DEVOLUCIÓN DE SALDO A FAVOR RESPECTO DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS / NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA – Reiteración de jurisprudencia / DIRECCIÓN PROCESAL – Prevalencia / DIRECCIÓN PARA EL ENVÍO DE LA NOTIFICACIÓN POR CORREO - Alcance. Se debe enviar a la última dirección informada por el contribuyente en el RUT
El libro quinto del Estatuto Tributario establece el régimen general de notificaciones para las diferentes actuaciones de la administración fiscal, específicamente distinguidas a lo largo del artículo 565 de dicho ordenamiento, a saber: requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, así como los actos que deciden recursos. En el mismo contexto, tanto dicha norma como el artículo 563 ib. se refieren a las direcciones para practicar tales notificaciones, ligándolas a la información reportada por el propio contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, en el RUT o mediante formato oficial de cambio de dirección o, ante la carencia de dicha información, de la establecida por la Administración mediante verificación directa o el uso de los mecanismos de búsqueda previstos en la norma. Y, tratándose de contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes que actúen a través de apoderado, incluye entre dichas direcciones a la última dirección registrada en el RUT del respectivo apoderado. Ahora bien, el procedimiento de gestión de las devoluciones y compensaciones fue parcialmente reglamentado por el Decreto 2277 del 6 de noviembre de 2012, cuyo artículo 2 [parágrafo] reguló los requisitos generales de tales solicitudes, en cuanto a su presentación y documentos físicos o virtuales que debían anexarse a la misma. Al tiempo, dispuso: “El titular del saldo a favor al momento de la presentacioìn de la solicitud de devolucioìn ylo compensacioìn deberaì tener el Registro Uìnico Tributario formalizado y actualizado ante la DIAN y no haber sido objeto de suspensioìn ni cancelacioìn desde el momento de la radicacioìn de la solicitud en debida forma hasta cuando se profiera el acto administrativo que defina dicha solicitud. Esta misma condicioìn se exige a los representantes legales y apoderados. En todo caso la direccioìn que se informe en la solicitud de devolucioìn y/o compensacioìn deberaì corresponder con la informada en el RUT.” (se resalta) En virtud del principio de especialidad, la reglamentación anterior opera con carácter preferente respecto de la materia objeto de la misma que, además de la forma de radicación, diligenciamiento y documentos adjuntos, dispone exigencias específicas respecto del registro único tributario del titular del saldo a favor y ordena plena identidad entre la dirección reportada en el mismo y la informada en la solicitud de devolución. (…) Visto lo anterior, el mandato general de observancia de la “dirección procesal”, previsto en el artículo 564 del ET y prohijado por esta Sala en reiteradas oportunidades, deviene inaplicable en el caso pues, además de que la correspondencia exigida entre la dirección informada en el RUT y la señalada en la solicitud de devolución resta validez a cualquiera que fuere distinta y dota de prevalencia a la de dicho registro, lo cierto es que, en los términos de la misma norma legal, la obligación de atender la dirección procesal opera en el contexto de los procesos de determinación y discusión del tributo, extendidos a los de las actuaciones sancionatorias, y siempre que el interesado solicite expresamente las notificaciones en una dirección diferente de la que figura en el RUT. Así las cosas, como el deber de correspondencia establecido en el citado inciso segundo del parágrafo del artículo 2 del Decreto 2277 de 2012, reviste de prevalencia a la dirección reportada en el registro único tributario del contribuyente -RUT
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 565 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 563 / DECRETO 2277- ARTÍCULO 2, PARÁGRAFO / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 564 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 568
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la obligación de atender la dirección procesal en las actuaciones administrativas tributarias consultar, entre otras, sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de mayo de 2013, Exp. 08001-23-31-000-2002-00005-01(19222), C.P. Carmen Teresa Ortíz de Rodríguez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 23 de septiembre de 2010, Exp. 25000-23-27-000-2005-01654-01(17425), C.P. Wiliam Giraldo Giraldo; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 12 de marzo de 2015, Exp. 05001-23-31-000-2008-00717-01(20538), C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia
CONDENA EN COSTAS - Improcedencia. Por cuanto no se probó su causación
Se mantiene la condena en costas fijada en la sentencia de primera instancia, pues no fue objeto de apelación. En esta instancia, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D. C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00707-02(23790)
Actor: VICENTE HERNANDO ZAPATA ZAPATA
Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 26 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, que dispuso:
“PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de agotamiento del recurso obligatorio.
SEGUNDO: Como consecuencia de la excepción declarada, la Sala se inhibe de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones elevadas por el actor.
TERCERO: Se condena en costas a la parte demandante.”
ANTECEDENTES
El 30 de mayo de 2011, Vicente Hernando Zapata Zapata presentó solicitud de devolución por valor de $262.597.000, radicada con el número 947, respecto del impuesto sobre las ventas declarado por el segundo bimestre del año 201. El 11 de julio del mismo año, el contribuyente manifestó que desistía del trámite anterior y el 14 de julio siguiente, por Auto 85, la División de Gestión de Recaudo de la Administración de Impuestos de Medellín aceptó el desistimiento y ordenó archivar la solicitud de devolució.
El 12 de julio de 2011, a través de apoderado judicial, presentó nueva solicitud de devolución con radicado 1215, respecto del mismo impuesto y periodo de aquella de la cual desistió. Tal solicitud fue rechazada por la Resolución 337 del 18 de agosto de 2011, por supuesto adeudamiento de retenciones en la fuent.
El 18 de febrero de 2013, el demandante presentó solicitud de devolución radicada con el número 2168 con el mismo objeto de las anteriormente mencionada. En el aparte “datos generales” del formulario diligenciado, el solicitante citó como dirección la Cll 7 sur No. 42-70, of. 903, de la ciudad de Medellín.
Por Resolución 609020 del 12 de marzo de 2013, la Jefe del Grupo Interno de Trabajo de Devoluciones de la División de Gestión de recaudo, se inhibió de resolver la solicitud, aduciendo que respecto de la radicada con el número 12157 se había proferido auto de rechazo definitivo, no recurrido por el interesado. Para notificar este acto, se envió correo a la carrera 48 Palace 45-85 de Segovia Antioqui.
El 9 de agosto de 2013, el demandante interpuso recurso de reconsideración contra la resolución inhibitoria, el cual se inadmitió mediante Auto 0014 del 2 de septiembre de 201, confirmado por Auto 001 del 30 de septiembre de 2013, en sede del recurso de reposición interpuest.
DEMANDA
Vicente Hernando Zapata Zapata, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 609020 del 12 de marzo de 2013, 0014 y 001 del 2 y el 30 de septiembre del mismo año, respectivamente. A título de restablecimiento del derecho solicit:
Que se declare y condene al reconocimiento y pago de la devolución y/o compensación del saldo a favor generado en la declaración de impuesto a las ventas (I. V. A.), liquidado a favor del actor por valor de doscientos sesenta y dos millones quinientos noventa y siete mil pesos ($262.597.000), correspondiente al año gravable 2011 bimestre marzo-abril (02).
Que se declare y condene al reconocimiento y pago de los intereses corrientes y moratorios de conformidad con lo previsto en los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario.
Invocó como normas violadas los artículos 2, 29 y 209 de la Constitución Política; 564 del Estatuto Tributario y 831 del Código de Comerci. El concepto de violación se sintetiza así:
Señaló que en la actuación acusada se transgredió el debido proceso y se desconocieron los principios de eficiencia, eficacia y publicidad, porque se incumplieron las reglas de notificación del acto que resuelve la solicitud de devolución de saldos a favor, lo cual condujo a que el contribuyente no lo conociera oportunamente y a la presentación extemporánea de los recursos interpuestos contra el mismo.
Anotó que, en su entender, tal acto debió notificarse a la dirección procesal informada en el formulario de la solicitud (Cll 7 sur No. 42-70, of. 903 de Medellín) y que el actor utilizaba de tiempo atrás, dado el carácter prevalente de la misma; sin embargo, la DIAN envió el correo para notificación a la carrera 48 Palace 45-85 de Segovia Antioquia, de donde fue devuelto, y se abstuvo de realizar un nuevo envío, so pretexto de que la dirección procesal era inaplicable, por disposición del artículo 2 del Decreto 2277 de 2012, incurriendo así en un error de derecho.
Indicó que los actos acusados adolecen de falsa motivación, porque negaron la devolución solicitada aduciendo que el demandante adeudaba sumas por retención en la fuente, inclusive respecto de retenciones que no se habían causado. Asimismo, adujo que para el momento de expedirse la resolución inhibitoria se encontraba en firme el auto que aceptó el desistimiento de la solicitud de devolución y ordenó el archivo de la actuación, de modo que, contrario a lo afirmado en dicha resolución, no existía decisión sobre la solicitud referida.
OPOSICIÓN
La DIA propuso la excepción denominada “falta de presentación del recurso de reconsideración”, porque no se interpuso dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la resolución inhibitoria demandada.
Manifestó que dicha resolución se notificó en la dirección registrada en el RUT, de acuerdo con lo ordenado por el Decreto 2277 de 2012, y que, ante la devolución del correo enviado, dicho acto se publicó en la página web de la DIAN, de modo que el plazo para interponer el recurso comenzó a transcurrir a partir del día siguiente a esa publicación.
Destacó que, a la luz del decreto mencionado, la dirección informada en la solicitud de devolución debe corresponder con la reportada en el RUT; que esa normativa es especial para los trámites de devolución y/o compensación y que la regla de dirección procesal sólo se aplica en los procesos de determinación y discusión del impuesto, distintos del proceso de devolución por saldos a favor.
Asimismo, formuló la excepción de “caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”, arguyendo que la demanda se presentó luego de vencidos los cuatro meses siguientes a la notificación del auto que confirmó la inadmisión del recurso de reconsideración y que, frente a la improcedencia de la conciliación extrajudicial instada por el demandante, el trámite de la misma no podía interrumpir el término de caducidad, porque tal solicitud no era procedente.
De igual forma, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:
El auto de archivo por desistimiento al que alude el actor no se expidió dentro del trámite de devolución solicitado el 18 de febrero de 2013 y resuelto por la Resolución inhibitoria 609020 de 2013, cuya nulidad se demanda, sino en el correspondiente a la solicitud de devolución del 30 de mayo de 2011.
Concluyó que el actor busca revivir la discusión de fondo sobre la solicitud de devolución decidida por la resolución de rechazo definitivo 337 de 2011, la cual se encuentra en firme.
AUDIENCIA INICIAL
El 21 de mayo de 2015 se llevó a cabo la audiencia inicia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.
En dicha diligencia se aceptó la excepción de “falta de presentación del recurso de reconsideración”, formulada por la DIAN, y dio por terminado el proceso en el entendido de que se había radicado después de vencidos los dos meses siguientes a la notificación de la Resolución 609020 del 12 de marzo de 2013, aclarando que tal diligencia se había realizado el 16 de abril de 2013; que el plazo para la impugnación precluyó el 16 de junio del mismo año, extendido al siguiente día hábil y que, no obstante, el respectivo recurso de reconsideración se interpuso el 9 de agosto de 2013.
Acorde con lo anterior, el a quo concluyó que no se había interpuesto el recurso obligatorio establecido en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA y que, por lo mismo, no se cumplía el requisito de procedibilidad para acudir ante esta jurisdicción.
El demandante apeló la anterior decisión y el Consejo de Estado la revocó mediante Auto del 16 de diciembre de 201, ordenando devolver el expediente al tribunal de origen para continuar el trámite del proceso.
En consecuencia, el 1º de junio de 2016 se practicó nueva audiencia inicia, en la que se declaró no probada la excepción de caducidad interpuesta por la DIAN, porque la demanda se presentó dentro del término legamente previsto para hacerlo. Asimismo, el despacho advirtió la inexistencia de irregularidades generadoras de nulidad procesal.
En cuanto a la fijación del litigio, el a quo transcribió las pretensiones de la demanda y precisó que lo primero por analizar era la oportuna interposición del recurso de reconsideración. Finalmente, se ordenó tener como pruebas las adjuntas a la demanda y el expediente administrativo allegado por la entidad demandada, e igualmente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de “falta de agotamiento del recurso obligatorio” y, en consecuencia, se inhibió de pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, por las siguientes razone:
Precisó que la DIAN notificó en debida forma el acto por el cual se inhibió de resolver la solicitud de devolución del saldo a favor que aquí se demanda, porque, en cumplimiento del Decreto 2277 de 2012, lo envió a la dirección reportada en el RUT del actor y, ante la devolución del correo correspondiente, lo publicó en la página web de la entidad. Señaló que en tal solicitud se informó una dirección diferente de la reportada en el RUT y que la notificación a esa dirección distinta exigía la previa modificación de dicho registro.
Destacó que el recurso de reconsideración contra el acto inhibitorio mencionado fue extemporáneo y que, por tanto, no se agotó el requisito de procedibilidad para demandar la legalidad de aquel. Y condenó en costas al demandante.
RECURSO DE APELACIÓN
El demandante apeló la sentenci, según los argumentos que pasan a exponerse:
Afirmó haber cumplido con la carga de informar a la DIAN la dirección de notificación, a la luz del artículo 564 del ET, no obstante lo cual dicha entidad envió el correo de notificación de la resolución inhibitoria a una dirección diferente, en el Municipio de Segovia y que no usaba desde el año 2010, impidiéndole conocer dicho acto, recurrirlo oportunamente y, por la misma razón, enterarse de la notificación electrónica que se practicó sin previa ubicación telefónica del interesado ni envíos a la dirección procesal.
Estimó que la sentencia apelada viola el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y niega el acceso a la justicia material, porque alude a la extemporaneidad del recurso de reconsideración sin tener en cuenta la irregularidad en el procedimiento de notificación del acto recurrido. Dijo que las exigencias de la dirección reportada en el RUT y presentación de recursos dentro del término legal contra un acto desconocido por cuenta de la irregularidad señalada, son formalismos que se apartan de la realidad tributaria del contribuyente.
Añadió que, a su juicio, el Decreto 2277 de 2012 no establece la dirección informada en el RUT como única a la que puedan notificarse las decisiones administrativas sobre solicitudes de devolución y/o compensación, de tal suerte que dicha diligencia puede regirse por las normas generales del Estatuto Tributario.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandad afirmó haber cumplido el trámite de notificación aplicable a la resolución inhibitoria demandada, sin asistirle la obligación de enviar el correo para hacerla a una dirección diferente de la reportada en el RUT y, acorde con ello, reiteró la extemporaneidad en la presentación del recurso de reconsideración.
La demandante no alegó de conclusión.
El Ministerio Público no conceptuó.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide sobre la legalidad de la resolución que se inhibió de resolver la solicitud de devolución 2168 del 18 de febrero de 2013, por impuesto sobre las ventas del segundo bimestre del año 2011, del acto que inadmitió el recurso de reconsideración interpuesto contra aquel y del que confirmó tal decisión inadmisoria.
En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer, en primer lugar, la validez del auto inadmisorio, de cara al procedimiento de notificación de la resolución inhibitoria objeto del recurso inadmitido y, consecuentemente, en caso de encontrarse irregularidades en dicho trámite, se abordará el estudio de fondo sobre la motivación de tal resolución de acuerdo con los cargos de la demanda.
En criterio del apelante, la notificación de las decisiones administrativas sobre solicitudes de devolución y/o compensación se rigen por las normas generales del Estatuto Tributario, conforme a las cuales el correo para notificar la resolución demandada debió dirigirse a la dirección señalada en la solicitud de devolución, como dirección procesal prevalente frente a la reportada en el RUT y que la exigencia de esta última es un formalismo que sacrifica el derecho sustancial.
Para resolver, se observa:
El libro quinto del Estatuto Tributario establece el régimen general de notificaciones para las diferentes actuaciones de la administración fiscal, específicamente distinguidas a lo largo del artículo 565 de dicho ordenamiento, a saber: requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, así como los actos que deciden recurso.
En el mismo contexto, tanto dicha norma como el artículo 563 ib. se refieren a las direcciones para practicar tales notificacione, ligándolas a la información reportada por el propio contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, en el RUT o mediante formato oficial de cambio de dirección o, ante la carencia de dicha información, de la establecida por la Administración mediante verificación directa o el uso de los mecanismos de búsqueda previstos en la norma. Y, tratándose de contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes que actúen a través de apoderado, incluye entre dichas direcciones a la última dirección registrada en el RUT del respectivo apoderad
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Ahora bien, el procedimiento de gestión de las devoluciones y compensaciones fue parcialmente reglamentado por el Decreto 2277 del 6 de noviembre de 2012, cuyo artículo 2 [parágrafo] reguló los requisitos generales de tales solicitudes, en cuanto a su presentación y documentos físicos o virtuales que debían anexarse a la mism
. Al tiempo, dispuso:
“El titular del saldo a favor al momento de la presentacioìn de la solicitud de devolucioìn ylo compensacioìn deberaì tener el Registro Uìnico Tributario formalizado y actualizado ante la DIAN y no haber sido objeto de suspensioìn ni cancelacioìn desde el momento de la radicacioìn de la solicitud en debida forma hasta cuando se profiera el acto administrativo que defina dicha solicitud. Esta misma condicioìn se exige a los representantes legales y apoderados.
En todo caso la direccioìn que se informe en la solicitud de devolucioìn y/o compensacioìn deberaì corresponder con la informada en el RUT.” (se resalta)
En virtud del principio de especialidad, la reglamentación anterior opera con carácter preferente respecto de la materia objeto de la misma que, además de la forma de radicación, diligenciamiento y documentos adjuntos, dispone exigencias específicas respecto del registro único tributario del titular del saldo a favor y ordena plena identidad entre la dirección reportada en el mismo y la informada en la solicitud de devolución.
Desde esa perspectiva, se entiende que la dirección señalada en dicha solicitud no puede provenir de la libre elección del contribuyente, sino simplemente ajustarse a la reportada en el RUT del solicitante, como parámetro unívoco, obligatorio y excluyente de la ubicación de aquel para todos los efectos, entre ellos, las notificaciones de los actos proferidos en el trámite de devolución, de modo que la exigencia de la misma no expresa un formalismo arbitrario en desmedro del derecho sustancial, sino, por el contrario, una regla de procedimiento que integra la forma propia del trámite de devolución y valida el ejercicio de ese derecho en el marco del debido proceso.
Visto lo anterior, el mandato general de observancia de la “dirección procesal”, previsto en el artículo 564 del ET y prohijado por esta Sala en reiteradas oportunidades, deviene inaplicable en el caso pues, además de que la correspondencia exigida entre la dirección informada en el RUT y la señalada en la solicitud de devolución resta validez a cualquiera que fuere distinta y dota de prevalencia a la de dicho registro, lo cierto es que, en los términos de la misma norma lega, la obligación de atender la dirección procesal opera en el contexto de los procesos de determinación y discusión del tribut, extendidos a los de las actuaciones sancionatoria, y siempre que el interesado solicite expresamente las notificaciones en una dirección diferente de la que figura en el RU.
Así las cosas, como el deber de correspondencia establecido en el citado inciso segundo del parágrafo del artículo 2 del Decreto 2277 de 2012, reviste de prevalencia a la dirección reportada en el registro único tributario del contribuyente -RU (CR. 48 palace 45 85), se entiende que ante la discordancia entre esta y la dirección informada en el formulario de devolució (CLL. 7 sur 42-70 of. 903), lo procedente era enviar el correo a la primera de ellas y, ante su devolución, realizar la correspondiente publicación por la página web de la DIA, acorde con el artículo 568 del ET, todo lo cual se realizó (fls. 177 y 190 vto).
En este orden de ideas, la resolución inhibitoria 609020 del 12 de marzo de 2013 se entiende válidamente notificada el 16 de abril del mismo año y el recurso de reconsideración del 9 de agosto de 2013 (fls. 58 a 80, c. 1) se estima extemporáneo por haberse interpuesto después de vencido el plazo establecido en el artículo 720 del ET (dos meses siguientes a la notificación del acto recurrido), de modo que la inadmisión del mismo se encuentra ajustada a derecho e impide a la Sala estudiar de fondo la legalidad del acto recurrido.
En consecuencia y dentro del marco de las razones expuestas por la Sala en el Auto del 16 de diciembre de 2015 (fls. 5 a 13, c. 2), se revocarán los ordinales primero y segundo la sentencia apelada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En lo demás, se confirmará.
Se mantiene la condena en costas fijada en la sentencia de primera instancia, pues no fue objeto de apelación. En esta instancia, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proces, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1.- REVOCAR los ordinales primero y segundo de la sentencia del 26 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, conforme a lo expuesto en esta providencia. En su lugar, se dispone:
“NEGAR las pretensiones de la demanda”.
2.- CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
3.- Sin condena en costas en esta instancia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidenta de la Sección
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
