Radicado: 05001-23-33-000-2017-02913-01 (29574)

Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá, D C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia:	Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación:	05001-23-33-000-2017-02913-01 (29574)
Demandante:	Empresas Públicas de Medellín ESP (EPM)
Demandada:	Colpensiones
Temas:	Cobro coactivo. Bono pensional tipo B. Título ejecutivo.

 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación¹ interpuesto por la parte demandante² contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió³:

Primero: Negar las pretensiones de la demanda instaurada por Empresas Públicas de Medellín – EPM, contra Colpensiones, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Sin condena en costas, de conformidad con lo expuesto.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

El 29 de marzo de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) libró mandamiento de pago contra Empresas Públicas de Medellín ESP (en adelante, EPM)⁴, por concepto de Bonos Pensionales Tipo B⁵ y/o T⁶. Con la Resolución 003559 del 12 de julio de 2017 -acto demandado- la entidad declaró probada parcialmente la excepción de pago -respecto de 2 pensionados-⁷, excluyó 8 bonos pensionales del mandamiento de pago por proceder las objeciones⁸ y declaró no probadas las excepciones de falta de ejecutoria del título, existencia de acuerdo de pago y falta de título ejecutivo. En consecuencia, ordenó seguir adelante la ejecución por la suma adeudada -130 casos, en los que se concreta la discusión- y liquidar el crédito. Con la Resolución 003662 del 18 de julio de 2017 -acto demandado-, Colpensiones no repuso el acto que decidió las excepciones.

¹ Samai CE, índice 16.

² La demanda fue admitida contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y Colpensiones. En la audiencia inicial celebrada el 27 de marzo de 2019, el tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el citado ministerio al contestar la demanda. En consecuencia, en esta providencia, toda referencia a la parte demandada y a su intervención procesal se circunscribe a Colpensiones.

³ Samai CE, índice 2, expediente digital, 15ED_SENTENCIA_15SentenciaDePrimera(.pdf) NroActua 2.

⁴ Se enlista un total de 140 pensionados y totaliza la deuda en $16.563.391.071, valor que se actualizará y capitalizará hasta su pago.

⁵ Los bonos pensionales tipo B, en los que se concreta este caso -en el recurso de apelación se indicó que los 130 son bonos pensionales tipo B-, están regulados en el Decreto 1314 de 1994, y son aquellos que se expiden cuando hay traslado de servidores públicos al régimen de prima media con prestación definida.

⁶ Son los bonos que recibe Colpensiones por los servidores públicos que le cotizaban al entonces ISS y cuyo objetivo es cubrir el diferencial existente entre las condiciones previstas en los regímenes legales aplicables a los servidores públicos antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones y el régimen previsto para los afiliados al ISS hoy Colpensiones.

⁷ Manuel Eliécer Henao Pulgarín $120.539.481 y Jesús Alonso Escobar Mejía $176.556.243. Total $297.095.724.

⁸ Luis Fernando Vargas Giraldo $217.670.431, Reinaldo de Jesús Londoño $257.813.538, Víctor Manuel Jaramillo $224.896.696, Cerdeño Londoño Jorge $173.376.847, Octaviano de Jesús Marulanda Barrientos $175.592.994, Restrepo Hernández Antonio José

$173.591.373, Neftalí de Jesús Valencia Soto $182.041.956 y Álvaro Restrepo Toro $360.566.455. Total $1.765.550.290.

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones⁹:

Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos emitidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones:

Resolución No. 003559 del 12 de julio de 2017, "por la cual se resuelven excepciones y

se ordena seguir adelante la ejecución".

Resolución No. 003662 de 18 de julio de 2017, "por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la resolución que resolvió las excepciones y ordena seguir adelante con la ejecución".

Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos referidos y a título de restablecimiento del derecho, se declare probada una, varias o la totalidad de las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago como son: pago efectivo, acuerdo de pago, falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del título.

Consecuencia de la anterior declaración, se condene a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- a la devolución y pago a Empresas Públicas de Medellín E.S.P. de las siguientes sumas de dinero:

La suma de catorce mil cuatrocientos veinte millones setecientos cuarenta y ocho mil noventa y tres pesos M.L. ($14.420.748.093,00¹⁰).

Al pago indexado de la suma anterior.

Al pago de los intereses moratorios desde el ilegal cobro hasta el pago efectivo.

Se condene a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- a pagar las costas y agencias en derecho.

Invocó como vulnerados los artículos 4, 6, 29 y 83 de la CP (Constitución Política); 1625.1

CC (Código Civil); 712, 719, 828 y 831.1 del ET (Estatuto Tributario); 98 y 99 de la Ley

1437 de 2011 (CPACA); 422 del CGP (Código General del Proceso); 24, 113, 120 y 121

de la Ley 100 de 1993; 17 de la Ley 549 de 1999; 99 de la Ley 633 de 2000; 156 de la

Ley 1151 de 2007, 41 y 3.2 del Decreto 1748 de 1995 -modificado por el artículo 3 del Decreto

1513 de 1998-; 72 del Decreto 2665 de «1978»; y 2 del Decreto 2633 de 1994. Así como la Resolución 504 de 2013 -Manual de Cobro Administrativo de Colpensiones, numeral 1.3. y tercera parte-, bajo el siguiente concepto de violación:

Adujo que la herramienta informática para la liquidación de bonos pensionales, dispuesta por la Oficina de Bonos Pensionales -OBP- del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y utilizada por Colpensiones, es ilegal, en tanto desconoce la normatividad vigente que regula dicha materia -refirió, entre otras normas, el artículo 17 de la Ley 549 de 1999-. Precisó que, con ocasión del ajuste efectuado a dicha herramienta¹¹ y en virtud del acuerdo de pago¹² celebrado entre las partes -aludió al acta de reunión del 28 de mayo de 2014 entre EPM y Colpensiones-, se expidieron los respectivos comprobantes para pago¹³, los cuales fueron

⁹ Samai tribunal, índice 47, expediente digital «15ED_C001PRINCIPALRAR(.rar) NroActua 47», 001Demanda.pdf.

¹⁰ Pagados por EPM para evitar medidas cautelares e intereses de mora.

¹¹ A su juicio, conforme al artículo 17 de la Ley 549 de 1999, se debe deducir el valor de los aportes realizados al ISS -hoy Colpensiones- por empleadores privados, lo cual arroja una diferencia frente a lo liquidado por el sistema liquidador de la OBP.

¹² A ese acuerdo de pago no se refirió en la apelación.

¹³ Refirió comunicaciones de esos pagos -parciales, como se verá más adelante- a Colpensiones del 01 de agosto de 2014, 01 de abril de 2016, del 26 de septiembre de 2016, del 18 de octubre de 2016 y del 31 de enero de 2017.

cancelados. En consecuencia, no procedía la expedición del mandamiento de pago - respecto de 140 casos-¹⁴, por encontrarse la obligación extinguida, por pago.

Se vulneró el derecho al debido proceso, en la medida en que la entidad no resolvió la totalidad de las objeciones formuladas contra el cobro provisional de los bonos pensionales¹⁵. Adicionalmente, se omitieron etapas previas del procedimiento de cobro coactivo, previstas en el Manual de Cobro Administrativo, tales como el cobro persuasivo, la constitución en mora y la expedición de la liquidación certificada de la deuda. Este último acto -en su entender- constituye el título ejecutivo y, por ende, debe ser notificado para efectos de la ejecutoria. A lo anterior se suma que el mandamiento de pago no estaba acompañado del documento que soportara una obligación -se refiere a la liquidación certificada de la deuda-. En tales condiciones, no existe una obligación clara, expresa y exigible que sirva de fundamento al mandamiento de pago, lo cual conduce a la inexistencia de título ejecutivo¹⁶, falta de ejecutoria e incompetencia del funcionario ejecutor.

Finalmente, manifestó que, con el fin de evitar la imposición de medidas cautelares y la causación de intereses, el 30 de abril de 2017 -posterior a la expedición del mandamiento de pago- efectuó el pago de $14.420.748.093, suma exigida por Colpensiones, por lo cual solicita su devolución, al constituir cobro de lo no debido.

Contestación de la demandada

Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de falta de causa para demandar¹⁷. Indicó que la liquidación y el cobro de los bonos pensionales tipo B, reconocidos bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, se realizaron conforme a la normativa aplicable y al sistema liquidador de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como autoridad técnica en la materia¹⁸, y que el Acta del 28 de mayo de 2014 tuvo como finalidad la recepción de «pagos parciales» correspondientes a los bonos liquidados a EPM, mientras el Ministerio revisaba el criterio aplicable a la liquidación del bono destinado a financiar una pensión de transición del sector público, en particular frente a la inclusión exclusiva de tiempos públicos cotizados al ISS, el cual no fue modificado; por tal razón, no se configuró la extinción de la obligación ante la ausencia de pago total. Añadió que se garantizó el derecho de contradicción y que la oposición a la liquidación de los bonos pensionales se sustentó en una interpretación errada del artículo 17 de la Ley 549 de 1999, la cual desconoce el régimen de transición, la sentencia C-262 de 2001 -examinó constitucionalidad de la citada norma- y los derechos adquiridos de los exfuncionarios de la entidad actora¹⁹, en su condición de agente contribuyente del sistema pensional.

¹⁴ Como se reseñó, la discusión se concreta a 130 casos.

¹⁵ En el recurso de apelación no se aludió a este argumento. El reparo se concretó en la inexistencia del título ejecutivo, que a juicio de la demadante, lo constituye la liquidación certificada de la deuda. En todo caso, se advierte que en la resolución que decidió las excepciones, Colpensiones indicó que en la etapa persuasiva EPM objetó el cobro de la obligación, «sin que fueran procedentes sus argumentaciones».

¹⁶ Al respecto, transcribió apartes de las sentencias del 30 de julio de 2004 (exp. 13392, CP: Ligia López Díaz) y del 17 de marzo de 2005 (exp. 14223, CP: María Inés Ortiz Barbosa). Se precisa que esas providencias no aluden a bonos pensionales tipo B.

¹⁷ Samai tribunal, índice 10, 25Recepcion Memor_007ContestacionDeLaD(.pdf) NroActua 10, pp. 223-242.

¹⁸ El artículo 19 del Decreto Nacional 1513 de 1998, que modificó el artículo 46 del Decreto 1748 de 1995, establece que la Oficina de Bonos Pensionales -OBP- constituirá autoridad técnica sobre la materia y actuará como mediador entre los emisores, contribuyentes y entidades administradoras de bonos pensionales cuando quiera que se presenten discusiones entre estos en razón del valor del bono o el método utilizando para su cálculo. La opinión de la OBP no será vinculante para el emisor, quien emitirá bajo su responsabilidad los bonos y cuotas partes con fundamento en el cálculo que considere adecuado. Cuando la OBP sea parte en las discusiones mencionadas en el inciso anterior, emitirá bajo responsabilidad los bonos o cuotas con fundamento en el cálculo que considere adecuado. En cualquiera de los dos eventos anteriores, si se llegare a determinar administrativa o judicialmente un mayor valor en contra del emisor, éste deberá pagar intereses moratorios a la tasa máxima de mora autorizada por la Superintendencia Bancaria en la fecha de pago.

¹⁹ Afirma Colpensiones que con la contabilización de los tiempos privados se estaría en el escenario de la Ley 797 de 2003, norma que autoriza acumular tiempos públicos y privados para el reconocimiento de la pensión de vejez, que a su entender, no aplica al caso concreto, «por el tratamiento legal de los bonos pensionales dado por el legislador».

No se configuraron las excepciones de falta de título ejecutivo ni de falta de ejecutoria, por cuanto al momento de iniciarse el cobro coactivo se contaba con un título en firme, el cual no podía ser debatido ni en esa etapa ni en el presente proceso.

Precisó que los cuestionamientos relacionados con la determinación de la obligación debieron formularse en la etapa persuasiva, cuando surgió la cuenta de cobro, fase en la que la entidad deudora presentó objeciones, que fueron debidamente resueltas. Agregó que, en el caso concreto, el título ejecutivo es complejo, integrado por la resolución que reconoce la pensión, la cuenta de cobro y los documentos de notificación, todos debidamente soportados en el expediente, de modo que la obligación es clara, expresa y exigible. Finalmente, indicó que el proceso de cobro coactivo se encuentra terminado por pago total de la obligación -comprende el aludido pago parcial conforme al acta del 28 de mayo de 2014 (antes del mandamiento de pago) y el realizado para evitar medidas cautelares del 30 de abril de 2017 (con posterioridad a dicho acto)-, razón por la cual no procede la solicitud de devolución, menos aún la indexación pretendida, en razón al ajuste anual de las pensiones -art. 14 L. 100 de 1993-.

Sentencia apelada

El tribunal negó las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas²⁰. Consideró que, en el caso concreto, el título ejecutivo es complejo,²¹ integrado por el acto administrativo de reconocimiento del derecho pensional, la certificación de los tiempos laborados y salariales, y la cuenta de cobro, en la que se especifique el deudor, el tipo de financiación y el valor adeudado²². Precisó que dichos documentos fueron aportados al expediente respecto de los 130 pensionados objeto de la controversia -esto no fue objeto de reparo en la apelación-, que acreditan la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, razón por la cual descartó la prosperidad de la excepción de falta de título.

Frente al pago total de la obligación, señaló que, cuando el bono pensional se liquida para financiar una pensión reconocida bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, este debe calcularse exclusivamente con base en los tiempos de servicio prestados al sector público. En ese contexto, y a partir del análisis de los artículos 17 de la Ley 549 de 1999 y 2 del Decreto 2527 de 2000, determinó que la liquidación de la deuda efectuada por EPM es incorrecta, en la medida en que incluyó, para el cálculo del bono pensional, los aportes realizados al entonces ISS -hoy Colpensiones- por empleadores privados. En consecuencia, la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.

No se refirió al cargo de nulidad relacionado con la presunta omisión de las etapas previas del procedimiento de cobro coactivo -cobro persuasivo, constitución en mora y la expedición de la liquidación certificada de la deuda-, tampoco al acuerdo de pago²³.

²⁰ Samai tribunal, índice 50. Concretó la discusión en establecer «si la demandada contaba con un título ejecutivo que le permitiera adelantar el proceso de cobro coactivo y si la demandante satisfizo la deuda respecto de la cual se libró mandamiento de pago, del que derivaron los actos enjuiciados».

²¹ Se remitió a la Resolución 504 de 2013, modificada por la Resolución 163 de 2015 -Manual de Cobro Administrativo de Colpensiones- y a jurisprudencia del Consejo de Estado, sentencias del 18 de mayo de 2023 (exp. 26179, CP: Wilson Ramos Girón) y del 01 de junio de 2023 (exp. 26382, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello)

²² Analizó, a modo de ejemplo, el caso del pensionado Luis Eduardo Gil Sánchez, y verificó la existencia de los actos que conforman el título ejecutivo complejo, con el cumplimiento de los requisitos señalados.

²³ En el recurso de apelación la demandante insistió en ese cargo. No aludió al acuerdo de pago.

Recurso de apelación

La demandante apeló la decisión de primera instancia²⁴ y sostuvo que el tribunal no tuvo en cuenta que la administración omitió el cumplimiento de los requisitos previos al inicio del cobro coactivo, previstos en el Manual de Cobro Administrativo²⁵.

En particular, señaló la falta de expedición de la liquidación certificada de la deuda -acto administrativo que a su juicio constituye el título ejecutivo-²⁶, así como la omisión del cobro persuasivo de la obligación²⁷ y de la constitución en mora al deudor²⁸. Asimismo, discrepó de la afirmación del a quo según la cual, en esta clase de procesos, el título ejecutivo es complejo, pues considera, conforme a las normas aplicables y el citado manual, que el título que sustenta la expedición del mandamiento de pago sería la liquidación certificada de la deuda, la cual debe contener una obligación clara, expresa y exigible, acto que, insistió, no se expidió en el caso concreto. Destacó que -en su entender- las resoluciones mediante las cuales se reconoce la pensión de vejez no determinan de manera clara el valor del bono pensional y que la cuenta de cobro no constituye una liquidación oficial de la obligación, susceptible de recursos²⁹. En tal sentido, la omisión del acto de liquidación vulnera el principio de legalidad y el debido proceso.

Por otra parte, afirmó que el tribunal interpretó de manera errada el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y omitió valorar el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Oficina de Bonos Pensionales, del 26 de junio de 1998, aportado con la demanda, en el cual se reafirma la tesis de que todos los tiempos privados cotizados al ISS deben ser tenidos en cuenta para la financiación de las pensiones. En ese entendido, sostuvo que debía reconocerse el pago total y la extinción de la obligación, en la medida en que la suma indicada en el mandamiento de pago no correspondería con la realidad. Este argumento fue reforzado con lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el Decreto 1474 de 1997.

Pronunciamientos finales

La parte demandada y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

Corresponde a la Sala examinar la legalidad de los actos acusados, a partir de los cargos de apelación formulados por la demandante -apelante única-, contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas. En concreto, corresponde determinar: (i) si la administración vulneró el debido proceso al omitir el cobro persuasivo de la obligación y la constitución en mora, así como si era exigible la expedición de una liquidación certificada de la deuda para la conformación del

²⁴ Samai tribunal, índice 53.

²⁵ Resolución 504 de 2013, modificada por la Resolución 163 de 2015. Transcribió la tercera parte del Manual de Cobro Administrativo, en relación con etapas del proceso de cobro, determinación de la obligación, liquidación certificada de la deuda y contenido del título ejecutivo.

²⁶ Citó los artículos 72 del Decreto 2665 de «1978», 24 de la Ley 100 de 1993 -acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador-, 2 del Decreto 2633 de 1994 -procedimiento para constituir en mora al empleador- y 156 de la Ley 1151 de 2007 -creación UGPP, cobro persuasivo y liquidación oficial de la obligación-. Transcribió apartes de la sentencia del 17 de marzo de 2005 (exp. 14223, CP: María Inés Ortiz Barbosa) alusiva a aportes, que no a bonos pensionales.

²⁷ Citó los artículos 99 de la Ley 633 de 2000 y 156 de la Ley 1151 de 2007.

²⁸ Citó los artículos 24 de la Ley 100 de 1993, 2 Decreto 2633 de 1994 que reglamenta el artículo 24 ib. y 156 de la Ley 1151 de 2007.

²⁹ Expuso que la Corte Constitucional en la sentencia T-531 de 2008 se refirió a la necesidad de constituir el título ejecutivo mediante la expedición de una liquidación certificada de deuda. Se precisa que tal sentencia analizó el recaudo de aportes que los empleadores y beneficiarios adeudan al régimen de seguridad social en pensiones, que no de bonos pensionales.

título ejecutivo en el cobro de los bonos pensionales tipo B -aspecto que no fue resuelto por el tribunal-; y (ii) si la obligación se extinguió por pago total.

Análisis de caso concreto

La demandante impugna la sentencia de primera instancia y reitera lo expuesto en la demanda, en el sentido de que Colpensiones vulneró el debido proceso al omitir las etapas previas del procedimiento de cobro coactivo previstas en el Manual de Cobro Administrativo, en particular el cobro persuasivo, la constitución en mora y la expedición de la liquidación certificada de la deuda, reproche que no fue analizado por el tribunal.

A partir de ello, sostiene que se configura la falta de título ejecutivo, pues, a su juicio, la liquidación certificada de la deuda es el acto idóneo para sustentar el cobro de obligaciones derivadas de bonos pensionales, razón por la cual discrepa de la conclusión del a quo según la cual el título ejecutivo en este caso es complejo.

2.1- Para resolver el asunto debatido, la Sala precisa que, conforme al artículo 121 de la Ley 100 de 1993, los bonos pensionales son instrumentos de deuda pública nacional que, de acuerdo con el artículo 115 ib., constituyen aportes destinados a la conformación del capital para la financiación de las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. En particular, los bonos pensionales tipo B, regulados por el Decreto 1314 de 1994, se expiden cuando se produce el traslado de servidores públicos al régimen de prima media con prestación definida y deben ser emitidos por la última entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado, o por la Nación o entidad territorial, cuando la responsabilidad corresponda a una caja, fondo o entidad del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional o territorial respectivamente, antes de su vinculación al ISS -hoy Colpensiones-.

Cuando la pensión se financia mediante un bono pensional tipo B, como ocurre en el presente caso, a partir de la historia laboral del afiliado, los datos básicos, la certificación del salario base y demás información necesaria para efectuar el cálculo, se genera una preliquidación provisional a través del aplicativo dispuesto por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En dicha preliquidación se determina el emisor -que será la última entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado, o la Nación o entidad territorial-³⁰, los contribuyentes o cuotapartistas y el valor de los cupones, liquidación que puede ser objetada. Una vez aprobada esa liquidación, se procede a la emisión del bono pensional, la cual, en el caso de emisores públicos, tiene lugar cuando queda en firme el acto administrativo que reconoce el derecho al bono pensional³¹. Si bien una sola entidad actúa como emisora, también están obligadas al pago las entidades que concurren como contribuyentes o cuotapartistas. Posteriormente, se produce la redención normal del bono, que coincide con la fecha en que el afiliado adquiere el estatus de pensionado por vejez, esto es, con la expedición de la resolución mediante la cual Colpensiones reconoce la prestación económica³², y finalmente se efectúa el pago, cuyo valor corresponde al bono calculado a la fecha de su redención³³.

Ahora bien, para efectos de obtener el pago de los bonos pensionales mediante el procedimiento de cobro coactivo, la Resolución 163 de 2015, que modificó el Manual de

³⁰ Cfr. el artículo 4 del Decreto 1314 de 1994.

³¹ Cfr. el artículo 1 del Decreto 1748 de 1995, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1513 de 1998.

³² Cfr. el artículo 15 del Decreto 1748 de 1995. Para bonos tipo B, la redención anticipada del bono se da por el fallecimiento o la declaratoria de invalidez del beneficiario del bono como también el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de que trata el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.

³³ Cfr. el artículo 17 del Decreto 1748 de 1995.

Cobro Administrativo de Colpensiones adoptado mediante la Resolución 504 de 2013³⁴, distingue expresamente entre la determinación de la obligación por concepto de aportes pensionales (num. 3.1.1.) y la determinación de contribuciones pensionales y otras obligaciones (num. 3.1.2.), por tratarse de conceptos jurídicos diferentes. En efecto, los aportes pensionales corresponden a las cotizaciones obligatorias que deben realizar los aportantes al Sistema General de Seguridad Social, de acuerdo con el ingreso base de cotización de los trabajadores (num. 2.1. R. 504 de 2013). Por su parte, las contribuciones pensionales comprenden los distintos mecanismos de financiación de las pensiones y otros ingresos diferentes a los aportes (num. 2.2. ib), dentro de los cuales se encuentran los bonos pensionales.

Esta distinción resulta relevante en el caso concreto, pues, según el tipo de obligación objeto de cobro -aportes o contribuciones pensionales-, el trámite de cobro coactivo presenta particularidades procedimentales. No obstante, en ambos eventos, la gestión de cobro debe surtir las siguientes etapas: (i) determinación de la obligación, (ii) cobro persuasivo³⁵ y (iii) cobro coactivo administrativo (num. 3.1. R. 163 de 2015).

En lo relativo a la determinación de las contribuciones pensionales -asunto examinado-, la Resolución 163 de 2015 dispone que esta se concreta en las actuaciones encaminadas a establecer las obligaciones adeudadas a Colpensiones, las cuales se encuentran contenidas en el acto o los actos administrativos mediante los cuales se reconoce la prestación económica y se determina el mecanismo de financiación (num. 3.1.2.1.). En virtud de dichos actos, la Gerencia Nacional de Ingresos y Egresos de la Vicepresidencia de Financiamiento e Inversiones de Colpensiones, en los asuntos de su competencia generará las respectivas cuentas de cobro y las remitirá a los obligados (ib.). Así, conforme al numeral 3.1.2.4 de la citada resolución, para adelantar el cobro coactivo de contribuciones pensionales la entidad debe contar con un título ejecutivo complejo³⁶, integrado por: (i) el acto o los actos administrativos de reconocimiento de la prestación económica; (ii) la certificación de tiempos laborales y salarios, que soporta tanto el reconocimiento de la prestación económica como el cobro de la contribución pensional; y (iii) la cuenta de cobro, en la cual se especifique el nombre e identificación del deudor, el tipo de financiación y el valor adeudado.

En el presente asunto, la parte actora no controvierte la conformación del título ejecutivo en los términos señalados, aspecto que, además, fue analizado por el tribunal en la sentencia apelada, para resolver el cargo de nulidad de falta de título ejecutivo. En dicha providencia se indicó que «verificado el expediente, se observa que reposan las cuentas de cobro de los bonos en discusión de los 130 pensionados enlistados en el mandamiento ejecutivo, en las cuales se incluye información respecto del cálculo efectuado y la actualización aplicada al capital. Se adjuntaron, además, los actos administrativos que reconocen las prestaciones económicas de los pensionados y las certificaciones de tiempos laborales y salariales, documentos que, de conformidad con el artículo 3.1.2.4. de la Resolución n.º 163 de 2015, son indispensables para que se origine el título ejecutivo complejo que se analiza en esta instancia». Frente a ello, el reproche formulado en el recurso de apelación se circunscribe a afirmar que, contrario a lo sostenido por el a quo, el título ejecutivo no es complejo, pues, a juicio de la demandante y con fundamento en el Manual de Cobro Administrativo de Colpensiones, la determinación de la deuda debía realizarse mediante

³⁴ Esa modificación, según consta en los considerandos del acto, se hizo en procura de la eficiencia en la gestión de cobro para otras obligaciones diferentes a aportes pensionales en mora, entre las cuales se encuentran las contribuciones pensionales -como los bonos pensionales- y títulos pensionales, para la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional.

³⁵ La Resolución 504 de 2013 establece que la Gerencia Nacional de Ingresos y Egresos de la Vicepresidencia de Financiamiento e Inversiones de Colpensiones es la encargada de adelantar el cobro persuasivo correspondiente a bonos pensionales, cuotas partes pensionales, cálculos actuariales por omisión de empleadores públicos, títulos pensionales y devolución de aportes Ley 549 de 1999 (num. 1.1.1.), en tanto que la Gerencia Nacional de Aportes y Recaudo de la citada vicepresidencia es quien debe adelantar el cobro persuasivo y fiscalización correspondiente a aportes pensionales a la seguridad social (num. 1.1.2.)

³⁶ Sentencia del 18 de mayo de 2023 (exp. 26179, CP: Wilson Ramos Girón), reiterada en las sentencias del 01 de junio de 2023 (exp. 26382, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y del 13 de noviembre de 2025 (exp. 29483, CP: Luis Antonio Rodríguez Montaño)

liquidación certificada de la deuda, cuya ausencia conduciría a la inexistencia del título ejecutivo.

Como este planteamiento se expuso desde la demanda, no fue objeto de pronunciamiento por el tribunal y se reiteró en el recurso de apelación, la Sala procede a examinarlo. Al respecto, conforme con lo expuesto previamente, se reitera que la Resolución 163 de 2015 establece una diferenciación expresa entre el procedimiento de cobro de los aportes pensionales y aquel aplicable a las contribuciones pensionales, dentro de las cuales se encuentran los bonos pensionales.

En efecto, tratándose de aportes pensionales, la normativa prevé un trámite de determinación de la obligación, materializado en la expedición de la liquidación certificada de la deuda, acto administrativo que constituye el título ejecutivo y que se profiere con posterioridad a la constitución en mora del empleador (num. 3.1.1.2.)³⁷, presupuesto indispensable para adelantar las acciones de cobro por ese concepto; sin embargo, dicha exigencia no es extensiva al cobro de bonos pensionales, pues la Resolución 163 de 2015 distingue entre el procedimiento de cobro de los aportes pensionales y el de contribuciones pensionales, de manera que, al tratarse de obligaciones de naturaleza diversa y con documentos soporte propios, como ya se dijo, resulta improcedente aplicar de forma extensiva las reglas previstas para los aportes pensionales al cobro de los bonos pensionales, máxime cuando, en este último caso, la determinación de la obligación no se efectúa mediante una liquidación certificada de la deuda, sino que se deriva de los actos administrativos de reconocimiento de la prestación económica y se concreta a través de la correspondiente cuenta de cobro, los cuales, junto con la certificación de tiempos laborales y salarios, integran el título ejecutivo complejo que sustenta la expedición del mandamiento de pago.

Así, exigir la expedición de una liquidación certificada de la deuda y la constitución en mora como presupuestos para el cobro coactivo de bonos pensionales desconoce lo previsto en el Manual de Cobro Administrativo de Colpensiones -acto administrativo amparado de presunción de legalidad-, en la medida en que tales actuaciones son propias del procedimiento de cobro de los aportes pensionales y no del régimen aplicable a los bonos pensionales, los cuales constituyen una figura jurídica distinta.

En lo que respecta al cobro persuasivo, el numeral 3.1.2.1. de la Resolución 163 de 2015 establece que este comprende las actuaciones adelantadas por la administradora de pensiones, con anterioridad al cobro coactivo, orientadas a obtener el pago voluntario de las obligaciones adeudadas. Bajo ese entendido, tratándose de contribuciones pensionales, dicha etapa se satisface con la remisión de la correspondiente cuenta de cobro³⁸, circunstancia que el tribunal tuvo acreditada al constatar su notificación respecto de los 130 pensionados, frente a lo cual no se propuso reparo en la apelación.

En conclusión, Colpensiones no omitió el cobro persuasivo, y dado que no era exigible la constitución en mora ni la expedición de una liquidación certificada de la deuda, por tratarse del cobro de bonos pensionales, que no de aportes, los cargos formulados por la parte actora, fundados en la presunta vulneración del debido proceso, la inexistencia de

³⁷ Esa norma establece que la Vicepresidencia de Financiamiento e Inversiones a través de la Gerencia Nacional de Aportes y Recaudo, constituirá en mora al empleador, para lo cual requerirán al deudor para que cancele la obligación adeudada conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2633 de 1994. Si el deudor no cancela la obligación ni manifiesta la objeción a la misma dentro de los 15 días siguientes al requerimiento, se procederá a proferir la Liquidación Certificada de Deuda.

³⁸ En las cuentas de cobro consta el término con el que contaba EPM para pagar la obligación o formular objeciones. Con la advertencia que de no realizarse el pago o no proceder las eventuales objeciones, se remitirá la obligación a la Gerencia Nacional de Cobro de la Vicepresidencia de Financiamiento e Inversiones de Colpensiones, para las respectivas acciones de cobro coactivo, y medidas cautelares a que haya lugar.

título ejecutivo y la ausencia de ejecutoria del acto de liquidación, no están llamados a prosperar.

2.2- La parte apelante alega que se debía reconocer el pago total de la obligación, porque la suma indicada en el mandamiento de pago no corresponde con la realidad, toda vez que, a su juicio, se incurrió en una errada interpretación del artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y el tribunal omitió valorar el concepto del Ministerio de Hacienda -Oficina de Bonos Pensionales, del 26 de junio de 1998, aportado con la demanda, en el cual se reafirma la tesis de que todos los tiempos privados cotizados al ISS deben ser tenidos en cuenta para la financiación de las pensiones.

Para resolver, se reitera la posición de la Sala³⁹ conforme a la cual el proceso de cobro coactivo parte de la existencia previa de un título que preste mérito ejecutivo, entendido como aquel que contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible, por no estar sujeta a plazo o condición. En ese contexto, el examen relativo a la interpretación del artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y a su eventual incidencia en la liquidación del bono pensional tipo B, efectuada mediante la herramienta informática dispuesta por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, resulta ajeno al control de legalidad que se ejerce en este proceso, circunscrito a verificar la legalidad de los actos que resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.

Si bien el tribunal analizó el contenido de dicha disposición y concluyó que la liquidación de la deuda efectuada por la actora era incorrecta, en tanto incluyó, para el cálculo del bono pensional, los aportes realizados al entonces ISS -hoy Colpensiones- por empleadores privados, conclusión frente a la cual se formularon reparos en el recurso de apelación, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre dicho aspecto -incluida la valoración de la prueba citada en el recurso-, por exceder el marco del control de legalidad propio de este proceso de cobro que se contrae únicamente al referido acto que resolvió las excepciones.

Esto no comporta vulneración de los derechos al debido proceso y acceso a la justicia, en la medida en que dicho control -legalidad del título- puede y debe ejercerse a través de los mecanismos previstos para controvertir el acto que definió la obligación, y no en el marco del proceso de cobro coactivo, cuya finalidad es la ejecución de una obligación previamente determinada. Admitir lo contrario implicaría desnaturalizar esta clase de procesos y convertirlos en una instancia adicional para debatir la validez del título ejecutivo.

En este orden, no es posible validar como pago efectivo de la obligación el realizado de manera parcial por EPM -que la actora refiere como acuerdo de pago-, pues, como consta en la Resolución 003662 de 2017 -acto demandado que resolvió el recurso de reposición-, «en la mesa técnica realizada en esta Administradora, efectivamente Colpensiones accedió a expedir un comprobante de pago referenciado, en aras de obtener inicialmente un pago parcial de parte de Empresas Públicas de Medellín, pero en ningún momento porque considerara que ese era el valor adeudado». Ello se corrobora con el Acta suscrita entre EPM y Colpensiones el 28 de mayo de 2014, en la que consta que la deudora «realiza una propuesta de pago para el tema de Bonos Pensionales, viendo la posibilidad de realizar un pago parcial. Luz Adriana⁴⁰ propone que se realice un pago, hasta tanto el Ministerio de Hacienda se pronuncie de fondo⁴¹». Por su parte, Colpensiones se comprometió

³⁹ Sentencia del 09 de septiembre de 2024 (exp. 28677, CP: Wilson Ramos Girón)

⁴⁰ Se refiere a Luz Adriana Gómez, quien asistió por EPM.

⁴¹ En el acto por el cual se resolvieron las excepciones, Colpensiones se refirió al Oficio 2-2015-022820 del 17 de junio de 2015 del Ministerio de Hacienda -posterior a la suscripción del acta del 28 de mayo de 2014- que reitera que ese ministerio «se ha pronunciado en varias ocasiones, con sendos oficios dirigidos a COLPENSIONES, las Empresas Públicas de Medellín y las Empresas de Antioquia, en el sentido de informar que los procedimientos que realiza la Nación - Ministerio de Hacienda, para el cálculo de estos bonos se ajustan a la normatividad vigente y aplicable en la materia, indicando adicionalmente: "Es por lo anterior que nuestra recomendación, es que si las entidades en mención continúan con la negativa de emitir y pagar la cuota parte que les corresponde, inicie de forma inmediata los mecanismos de cobro- administrativos y coactivos- que están establecidos en la ley y que le corresponde adelantar

a generar el comprobante de pago correspondiente a dicho abono parcial⁴², circunstancia que no fue desvirtuada; por tanto, el cobro coactivo se adelantó por el saldo pendiente⁴³.

Finalmente, se precisa que el pago reclamado por Colpensiones se efectuó, según se indicó en la demanda, con el fin de evitar la imposición de medidas cautelares y la causación de intereses. Al no prosperar los cargos de nulidad propuestos contra los actos demandados, lo procedente sería ordenar la terminación del proceso por pago total de la obligación. Con todo, dicha orden no se impartirá, por cuanto en la contestación de la demanda la entidad informó que el proceso ya fue terminado.

Conclusión

Por lo razonado en precedencia, se establece que Colpensiones no vulneró el debido proceso, pues en el cobro de bonos pensionales tipo B no era exigible la constitución en mora ni la expedición de liquidación certificada de la deuda, actuaciones propias del cobro de aportes pensionales y no de contribuciones pensionales -como los bonos pensionales-. Con la remisión de las cuentas de cobro se satisface el cobro persuasivo de esta clase de obligaciones, las cuales, junto con los actos de reconocimiento de la prestación y las certificaciones de tiempos y salarios, conformaron válidamente el título ejecutivo complejo que sustenta su cobro. La obligación se extinguió por pago total, que condujo a la terminación del proceso, como lo informó Colpensiones.

Así, se confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia.

Costas

Acorde con los artículos 188 del CPACA, 361 y ss. del CGP y el Acuerdo PCSJA25 del 28 de noviembre de 2025, por el cual se adicionó el artículo 5 del Acuerdo PSAA16- 10544 del 05 de agosto de 2016, ambos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, se condenará en costas -agencias en derecho- en esta instancia a la parte demandante, en la medida en que se confirma la providencia apelada y hubo una parte vencida en el proceso. Así, se fijarán como agencias en derecho en esta instancia el equivalente a un smlmv al momento de la ejecutoria de la providencia. Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme con las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia apelada, conforme a lo analizado en esta providencia.

calidad de funcionaria pública, para lograr el pago total del bono pensional en las condiciones en que se encuentra establecido por la Ley y que le han sido informadas por este Ministerio"».

⁴² Samai CE, índice 47, expediente digital, 22ED_EXPEDIENTADMINISTRATIVOEPMRAR(.rar) NroActua 47, carpeta Expediente Administrativo EPM, pdf 17 DEMANDA NULIDAD Y REST DECHO. pdf, pp. 199-200.

⁴³ Como se reseñó, a juicio de la demandante, para calcular el bono pensional tipo B se debe deducir el valor de los aportes realizados al ISS -hoy Colpensiones- por empleadores privados, lo cual arroja una diferencia frente a lo liquidado por el sistema liquidador de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda.

2. Condenar en costas a la parte demandante en esta instancia. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, acorde con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Presidente

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

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