose ninguna falla en el servicio [...]".
Al respecto, la sentencia señaló: "EI municipio de Medellín, aunque tenía sustento
legal para no expedir el paz y salvo, no podía negarse a hacerlo, i) porque el proceso
ejecutivo por cobro coactivo contra Calcular Ltda fue allegado al proceso liquidatorio
y por ende el crédito fiscal fue graduado y privilegiado en el proceso; ii) porque le
fueron entregados varios inmuebles en dación en pago por las deudas fiscales que
la sociedad intervenida tenía con el municipio de Medellín y habiéndose declarado
terminado el proceso de liquidación obligatoria del patrimonio liquidable de la
sociedad Calcular Ltda. en Liquidación, no le quedaba otra alternativa que hacer el
respectivo cruce de cuentas y saldar la deuda fiscal, luego no había razón para
negarse a expedir el paz y salvo. Por otra parte, el hecho de habérsele entregado
en dación en pago varios inmuebles, hacía que de ninguna forma podía cobrar o
recibir por fuera del proceso liquidatorio el impuesto predial y menos a la persona a
quien le fue adjudicado el inmueble pues esa no era una obligación del rematante
6 Fl. 375 a 384, C.1.
7 Fl. 364 a 374, C.1.
8 Fl. 385 a 388, C.1.
9 Fl. 395 a 418, C.P.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
8
[...]. [H]abiendo aceptado la dación en pago de los inmuebles, no debió recibir los
dineros que el rematante pagó por concepto del impuesto predial, ni en su totalidad
ni por el saldo insoluto, incurriendo de esta forma en un doble pago [...]".
En la parte resolutiva, el a quo condenó al municipio de Medellín a pagar a la
sociedad demandante, por daño emergente, la suma de $1.060.867.858 y negó las
demás pretensiones de la demanda.
5. Recursos de apelación
El 28 de agosto de 201310 el municipio de Medellín interpuso recurso de apelación, el
cual fue concedido el 21 de noviembre de 201311 y admitido el 5 de marzo de 201412.
De otro lado, el 19 de mayo de 201413, la sociedad Promotora Casa Mediterránea S.A.
interpuso apelación adhesiva, dentro del término establecido en el artículo 353 del
Código de procedimiento Civil14.
5.1. El extremo activo solicitó condenar al municipio de Medellín a pagar los
intereses sobre el daño emergente reconocido en primera instancia por el a quo.
Al efecto sostuvo: "solicito ante el Honorable Consejo de Estado, se revoque (sic) la
sentencia recusada en lo referido a que no se incluyó la condena al pago de los
intereses causados desde el 12 de octubre de 2006, momento en que mi
representada canceló el valor que no era de su cargo a la demandada municipio de
Medellín, para que en su lugar, se ordene el pago de dichos intereses y así mismo
se realice la liquidación efectiva de esta suma actualizada al momento del pago
efectivo condenado a la demandada [...]".
5.2. El municipio de Medellín15 argumentó que en los procesos de liquidación
obligatoria de sociedades comerciales se aplican las normas tributarias, según lo
dispuesto en el artículo 236 de la Ley 222 de 1995 y por esta razón no estaba
obligado a expedir una certificación de paz y salvo del impuesto predial sobre el
10 Fl. 424, C.P.
11 Fl. 461, C.P.
12 Fl. 465, C.P.
13 Fl. 488 a 501, C.P.
14 Art. 353 del C.P.C. "La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las
partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá
presentarse ante el juez que la profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho o ante
el superior hasta el vencimiento del término para alegar [...]".
15 Fl. 424 a 427, C.P.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
9
inmueble adjudicado en pública subasta, pues había mora en el pago de las
obligaciones tributarias.
Al efecto sostuvo que: "En ninguna parte de la Ley 222 de 1995 se dispuso que las
entidades territoriales estuvieran obligadas a expedir paz y salvo de impuesto
predial cuando la sociedad en liquidación obligatoria estuviera en mora en el pago
de los gastos de administración, aplicándose en este caso todas las normas
tributarias que tienen que ver con el pago del impuesto predial dicho argumento está
sustentado en el artículo 236 de la Ley 222 de 1995, el cual establece que lo
dispuesto en las normas tributarias se aplicara sin perjuicio de lo establecido en la
Ley 222 de 1995 por lo tanto ante el vacío normativo que existe para el caso de los
paz y salvos cuando se tenga deudas por concepto de gastos de administración se
deberá aplicar las normas tributarias que regulen la materia del impuesto predial
[...]".
6. Alegatos de conclusión en segunda instancia
El 21 de abril de 201416 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para
alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
6.1. La parte demandante17 y el municipio de Medellín18 reiteraron los argumentos
expuestos en los recursos de apelación.
6.2. El Ministerio Público19 solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su
lugar, negar las pretensiones, argumentando que el perjuicio sufrido por la sociedad
demandante no fue causado por la presunta falla del servicio en la emisión del
certificado de paz y salvo del impuesto predial correspondiente al inmueble
rematado, pues, a su juicio, el 6 de octubre de 2006, el ente territorial emitió el
certificado solicitado y el 12 de octubre siguiente, la adjudicataria realizó el pago del
impuesto mencionado.
6.3. La Superintendencia de Sociedades guardó silencio.
16 Fl. 467, C.P.
17 Fl. 473 a 487, C.P.
18 Fl. 468 a 472, C.P.
19 Fl. 509 a 528, C.P. Concepto rendido el 27 de mayo de 2014, por el Procurador Primero Delegado
ante el Consejo de Estado, Francisco Manuel Salazar Gómez.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
10
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación presentado en contra
de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 24 de julio de
2013, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 de la Ley 270 de
199620,129 y 132 numeral 6° del Código Contencioso Administrativo, pues la
cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda21, supera la exigida de 500
SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación
directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación22. Lo anterior,
atendiendo a que en el presente caso, la parte actora reclama por una falla del
servicio del municipio de Medellín, un error jurisdiccional y un defectuoso
funcionamiento de la administración de justicia de la Superintendencia de
Sociedades.
2. Acción procedente
En cuanto a la acción que resulta procedente tenemos que la fuente del daño que
origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial
procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica para la formulación
de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer
por vía jurisdiccional23.
La acción judicial ejercida tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y
contradicción del demandado, en tanto ofrece los límites dentro de los que el sujeto
pasivo de la acción puede estructurar los diferentes medios de defensa a su
disposición. Escoger indebidamente la acción procesal no puede entenderse como
20 Artículo 73 de la Ley 270 de 1996. "De las acciones de reparación directa y de repetición de que
tratan los artículos anteriores, conocerá de modo privativo la Jurisdicción Contencioso Administrativa
conforme al procedimiento ordinario y de acuerdo con las reglas comunes de distribución de
competencia entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos."
21 El artículo 40, numeral 6, de la Ley 446 de 1998, en concordancia con el artículo 20, numeral 2,
del C.P.C. en su texto vigente antes de la modificación introducida por el artículo 3 de la Ley 1395
de 2010, disponía: "por el valor de la pretensión mayor, cuando en la demanda se acumulen varias
pretensiones". La demanda se presentó durante su vigencia el 19 de diciembre de 2006 (Fl. 10, C.1.).
22 La pretensión mayor de la demanda se estima en $570.000.000, lo cual es superior a 500 SMLMV
($204.000.000) del año en que ésta se presentó (2006).
23 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia
del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
11
un simple defecto formal de la demanda, sujeto a la corrección del juez de
conocimiento24.
De hecho, según lo dispuesto en los artículos 13725 y 13826 del Código Contencioso
Administrativo, uno de los supuestos para concluir que se ha presentado una
"demanda en forma" es la debida escogencia de la acción. Si se solicita su
corrección y el demandante no lo hace en el término debido se configura una
"ineptitud sustantiva de la demanda" que impide al juez emitir un pronunciamiento
de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante27.
Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción
indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no
resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones
de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado28. En todo caso,
la parte demandada debe contar con las oportunidades procesales para
pronunciarse sobre aquello alegado por el demandante y sobre lo cual se edifica la
adecuación de la acción.
3. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si se ejerció la acción idónea para reclamar los
perjuicios ocasionados por el pago voluntario del impuesto predial que la Promotora
Casa Mediterránea S.A. asumió como adjudicataria del inmueble identificado con el
folio de matrícula inmobiliaria 001-673254.
24 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 28 de abril de 2010, Rad.: 18530.
25 "Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal
competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se
demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. [...]"
26 "Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto,
deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de
recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o
confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio
administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren."
27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2012, Rad.:
22244.
28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014, Rad: 26870.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
12
4. El caso concreto
En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 24 de julio de
2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las
pretensiones de la demanda, el extremo activo solicitó condenar al municipio de
Medellín a pagar los intereses sobre el daño emergente reconocido en primera
instancia por el a quo. Por su parte, el municipio de Medellín29 argumentó que en
los procesos de liquidación obligatoria de sociedades comerciales se aplican las
normas tributarias, según lo dispuesto en el artículo 236 de la Ley 222 de 1995 y
por esta razón no estaba obligado a expedir una certificación de paz y salvo del
impuesto predial sobre el inmueble adjudicado en pública subasta, pues había mora
en el pago de las obligaciones tributarias.
Ahora bien, antes de proceder al estudio del fondo del asunto la Sala debe establecer
cuáles son los hechos probados, para determinar si la acción escogida para presentar
la demanda fue la adecuada. Ello se debe realizar de esta manera y, solo frente al
pago del impuesto predial que afirma la demandante no tenía la obligación de asumir
al haber sido adjudicataria del inmueble identificado con el folio de matrícula
inmobiliaria 001-673254, en tanto que los argumentos esgrimidos por la parte actora
respecto del error jurisdiccional en el proveído de 7 de junio de 2005 y por el
defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por gestionar
indebidamente ante el municipio de Medellín la expedición del certificado de paz y
salvo del impuesto predial del inmueble de la referencia, no fueron objeto de apelación
y, por ende, no serán objeto de análisis en esta instancia30.
Así, en caso de concluir que la acción escogida por la libelista no fue la adecuada, se
declarará probada de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción y no se
realizará un pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda.
Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para
posteriormente analizar si la acción escogida para presentar la demanda fue
indebida o no.
29 Fl. 424 a 427, C.P.
30 A propósito de esta temática, en sentencia de unificación del 9 de febrero de 2012 esta Corporación
sostuvo que la competencia del juez de segunda instancia se encuentra limitada a los aspectos
indicados en el recurso de apelación, de manera que los demás asuntos están llamados a excluirse
del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio
de congruencia como el dispositivo.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
13
4.1. Hechos probados
4.1.1. Se demostró que, mediante proveído de 11 de agosto de 2000, la
Superintendencia de Sociedades convocó a la sociedad Calcular Ltda. al trámite de
la liquidación obligatoria de los bienes que conformaban su patrimonio, según da
cuenta copia auténtica del proveído con Radicación No. 12.85731.
4.1.2. Se acreditó que, mediante auto de 24 de septiembre de 2001, la
Superintendencia de Sociedades reconoció al municipio de Medellín como acreedor
de la sociedad Calcular Ltda. en Liquidación por el crédito de primera clase,
consistente en unas "deudas fiscales", según da cuenta copia auténtica de la
providencia con radicación No. 16.575 de esa fecha32.
4.1.3. Se demostró que, mediante proveído de 7 de junio de 2002, la
Superintendencia de Sociedades aprobó el avalúo del total de activos de Calcular
Ltda. en liquidación, según da cuenta copia auténtica del proveído de 31 de octubre
de 2006, mediante el cual la Superintendencia de Sociedades declaró terminado el
proceso de liquidación obligatoria33.
4.1.4. Se acreditó el 31 de agosto de 2004, el Agente Liquidador de Calcular Ltda.
en liquidación solicitó a la Superintendencia de Sociedades la venta en pública
subasta de los bienes que integraban el patrimonio de la concursada, ante la
imposibilidad de concretar su venta comercial, según da cuenta copia simple del
auto con radicación No. 12199 de esa fecha, que aprobó la venta en subasta
pública34.
4.1.5. Se probó que, mediante auto de 20 de septiembre de 2004, la
Superintendencia de Sociedades ordenó la venta en pública subasta de los bienes
que integraban el patrimonio de Calcular Ltda. en liquidación con postura mínima
del 70% del valor del avalúo, según da cuenta copia simple del auto con radicación
No. 12199 de esa fecha35.
31 Fl. 2 a 5, C.2.
32 Fl. 6 a 42, C.2.
33 Fl. 239, C.1.
34 Fl. 121 a 123, C.2.
35 Fl. 121 a 123, C.2.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
14
4.1.6. Se probó que, mediante auto de 25 de noviembre de 2004, la
Superintendencia de Sociedades aprobó el remate de algunos bienes de la
sociedad concursada y ordenó una nueva venta en pública subasta de los bienes
restantes con postura mínima del 40% del valor del avalúo, según da cuenta copia
simple del auto con radicación No. 4758 de esa fecha36.
4.1.7. Se probó que, mediante auto de 15 de abril de 2005, la Superintendencia de
Sociedades ordenó, por tercera vez, la venta en pública subasta de los bienes
resultantes de la sociedad concursada con postura mínima del 40% del valor del
avalúo, según da cuenta copia simple del auto con radicación No. 4758 de esa
fecha37.
4.1.8. Se acreditó que el 12 de mayo de 2005, la Superintendencia de Sociedades
adjudicó a la Promotora Casa Mediterránea S.A. (antes Promotora Nuevo
Conquistadores S.A.) el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria
001-673254, según da cuenta copia auténtica del acta de la diligencia38.
4.1.9. Se probó que, mediante proveído de 7 de junio de 2005, la Superintendencia
de Sociedades aprobó la adjudicación del bien inmueble de la referencia y ordenó
al Agente Liquidador entregar el bien a la sociedad adjudicataria y presentar una
propuesta de cesión por dación en pago de los bienes que no fueron rematados,
según da cuenta copia auténtica del auto 7559 de esa fecha39.
4.1.10. Se demostró que, en fecha indeterminada, el representante legal de la
sociedad Promotora Casa Mediterránea S.A. solicitó a la Superintendencia de
Sociedades información sobre "la situación económica del bien inmueble [...] con
folio de matrícula inmobiliaria 001-673254", según da cuenta copia auténtica del
auto con radicación No. 10162 de 18 de julio de 2005, por medio del cual la
Superintendencia de Sociedades remitió la anterior solicitud por competencia al
Agente Liquidador de Calcular Ltda. en liquidación40.
4.1.11. Se probó que, mediante proveído de 18 de julio de 2005, la Superintendencia
de Sociedades remitió por competencia la solicitud de información del pago del
36 Fl. 112, C.2.
37 Fl. 134 a 136, C.2.
38 Fl. 116 a 119, C.2
39 Fl. 26 a 32, C.1.
40 Fl. 166, C.1.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
15
impuesto predial al Agente Liquidador de Calcular Ltda. en Liquidación, según da
cuenta copia simple del auto con radicación No. 10162 de esa fecha41.
4.1.12. Se acreditó que el 26 de julio de 2005, el representante legal de la sociedad
Promotora Casa Mediterránea S.A. solicitó a la Superintendencia de Sociedades
requerir al Agente Liquidador de Calcular Ltda. en liquidación para que pagara el
impuesto predial del referido inmueble hasta la fecha que fue adjudicado, según da
cuenta copia simple del escrito de esa fecha42.
4.1.13. Se demostró que el 26 de julio de 2005, el representante legal de la sociedad
Promotora Casa Mediterránea S.A. solicitó al municipio de Medellín la expedición
de los certificados de paz y salvo del impuesto predial de inmueble rematado, sin
expresar las razones de su solicitud, según da cuenta copia simple del escrito de
esa fecha43.
4.1.14. Se demostró que el 11 de agosto de 2005, el municipio de Medellín negó la
expedición del certificado de paz y salvo del impuesto predial, toda vez que no había
recibido el pago de la acreencia fiscal que fue reconocida por la Superintendencia
de Sociedades contra Calcular Ltda. y de los gastos administrativos causados
durante el proceso liquidatario, correspondientes al impuesto predial unificado de
los inmuebles de la sociedad concursada, según da cuenta copia auténtica del
escrito de esa fecha44. El fundamento de la decisión fue el siguiente:
"[...] El municipio de Medellín, concurrió de manera oportuna a la Liquidación
Obligatoria, e hizo valer un crédito de naturaleza fiscal, al tiempo de la apertura del
trámite de la Liquidación, al 30 de septiembre de 2000, la sociedad Calcular Ltda.,
en Liquidación obligatoria causaba a deber al municipio de Medellín [...]. La
Superintendencia de Sociedades, Intendencia Regional, calificó y graduó el crédito
de la entidad pública territorial conforme ésta lo solicitó siguiendo al efecto lo
ordenado por la Ley 222 de 1995, esto es, previa acreditación de prueba sumaria
de la existencia del crédito, a la fecha de la iniciación del trámite de liquidación
obligatoria [...]. Posterior a la apertura del trámite liquidatorio y con cargo a la
liquidación obligatoria, se sigue causando el impuesto predial unificado, bajo la
denominación de gastos administrativos y que a la fecha presentan una deuda de
$1.307.378.610 [...] y que de acuerdo con el artículo 197 de la Ley 222 gozan de
preferencia para su pago. Con ocasión de su solicitud, le remito Certificación
expedida por la Subsecretaría de Rentas, donde consta el valor adeudado por los
Gastos Administrativos, de los cuales el municipio de Medellín aún no ha recibido
pago alguno"
41 Fl. 166, C.1.
42 Fl. 167, C.1.
43 Fl. 168, C.1.
44 Fl. 273 a 276, C.1.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
16
4.1.15. Se probó que el 12 de agosto de 2005, la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Medellín registró la anotación de la adjudicación del
inmueble de la referencia a la Promotora Casa Mediterránea S.A. por medio de
pública subasta, según da cuenta copia simple de la matrícula inmobiliaria 001-
67325445.
4.1.16. Se acreditó que, mediante proveído de 28 de septiembre de 2005, la
Superintendencia de Sociedades informó al Agente Liquidador de Calcular Ltda. en
Liquidación que las obligaciones tributarias, si fueron causadas con anterioridad al
proceso concursal, se pagarían conforme a lo dispuesto en el auto con radicación
No. 16575 de 24 de septiembre de 2001, que calificó el crédito del municipio de
Medellín o, si fueron causadas en el trámite del proceso concursal, se pagarían por
los gastos de administración del mismo, según da cuenta copia auténtica del
proveído con radiación No. 16042 de esa fecha46. El fundamento de la decisión fue
el siguiente:
"[...] es necesario informar que si bien la obligación se causó antes de quedar la
sociedad incursa en proceso liquidatorio y el citado municipio se hizo parte en el
referido trámite, éste estará sujeto al pago de acuerdo al auto de calificación y
graduación y posterior aprobación del plan de pagos; ahora bien, si la obligación se
causó posterior a la liquidación obligatoria, este se pagará como gasto de
administración y será deber del liquidador honrar su pago como tal [...].
4.1.17. Se probó que el Agente Liquidador de Calcular Ltda. en Liquidación guardó
silencio, según da cuenta copia auténtica de la sentencia de 15 de noviembre de
2005, proferida por el Juzgado 23 Penal del Circuito de Medellín, mediante cual
expuso un relato de los hechos probados dentro de una acción de tutela47.
4.1.18. Se acreditó que el 21 de octubre de 2005, el representante legal de la
sociedad Promotora Casa Mediterránea S.A. presentó acción de tutela
pretendiendo que se ordenara al municipio de Medellín expedir el certificado referido
certificado, según da cuenta copia auténtica del escrito de esa fecha48.
4.1.19. Se demostró que, mediante sentencia de tutela del 15 de noviembre del
2005, el Juzgado 23 Penal del Circuito de Medellín rechazó por improcedente la
acción de amparo, al estimar que en el marco del procedimiento concursal se debían
45 Fl. 311, C.1.
46 Fl. 169, C.1.
47 Fl. 189, C.1.
48 Fl. 172 a 178, C.1.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
17
liquidar los activos con el fin de establecer las obligaciones adeudadas, según da
cuenta copia auténtica de la providencia49. El fundamento de la decisión fue el
siguiente:
"[...] se deduce que el trámite concursal liquidatorio, se encuentra en curso y está
pendiente su conclusión, se haya en la fase final como se deduce de la respuesta
concedida por la Superintendencia de Sociedades, por tanto, la sociedad
constructora que obtuvo en pública subasta la titularidad del derecho de dominio,
para perfeccionarse la tradición requerida tratándose de bienes inmuebles, deberá
esperar, que el Gerente Liquidador de Calcular Ltda., cancele lo debido al Municipio
de Medellín, ya que el impuesto catastral que recae sobre el predio goza de los
derechos de los privilegios (preferencia y persecución), ya que se trata de un crédito
de primera clase".
4.1.20. Se probó que el 28 de noviembre de 2005, el municipio de Medellín negó la
expedición del citado certificado, al precisar que el Agente Liquidador de Calcular
Ltda. en Liquidación no había pagado aún las obligaciones concursales como
posconcursales, según da cuenta copia auténtica de la providencia con radicación
de esa fecha50.
4.1.21. Se acreditó que la decisión del Juzgado 23 Penal del Circuito de Medellín
fue confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, mediante
providencia de 20 de febrero de 2006, según da cuenta copia simple de la
providencia de esa fecha51.
"[El proceso de liquidación de] Calcular Ltda. no ha concluido aún, y por ende, los
créditos fiscales impagados aún son exigibles y consecuencialmente no pueden
expedirse paz y salvos que certifiquen el pago de obligaciones no canceladas y si
bien dicha decisión contraviene los intereses económicos de la sociedad Promotora
Mediterránea S.A., dicha controversia resulta ajena al amparo constitucional que
demandan, pues dicha situación no constituye perjuicio irremediable alguno".
4.1.22. Se demostró que el 16 de marzo de 2006, el Agente Liquidador solicitó a la
Superintendencia de Sociedades la aprobación del plan de pagos del municipio de
Medellín para pagar el 69,07% de los gastos de administración causados al
municipio de Medellín, pues los activos eran insuficientes para cubrir la totalidad de
las acreencias, según da cuenta copia auténtica del proveído con radicación No.
10342 de 30 de junio de 2006, proferido por la Superintendencia de Sociedades
49 Fl 188 a 196, C.1.
50 Fl. 201 a 204, C.1.
51 Fl. 282 a 286, C.1.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
18
mediante el cual aprobó la sesión de bienes52 y liquidación de plan de pagos a corte
31 de diciembre de 201253.
4.1.23. Se acreditó que el 10 de abril de 2006, la Superintendencia de Sociedades
autorizó el plan de pagos para el municipio de Medellín, mediante una suma en
dinero y la cesión de unos bienes inmuebles de la concursada que no fueron
subastados, según da cuenta copia simple del auto esa fecha54. El fundamento de
la decisión fue el siguiente:
"Distribución de los Gastos de Administración
Al total de los gastos de administración ($1.174.303.258), el liquidador propone
cancelar una serie de Gastos Prioritarios para la culminación del proceso
($147.359.595) en efectivo al 100%, resultando un saldo de obligaciones
administrativas por atender de $1.026.943.663, que deberá satisfacer a prorrata con
el saldo del disponible de los activos, resultante después de atender los gastos
denominados Prioritarios.
Total gastos de administración 1.174.303.258
Menos Gastos prioritarios 147.359.595
Saldo por atender de Gastos de Administración 1.026.943.258
Saldo Activos disponibles luego de satisfacer Gastos de
Administración Prioritarios:
Total Activos disponibles 856.766.175
Menos Gastos Prioritarios 147.359.595
Saldo Disponible para atender a prorrata. 709.406.580
Prorrata
El porcentaje para establecer la prorrata resulta de dividir el total del saldo de activos
disponibles ($709.406.580), entre el saldo por atender de los demás gastos de
Administración ($1.026.943.258), el cual arroja un resultado de 0.6907943301,
equivalente al 69.0794% [...].
Otros gastos de administración
Nombre Vr Deuda % a pagar Vr a pagar Insoluto
Municipio de
Medellín
$807.896.049 69.0794% $558.089.789 $249.806.258
[...]
Saldo después de atende (sic) la totalidad de los gastos.
Distribución de los activos a cancelar por clase de bien:
Beneficiario Pago en
efectivo
Pago en
cesión de
bienes
Pago con
cruce de
cuentas
Total a pagar
Municipio de
Medellín
$89.082.389 $469.007.400 0 $558.089.789
Cesión de bienes
El liquidador en el proyecto de Plan de Pagos propone cancelar parte de la deuda
a favor del Municipio de Medellín, con Inmuebles correspondientes a 8
52 Fl. 108 a 111, C.2.
53 Fl. 94 a 99, C.2.
54 Fl. 217 a 221, C.1.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
19
parqueaderos y el lote ubicado en la variante de Las Palmas de la Ciudad de
Medellín [...]."
4.1.24. Se demostró que el 4 de mayo de 2006, el municipio de Medellín aceptó el
plan de pagos, según da cuenta copia simple del escrito esa fecha55.
4.1.25. Se probó que, mediante auto de 30 de junio de 2006, la Superintendencia
de Sociedades aprobó la cesión de bienes, al constatar que los acreedores no
habían objetado la dación en pago, según dan cuenta copia auténtica del proveído
con radicación No. 10342 de esa fecha56.
4.1.26. Se constató que el 29 de agosto de 2006, el Agente Liquidador de la
sociedad Calcular Ltda. en Liquidación solicitó al municipio de Medellín cancelar las
acreencias causadas hasta la fecha del remate por concepto del impuesto predial
de los inmuebles rematados o cedidos en el proceso liquidatorio, según da cuenta
copia simple del escrito de 7 de septiembre de 2006, mediante el cual el Agente
Liquidador informó a la Superintendencia de Sociedades la renuencia del municipio
de Medellín en expedir los paz y salvos57.
4.1.27. Se demostró que el 7 de septiembre de 2006, el Agente Liquidador de la
sociedad Calcular Ltda. en Liquidación informó a la Superintendencia de
Sociedades que el municipio de Medellín era renuente a expedir los certificados de
paz y salvo del impuesto predial de los inmuebles subastados y los entregados en
dación en pago, según da cuenta copia simple del escrito de esa fecha58.
4.1.28. Se acreditó que el 7 de septiembre de 2006, el Agente Liquidador de la
sociedad Calcular Ltda. en Liquidación reiteró la solicitud del 29 de agosto al
municipio de Medellín, según da cuenta copia auténtica del escrito de esa fecha59.
El fundamento de la decisión fue el siguiente:
"me permito ratificar de nuevo, mi solicitud del pasado 29 de agosto [...] en la cual
les solicitaba la imputación de pagos destinados a la cancelación de las cuentas de
impuesto predial, adeudadas a ustedes por la sociedad Calcular Ltda en liquidación
obligatoria; y dar así por terminado el proceso liquidatorio de la sociedad, de acuerdo
con la venta de bienes realizada mediante publicas subastas y cesión de los mismos
[...]. A continuación relacionamos los siguientes bienes inmuebles [...] que fueron
transferidos a través del procedimiento de pública subasta, los cuales deberán
55 Fl. 225, C.1.
56 Fl. 108 a 111, C.2.
57 Fl 230, C.1.
58 Fl. 230, C.1.
59 Fl. 231 y 232, C.1.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
20
quedar a paz y salvo por concepto de impuesto predial, hasta la fecha de
transferencia de acuerdo con los mecanismos jurídicos procesales enunciados [...].
[E]l Municipio de Medellín, deberá proceder a cancelar las acreencias que tiene a su
cargo por conceptos de impuesto predial, así mismo aquellas que hayan sido
reconocidas a su cargo y tramitadas en el proceso liquidatorio"
4.1.29. Se probó que, mediante proveído de 25 de septiembre de 2006, la
Superintendencia de Sociedades ordenó al municipio de Medellín expedir
documento idóneo, al constatar que el pago del impuesto predial adeudado, tanto
concursal como posconcursal, debía sujetarse a la prelación de créditos establecida
en los artículos 197 y 198 de la Ley 222 de 1995, según da cuenta copia simple del
proveído con radicación No. 15457 de esa fecha60. El fundamento de la decisión fue
el siguiente:
"[...] este Despacho como juez del concurso y en evento de que el municipio de
Medellín se niegue a expedir los paz y salvos de los bienes inmuebles antes
relacionados, advierte que sería diametralmente opuesto a lo resuelto por este
Despacho en la providencia de calificación y graduación de créditos, de donde se
desprende que el municipio de Medellín, se hizo parte al proceso liquidatorio, motivo
por el cual, el pago del impuesto predial pretendido por vigencias causadas antes
del 11 de agosto de 2000, (fecha de la apertura al trámite de la liquidación obligatoria
de la sociedad en mención) y con posterioridad a ellas debe sujetarse a lo previsto
en los artículos 197 relacionado con los Gastos de administración y 198 de la ley
222 de 1995, y en un todo, a la prelación prevista en el Ordenamiento Civil. De ahí,
que pretender perseguir de terceros el pago de las obligaciones a cargo de la
deudora y no pagadas por efecto de la espera necesaria de las etapas procesales
o gravar con ellas los inmuebles causantes del crédito, resulta abiertamente
improcedente y contrario a las órdenes judiciales impartidas por este Despacho,
entre otras, porque, mal podría el acreedor (Secretaria de Hacienda del Municipio
de Medellín) ampararse en la imposibilidad de otorgamiento de la escritura pública
para transferir la titularidad y el derecho de dominio de los inmuebles de propiedad
de la empresa en liquidación, por falta de pago de las obligaciones causadas con
anterioridad a la fecha de apertura al trámite liquidatorio con el fin de hacer nugatorio
en su favor el proceso liquidatorio y en particular las normas que rigen la prelación
legal de los créditos [...]"
4.1.30. Se acreditó que el 6 de octubre de 2006, el municipio de Medellín remitió los
respectivos certificados de paz y salvo del impuesto predial "sin pago" de los bienes
citados, según da cuenta copia simple del oficio de esa fecha61. El fundamento de
la decisión fue el siguiente:
"Referencia: Inscripción de la venta en pública subasta de los inmuebles
identificados con las matrículas inmobiliarias 001-682821, 001-682822, 001-682823,
001-682961, 001-682820, 001-617925, 001-682891, 001-456955, 001-673254, 001-
689100, 001-689101, 001-689102, 001-689103, 001-689104, 001-689105, 001-
689106 Y 001-198401 Calcular Ltda. en Liquidación obligatoria. En cumplimiento de
lo dispuesto por el Auto 441-015457 del 7 de Septiembre de 2006 de la
Superintendencia de Sociedades, le remito los paz y salvos sin pago de las
60 Fl. 233 a 236, C.1.
61 Fl. 292, C.1.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
21
matrículas inmobiliarias en mención, para que procedan a realizar el respectivo
registro".
4.1.31. Se probó que el 12 de octubre de 2006, la Sociedad Casa Mediterránea S.A.
pagó voluntariamente "el total" del impuesto predial en lo que respecta al inmueble
identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-673254, según da cuenta copia
simple del escrito de esa fecha, mediante el cual remite comprobante de pago del
municipio de Medellín62 y constancia de pago emitida por la Tesorería de Rentas de
ese ente territorial63.
4.1.32. Se demostró que el 24 de octubre de 2006, el municipio de Medellín informó
a la Superintendencia de Sociedades que dio cumplimiento a la orden de expedir
los certificados de paz y salvo del inmueble de la referencia, según da cuenta copia
auténtica de ese escrito64.
4.1.33. Se acreditó que, mediante providencia de fecha indeterminada, la
Superintendencia de Sociedades declaró terminado el proceso de liquidación
obligatoria de Calcular Ltda., al constatar que el Agente Liquidador "demostró la
realización total de los activos de la concursada", según da cuenta copia auténtica
de la referida providencia sin fecha legible65. El fundamento de la decisión fue el
siguiente:
"De los antecedentes expuestos, advierte el Despacho que el liquidador demostró
la realización total de los activos de la concursada, permitiendo de esta forma y en
apoyo a lo dispuesto en el artículo 199 de la ley 222 de 1995, dar por terminado el
proceso liquidatorio".
4.2. Indebida escogencia de la acción
En el sub examine la sociedad demandante pretende el resarcimiento de perjuicios
causados por el pago del impuesto predial del inmueble identificado con el folio de
matrícula inmobiliaria 001-673254, pues, a su juicio, como adjudicataria del bien, no
debió haber sufragado dicho gravamen.
Justamente, en la demanda señaló que: "el municipio de Medellín - Secretaria de
Hacienda Municipal - y la Superintendencia de Sociedades son administrativamente
62 Fl. 287 y 288, C.1.
63 Fl. 291, C.1.
64 Fl. 250, C.1.
65 Fl. 238 a 241, C.1.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
22
responsables de la totalidad de los daños y perjuicios (materiales e inmateriales) (sic)
ocasionados a la sociedad Promotora Casa Mediterránea S.A., con motivo de la
actuación antijurídica adelantada por un ente público, en este caso de la no expedicio
(sic) de los paz y salvos correspondiente (sic) al predio [...] identificado con el número
de matrícula inmobiliaria No.001-673254 [...] fue así como los perjuicios sufridos [...]
ascendieron a la suma de $570.000.000, por capital, producto de asumir, una
obligación que no le correspondía [el pago del impuesto predial] y que había sido
ordenada por parte de la Superintendencia no cobrarle a la entidad (sic) rematante
[...]".
Ello se acompasa con lo probado en el proceso y es que el 12 de octubre de 2006,
la Sociedad Casa Mediterránea S.A. pagó voluntariamente "el total" del impuesto
predial en lo que respecta al inmueble identificado con el folio de matrícula
inmobiliaria 001-673254 (hecho probado 4.1.31.).
Ahora bien, se tiene que según el artículo 850 del Estatuto Tributario, aplicable al
municipio de Medellín por remisión expresa del artículo 5966 de Ley 788 de 2000, el
Estado "[...] deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en
exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones
tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el
mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor".
En este sentido, la Sala Novena de Decisión del Consejo de Estado determinó en
sentencia del 13 de agosto de 202167 que "ante una pretensión de devolución o
recuperación de un impuesto que no se debía, el contribuyente tiene la carga de
solicitar a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así
lo impone la regulación rectora y, en caso de no obtener una respuesta favorable,
acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho [...]. En el caso de la
devolución del pago de lo no debido, esa finalidad se concreta en el examen del
acto que negó (total o parcialmente) el reintegro de la obligación tributaria pagada
sin que existiera fundamento legal para ello".
66 "Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los
procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración,
determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los
impuestos por ellos administrados [...]".
67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena de Decisión, sentencia
de 13 de agosto del 2021, Rad.: 2012-00141-01 (AG)REV.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
23
Así pues, se evidencia que la sociedad Promotora Casa Mediterránea S.A. debió
acudir ante el municipio de Medellín con el fin solicitar la devolución del pago del
impuesto que consideró no debió sufragar y solo ante la negativa de este, le era
viable demandar, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la
decisión contraria a sus intereses; máxime en el caso de marras donde quedó
probado que la accionante hizo el pago del impuesto predial de manera voluntaria.
No debe olvidarse que la Administración tiene la capacidad de decidir los asuntos
de su competencia, sin intervención judicial previa, mediante actos administrativos,
que gozan de presunción de legalidad y ejecutividad; y la autoridad judicial,
entonces, sólo puede ejercer control del acto cuando la Administración ha adoptado
una decisión que esté ejecutoriada. Así pues, el interesado debió previamente haber
provocado el pronunciamiento de la administración en relación con el derecho a la
devolución del impuesto pagado voluntariamente por él, pues esta "cuenta con el
denominado `privilegio de lo previo´, que más que una prerrogativa a favor de la
Administración debe ser entendido como un mecanismo a favor del ciudadano, pues
está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial. En caso de negativa
o ante el silencio de la Administración, la persona podrá acudir a la jurisdicción a
través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de
conformidad con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo"68.
Este concepto está relacionado con la exigencia de agotamiento de la vía
administrativa o vía gubernativa, que más que una prerrogativa a favor de la
Administración debe ser entendida como un mecanismo a favor del ciudadano, pues
está concebida para evitar la controversia judicial, al permitir a la Administración
considerar de nuevo la decisión que se controvierte.
De ahí, la exigencia del agotamiento de los recursos administrativos y, en caso de
negativa o ante el silencio de la Administración, la persona sí puede acudir a la
jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,
de conformidad con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para
demandar la decisión que ha sido contraria a sus intereses.
Entonces, según lo expuesto, se evidencia que en el sub lite se configuró la ineptitud
sustantiva de la demanda, pues la accionante acudió a la acción de reparación
68 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, Rad.:
49244.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
24
directa aduciendo que se le ocasionó un perjuicio porque la demandada no le
expidió un paz y salvo del impuesto predial, lo que le hizo asumir el valor de dicho
gravamen; sin embargo, lo cierto es que se probó que ésta no motivó un
pronunciamiento previo de la Administración respecto de la devolución del valor
pagado por el impuesto, a voces de lo dispuesto en el artículo 850 del Estatuto
Tributario y cuya eventual negativa sí habría podido controvertir mediante la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho.
En este sentido, debe precisarse que mientras que la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales el daño es
consecuencia de un acto administrativo particular que se considera ilegal (artículo
85 C.C.A.); la reparación directa lo es en los casos en los que la afectación se deriva
de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre
que no se cuestione su legalidad (artículo 86. C.C.A.)69.
Como en el presente caso es evidente que el daño no proviene de un hecho,
omisión, operación administrativa o acto administrativo legal y que la accionante no
acudió a la Administración para reclamar la devolución de aquello que, a su juicio,
no debió sufragar, según la prerrogativa del artículo 850 del Estatuto Tributario, se
evidencia que fuerza es, entonces, revocar la sentencia del 24 de julio de 2013,
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las
pretensiones de la demanda, para en su lugar para en su lugar declarar probada de
oficio la indebida escogencia de la acción, por las razones expuestas en
precedencia.
5. Condena en costas
No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación
temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446
de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
69 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de abril de 2006, Rad.: 16079.
Igualmente, Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de noviembre de 2017, Rad.:
59.236.
Radicado: 05001233100020070028001 (49917)
Demandante: Promotora Casa Mediterránea S.A.
25
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 24 de julio de 2013 proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquía, que accedió parcialmente a las pretensiones de la
demanda y, en su lugar, se dispone:
"PRIMERO: DECLARAR de oficio la indebida escogencia de la acción de reparación
directa.
SEGUNDO: SIN COSTAS"
SEGUNDO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRONICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
Presidente de la Sala
AUSENTE CON EXCUSA FIRMADO ELECTRONICAMENTE
JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrado Magistrado (E)
VF
