CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024)
Referencia: Nulidad Simple
Radicación: 05001-23-33-000-2016-02713-01 (3314-2023)
Demandante: Asociación de Pensionados y Jubilados de la Universidad de Antioquia (Apenjudea)
Demandada: Universidad de Antioquia
Temas: Autonomía universitaria / Clasificación del personal administrativo de las universidades públicas / Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos / Quorum decisorio en los tribunales administrativos
Sentencia de segunda instancia
Asunto
La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
Antecedentes
La demanda
Las pretensiones1
En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 20112, la Asociación de Pensionados y Jubilados de la Universidad de Antioquia, en adelante Apenjudea, presentó demanda en contra del Acuerdo 07 del 27 de agosto de 1980, expedido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad de Antioquia.
El acto administrativo demandado3
A continuación, la Sala trascribe los apartes cuestionados del acuerdo demandado:
«ACUERDO No. 7 de 1980
-agosto 27 -
Por el cual se establece la Planta del Personal Administrativo y se clasifican los cargos que deben ser desempeñados por Empleados Públicos y por Trabajadores Oficiales
1 Fol. 11 del expediente electrónico. Índice 2 de SAMAI.
2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).
3 Fols. 26 a 83 del expediente electrónico. Índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
EL CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, en uso de
sus facultades legales y estatutarias, y especialmente las conferidas por el Decreto 080 de 1980, y
CONSIDERANDO:
Que es necesario definir la Planta de Personal Administrativo, señalando dentro de ésta, los cargos que serán desempeñados por Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales;
Que de acuerdo con lo previsto en el Artículo 122 del Decreto 080 de 1980, tienen la calidad de Trabajadores Oficiales los obreros que desempeñen funciones en construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones o equipos;
ACUERDA:
Artículo Primero: Establecer para las distintas Dependencias de la Universidad de Antioquia la siguiente Planta de Personal con la ubicación y remuneración correspondientes:
DEPENDENCIA: RECTORÍA
| Denominación del Cargo | No. de Plazas | Clasificación | Categoría | Tabla |
| Rector | 1 | E. Públ. | ||
| Vicerrector | 1 | E. Públ. | ||
| Secretaria del Rector | 1 | E. Públ. | VI | 2 |
| Secretaria III | 2 | E. Públ. | IV | 2 |
| Auxiliar General | 1 | E. Públ. | II | 2 |
| Mensajero | 1 | E. Públ. | II | 2 |
DEPENDENCIA: SECRETARIA GENERAL
| Denominación del Cargo | No. de Plazas | Clasificación | Categoría | Tabla |
| Secretario General | 1 | E. Públ. | ||
| Asistente de Secretaría General | 1 | E. Públ. | 4 | |
| Mecanotaquígrafa de Actas de la Secretaría General | 1 | E. Públ. | 2 | |
| Secretaria III | 1 | E. Públ. | 2 | |
| Secretaria II | 1 | E. Públ. | 2 | |
DEPENDENCIA: SECRETARIA GENERAL
| Denominación del Cargo | No. de Plazas | Clasificación | Categoría | Tabla |
| Secretario I | 1 | E. Públ. | II | 2 |
| Auxiliar General | 1 | E. Públ. | II | 2 |
DEPENDENCIA: OFICINA JURÌDICA
| Denominación del Cargo | No. de Plazas | Clasificación | Categoría | Tabla |
| Asesor Jurídico | 1 | E. Públ. | ||
| Secretaria III | 1 | E. Públ. | IV | 2 |
DEPENDENCIA: OFICINA DE PLANEACIÓN
| Denominación del Cargo | No. de Plazas | Clasificación | Categoría | Tabla |
| Director de Planeación | 1 | E. Públ. | ||
| Asistente Téc. de Planeación | 1 | E. Públ. | XVIII | 4 |
| Experto en Planeación Física | 2 | E. Públ. | VIII | 4 |
| Delineante | 2 | E. Públ. | IV | 3 |
| Secretaria III | 1 | E. Públ. | IV | 2 |
[…]
DEPENDENCIA: DEPARTAMENTO DE SOSTENIMIENTO
| Denominación del Cargo | No. de Plazas | Clasificación | Categoría | Tabla |
| Jefe del Depto. De Sostenimiento | 1 | E. Públ. | XVI | 4 |
| Secretaria II | 1 | E. Públ. | III | 2 |
| Supervisor III | 1 | E. Públ. | VIII | 2 |
| Secretaria I | 1 | E. Públ. | II | 2 |
| Supervisor II | 1 | E. Públ. | VI | 2 |
| Supervisor I | 2 | E. Públ. | IV | 2 |
| Aseador | 85 | T. Ofic. | ||
DEPENDENCIA: DEPARTAMENTO DE SOSTENIMIENTO
| Denominación del Cargo | No. de Plazas | Clasificación | Categoría | Tabla |
| Celador | 66 | E. Públ. | II | 2 |
| Portero | 49 | E. Públ. | II | 2 |
| Técnico Automotriz | 1 | E. Públ. | IV | 3 |
| Mensajero | 21 | E. Públ. | II | 2 |
| Conductor | 9 | E. Públ. | III | 3 |
DEPENDENCIA: SECCIÓN DE CONSTRUCCIÓN Y SOSTENIMIENTO
| Denominación del Cargo | No. de Plazas | Clasificación | Categoría | Tabla |
| Jefe de la Sec. de Construcción y Sostenimiento | 1 | E. Públ. | X | 4 |
| Secretaria II | 1 | E. Públ. | III | 2 |
| Oficia de Albañilería | 19 | E. Públ. | II | 3 |
| Maestro de Obras | 1 | E. Públ. | III | 3 |
| Plomero | 4 | E. Públ. | II | 3 |
| Carpintero | 5 | E. Públ. | II | 3 |
| Jardinero | 12 | T.Ofic. | ||
| Peón | 25 | T.Ofic. | ||
[…]
Artículo Segundo: El Rector adecuará el personal actual de la Universidad a la Planta de Cargos aquí establecida. Dicho personal no requerirá de nueva posesión.
Artículo Tercero: Las adiciones y modificaciones de la Planta de Cargos serán adoptadas por el Consejo Superior, a solicitud del Rector, previo estudio y
concepto sobre su conveniencia de la Oficina de Planeación y de la Dirección Administrativa para efecto de la apropiación presupuestal.
Artículo Cuarto: El Rector adoptará los procedimientos necesarios para el correcto y oportuno registro y actualización de los cambios realizados a partir de la fecha de vigencia del presente Acuerdo. El Departamento de Relaciones Laborales ejercerá el control sobre la Planta de Cargos vigente para la Universidad.
Artículo Quinto: El Rector previo estudio de la Oficina de Planeación y Dirección Administrativa aprobará el Manual de Funciones de cada oficio de los aquí aprobados y de los que se creen en el futuro describiendo por cada uno de ellos su objetivo, funciones, responsabilidades, requerimientos mínimos y su respectiva clasificación y evaluación.
Artículo Sexto: El Rector podrá vincular personal por fuera de la Planta de Cargos vigente para el desempeño de funciones en programas especiales hasta la duración del programa.
Artículo Séptimo: Los Auxiliares Administrativos, Auxiliares de Cátedra y Monitores no se consideran personal de Planta de la Universidad y su tratamiento laboral lo mismo que la determinación de su necesidad y recompensa económica será objeto de reglamentación especial.
Artículo Octavo: Autorizase al Rector para hacer los traslados presupuestales necesarios para el cumplimiento del presente Acuerdo.
Artículo Noveno: Este Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y deroga todas las disposiciones anteriores sobre esta materia.
[…]».
Normas violadas y concepto de violación4
Como tales se citaron los artículos 1, 53, 69 y 150 de la Constitución Política; 137 del CPACA y 122 del Decreto Ley 80 de 1980; así como los decretos 2127 de 1945, 3153 de 1953, 3135 de 1968, 2400 de 1968, 1950 de 1973, 1848 de 1969,
1042 de 1978 y 1045 de 1978 y los Convenios de la OIT 1545, 19816, 1517, 19788,
989 y 194910.
En el concepto de violación sostuvo que el Acuerdo 07 del 27 de agosto de 1980 incurrió en las siguientes causales de nulidad:
Falta de competencia. Los artículos 111 y 8912 del Estatuto General de la Universidad de Antioquia determinaron que es un ente con autonomía académica,
4 Fols. 11 a 17 del expediente. Índice 2 de SAMAI.
5 Sobre la Negociación Colectiva.
6 Sobre el Fomento de la Negociación Colectiva.
7 Sobre las Relaciones de Trabajo entre la Administración Pública.
8 Sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública.
9 sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva.
10 sobre la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva.
11 «La Universidad de Antioquia es una institución estatal del orden departamental, que desarrolla el servicio público de la Educación Superior, creada por la Ley LXXI del 4 de diciembre de 1878 del Estado Soberano de Antioquia, organizada como un Ente Universitario Autónomo con régimen especial, vinculada al Ministerio de Educación Nacional en lo atinente a las políticas y a la planeación del sector educativo y al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología; goza de personería jurídica, autonomía académica, administrativa, financiera y presupuestal, y gobierno, rentas y patrimonio propios e independientes; se rige por la Constitución Política, la
administrativa, financiera y presupuestal, que se rige por la Constitución Política y las demás normas vigentes y aplicables, que su personal administrativo está integrado por empleados públicos, de carrera y de libre nombramiento y remoción, y por trabajadores oficiales, según lo dispuesto en la Ley. Sin embargo, esa autonomía no es ilimitada, pues su planta de personal debe atender al régimen de empleados públicos y trabajadores oficiales previsto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, según los cuales son trabajadores oficiales los que prestan sus servicios en la construcción y sostenimiento de las obras públicas, con excepción del personal directivo y de confianza que labore en dichas obras.
En ese sentido, si bien la Universidad de Antioquia es un ente universitario autónomo, el Consejo Superior Universitario no tenía la competencia para determinar quiénes eran empleados públicos y quiénes eran trabajadores oficiales en la planta de personal de la institución educativa, pues esa diferenciación le corresponde es a la Ley, que para el caso se concreta en las normas que citó como vulneradas.
La Corte Constitucional en sentencia C-90 de 2002 señaló que «los trabajadores y los empleados del Estado están subjetivamente en situaciones distintas y corresponde al legislador definir, racional y proporcionalmente, cuándo un servidor público está cobijado por una u otra regulación», por lo tanto, la entidad demandada no contaba con la facultad para clasificar como empleados públicos a ciertos trabajadores (los celadores, porteros, técnicos automotrices, mensajeros y conductores del departamento de sostenimiento; en la sección de construcción y sostenimiento, los oficiales de albañilería, maestros de obras, plomeros y carpinteros; en el departamento de sostenimiento de redes y equipos, los técnicos de electrónica I y II, los electricistas, ayudantes de electricidad, telefonistas, los trabajadores de oficios varios y los encuadernadores, entre otros), sin tener en cuenta que se trata de personas que, según la Ley, se ocupan de la conservación y mantenimiento de la Universidad. No obstante, así lo hizo, con la única excepción de los peones, los jardineros y los aseadores.
En el año 1983 se promovió una acción de nulidad parcial en contra del Acuerdo 07 de 1980 que conoció el Tribunal Administrativo de Antioquia por la vulneración del Decreto Ley 080 de 1980, al calificar como empleados públicos a personas que eran trabajadores oficiales. En ese momento el Tribunal negó las pretensiones de la demanda, sin embargo, en la sentencia subrayó que «si se concluyere que las normas invocadas para dictar el acuerdo no obligaban a la Universidad, se derrumba ipso facto el soporte jurídico, de la acción de nulidad instaurada, pues sería cometer un delito imposible que ya no se podrá matar a quien carece de existencia […] Insístase entonces en que si a la Universidad no le obligaban
Ley 30 de 1992, las demás disposiciones que le sean aplicables de acuerdo con su régimen especial, y las normas internas dictadas en ejercicio de su autonomía».
12 «La Universidad de Antioquia es una institución estatal del orden departamental, que desarrolla el servicio público de la Educación Superior, creada por la Ley LXXI del 4 de diciembre de 1878 del Estado Soberano de Antioquia, organizada como un Ente Universitario Autónomo con régimen especial, vinculada al Ministerio de Educación Nacional en lo atinente a las políticas y a la planeación del sector educativo y al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología; goza de personería jurídica, autonomía académica, administrativa, financiera y presupuestal, y gobierno, rentas y patrimonio propios e independientes; se rige por la Constitución Política, la Ley 30 de 1992, las demás disposiciones que le sean aplicables de acuerdo con su régimen especial, y las normas internas dictadas en ejercicio de su autonomía».
esos preceptos, el libelo con el que se propuso poner orden en casa carece de soporte jurídico para hacer pronunciamiento de ilegalidad».
El Consejo Superior Universitario excedió sus competencias al realizar una clasificación de sus servidores sin el fundamento legal correspondiente, de ahí que tengan vigencia y validez jurídica los Acuerdos 07 de 1974 y 010 de 1976, y las reglas establecidas en el Decreto 3135 de 1968, estas últimas ratificadas en los órdenes departamental y municipal a través de los Decretos Leyes 1333 de 1986 y 1222 de 1986, respectivamente.
Desviación de las atribuciones propias de quien las profirió. De conformidad con el Estatuto General de la Universidad de Antioquia, que retoma lo dispuesto en el Decreto Ley 80 de 1980, es función del Consejo Superior Universitario: «h. Definir, a propuesta del Rector y con arreglo al presupuesto y a las normas legales y reglamentarias, la planta de cargos de la Universidad y las respectivas asignaciones, y señalar los cargos que ha de ocupar y las funciones que han de desempeñar los profesores, los empleados públicos y los trabajadores oficiales». En consecuencia, cuando se profirió el acto acusado en contravención a la Ley, el Consejo Superior Universitario incurrió en una desviación de las atribuciones propias.
Infracción de las normas en que debería fundarse. El Acuerdo 07 de 1980 incurrió en una infracción de las normas en que debería fundarse porque, aunque en sus considerandos adujo como sustento legal el artículo 122 del Decreto 080 de 1980, según el cual «tienen la calidad de trabajadores oficiales los obreros que desempeñen funciones en construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones o equipos», en su parte resolutiva solo clasificó a los peones, aseadores y jardineros, como trabajadores oficiales, dejando por fuera a los celadores, porteros, técnicos automotrices, mensajeros, conductores, carpinteros, plomeros, maestros de obra, oficiales de albañilería, jefes de cocina y otros, pese a que de acuerdo con la norma citada también se encuentran dentro de esta categoría.
A la Universidad de Antioquia la obligaban los Decretos 3135 de 1968 y 1880 de 1969, que determinan la clasificación entre empleados públicos y trabajadores oficiales, no obstante, el acto acusado las vulneró en cuanto procedió a realizar esa clasificación sin tenerlas en cuenta.
El Acuerdo 07 de 1980 derogó el Acuerdo 07 de 1974 del Consejo Directivo de la Universidad de Antioquia que en su artículo 1 catalogó como trabajadores oficiales los cargos de «[…] aseador, carpintero, celador, conductor I, conductor II, encargado de oficios domésticos, encargado de guardarropa, jardinero, mensajero, obrero, oficial de albañilería, portero, armador, auxiliar de anfiteatro I, auxiliar de anfiteatro II, auxiliar de fotografía, auxiliar de higiene oral, ayudante de electricidad, electricista, encuadernador, operador de duplicador I, operador de duplicador II, operador de perforadora, verificadora, operador de prensa I, operador de prensa II, telefonista, auxiliar de encuadernación, auxiliar de laboratorio y plomero» y el Acuerdo 10 de 1976 que lo adicionó en el sentido de incluir dentro de esta categoría a los «auxiliares de equipo, auxiliares de servicios generales, linotipistas, montajistas, auxiliares de clínica, fotomecánicos y auxiliares de fotomecánica», aunque estos se encontraban más
ceñidos a la realidad laboral de estas personas, puesto que su relación con la Universidad de Antioquia es de subordinación, como corresponde a un trabajador oficial, y no legal y reglamentaria, que es el caso de los empleados públicos.
A diferencia del Acuerdo 07 de 1980, tanto el Acuerdo 07 de 1974, como el Acuerdo 10 de 1976, fueron expedidos en virtud de pactos celebrados por la Universidad de Antioquia con el sindicato de trabajadores SINTRAUDEA, y se encuentran plasmados en las convenciones colectivas correspondientes que, conforme el artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, son acuerdos bilaterales que fijan normas laborales con el objetivo de mejorar el catálogo de derechos y garantías mínimas de los trabajadores y gozan de la protección de la Constitución Política y de los Tratados Internacionales.
El Consejo Superior Universitario al expedir el acto administrativo demandado violó las convenciones colectivas de trabajo suscritas con el sindicato SINTRAUDEA, al sustraer a cientos de trabajadores del influjo de la convención y en consecuencia transgredió los siguientes tratados internacionales aprobados por Colombia: los Convenios 154 sobre la Negociación Colectiva, 1981 sobre el Fomento de la Negociación Colectiva, 151 sobre las Relaciones de Trabajo entre la Administración Pública, 1978 sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública, 98 sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva y 1949 sobre la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva.
El Acuerdo 07 de 1980 del Consejo Superior Universitario de la Universidad de Antioquia es «inconveniente porque el Estado se encuentra sujeto a unas indemnizaciones que, de darse, ahogarían el presupuesto público; porque establece desigualdades enormes y odiosas entre los servidores de la Universidad de Antioquia y además con los servidores de las otras universidades públicas del país, ya sean de índole nacional o regional, y porque no respeta los postulados de la actual Constitución Política de Colombia, especialmente en su artículo 53, que habla de la primacía de la realidad sobre las formalidades» instituidas por los sujetos de la relación laboral.
En sentencia del 28 de junio de 2012 proferida dentro del radicado 02529 02 (0156-12), la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló:
«En primera instancia cabe referir que la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en providencia de 16 de marzo de 1982, M.P. Doctor Luis Carlos Sáchica, declaró inexequibles frente a los establecimientos públicos educativos del sector territorial algunas de las disposiciones de la Ley 8. de 1979 y del Decreto Ley 80 de 1980, con el argumento central de que las referidas entidades tenían un régimen fijado principalmente por las Asambleas y Concejos. El fundamento, debe resaltarse, no estuvo dirigido a afirmar que fuera dable que las autoridades internas de las mismas entidades estuvieran en capacidad de dictar normas sobre su funcionamiento interno, ajenas a la Ley. Al respecto, precisó:
“De manera que los departamentos y municipios tienen capacidad constitucional propia para crear y reglamentar los servicios docentes universitarios y postsecundarios respectivos, dentro de las limitaciones legales indicadas.
[…]
b) Por el contrario, no se ajusta a la Constitución, al invadir la autonomía de los departamentos y municipios, en primer término, las mismas facultades mencionadas, en tanto se refieren a las universidades e instituciones oficiales del nivel post-secundario departamentales y municipales, porque su creación y ordenamiento administrativo, financiero y de funcionamiento interno son de competencia de las Asambleas y de los Concejos, obviamente con sujeción a las directrices académicas que hayan impuesto las leyes que desarrollen el articulo 41 de la Constitución, y el ordinal 12 del articulo 120, y respetando las restricciones que puedan resultar de la Ley a que se refiere el ordinal 6” del articulo 187, si existen;[…]»
De acuerdo con lo anterior, advirtió que era la Asamblea de Antioquia la llamada a darle facultades a la Universidad de Antioquia para variar el estatus de sus servidores públicos, es decir, para clasificar tanto a empleados públicos como a trabajadores oficiales.
Pérdida de fuerza ejecutoria. El acto administrativo objeto del medio de control perdió fuerza ejecutoria, porque muchos de los servidores públicos de la Universidad de Antioquia lograron que los jueces los clasificaran como trabajadores oficiales en contra de sus preceptivas. Un ejemplo de ello fueron los oficiales de albañilería, maestros de obra, los plomeros, los carpinteros, entre otros, que fueron clasificados como empleados públicos, siendo que la ley, por las funciones que desarrollan, los califica como trabajadores oficiales, y así lo reconocieron los jueces de la república en sentencias ampliamente conocidas, las cuales invocaban, entre otros, el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades de la relación laboral. En ese orden de ideas, los jueces han hecho inaplicables muchas de las normas contenidas en el Acuerdo 07 de 1980, en tanto no consultan los parámetros de la Ley en materia funcional y operativa y mencionó algunos de los servidores que lograron su recalificación como trabajadores oficiales: Carlos Sañudo, Néstor Alberto Grajales Jaramillo, Jorge Eleázar Rodríguez Ospina, Luís Eduardo Córdoba Osorno, Juan Noriel Mesa Arboleda y Carlos Alberto Acevedo Restrepo.
Sobre este aspecto agregó que el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín, en el año 2007, decidió inaplicar en un proceso, con fundamento en el artículo 53 de la Constitución Política, el Acuerdo 07 de 1980 expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Antioquia en cuanto clasificó el cargo de carpintero y electricista como empleado público y no como trabajador oficial, y aunque la sentencia fue revocada después, eso demuestra que el asunto no ha sido pacifico.
Igualmente referenció el caso de los músicos sinfónicos de la Universidad que fueron declarados trabajadores oficiales mediante la Ley 1161 de 2007, sin embargo, se necesitó de una acción de cumplimiento para que el ente universitario aceptara su reclasificación de empleados públicos a esa categoría. Circunstancia que fue validada por la Corte Constitucional en sentencia T-578 de 2011 cuando resolvió que los jueces administrativos no incurrieron en una violación de los derechos de la Universidad, cuando decidieron que debía cumplir con esa Ley y reclasificarlos.
Finalmente destacó que el Acuerdo 07 de 1980 perdió fuerza ejecutoria, cuando la misma Universidad lo desconoció al nombrar como «extrabajadores oficiales» a todos los funcionarios que antes del Acuerdo, eran trabajadores oficiales; ellos sumaban más de 360 personas y pasaron a ser empleados públicos, aunque nunca se les nombró como tales, sino como extrabajadores oficiales. Posteriormente, a quienes adquirían los requisitos para la pensión los jubiló con el régimen establecido en la Convención Colectiva de Trabajo firmada con SINTRAUDEA, con el 100% del salario que devengaban en la Universidad. Aunque la misma Universidad posteriormente demandó esas jubilaciones, muchos de ellos, casi la mitad quedaron con la forma de pensión prevista en la Convención Colectiva.
Contestación de la demanda13
La Universidad de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos:
El artículo 18 del Decreto 568 de 1969 facultaba a la Universidad para gestionar la administración de su personal, incluida la liquidación de prestaciones sociales. Esta autonomía se reflejaba en normas sobre la escala de remuneración expedidas por la Gobernación de Antioquia en las Ordenanzas 34 del 31 de diciembre de 1969, 052 del 30 de noviembre de 1972 y 27 del 15 de noviembre de 1979, las cuales no incluían al personal de la Universidad, tanto así que el Departamento de Antioquia asumió la carga prestacional de los servidores de la Institución Educativa hasta el 31 de diciembre de 1969.
La autonomía de la Universidad en este aspecto se remonta al parágrafo 2 del artículo 19 de la Ordenanza 5 de 1959, que establecía que las prestaciones sociales de los servidores serían cubiertas por el Tesoro Departamental. Esta norma fue derogada por la Ordenanza 26 del 22 de diciembre de 1969, que en su artículo 32 eliminaba el parágrafo segundo del artículo 19 de la Ordenanza 5 de 1959 y el artículo 11 de la Ordenanza 12 de 1969. Esto implicaba que, antes de la expedición del Decreto 80 de 1980, el Consejo Superior Universitario tenía facultades otorgadas por la Asamblea Departamental de Antioquia para regular la planta de cargos, como quedó evidenciado en el Acuerdo Superior 2 del 5 de julio de 1974, que creó los cargos de vicedecanos de facultades y subdirectores de escuela, institutos y del Liceo Antioqueño.
La clasificación de los cargos en la Universidad se hizo teniendo en cuenta los lineamientos de los Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969 a diferencia de los Acuerdos Superiores 7 de 1974 y 10 de 1976, derogados por el acto acusado, que no se ajustaban esa normatividad, toda vez que clasificaban como trabajadores oficiales varios oficios que no tenían esa calidad: celador, conductor, portero, auxiliar de anfiteatro, auxiliar de fotografía, auxiliar de higiene oral, telefonistas, entre otros.
13 Fols. 221 a 280 del expediente electrónico. Índice 2 de SAMAI.
La subordinación no es el factor determinante para distinguir entre empleados públicos y trabajadores oficiales, ya que incluso los cargos directivos de la entidad, como el del rector, también tienen subordinación. En la administración pública, los cargos se clasifican en empleados públicos y trabajadores oficiales. Los empleados públicos están vinculados mediante una relación legal y reglamentaria, mientras que los trabajadores oficiales lo están por contrato de trabajo. Esta clasificación depende de la naturaleza de la entidad pública y de la actividad que realiza el servidor público, conforme al artículo 3 del Decreto 1848 de 1969. Según este artículo, «[s]on trabajadores oficiales, los siguientes: a. Los que prestan sus servicios a las entidades señaladas en el inciso 1 del Artículo 1 de este Decreto, en la construcción y sostenimiento de las obras públicas, con excepción del personal directivo y de confianza que labore en dichas obras».
La Corte Suprema de Justicia14, en sentencia de casación del 16 de junio de 2003, señaló: «[…] por construcción de obra pública se ha de entender, la fabricación de cualquiera de sus elementos estructurales, de los que ordinariamente se necesiten para que la obra se considere acabada, o los que, según la clase de construcción, sean usualmente requeridos para su funcionalidad».
El acto administrativo acusado no violó los pactos colectivos, ya que las disposiciones de las Convenciones Colectivas de 1976-1977, reclamadas por la parte demandante, fueron declaradas inexequibles por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral mediante sentencia del 1 de julio de 198015 en la que determinó que algunas cláusulas de dichas convenciones intentaban modificar ilegalmente la clasificación de empleados oficiales y públicos16.
14 Radicación 20.515. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo López Villegas.
15 Radicado número 7368.
16 «Se observe en primer lugar que el articulo 2° del Capitulo X de la Convención 1975-76 (Relación Jurídica de los trabajadores oficiales), y el articulo Decimo Primero del Capítulo 6° de la Convención 1976-77 (Beneficiarios de esta Convención), pretenden modificar por mutuo acuerdo entre las partes la clasificación legal de empleados oficiales. O declarar inmodificables las decisiones cue se refieren en dicha catalogación. Estas normas de las convenciones colectivas 1975-76 y 1976-77 resultan claramente ilegales de acuerdo con el reiterado criterio de la jurisprudencia.
En efecto, se dijo en sentencia de Homologación de 31 de julio de 1968, lo siguiente:
“Para la Sala este planteamiento pretende más de lo que corresponde a los términos del conflicto y a su solución arbitral, y su cuestión de fondo es inadmisible, por cuanto si la legislación nacional impone, como en efecto lo hace, régimen distinto para los trabajadores oficiales y para los empleados públicos, ningún tratamiento convencional o arbitral puede prevalecer contra aquella. La condición del funcionario constituye un status de derecho público, que no puede modificarse en su concepción constitucional ni en sus regulaciones de ley por voluntad que le fije consecuencias contrarias, muchísimo menos en materia de soluciones arbitrales, que se gobiernan con prohibiciones especiales”
El mismo principio ha sido reiterado por la sala en sentencia de casación de Julio 16 de 1975, Julio 30 de 1976 y noviembre 24 de 1977, según Jurisprudencia que ha sido varies veces transcrita en sentencia (sic) más recientes.
En la sentencia de julio 16 de 1978, en Juicio de Armando Barreiro contra el Idema, se dijo:
"Además, cuando el ad-quem se apoya en el documenta de folios 81, contentivo del contrato de trabajo que celebró el actor en 1957 con el Idema, desconoce que es solo en los estatutos en donde, según la ley, puede establecerse que actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo, tal como lo ordena el articulo 5° del Decreto 3135 del 26 de diciembre de 1968. Dicho contrato... no puede prevalecer en contra lo dispuesto en la ley y en los Estatutos del Establecimiento Publico, pues en materia laboral la voluntad de los contratantes no puede apartarse de lo previsto en aquellos, dado el carácter de orden público que tienen las disposiciones sobre trabajo.''
[…]
Aplicando estos principios jurisprudenciales encuentra la Sala que son ilegales el articulo 2° del Capitulo X de la Convención 1975-76 y e/ articulo 11° del Capítulo 6° de la Convención 1976-77, en cuanto el primero prohíbe modificar la actual clasificación estatutaria de trabajadores oficiales, v en cuanto el segundo pretende consagrar convencionalmente que determinados operarios, según los cargos que ocupan, han de ser trabajadores oficiales. Conforme lo ha dicho la Corte esta clasificación corresponde a la ley y no a la voluntad de las partes. La Universidad, además, tiene la facultad legal para dictar y modificar sus propios estatutos.
La Universidad de Antioquia no transgredió los Acuerdos Colectivos y que, por el contrario, lo pactado por las partes en la Convención Colectiva 1976-1977, excedía las facultades negociadoras e invadía la autonomía de la Universidad de Antioquia.
El 16 de marzo de 1982, la Corte Suprema de Justicia declaró inexequibles los artículos 51, 125, 126 y 133 del Decreto 80 de 1980, los cuales ordenaban a las instituciones de educación superior del orden territorial ajustarse a las disposiciones de dicho decreto y someter los estatutos de cada entidad a la aprobación del gobierno nacional. Esta decisión se fundamentó en que los artículos 1, ordinal 3, y 2 de la Ley 8 de 1979, así como los artículos referidos, no se ajustaban a la Constitución de 1886, ya que invadían la autonomía de los departamentos y municipios respecto de las universidades e instituciones oficiales de nivel postsecundario. Según la Constitución, la creación, ordenamiento administrativo, financiero y de funcionamiento interno de estas instituciones eran competencia de las asambleas departamentales y los concejos municipales, no del gobierno nacional. Por lo tanto, un decreto del nivel nacional no podía definir estos aspectos para los entes postsecundarios del nivel territorial. Conforme con esa decisión, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al conocer la acción de nulidad presentada en contra del Acuerdo 07 de 1980, negó las pretensiones de la demanda. Consideró que, si a la Universidad no la obligaban los preceptos del Decreto 80 de 1980, el despacho carecía de soporte jurídico para pronunciarse sobre la ilegalidad del Acuerdo Superior demandado.
En ese orden de ideas, la legalidad y vigencia del Acuerdo 07 de 1980 se mantienen intactas, ya que dicho acuerdo se fundamentó no solo en el Decreto 80 de 1980, sino también en las facultades legales y estatutarias de las cuales la Universidad gozaba desde 1969, en virtud de las ordenanzas y decretos expedidos por la Asamblea Departamental y el gobernador de Antioquia, como ya se explicó.
No es lógico afirmar que el Consejo Superior de la Universidad de Antioquia tenía competencia para expedir el Acuerdo 7 de 1974 (antes del Decreto 80 de 1980) y, al mismo tiempo, negar su competencia para la expedición del Acuerdo 7 de 1980.
Citó la decisión adoptada por el Juzgado 19 Laboral de Descongestión en sentencia del 28 de septiembre de 2012 que a su juicio ofrece claridad sobre los efectos de la declaratoria de los artículos citados del Decreto 80 de 1980 al indicar que «la declaratoria de inexequibilidad se enfocó únicamente en proteger la descentralización administrativa que le asistía a las Asambleas Departamentales y a los Consejos Municipales en virtud de los lineamientos establecidos en la Constitución Política de 1886, para direccionar y administrar las instituciones oficiales del nivel postsecundario departamental […]» «atendiendo a lo expresado por la Sala Plena de la
Se deduce de lo anterior que la decisión del Tribunal de mantener estas cláusulas, choca con la ley que ellas violan o desconocen, y excede por lo tanto las facultades de que estaban investidos los árbitros conforme al artículo 458 del CST, pues tal decisión afecta derechos o facultades reconocidas por la ley a la Universidad».
Corte Suprema de Justicia en la citada providencia, esta judicatura considera que no puede hablarse de algún tipo de inexequibilidad derivada o indirecta con respecto al Acuerdo 7 de 1980, pues es cierto que la Universidad de Antioquia no se encontraba obligada bajo los preceptos del Decreto 80 de 1980, la inexequibilidad declarada por la referida corporación se encontraba fundada en el desplazamiento de facultades legales otorgadas a la Asamblea Departamental y a los Consejos Municipales, ello para organizar y administrar las instituciones oficiales de educación superior post-secundario, mas no se refiere en ninguno de sus apartes para tomar decisión sobre lo estipulado en el artículo
122 del Decreto 80 de 1980». En el mismo sentido, el Juzgado 16 Laboral de Descongestión de Circuito de Medellín, el 31 de agosto de 2012, mencionó el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó la nulidad del Acuerdo 07 de 1980 al señalar que «si bien es cierto que la Universidad de Antioquia no se encontraba obligada bajo los preceptos del Decreto 80 de 1980, la inexequibilidad declarada por la referida corporación se encontraba fundada en el desplazamiento de las facultades legales otorgadas a las Asambleas Departamentales y los Consejos Municipales, ello para organizar y administrar las instituciones oficiales de educación superior nivel post- secundario, mas no se refirió en ninguno de sus apartes para tomar su decisión sobre lo estipulado en el artículo 122 del Decreto 80 de1980 el cual como se dijo, determina la calidad de trabajadores oficiales y empleados públicos que componen el personal administrative de las instituciones oficiales de educación» y concluyó que «[…] el Consejo de la Universidad de Antioquia no se encontraba desplazando las facultades propias de la Asamblea Departamental de Antioquia, por el contrario, estaba ejerciendo la potestad que se la había otorgado para administrar por si mima su planta de persona». En consecuencia, reiteró que la Universidad de Antioquia era competente para expedir el Acuerdo 07 de 1980.
La causales por las cuales un acto administrativo pierde fuerza ejecutoria son taxativas y se encuentran reguladas en el artículo 91 de la Ley 1437, no obstante, en el presente caso no se presentó ninguna de esas causales, pues el hecho de que en situaciones específicas se hubiere declarado la calidad de trabajadores oficiales de algunos servidores públicos, no implicaba que el Acuerdo 07 de 1980 haya perdido vigencia. Sobre este aspecto, subrayó que se presentaron igualmente demandas contra la Universidad por parte de otros servidores públicos que pretendían que se les declarara trabajadores oficiales y tanto en primera como en segunda instancia se consideró que la actividad que realizaban no daba lugar a declararlos trabajadores oficiales, de donde se concluye que cada caso tendría que analizarse de forma individual. A propósito, explicó que es cierto que en virtud de una acción de cumplimiento los músicos de la Universidad de Antioquia fueron catalogados trabajadores oficiales, pero ello ocurrió con fundamento en la Ley 1167 de 2007, lo cual no guarda relación alguna con el acto que se demanda, porque como es evidente, la Ley 1161 data de 2007 y es norma especial. Por otra parte, el Decreto 80 de 1980, en ninguno de sus apartes relacionó a los músicos como trabajadores oficiales.
Algunas personas que el Acuerdo 07 de 1980 designó como empleados públicos, ostentaba con anterioridad la calidad de trabajadores oficiales y en virtud de ello les fue reconocida pensión convencional, causada con posterioridad a la expedición del citado Decreto, sin embargo, aclaró que los reconocimientos pensionales efectuados a ese grupo de personas fueron demandados por la Universidad de Antioquia bajo la discusión de que estos ostentaban la calidad de empleados públicos y no de trabajadores oficiales y así lo dispuso finalmente la
Corte Suprema de Justicia en sentencias proferidas en los radicados 38212, demandado Hernando Cuellar, 380103, demandado, Rogelio de Jesús Henao Orrego, 32750, demandado Héctor de Jesús Londoño Olaya, 32460, demandado Jesús Alberto Echeverri Rivera.
Las sentencias con radicados 30698 del 7 de mayo de 2008 y 31073 del 8 de mayo de 2008, proferidas por esa alta corte en las que se hizo un estudio riguroso en relación con el Laudo Arbitral de 1984 que pretendió interpretar el artículo 122 del Decreto 80 de 1980, extendiendo el beneficio convencional a todos aquellos que se encontraban vinculados a la Universidad de Antioquia con anterioridad a su expedición, pero que en dicho momento no habían cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicios, establecidos en la convención colectiva de trabajo. En estos pronunciamientos la Corte precisó:
«La cláusula sexta del Laudo Arbitral del 4 de mayo de 1984, que produjo el ad quem, es muy clara; allí se dispuso que se debían respetar los derechos que ya pertenecían al trabajador, como consecuencia del cambio de naturaleza jurídica al varies su vinculación a la de empleado público, y su situación no podía empeorar negándosele derechos ya reconocidos, de donde resulta fácil colegir que tal postulado, sin lugar a dudas, de acuerdo con la lógica y con su literalidad, aplica a los trabajadores que hubieran causado el derecho, en este caso, al de la pensión convencional, pero de ninguna manera en relación con aquellos que apenas contaban con una expectativa, que, como en el caso aquí debatido, no pudo consolidarse, precisamente por el cambio de trabajador oficial a empleado público, en la medida que, se reitera, no reunía los requisitos convencionales, para ese entonces».
Bajo ese contexto, cada caso en particular debe analizarse separadamente sin que haya lugar a declarar la nulidad del Acuerdo demandado.
La Universidad de Antioquia es un ente autónomo, según el artículo 69 de la Constitución Política, autonomía que es reforzada por la Ley 30 de 1992 y que permite a las universidades organizarse y manejar su presupuesto de manera independiente. La Ley 489 de 1998 clasifica a las universidades como entes universitarios autónomos sujetos a un régimen especial e indicó que, sobre el tema de la autonomía universitaria, la posición ha sido unánime tanto por la Corte Constitucional17, como por el Consejo de Estado18, al señalar en su jurisprudencia que esta implica el manejo administrativo del ente educativo. Además, en cuanto a la clasificación entre empleados públicos y trabajadores oficiales, este último19 expresó que esto no constituye una situación definida o consumada sino en curso, que puede ser modificada por normas posteriores a su creación.
Formuló como excepción previa la de cosa juzgada, con sustento en que el Acuerdo 07 de 1980 ya fue objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia quien examinó su legalidad, por lo tanto, no hay lugar a que se emita un nuevo pronunciamiento al respecto y planteó como excepción
17 Sentencia T-492 de 1992, C-547 de 1994, C-220 de 1997, C-053 de 1998, C-560 de 2000, C-506 de 1999,
C-746 de 1999.
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero Ponente: Alberto Arango Mantilla. Radicación Número 11001-03-25-000-2000-0194-01 (3186-00) del 11 de marzo de 2004,
19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de 15 de mayo de 2008, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, radicado interne 6958-2005
de mérito la «falta de causa para pedir» en el entendido que no existe causa alguna, ni disposición legal que sustente las pretensiones de la demanda.
Audiencia inicial
El 27 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia celebró audiencia inicial20 en la que resolvió (i) aceptar las coadyuvancias que presentaron las solicitudes con posterioridad a la admisión y antes de la audiencia inicial, (ii) declarar que la excepción de cosa juzgada interpuesta por la parte demandada no estaba demostrada, por cuanto consideró que no había identidad de causa entre ambos procesos, porque el concepto de violación era diferente, sin embargo, en razón a que no contaba en esa etapa procesal con el expediente contentivo de la sentencia del 25 de julio de 1983 proferida por ese mismo Tribunal, decidió aplazar esa decisión hasta tanto se contara con este, (iii) declarar no probada la excepción de falta de causa para pedir por no constituir una excepción previa y (iv) fijar el litigio en los siguientes términos:
«- Se debe establecer si está viciado de nulidad por infracción de las normas legales y constitucionales en que debía fundarse, por expedirse sin competencia y con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió, el acto administrative contenido en el Acuerdo No. 7 del 27 de agosto de 1980 “Por el cual se establece la planta del personal administrativo y se clasifican los cargos que deben ser desempeñados por empleados públicos y por trabajadores oficiales.
- Se debe también definir si en este caso opera la cosa juzgada.»
Igualmente resolvió (v) declarar que no había posibilidad de conciliación por tratarse del medio de control de simple nulidad, (vi) que no presentó solicitud de medida cautelar sobre la cual decidir y (vii) convocar a audiencia de pruebas luego de decretar las pedidas por las partes y otras de oficio.
La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, mediante sentencia del 7 de diciembre de 2022, decidió negar las pretensiones de la demanda, abstenerse de condenar en costas y aceptar el impedimento presentado por una de las magistradas que conformaba la Sala, con fundamento en los siguientes argumentos:
La autonomía universitaria prevista en los artículos 69 de la Constitución Política y 28 de la Ley 30 de 1990 constituye una garantía de orden constitucional que otorga a las universidades la potestad de regirse por sus propios estatutos, darse sus propias directivas y administrar su presupuesto, además tiene como objeto evitar la intervención del poder político en los ámbitos ideológico, administrativo y financiero de las universidades, sin embargo, no es absoluta, pues está limitada por la Constitución y la ley, en especial por la Ley 30 de 1992.
El artículo 122 del Decreto 80 de 1980 «por el cual se organiza el sistema de educación post-secundaria» dispuso:
20 Folios 676 a 682 del expediente electrónico. Índice 2 de SAMAI.
«El personal administrativo de las instituciones oficiales de educación superior, está integrado por empleados públicos y trabajadores oficiales. Tienen la calidad de trabajadores oficiales los obreros que desempeñen funciones en construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones y equipos. Los demás empleados administrativos tienen la calidad de empleados públicos.
Los empleados oficiales del orden administrativo que figuren actualmente como trabajadores oficiales conservaran dicha situación mientras se expide por parte del respectivo consejo Superior, la planta de personal prevista en el artículo 59, literal
f) del presente decreto. ”
Las personas que prestan sus servicios en forma ocasional o por el tiempo de ejecución de una obra o contrato, no son empleados públicos ni trabajadores oficiales; su vinculación será por contrato administrative de prestación de servicios que se regirá por las disposiciones del decreto 150 de 1976 y las normas que lo reglamenten, complementen, o sustituyan».
El literal f) del artículo 59 ibidem, señaló:
«Son funciones del consejo superior las siguientes: […]
f. Expedir, con arreglo al presupuesto y a las normas legales y reglamentarias, a propuesta del rector, la planta de personal de la institución, con señalamiento de los cargos que serán desempeñados por docentes y por empleados y trabajadores oficiales del orden administrativo; [...]»
Si bien el Decreto 80 de 1980 fue derogado por el artículo 144 de la Ley 30 de 1992 «por la cual se organiza el servicio público de la educación superior» en dicho decreto se le dio competencia a los Consejos Superiores de las Universidades para expedir las plantas de personal y clasificarlas en empleados públicos o trabajadores oficiales, según los parámetros allí previstos.
El Decreto 3135 de 1968 «por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales», en su artículo 5, estableció:
«Articulo 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisaran que actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos».
El Decreto 1848 de 1969 «por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968»
que en su artículo 3, prescribió:
«Articulo 3.- Trabajadores oficiales. Son trabajadores oficiales los siguientes:
Los que prestan sus servicios a las entidades señaladas en el inciso 1 del articulo 1 de este decreto, en la construcción y sostenimiento de las obras
públicas, con excepción del personal directivo y de confianza que labore en dichas obras; y
Los que prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial, en las empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades de economía mixta».
El Consejo Superior Universitario con la expedición del Acuerdo 7 del 27 de agosto de 1980, respetó la anterior clasificación, porque si bien las universidades cuentan con autonomía universitaria, se advirtió que la Universidad de Antioquia no desconoció que debía ajustarse a los parámetros generales que establecen las disposiciones vigentes respecto de la clasificación de trabajadores oficiales y empleados públicos prevista para la fecha de expedición del acto administrativo demandado en el Decreto 80 de 1980 y ahora en la Ley 30 de 1992, que mantiene el criterio de la actividad que se realiza.
No se podía pretender que fueran trabajadores oficiales todos aquellos que realizaban labores operativas, puesto que la Universidad de Antioquia no es una empresa industrial y comercial del Estado, sino un ente universitario autónomo.
En cada caso en particular se debía demostrar que la labor realizada era de construcción y /o sostenimiento de obras públicas, evento en el que se estaría en presencia de un trabajador oficial, no obstante, como en el asunto lo que se trataba era establecer si el Acuerdo 7 del 27 de agosto de 1980 fue expedido o no de forma legal, no era factible entrar a analizar cada una de las funciones desempeñadas por el personal al servicio de la Universidad de Antioquia.
Las Universidades oficiales son entes autónomos con régimen especial, vinculados al Ministerio de Educación Nacional que se rigen por la Ley 30 de 1992, la cual remplazó los artículos 59 y 122 del Decreto 80 de 1980. En consecuencia, el Consejo Superior de la Universidad de Antioquia tenía la competencia para expedir el Acuerdo 07 de 1980.
El Consejo Superior de la Universidad de Antioquia no asumió las facultades propias de la Asamblea Departamental de Antioquia, por el contrario, estaba ejerciendo la potestad que se la había otorgado para administrar por sí misma su planta de personal conforme con lo previsto en el Decreto 80 de 1980, norma que sirvió de fundamento para la expedición de dicho Acuerdo.
Sobre la derogatoria de los Acuerdos 07 de 1974 y 10 de 1976 y la violación de las convenciones colectivas de trabajo firmadas con el sindicato SINTRAUDEA, reseñó que la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 1 de julio de 198021 se pronunció sobre la Convención Colectiva 1976-1977, que fue reproducida en el Acuerdo 07 de 1974, en el sentido de afirmar que las normas previstas en esa convención que modificaban por mutuo acuerdo entre las partes la clasificación legal de empleados oficiales y declaraban inmodificables las decisiones que se referían a dichas catalogación, eran ilegales, toda vez que si la legislación nacional imponía un régimen distinto para los trabajadores oficiales y para los empleados públicos, ningún tratamiento convencional o arbitral podía prevalecer
21 Radicado 7368.
contra aquella. Teniendo en cuenta esta orientación de la Corte Suprema de Justicia, manifestó que el acto acusado no vulneraba las convenciones colectivas a que hacía referencia el medio de control.
En relación con que el Consejo Superior Universitario expidió el Acuerdo 07 de 1980 con desviación de las atribuciones propias de quién lo expidió, sostuvo que esta causal no estaba llamada a prosperar, por cuanto no se demostró que el Consejo Superior Universitario al proferir el acto demandado tuviera una intención diferente del cumplimiento de las normas sobre la materia.
En cuanto a la pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo 07 de 1980, porque muchos servidores públicos de la Universidad lograron que los jueces los clasificaran como trabajadores oficiales, dijo que en este caso no se advirtió, ni se probó que se presentara alguna de las causales previstas en el artículo 91 del CPACA22, para afirmar que el acto acusado perdiera ejecutoriedad. Sobre este aspecto, resaltó que los fallos proferidos por los jueces de la república que calificaron como trabajadores oficiales a varias personas que demandaron a la Universidad y que inicialmente fueron considerados por la misma como empleados públicos, eran decisiones inter partes, es decir, que no extienden sus efectos a aquellos que no hayan sido parte de esos procesos.
En relación con la cosa juzgada constitucional expresó que no estaba llamada a prosperar, por cuanto en la sentencia anterior23 se adujo la inconstitucionalidad de varias normas que sirvieron de fundamento al acto administrativo cuestionado, mientras que en el presente asunto se debate es la legalidad de este. Adicionalmente precisó que, aunque el Tribunal Administrativo de Antioquia en la anterior providencia se pronunció sobre la legalidad del Acuerdo 07 de 1980, la revisión se efectuó con sustento en los artículos 1 ordinal 3 del artículo 1 de la Ley 8 de 1979, el artículo 2 de la misma Ley y los artículos 51, 120, 125 y 133 del Decreto 80 de 1980, que fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, porque hicieron extensiva sus disposiciones a las instituciones oficiales de educación superior creadas por las ordenanzas de las asambleas departamentales y los acuerdos de los concejos municipales, más no tuvo como fundamento el artículo 122 del Decreto 80 de 1980 y los artículos 5 del Decreto 3135 de 1968 y 3 del Decreto 1848 de 1969, que son los que se invocan en el presente proceso24.
22 «Articulo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por Io tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutados.
Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
Cuando pierdan vigencia».
23 Tribunal Administrativo de Antioquia. Sentencia del 25 de junio de 1983. Fols. 87 a 94 del expediente electrónico. Índice 2 de SAMAI.
24«(...) Resulta que la Honorable Corte Suprema de Justicia al decidir sobre la exequibilidad de los artículos 1 ordinales 3° y 11° y 2o de la Ley 8 de 1.979 y de los artículos 51, 125, 126, 133 del Decreto 80 de 1980 y los artículos 56 a 120, "en cuanto se hacen extensivos en su efectividad jurídica a las instituciones oficiales de educación superior creadas por las Ordenanzas de las Asambleas Departamentales y los Acuerdos de los Concejos Municipales resolvió “2” Declarar inexequible el ordinal 3o del art. 1o de la Ley 8 ª de 1979, el art. 2° de la misma Ley y los artículos 51, 125, 120 y 133 del Decreto 80 de 1980 en cuanto se refieren a
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instituciones docentes departamentales, municipales o del Distrito de Bogotá, para lo cual hizo los siguientes razonamientos:
“El problema implícito en este proceso en el de los límites de la autonomía que la Constitución reconoce a los departamentos y municipios en lo tocante a la organización y funcionamiento de sus servicios y, entre ellos de los docentes de carácter universitario y de nivel post-secundario, frente a las regulaciones que sobre tales campos contiene la Constitución y a las que compete el legislador, ya con base en el artículo 41, o al ejecutivo de lo prescrito en el ordinal 12 del articulo 120.
A este propósito estima la sala que:
Al tratarse de las competencias constitucionales de las entidades territoriales, no se puede perder de vista el hecho histórico de que la actual unidad política del Estado fue resultante en 1886, de una reintegración de aquellas o mejor, de una reconstitución, que es el concepto que ayuda a describir aquel fenómeno emplea el articulo 1° de la Constitución de aquel año. Esto es que, dichas entidades eran preexistentes al proceso de reunificación y que este solo fue posible en tanto la Constitución nueva les reconoció en los artículos 5, 101, 102, 103, 107, 194 y 202 su autonomía jurídica, administrativa, patrimonial y presupuestaria, reforzadas además por lo dispuesto en el artículo 192. Por eso la fórmula que sintetizó la nombrada constitución quedo plasmada en el lema: centralización política con descentralización administrativa.
Naturalmente, la mencionada autonomía no es plena, la condicionan y limitan la Constitución y la Ley, pero no hasta el punto de anularla. Las competencias constitucionales de naturaleza administrativas son propias y de ejercicios directo de tales entidades, de modo||||A que la ley que las cercene o elimina es contraria al régimen constitucional.
Para el caso presente, las restricciones de orden legal no pueden ser otras que las que se derivan de:
Las leyes que se expidan para desarrollar el articulo 41, en lo tocante a la inspección y vigilancia estatal sobre la docencia, únicamente para efectos de PROCURAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES SOCIALES DE LA CULTURA Y LA MEJOR FORMACION INTELECTUAL, MORAL Y FISICA DE LOS EDUCANDOS”,
esto es, atinentes al aspecto académico de la enseñanza, sin que puedan extenderse sobre asuntos como el estatuto orgánico, el estatuto interno, el manejo administrativo y el financiero de las universidades departamentales o municipales, de competencia de Departamentos y Municipios, al tenor de las disposiciones citadas a este propósito.
Los decretos que dice el Gobierno en ejercicio de la potestad que para “REGLAMENTAR, DIRIGIR E INSPECCIONAR LA INSTITUCION PUBLICA NACIONAL”, le confiere el ordinal 12 del articulo 120, los cuales sin afectar la autonomía administrative departamento o municipal, conservan también todos los aspectos académicos de la enseñanza en cualquier de su grado y niveles administrativos. (...)
Aplicando los anteriores criterios al caso en examen tenemos que:
Es valida la autorización que otorga el ordinal 3 del articulo 1 de la Ley 8a de 1979, en cuanto se refiere a la reorganización de la Universidad Nacional de Colombia y otras universidades que tienen carácter nacional, pues dichas entidades pertenecen a la órbita administrativa central, así como para expedir los correspondientes estatutos orgánicos e internos.
Por el contrario, no se ajusta a la Constitución el invadir la autonomía de los departamentos y los municipios, en primer término las mismas facultades mencionadas, en tanto se refieren a las universidades e instituciones oficiales de nivel post-secundario departamentales y municipales, porque su creación y ordenamiento administrativo, financiero y de funcionamiento interno son de competencia de las Asambleas y de los Concejos, obviamente con sujeción a las directrices académicas que hayan impuesto las leyes que desarrollen el articulo 41 de la Constitución, y el ordinal 12 del articulo 120, y respetando las restricciones que puedan resultar de la ley a que se refiere el ordinal 6o del articulo 187 (...)
Por iguales razones infringe la constitución en sus artículos 103 y 107, ordinales 1° y 6°, el articulo 2° de la ley que se viene examinando, al extender sus efectos a las universidades, institutos tecnológicos, técnicos o politécnicos, originados en actos de las Asambleas departamentales o de los Concejos Municipales, en los dichos aspectos administrativos.
Se repite esta infracción con al artículo 51 del Decreto 080 de 1980, en lo tocante a las instituciones de educación superior creadas por ordenanzas o acuerdos municipales, cuando se ordena que deberán ajustar su funcionamiento a dicho Decreto presentándose en este caso, además de las violaciones anotadas las del articulo 192, cuando dispone que sus actos constitutivos u orgánicos "deberán ajustarse en lo sucesivo a las disposiciones de este decreto", flagrante intromisión en la autonomía administrativa seccional y local, y desconocimiento de la validez propia que tienen las ordenanzas y los acuerdos, cuyos efectos solo pueden ser suspendidos o terminados por decisión jurisdiccional de los tribunales contenciosos.
No es preciso repetir este razonamiento para concluir que, también son inconstitucionales las disposiciones del articulo 125 del Decreto 080, pues ordenan que el estatuto general y los reglamentos internos de las instituciones oficiales de la educación superior departamentales y municipales deberán ceñirse, en su creación, organización y funcionamiento, a las prescripciones de tal Decreto, de modo que las respectivas ordenabas y acuerdos carecerán de iniciativa en estas materias lo cual es una evidente usurpación de sus competencias constitucionales;
Intromisión de iguales efectos es la contenida en el inciso 2o del mismo artículo 125 pues entra a prescribir directamente el número de representantes de Asambleas y Concejos en los Consejos Superiores de instituciones en las cuales los Departamentos y Municipios contribuyan con más del 50% de los aportes oficiales, ya que tal regulación es materia propia de los actos Constitutivos de estos entes, que son competencias constitucionales directas de las entidades territoriales mencionadas;
El articulo 126 del Decreto 080, al pretender que los actuales estatutos de las entidades de que se vienen tratando tienen un carácter transitorio, infringe también los artículos 107 y 192. La violación es más flagrante al advertir que el inciso 2o del articulo 126 no solo señala termino para adecuar estos estatutos al ordenamiento nacional, sino que lo autoriza para que en caso de omisión lo haga directamente. Someter actos administrativos de Asambleas y Concejos a la aprobación del gobierno nacional niega toda autonomía y autoriza al gobierno para sustituir ordenanzas y acuerdos por sus propias proscripciones arrasa totalmente con esta noción.
Por último, decidió aceptar el impedimento presentado por una de las magistradas de la Sala, al encontrar probado en que se encontraba configurada la causal prevista en el numeral 4 del artículo 130 del CPACA, pues su hermano estaba vinculado a la Universidad de Antioquia.
El recurso de apelación25
La parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia del 7 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para que se revocara y en su lugar se accediera a las pretensiones de nulidad propuestas, en consecuencia, manifestó que reiteraba todos y cada uno de los aspectos señalados en la demanda alegados contra el acto administrativo demandado. De acuerdo con lo anterior, expresó:
La Universidad de Antioquia no tenía competencia para clasificar como empleados públicos prácticamente a todos sus trabajadores oficiales, especialmente aquellos, como los electricistas, carpinteros y maestros de obras, que se dedican al mantenimiento de la obra pública de esa institución educativa, pues esa potestad es de la ley, esto es, los decretos 3135 y 1848 de 1969, por consiguiente, al expedir el Acuerdo 07 de 1980 incurrió en una falta de competencia y en una infracción de las normas en las que debió fundarse.
El acto acusado trangredió el artículo 53 de la Constitución Política, porque al clasificar el 99% de sus servidores en empleados públicos disminuyó de manera significativa el número de miembros del Sindicato de Trabajadores de la Universidad de Antioquia – SINTRAUDEA, tanto que a la fecha solo quedan 27 afiliados, lo que trajo consigo la prohibición de negociación colectiva, el derecho a presentar peticiones o de optar por una huelga.
Las explicaciones del Tribunal de Antioquia para negar las pretensiones no fueron suficientes, toda vez que se limitó a expresar que el acto acusado no era contrario a los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, pero no explicó por qué.
La Universidad de Antioquia incurrió en una desviación de las atribuciones propias al proferir el Acuerdo 07 de 1980, pues su objetivo fue sustraer del influjo de la convención colectiva del trabajo y de la negociación colectiva a muchos trabajadores oficiales al convertirlos en empleados públicos, por consiguiente, los privó de primas legales y extralegales y de beneficios laborales, circunstancia que
El Articulo 133 del Decreto 080, es obviamente, inconstitucional, en razón de lo sostenido para la autonomía departamental y municipal, de la cual goza el Distrito Especial de Bogotá. (Sent. Marzo 16 de 1982, Corte Suprema de Justicia - Foro Colombiano, primer semestre, págs. 420 a 431)
Desprendese de la transcripción hecha que la Universidad de Antioquia no estaba cobijada por los preceptos de la Ley 8a. de 1.979 y del Decreto 080 de 1980 en lo tocante a "asuntos como el estatuto orgánico, el estatuto Interno, el manejo administrativo y financiero..."por lo que al proferir el Acuerdo Nro. 7 de 1980 de Agosto 27 de 1980" en uso de sus facultades legales y estatutarias, y especialmente de las conferidas por el Decreto 080 de 1980, lo hizo sin fundamento legal pues se ha dicho y se repite esas normas no le eran aplicables por ser un ente del orden departamental, sustraído por lo tanto al influjo de la citada ley y Decreto en los aspectos orgánicos, administrativos y financieros como lo dejo sentado la Honorable Corte en la Sentencia de inexequibilidad anteriormente invocada. Insístase entonces en que, si a la Universidad no le obligaban esos preceptos, el libelo con el que se propuso poner orden en casa carece de soporte jurídico para hacer pronunciamiento de ilegalidad (...).»
25 Fols. 841 a 847 del expediente electrónico. Índice 2 de SAMAI.
fue debidamente expuesta en la demanda, pero que el Tribunal Administrativo de Antioquia no consideró.
El Tribunal Administrativo de Antioquia no se pronunció sobre la violación de los Convenios de la OIT (154, 1981, 151,1978, 98 y 1949) señalados en la demanda, cuando debió analizar este aspecto, así como el argumento sobre la inconveniencia del acto acusado que introdujo diferencias grandes y odiosas entre los nuevos empleados públicos de la Universidad y sus compañeros trabajadores oficiales.
Sobre la pérdida de fuerza ejecutoria, en la sentencia de primera instancia se dijo que no se evidenció, ni probó la existencia de alguna de las causales del artículo 91 del CPACA, sin embargo, no consideró que se presentaron todas las situaciones descritas en esa norma, incluido el desconocimiento de la Universidad de su propio Acuerdo al catalogar a todos esos nuevos empleados como extrabajadores oficiales.
En relación con las excepciones interpuestas por la demandada, si bien el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió la de cosa juzgada, no sucedió lo mismo con la de falta de causa para pedir, lo que tuvo en cuenta fue todo lo argumentado por la Universidad en la demanda y no en las excepciones, en el que el ente universitario no sustentó esa excepción, razón por la cual existió falta de congruencia externa en la sentencia.
Finalmente, el fallo de primera instancia está viciado de nulidad por violación de los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, por cuanto una de las magistradas se declaró impedida en el último momento para conocer de la demanda y su impedimento fue aceptado, de tal manera que la sentencia solo fue suscrita por dos magistradas, lo cual afectó el quorum decisorio, pues una sala de dos no es concebible para un asunto de tanta envergadura, por consiguiente se debió nombrar a un tercer magistrado conforme con lo establecido en el artículo 140 del Código General del Proceso.
Concepto del Ministerio Público26
El Ministerio Público guardó silencio.
Consideraciones
2.1. Cuestión previa
Previo a la formulación de los problemas jurídicos que se resolverán en esta instancia la Subsección advierte que la parte demandada a través de memorial del 8 de febrero de 2024 solicitó que fuera notificado por estado el auto del 27 de octubre de 2023 a través del cual el despacho sustanciador del presente proceso admitió el recurso de apelación interpuesto por la Asociación Apendujea contra la sentencia del 7 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
26 Índice 16 de SAMAI.
Al respecto, manifestó que en oportunidades anteriores, de acuerdo con lo previsto en el artículo 20127 del CPACA, en concordancia con el artículo 198 ibidem28, la Secretaría de esta Sección había notificado este tipo de providencias mediante estados electrónicos. Sin embargo, en esta ocasión no lo hizo.
Sobre el asunto, la Sala evidencia que en efecto, el 27 de octubre de 2023, el despacho sustanciador emitió auto admisorio del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del proceso de la referencia29.
De igual forma, se constató que esta providencia fue notificada mediante mensajes de datos enviados por la Secretaría de la Sección a los correos electrónicos proporcionados por las partes para este propósito, incluida la Universidad de Antioquia, como consta en el Índice 15 de SAMAI. Esto se corrobora con la declaración de la apoderada del ente universitario, quien en el memorial referido asegura que «se recibió la comunicación de la actuación al correo electrónico informado para notificaciones judiciales».
Lo anterior quiere decir que la apoderada de la Universidad de Antioquia conoció oportunamente el auto admisorio del recurso de apelación, lo cual implica que la finalidad de la notificación30, que es el conocimiento de las partes sobre las actuaciones que se surtan en el proceso para garantizar su derecho de defensa y contradicción, se cumplió.
En este contexto, aunque la notificación del auto admisorio del recurso de apelación no se realizó mediante estado según lo previsto en el artículo 201 del CPACA, esto no constituye una causal de nulidad y, por lo tanto, no justifica una nueva notificación. El objetivo de la notificación se logró con el envío del mensaje de datos al correo electrónico indicado por las partes para tal fin en el que se les puso en conocimiento la citada providencia, como lo confirma la propia abogada del ente universitario. Decidir lo contrario transgrediría el principio de economía procesal, ya que no se configuró ningún vicio material que pudiera afectar el debido proceso de la Universidad de Antioquia, en consecuencia, la solicitud presentada por la demandada será negada.
27 «Artículo 201. Notificaciones por estado. Los autos no sujetos al requisito de la notificación personal se notificarán por medio de anotación en estados electrónicos para consulta en línea bajo la responsabilidad del Secretario. La inserción en el estado se hará el día siguiente al de la fecha del auto y en ella ha de constar:
La identificación del proceso.
Los nombres del demandante y el demandado.
La fecha del auto y el cuaderno en que se halla.
La fecha del estado y la firma del Secretario.
El estado se insertará en los medios informáticos de la Rama Judicial y permanecerá allí en calidad de medio notificador durante el respectivo día.
Las notificaciones por estado se fijarán virtualmente con inserción de la providencia, y no será necesario imprimirlos, ni firmarlos por el secretario, ni dejar constancia con firma al pie de la providencia respectiva, y se enviará un mensaje de datos al canal digital de los sujetos procesales».
28 «Ley 1437 de 2011. Artículo 198. Procedencia de la Notificación Personal. Deberán notificarse personalmente las siguientes providencias:
Al demandado, el auto que admita la demanda.
A los terceros, la primera providencia que se dicte respecto de ellos.
Al Ministerio Público el auto admisorio de la demanda, salvo que intervenga como demandante. Igualmente, se le notificará el auto admisorio del recurso en segunda instancia o del recurso extraordinario en cuanto no actúe como demandante o demandado.
Las demás para las cuales este Código ordene expresamente la notificación personal».
29 Índice 12 de SAMAI.
30 Al respecto consultar Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. sentencia del 25 de noviembre de 2014. Radicado Núm. 68001-23-33-000-2014-00782-01(AC).
2.1. Problemas jurídicos
De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante y los fundamentos de la sentencia de primera instancia, los problemas jurídicos que se resolverán en el presente asunto son los siguientes:
¿El Consejo Superior de la Universidad de Antioquia carecía de competencia para, a través del Acuerdo 07 del 27 de agosto de 1980, reclasificar la naturaleza del personal administrativo de su planta de personal?
¿El Acuerdo 07 del 27 de agosto de 1980 incurrió en una infracción de las normas en que debía fundarse?
¿El Consejo Superior de la Universidad de Antioquia incurrió en una desviación de las atribuciones propias al expedir el Acuerdo 07 del 27 de agosto de 1980?
¿El Acuerdo 07 del 27 de agosto de 1980 perdió fuerza ejecutoria?
Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala aludirá a: (i) la autonomía universitaria, (ii) el régimen legal de las universidades públicas y (iiI) la clasificación del personal administrativo de los entes universitarios ofciales.
La autonomía universitaria
El artículo 1 de la Constitución Política establece que Colombia es un Estado social de derecho, organizado como una república unitaria, descentralizada y con entidades territoriales autónomas. El artículo 113 de la Constitución describe la estructura del Estado, mencionando las ramas del poder público que lo componen y prevé la existencia de otros órganos autónomos e independientes encargados de cumplir diversas funciones. Aunque tienen funciones separadas, todas las entidades colaboran de manera armónica para lograr los fines del Estado.
En el contexto de una adecuada integración de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, además de los organismos y entidades mencionados en el inciso 4 del artículo 115 de la Constitución, también se deben considerar las unidades administrativas especiales y entidades con administración autónoma. Esta descentralización no implica independencia o fragmentación, ya que todas las ramas del poder público y los órganos autónomos e independientes colaboran armónicamente para cumplir con las funciones y objetivos del Estado31.
El artículo 69 de la Constitución garantiza a las universidades la autonomía para establecer sus directivas y regirse por sus propios estatutos, conforme con la ley que define su régimen especial. Este concepto introduce una figura nueva en el sistema de descentralización administrativa por servicios: el «ente universitario autónomo», con características distintivas que lo diferencian de otros organismos descentralizados.
31 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 15 de abril de 1998. Radicación: 1076.
La autonomía universitaria es una «garantía institucional»32 que consiste en la capacidad de autorregulación filosófica y autodeterminación administrativa33 de la entidad que ofrece el servicio público de educación superior. Esta autonomía permite a cada universidad tener sus propios estatutos y regirse según ellos, destacando su singularidad dentro del entorno, siempre y cuando no se vulnere el orden jurídico establecido por la Constitución y las leyes.
Según la jurisprudencia constitucional, la autonomía universitaria «consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado [refiriendose al artículo 69 de la C.P.]»34 por lo tanto le corresponde al legislador establecer límites a través de la ley «obiviamente cuidando de que ellos no se extiendadn hasta desvirtual el principio de autonomía o impeder su ejercicio por parte de las instituciones reconocidas como tales»35.
En sintesis, la autonomía universitaria, garantizada por el artículo 69 de la Constitución, permite a las universidades autorregularse y establecer sus propios estatutos, resaltando su singularidad dentro del sistema de educación superior. Esta autonomía es una garantía institucional que se ejerce dentro del marco legal y constitucional, y aunque permite una significativa libertad de acción para las universidades, está sujeta a ciertas restricciones excepcionales establecidas por la ley. La descentralización administrativa por servicios y la colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público aseguran que las universidades puedan operar de manera independiente sin fragmentar el Estado unitario.
Limites a la autonomía universitaria. Regimen legal de las universidades públicas.
La Corte Constitucional ha destacado en su jurisprudencia que «ninguna de las facultades derivadas del principio de la autonomía universitaria tiene carácter absoluto»36. Esta garantía institucional debe ejercerse dentro del orden legal y constitucional. Además, la autonomía está limitada por el orden público, el interés general y el bien común. En estos términos, aseguró que existen unos limites constitucionales específicos a la autonomía universitaria que son: (i) la autoridad que el artículo 67 confiere al Estado para regular, supervisar y garantizar la adecuada cobertura del servicio educativo, (ii) la competencia del legislador, según el artículo 69, para establecer las disposiciones generales que rigen las directivas y estatutos universitarios, (iii) la facultad legislativa para expedir las leyes que regulan la prestación efectiva de los servicios públicos, como la educación y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales37.
En ese orden de ideas, en cumplimiento de las atribuciones otorgadas por la Constitución de 1991, el Congreso promulgó la Ley 30 de 1992, que organiza el servicio público de la educación superior. Su objetivo es garantizar la autonomía
32 Corte Constitucional. Sentencia C-535 de 2017.
33 Corte Constitucional. Sentencia T-310 de 1999.
34 Corte Constitucional. Sentencia T-492 de 1992.
35 Corte Constitucional. Sentencia C-220 de 1997.
36 Corte Constitucional. Sentencia T-087 de 2020
37 Corte Constitucional. Sentnecia T-281 de 2022.
universitaria y asegurar la calidad de este servicio público mediante la inspección y vigilancia.
Los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992 definen el contenido de la autonomía universitaria. De acuerdo con estos artículos, las universidades están facultadas para (i) establecer y modificar sus estatutos, (ii) designar sus autoridades académicas y administrativas, (iii) crear y desarrollar sus programas académicos, y expedir los correspondientes títulos. (iv) definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión,
(v) seleccionar y vincular a sus docentes y alumnos, (vi) adoptar el régimen de alumnos y docentes y (vii) administrar sus recursos para cumplir su misión social e institucional38.
En esta Ley, que constituye el régimen de las universidades del Estado y de las demás instituciones de educación superior estatales y oficiales, se observa el carácter limitado de la autonomía universitaria en varios de sus artículos, por ejemplo, el artículo 57 dispone que el régimen especial de las universidades oficiales está sujeto a lo previsto en esa ley, así:
«Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.
Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.
El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley. […]».
Asimismo, el artículo 61 de esa normatividad, prevé que el estatuto básico de las universidades, al igual que los reglamentos internos están sujetos a las disposiciones de esa Ley, en los siguientes términos:
«Artículo 61. Las disposiciones de la presente Ley relativas a las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior, constituyen el estatuto básico u orgánico y las normas que deben aplicarse para su creación, reorganización y funcionamiento. A ellas deberán ajustarse el estatuto general y los reglamentos internos que debe expedir cada institución.
Aquellos establecerán cuáles de sus actos son administrativos y señalarán los recursos que proceden contra los mismos».
En resumen, la autonomía universitaria, aunque fundamental para el autogobierno de las instituciones de educación superior, está sujeta a límites legales y constitucionales. La Corte Constitucional ha establecido que esta autonomía debe ejercerse dentro del marco del orden público, el interés general y el bien común. La Ley 30 de 1992, promulgada en cumplimiento de la Constitución
38 Ibidem.
de 1991, organiza el servicio público de la educación superior y define claramente las facultades y límites de las universidades. Así, aunque las universidades gozan de autonomía para gestionar sus propios asuntos, esta se encuentra regulada para garantizar la calidad y cobertura del servicio educativo, asegurando una armonía entre la independencia universitaria y la supervisión estatal.
Clasificación de los servidores públicos de las entidades universitarias autónomas. Personal administrativo de las universidades públicas.
De acuerdo con el artículo 123 de la Constitución Politica y con la jurisprudencia y la doctrina, si bien la noción de servidor público se sustenta en una concepción material, orgánica y funcional, porque es del hecho de la vinculación al servicio del Estado y del cumplimiento de las funciones que corresponden a un órgano de lo que se deduce tal condición, al punto que la norma parte del supuesto que solo los empleados y trabajadores del Estado y los miembros de las corporaciones públicas pueden tener el indicado carácter, esta no es una regla exacta, porque es posible que el legislador pueda emplear dicha noción para cobijar, con determinados propósitos, a quienes desempeñen funciones públicas, por virtud de administrar o manejar bienes o recursos públicos y, en general, prestar un servicio público (artículos 25 L. 734/02; 38 L. 489/98; 1, numeral 2, L. 80/93, entre otras).
En ese orden, la idea de servidor público se predica objetivamente, es decir, sin consideración a la existencia o no de un vínculo jurídico laboral directo con el Estado y tal concepto comprende: (i) a los miembros de las corporaciones públicas
(ii) a los empleados y trabajadores del Estado, incluso en órganos autónomos e independientes; (iii) a quienes prestan sus servicios en las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios; y (iv) a quienes desempeñan funciones públicas, en su condición de particulares.
Según el artículo 125 de la Constitución, los «empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera», con ciertas excepciones para los cargos de «elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley». Esto implica que, a excepción de los empleos definidos por la Constitución, es el legislador quien decide cuáles cargos no forman parte de la carrera administrativa.
Para determinar cuándo un empleo es de libre nombramiento y remoción, la jurisprudencia ha identificado varios criterios, como la necesidad de una base legal para el cargo y que el legislador, al ejercer esta facultad, no puede contradecir la esencia del sistema de carrera. La ley no debe convertir la excepción en regla general; debe existir una justificación suficiente para que el legislador establezca excepciones a la carrera administrativa, garantizando que la facultad del nominador no sea arbitraria y que la función requiera confianza o implique decisiones políticas.
El capítulo III del título III de la Ley 30 de 1992 regula el personal docente y administrativo de las entidades universitarias. Esta ley establece tres categorías para los docentes: (a) profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo, catalogados como empleados públicos que ingresan por concurso de méritos y están sujetos a un régimen especial; (b) profesores de cátedra, que
no son empleados públicos ni trabajadores oficiales; y (c) profesores ocasionales, que tampoco son considerados empleados públicos ni trabajadores oficiales.
En particular, sobre personal administrativo, el artículo 79 de esta Ley, establece que el estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, sus derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario.
Es decir, la Ley 30 de 1992 no realiza ninguna clasificación específica y delega en el estatuto general de cada universidad la regulación de los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario, de acuerdo con las normas vigentes.
Sobre este aspecto, en sentencia C-299 de 1994, la Corte Constitucional precisó que «la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad colombiana y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del personal, definición de calidades y clasificación del personal docente o administrativo […]».
Además, la decisión subrayó que las universidades tienen la autoridad para establecer sus propios estatutos como normativas complementarias, siempre sujetas a la Constitución y la ley. Estos estatutos detallan las reglas para el funcionamiento de la institución, la estructura administrativa, los requisitos de admisión para estudiantes, el proceso de selección del personal docente, la clasificación del personal según las modalidades establecidas en la legislación, y el régimen para la prestación de servicios, entre otros aspectos.
En esa línea de ideas, recientemente, la Corte Constitucional39 advirtió que
«por expresa disposición constitucional y legal, las universidades públicas, en ejercicio de la autonomía universitaria, pueden determinar el personal docente y administrativo, su clasificación (de conformidad con las modalidades consagradas en la ley) y el régimen para la prestación de los servicios. Precisamente, a partir de este régimen especial consagrado en sus estatutos, los entes universitarios se encuentran facultadas para definir los cargos que serán desempeñados por empleos públicos y los que deben ser realizados por trabajadores oficiales».
En conclusión, las universidades públicas tienen la competencia para clasificar los cargos que serán ocupados por empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme con las modalidades establecidas por la ley. Esta facultad permite a las instituciones de educación superior definir internamente la naturaleza de cada posición, asegurando que el ejercicio de esta prerrogativa esté alineado con los principios constitucionales y legales que regulan el servicio público.
Conforme con el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, de frente a los argumentos de la parte demandante en el recurso de apelación y las razones
39 Corte Constitucional. Auto 679 de 2023.
que sustentaron la sentencia de primera instancia, la Sala procede a resolver los problemas jurídicos planteados en el mismo orden que fueron formulados.
Estudio y resolución del primer problema jurídico
El primer argumento expuesto por la parte demandante en contra del Acuerdo 7 de 1980, tanto en la demanda como en el recurso, se refiere a que el Consejo Superior de la Universidad de Antioquia no tenía la competencia para clasificar a su personal entre empleados públicos y trabajadores oficiales, alegando que dicha clasificación es competencia exclusiva de la ley y, por lo tanto, que la Universidad incurrió en la causal de nulidad por falta de competencia.
En cuanto a este aspecto, la Sala destaca que la Universidad de Antioquia es un ente universitario autónomo de naturaleza pública, con régimen estatal, conforme con lo dispuesto en el artículo 68 de la Constitución Política. Su creación se estableció mediante la Ley 71 de 1878 del Estado Soberano de Antioquia y su personería jurídica se deriva de la Ley 153 de 1887. Además, fue reconocida por el Ministerio de Educación Nacional mediante el Decreto 1297 del 30 de mayo de 1964 y se rige por la Ley 30 de 1992 y demás normas concordantes y aplicables.
Como ente universitario, la Universidad de Antioquia goza de autonomía universitaria según el artículo 69 de la Constitución Política, el cual establece que las universidades tienen la capacidad de autodeterminación en la gestión de sus asuntos internos. Esta autonomía incluye la facultad para establecer sus propios estatutos y reglamentos, así como para regular aspectos fundamentales de su funcionamiento administrativo y académico. La autonomía universitaria, tal como ha sido reafirmada por la jurisprudencia constitucional, es una «garantía institucional» que asegura a las universidades la libertad de autorregulación filosófica y autodeterminación administrativa, siempre dentro del marco de la Constitución y la ley.
La Ley 30 de 1992 refuerza esta autonomía al otorgar a las universidades públicas la competencia para definir el régimen de su personal. En particular, sobre el personal administrativo del ente universitario, el artículo 79 de esta ley establece que el estatuto general de cada universidad estatal u oficial debe incluir, como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes, las disposiciones sobre derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del personal. Esto significa que la ley delega en el estatuto general de cada universidad la regulación específica de estos aspectos, en concordancia con las normas vigentes.
La Corte Constitucional, en sentencia C-299 de 1994, destacó que las universidades están facultadas para expedir sus propios estatutos, los cuales constituyen regulaciones sublegales sujetas a la Constitución y la ley, encargadas de puntualizar las reglas sobre el funcionamiento de las instituciones de educación superior, su organización administrativa, los requisitos para la admisión del alumnado, la selección del personal docente y la clasificación de los servidores, entre otros aspectos. Además, en el Auto 679 de 2023 advirtió expresamente que
«se encuentran facultadas para definir los cargos que serán desempeñados por empleos públicos y los que deben ser realizados por trabajadores oficiales».
En este contexto, la autonomía universitaria permite que las universidades públicas, en ejercicio de esta garantía constitucional, puedan determinar la clasificación del personal docente y administrativo, de conformidad con las modalidades señaladas en la ley, y establecer el régimen para la prestación de los servicios. Ello implica la facultad para determinar los cargos que serán desempeñados por empleados públicos y aquellos que serán ejercidos por trabajadores oficiales.
Por consiguiente, en el entendido que el Consejo Superior de la Universidad de Antioquia mediante el Acuerdo 7 de 1980 estableció la planta de personal administrativo y clasificó los cargos que debían ser desempeñados por empleados públicos y por trabajadores oficiales, la Sala concluye que actuó dentro del ámbito de su competencia constitucional (artículo 69 de la Constitución Politica) y legal (Ley 30 de 1992) de tal manera que la causal de nulidad invocada no se configuró.
Estudio y resolución del segundo problema jurídico
Como eje central de esta causal, en el recurso de apelación la parte demandante alegó que el Acuerdo 07 de 1980 infringió las normas en que debía fundarse por cuanto al clasificar al personal administrativo entre empleados públicos y trabajadores oficiales, desconoció lo previsto en el artículo 122 del Decreto 80 de 1980 y los artículos 5 del Decreto 3135 de 1968 y 3 del Decreto 1848 de 1969. Así como las convenciones colectivas de trabajadores de la Universidad de Antioquia y los Convenios 154 sobre la Negociación Colectiva, 1981 sobre el Fomento de la Negociación Colectiva, 151 sobre las Relaciones de Trabajo entre la Administración Pública, 1978 sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública, 98 sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva y 1949 sobre la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva.
Lo anterior, teniendo en cuenta que clasificó a la mayoría del personal administrativo como empleado público y no como trabajador oficial, situación que terminó por disminuir el número de miembros del sindicato de la Universidad y por consiguiente, a su juicio, prohibió el derecho a la negociación colectiva, a presentar peticiones y a la huelga.
A proposito, el artículo 122 del Decreto 80 de 1980 dicta:
«El personal administrativo de las instituciones oficiales de educación superior, está integrado por empleados públicos y trabajadores oficiales. Tienen la calidad de trabajadores oficiales los obreros que desempeñen funciones en construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones y equipos. Los demás empleados administrativos tienen la calidad de empleados públicos.
Los empleados oficiales del orden administrativo que figuren actualmente como trabajadores oficiales conservarán dicha situación mientras se expide por parte del
respectivo consejo Superior, la planta de personal prevista en el artículo 59, literal
f) del presente decreto.
Las personas que prestan sus servicios en forma ocasional o por el tiempo de ejecución de una obra o contrato, no son empleados públicos ni trabajadores oficiales; su vinculación será por contrato administrativo de prestación de servicios que se regirá por las disposiciones del decreto 150 de 1976 y las normas que lo reglamenten, complementen, o sustituyan».
Por su parte, el artículo 5 del Decreto 3135 de 1960, dispone:
«Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos»
El Decreto 1848 de 1969, reglametario del anterior, previó:
«Artículo 2.- Empleados públicos. 1. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales, son empleados públicos.
Artículo 3.- Trabajadores oficiales40. Son trabajadores oficiales los siguientes:
Los que prestan sus servicios a las entidades señaladas en el inciso 1 del artículo 1 de este decreto, en la construcción y sostenimiento de las obras públicas, con excepción del personal directivo y de confianza que labore en dichas obras; y
Los que prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial, en las empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades de economía mixta».
Analizado detenidamente el Acuerdo 07 de 1980, la Sala evidencia que fueron clasificados como trabajadores oficiales de la planta de cargos de la Universidad de Antioquia, los siguientes: aseador41, jardinero42, peón43 y encargado de oficios domésticos44.
Esa clasificación no infringió las normas en que debía fundarse, primero, porque la clasificación se llevó a cabo conforme con la autonomía constitucional que ostenta y lo regulado en la Ley 30 de 1992, como quedó establecido en la resolución al problema jurídico anterior y segundo, porque precisamente esos cargos, aseador, jardinero, peón y encargado de oficios domésticos se corresponden con el artículo 122 del Decreto 80 de 1980 (los obreros que
40 Derogado
41 Fols. 37, 57, 60 , 62, 66, 68, 79 y 81 del expediente digital. Acto administrativo demandado. Indice 2 de SAMAI.
42 Fols. 38, 69 y 79 del expediente digital. Acto administrativo demandado. Indice 2 de SAMAI.
43 Fols. 38, 46, 62, 68 y 79 del expediente digital. Acto administrativo demandado. Indice 2 de SAMAI.
44 Fols. 46, 66 y 69 del expediente digital. Acto administrativo demandado. Indice 2 de SAMAI.
desempeñen funciones en construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones y equipos) y los que enuncia el Decreto 3135 de 1968 reglamentado por el Decreto 1848 de 1969 (los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales).
En cuanto a los demás cargos que fueron clasificados como empleados públicos y no como trabajadores oficiales enunciados por la parte demandante: los celadores, porteros, técnicos automotrices, mensajeros y conductores del departamento de sostenimiento; en la sección de construcción y sostenimiento, los oficiales de albañilería, maestros de obras, plomeros y carpinteros; en el departamento de sostenimiento de redes y equipos, los técnicos de electrónica I y II, los electricistas, ayudantes de electricidad, telefonistas, los trabajadores de oficios varios y los encuadernadores, entre otros, la Sala considera que no es posible establecer o verificar la transgresión alegada por la parte demandada, toda vez que no se aportaron pruebas de acuerdo con las cuales quedara demostrado que efectivamente desempeñan las funciones de un trabajador oficial, como por ejemplo el manual de funciones. En el medio de control, la parte demandante solo se limitó a expresar que se ocupaban de la conservación y mantenimiento de la Universidad de Antioquia, pero no allegó prueba alguna que llevara a esta Sala a la certeza sobre su afirmación.
En ese orden de ideas, como bien lo dijo el ad quem, corresponderá en cada caso particular, de demandarse, establecer si el cargo corresponde a la clasificación asignada por la Universidad conforme con las pruebas que se alleguen y no a esta instancia en la que se examina de forma general la legalidad del acto acusado.
Por otra parte, en relación con los Convenios de la OIT cuya vulneración se depreca, la Sala observa que si bien se mencionaron en el concepto de violación de la demanda, lo cierto es que no existió una mínima carga argumentativa que permitiera realizar un análisis sobre el asunto, ya que la parte demandante no explicó de qué manera el acuerdo demandado vulneró las referidas normas internacionales.
En este punto, se debe recordar que uno de los pilares de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es el principio de la justicia rogada que limita al juez a resolver solamente respecto de lo pedido en la demanda sin ir más allá, lo que a su vez implica una carga procesal para quien pretenda demandar un acto administrativo, en el sentido de tener que indicar, según lo regulado por el artículo
162.4 de la Ley 1437 de 2011,15 «las normas violadas y explicar el concepto de su violación».
Sin embargo, luego de desarrollar un ejercicio ofcioso de comparación del acto demandado frente a los Convenios 154 sobre la Negociación Colectiva, 1981 sobre el Fomento de la Negociación Colectiva, 151 sobre las Relaciones de Trabajo entre la Administración Pública, 1978 sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública, 98 sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación
Colectiva y 1949 sobre la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, la Sala no encuentra que el acuerdo cuestionado los vulnere.
Sobre la «inconveniencia» del acto demandado, pues a jucio de la parte demandante introdujo diferencias grandes y odiosas entre los nuevos empleados públicos de la Universidad y sus compañeros trabajadores oficiales, la Sala considera que este argumento podría encausarse como una violación del derecho a la igualdad. Sin embargo, no sería posible establecer esa transgresión, toda vez que no se aportó prueba alguna respecto de la cual se evidenciara el trato diferenciado deprecado.
En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que en el concepto de violación solo se hizo mención a los convenios y no se explicó en qué medida el Acuerdo 07 de 1980 de la Universidad de Antioquia, los vulneró, la Sala descartará este alegato.
Por útlimo, aunque la parte demandante argumentó que la reclasificación del personal administrativo disminuyó el número de miembros sindicalizados y afectó derechos sindicales, el Acuerdo 7 de 1980 no prohibió la sindicalización ni la negociación colectiva. Lo anterior por cuanto la clasificación de empleados públicos no excluye la posibilidad de organización sindical, aunque la negociación colectiva en este caso se rige por normas específicas para el sector público.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que el Acuerdo 7 de 1980 no incurrió en la causal de nulidad de infracción de las normas en que debería fundarse, pues como quedó explicado, la clasificación realizada se adecuó a los parámetros contitucionales y legales aplicable al ente universitario.
Estudio y resolución del tercer problema jurídico
La parte demandante aseguró en el recurso de apelación que la Universidad de Antioquia al expedir el Acuerdo 07 del 27 de agosto de 1980, su propósito era desalentar el movimiento sindical, porque su objetivo fue sustraer del influjo de la convención colectiva del trabajo y de la negociación colectiva a muchos trabajadores oficiales al convertirlos en empleados públicos, por consiguiente, los privó de primas legales y extralegales y de beneficios laborales, circunstancia que fue debidamente expuesta en el libelo demandatorio, situación que el Tribunal Administrativo de Antioquia no consideró.
La causal de nulidad por desviación de poder se fundamenta en el artículo 137 del CPACA, el cual establece que la acción de nulidad es procedente cuando los actos administrativos son expedidos con un desvío del poder asignado a los funcionarios responsables.
Esta causal se configura cuando el acto administrativo busca un objetivo espurio, innoble o perjudicial, distinto de los fines establecidos por el ordenamiento jurídico, como el interés general o el mejoramiento del servicio público, objetivos que, además, se presumen. Así, el funcionario actúa desviando los fines de sus
competencias, disfrazando su actuación bajo una apariencia de legalidad que oculta una motivación subjetiva y arbitraria que lleva a la expedición del acto.
Cuando se alega la causal de nulidad por desviación de poder, recae sobre quien afirma su existencia la obligación de presentar al juez administrativo las pruebas necesarias para desvirtuar la presunción de legalidad que protege a todo acto administrativo. El análisis de dichas pruebas permite determinar si los hechos alegados como constitutivos de la causal de nulidad están presentes en la expedición del acto acusado y, por lo tanto, si se desvirtúa su legalidad.
En el contexto del caso que nos ocupa, siguiendo el criterio jurisprudencial y normativo, la Sala considera que el Acuerdo 07 del 27 de agosto de 1980 no fue expedido con desviación de poder, porque la parte demandante no aportó pruebas que demostraran que su objetivo fuera distinto del que la Constitución y la Ley le asignaron, es decir, no acreditó que el propósito del acto acusado fuera sustraer del influjo de la convención colectiva del trabajo y de la negociación colectiva a trabajadores oficiales, por el contrario, lo que quedó probado conforme con el análisis realizado es que se ajustó a la Constitución y la Ley.
En ese orden de ideas, el cargo por desviación de las atribuciones propias no está llamado a prosperar.
Estudio y resolución del cuarto problema jurídico
En el recurso de apelación, la parte demandante acusó al Acuerdo 07 del 27 de agosto de 1980 de pérdida de fuerza ejecutoria, pues consideró que se presentaron todas las causales descritas en el artículo 91 del CPACA, en tanto a varias decisiones judiciales declararon que algunos de los puestos de trabajo catalogados en el acto demandado como empleados públicos, fueron declarados como trabajadores oficiales.
Al respecto, la Sala concuerda con el juez de primera instancia en el sentido de que las causales de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos se encuentran expresamente previstas en el artículo 91 del CPACA, así:
«Artíuclo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
- Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
- Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
- Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
- Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
- Cuando pierdan vigencia»
De acuerdo con lo anterior, le asistía a la parte demandante demostrar que se configuró alguna de las causales transcritas, no obstante, ello no ocurrió en el sub examine, porque si bien es cierto que a través de varias decisiones judiciales se ha declararon que algunos de los puestos de trabajo catalogados en el acto demandado como empleados públicos, en realidad son trabajadores oficiales, estas se tratan decisiones que tienen el carácter de inter partes donde se analizó cada asunto en particular, es decir, que obligan y son aplicables a las partes del proceso, no a la comunidad, y en esa medida, dicha circunstancia no configura ninguna de las referidas causales.
Además, en razón a que se ha establecido que el Acuerdo 07 del 27 de agosto de 1980 no infringió normas superiores y que la clasificación realizada por la Universidad se enmarca en el ejercicio de la autonomía universitaria dispuesta en el artículo 69 de la Constitución Política, no puede concluirse que las razones que sustentan el acuerdo hayan desaparecido.
En consecuencia, al no haberse demostrado que el acto acusado fue suspendido provisionalmente, que sus fundamentos de hecho y de derecho hayan desaparecido, que la autoridad no haya realizado los actos necesarios para su ejecución, que esté sujeto a una condición resolutoria o que haya perdido vigencia, la Sala concluye que este cargo no está llamado a prosperar.
Consideraciones finales
La parte demandante en el recurso de apelación adujo que la sentencia de primera instancia era nula, porque solo fue suscrita por dos magistradas del Tribunal Administrativo de Antioquia, circunstancia que afectó el quorum y que hace invalida la decisión.
Sobre el asunto se advierte que, según lo establecido en el artículo 40 de la Ley 270 de 1996, que regula temas concernientes a la administración de justicia, los tribunales administrativos deben estar compuestos por no menos de tres magistrados. Estos tribunales ejercen sus funciones a través de la Sala Plena, que incluye a todos los magistrados: la sala de gobierno, las salas especializadas y otras salas de decisión plurales e impares, conforme con lo dispuesto por la ley.
Asimismo, el artículo 54 ibidem especifica que todas las decisiones de las corporaciones judiciales deben ser adoptadas con el voto de la mayoría de sus miembros. El texto de la norma es el siguiente:
«Quórum Deliberatorio y Decisorio. Todas las decisiones que las Corporaciones judiciales en pleno o cualquiera de sus salas o secciones deban tomar, requerirán para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto de la mayoría de los miembros de la Corporación, sala o sección.
Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación de los asuntos que deban ser fallados por la Corporación en pleno y, en su caso, por la sala o la sección a que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento aceptada por la Corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente
comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo. La violación sin justa causa de este deber es causal de mala conducta. […]»
Por otro lado, respecto de las irregularidades en la firma de las providencias, el artículo 288 del Código General del Proceso establece:
«Irregularidades en la firma de las providencias. Cuando un juez colegiado profiera una providencia que no haya sido suscrita por todos sus integrantes, mientras conserve el expediente deberá subsanar la irregularidad de oficio o a petición de parte.
Una vez notificada la providencia, la irregularidad se entenderá saneada siempre que haya sido firmada por la mayoría de los integrantes de la sala respectiva. De lo contrario, se enviará el expediente o sus copias a la sala que la profirió, para que subsane el defecto o la profiera nuevamente.»
En el presente caso, se observa que la sentencia impugnada fue firmada por dos magistradas del Tribunal Administrativo de Antioquia, sin que ninguna de ellas hubiese presentado salvamento de voto. Esto asegura que se cumplió con la regla de la mayoría absoluta necesaria para la deliberación y toma de la decisión judicial. Por lo tanto, el argumento de la parte demandante carece de fundamento y no tiene posibilidad de prosperar.
En conclusión, la sentencia impugnada no presenta vicios de nulidad por falta de quórum o irregularidades en las firmas, ya que se respetaron las normas establecidas y se alcanzó la mayoría requerida para su validez.
Por último, en relación con la falta de congruencia externa alegada en el recurso de apelación, porque, a juicio de la parte demandante el Tribunal Administrativo de Antioquia no analizó la excepción de mérito presentada por la Universidad de Antioquia denominada «falta de causa para pedir», la Sala considera que está no se configuró, pues quedó evidenciado en la sentencia recurrida que el juez de primera instancia limitó su decisión a aquellos aspectos que fueron introducidos al proceso como thema decidendum por las partes. En otros términos al estudiar de fondo el asunto, se desprende que no encontró probada esa excepción, motivo por el cual procedió a resolver sobre la legalidad del acto demandado a la luz de los argumentos alegados en el medio de control.
Costas
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 7 de diciembre de 2022, que negó las pretensiones
del medio de control de nulidad presentado por la Asociación de Pensionados y Jubilados de la Universidad de Antioquia, APENJUDEA, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia.
Tercero: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto: Luego de las anotaciones y constancias secretariales pertinentes en el expediente y en los registros físicos y digitales a que hubiere lugar, devolver el expediente al tribunal de origen a través de la Secretaría de esta Sección
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
EdelaOssa
