CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA

Radicación: 05001233300020180106001 (68246)

Demandante: HOSPITAL DEL MUNICIPIO DE SAN VICENTE

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS

Tema: Prestación de servicios de salud sin amparo contractual. No se reúnen los elementos para reconocer la compensación del enriquecimiento sin causa.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

SINTESIS DEL CASO

Durante los años 2015, 2016, 2017 y 2018, el Hospital del municipio de San Vicente Antioquia prestó el servicio de urgencias - sin amparo contractual - a la población pobre no asegurada del ente territorial. El extremo activo considera que sus intereses se han visto afectados porque la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el municipio de San Vicente Ferrer no le han reconocido el pago correspondiente a dichos servicios.

ANTECEDENTES

Demanda

El 23 de mayo de 2018¹, el Hospital del Municipio de San Vicente (Antioquia), mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación

¹ Fl. 1 a 12, C. 1.

directa, presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el municipio de San Vicente Ferrer, para que fueran condenados a pagarle la suma de $1.185.763.866, por concepto de la prestación del servicio de salud - sin amparo contractual - durante los años 2015, 2016, 2017 y 2018.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, en los años 2015, 2016, 2017 y 2018, el Hospital del municipio de San Vicente Antioquia prestó el servicio de urgencias - sin amparo contractual - a la población pobre no asegurada de dicho municipio, en la modalidad "subsidio a la oferta".

Sostiene que, en fecha oportuna, el centro médico generó las facturas correspondientes con cargo al municipio de San Vicente Ferrer, por los servicios prestados durante las vigencias referidas, por la suma total de $1.185.763.866.

Arguye que, a pesar de haber prestado los referidos servicios, el ente territorial le devolvió todas las facturas generadas por concepto de los servicios referidos, al considerar que no estaban debidamente soportadas y, en tal virtud, no permitían acreditar la prestación efectiva del servicio de salud.

La demandante considera que sus intereses se han visto afectados porque durante los años 2015, 2016, 2017 y 2018 y por disposición legal, prestó el servicio de urgencias a la población pobre no asegurada del municipio de San Vicente Ferrer, sin que las entidades accionadas le hayan reconocido el pago correspondiente por este concepto, establecido en la suma de $1.185.763.866.

Contestaciones

El 8 de junio de 2018², el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público.

El Ministerio de Salud y Protección Social³ se opuso a las pretensiones de la demanda indicando que no le asistía responsabilidad frente al daño reclamado, porque entre sus funciones no estaba la de girar recursos a IPS de carácter privado.

² Fl. 67, C. 1.

³ Fl. 96 a 116, C. 1.

Formuló como excepciones las de falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad parcial frente a las facturas anteriores a la vigencia de 2016.

El Ministerio de Hacienda⁴ manifestó no tener injerencia alguna dentro del presente asunto, pues no estaba facultado para realizar actuaciones frente a la cartera de hospitales. Formuló como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva.

El municipio de San Vicente Ferrer⁵ argumentó que no obraban facturas adeudadas al Hospital del municipio de San Vicente. Formuló como excepción la de inexistencia de la obligación.

Audiencia inicial

El 20 de febrero de 2019⁶, el Tribunal Administrativo de Antioquia celebró la audiencia inicial en la que realizó el saneamiento del proceso, resolvió las excepciones previas, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio.

Frente a este último punto, esto es, la fijación del objeto del litigio, señaló que se circunscribiría a "determinar si se encuentran acreditados los elementos requeridos para establecer en cabeza de las demandadas la obligación de pagar a favor del Hospital del municipio de San Vicente, la suma de $1.185.763.866 por concepto de subsidio a la oferta y otros servicios, durante los años 2015 a 2018, representado en las facturas que se adjuntan al proceso".

Alegatos de conclusión en primera instancia

El 23 de septiembre de 2019⁷ se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

⁴ Fl. 86 a 92, C. 1.

⁵ Fl. 117 a 132, C. 1.

⁶ Fl. 176 a 178, C. 1.

⁷ Fl. 195 y 196, C. 1.

La parte actora⁸, el Ministerio de Salud y Protección Social⁹ y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público¹⁰, reiteraron lo expuesto en la demanda y en la contestación de esta, respectivamente.

El Ministerio Público¹¹ solicitó negar las pretensiones de la demanda, en consideración a que el demandante se limitó a presentar varias cuentas de cobro, sin brindar información acerca de la clase o tipo de servicio que se relacionaba con las sumas reclamadas, ni las circunstancias de tiempo, modo y lugar que justificaron la prestación del servicio con prescindencia del correspondiente contrato, falencias probatorias que impedían tener plenamente acreditada la prestación del servicio médico asistencial durante el interregno indicado, así como las condiciones de urgencia y necesidad en que el mismo se brindó.

Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 28 de julio de 2022¹² el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda al advertir que no se encontraban acreditados los presupuestos para la procedencia excepcional de la actio in rem verso. Al efecto, evidenció que en el plenario no se probó que las entidades demandadas ejercieran actos de imposición o constreñimiento sobre el Hospital del municipio de San Vicente o que lo hubieran obligado a prestar el servicio de salud sin el amparo contractual legalmente exigido. Igualmente, estimó que no se demostró la existencia de una urgencia manifiesta o peligro inminente del derecho a salud que obligara a prestar el servicio de salud sin contrato alguno.

Recurso de apelación

El 24 de febrero de 2022¹³ la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 4¹⁴ de marzo de 2022 y admitido el 25¹⁵ de marzo siguiente.

⁸ Fl. 213 a 215, C. 1.

⁹ Fl. 197 a 204, C. 1.

¹⁰ Fl. 205 a 209, C. 1.

¹¹ Fl. 216 a 221, C. 1.

¹² Fl. 216 a 221, C. 1.

¹³ Índice 2, Samai. Expediente Digital.

¹⁴ Índice 2, Samai. Expediente Digital.

¹⁵ Fl. 225 y 226, C. 1.

El extremo activo indicó que se acreditó el presupuesto para la procedencia excepcional de la actio in rem verso, consistente en la urgencia y peligro del derecho a salud, pues de no haber prestado el servicio médico asistencial, se hubiese presentado una amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho fundamental de la población del municipio de San Vicente Ferrer.

Alegatos de conclusión en segunda instancia

No se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, puesto que de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 del 2021¹⁶, no se decretaron pruebas en segunda instancia. Asimismo, se advierte que en esta instancia del proceso el Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES

Competencia

El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 9 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación¹⁷, de acuerdo a lo previsto en el artículo 150¹⁸ del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

¹⁶ De conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 del 2021. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. "El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: [...] 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez

(10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso [...]".

¹⁷ El valor de la pretensión se estima en la suma de $1.185.763.866.

¹⁸ Artículo 150 de la Ley 1437 de 2011. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. "El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación."

Medio de control procedente

La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 140¹⁹ del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Ahora bien, la jurisprudencia unificada²⁰ de la Sala ha establecido que la pretensión del enriquecimiento sin justa causa se debe ventilar en sede judicial a través del medio de control de reparación directa, de manera excepcional, cuando la mencionada pretensión proviene de la ejecución de prestaciones que debían estar amparadas por la celebración de un contrato estatal, pero a cuya ejecución se hubiere procedido con pretermisión de las exigencias y/o formalidades de carácter legal.

Este supuesto es el que se discute en el presente asunto, pues de la lectura de la demanda se infiere que las pretensiones están encaminadas a obtener el pago de una prestación de servicios de salud, ejecutada sin que hubiere mediado contrato que amparara tal servicio con el lleno de los requisitos legales. De manera que, en este caso, el medio de control procedente es el de reparación directa.

Vigencia del medio de control

Comoquiera que el Ministerio de Salud y Protección Social señaló en la contestación

¹⁹ "Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño".

²⁰ Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012, Exp. 24897.

de la demanda que había operado la caducidad parcial del medio de control de reparación directa, es necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal²¹.

Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general²², estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho a accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución.

El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción²³, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

²¹ Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2011, Exp. 21093: "[...] respecto a la oportunidad para pronunciarse respecto a este fenómeno jurídico ha de decirse, en primer lugar, que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, ha de examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda por manera que, conforme prescribe el artículo 143, inc. 3 del Código Contencioso Administrativo, habrá de rechazarla el juez cuando verifique que ha ocurrido, o bien podrá ser propuesta por el demandado mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda, o en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo- artículo 144 ordinal 3- e incluso declararla de oficio el Juez en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del C.C.A."

²² Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: "La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia."

²³ Consejo de Estado. Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 "..el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (...). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.".

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente.

La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure²⁴ que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia²⁵, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación²⁶, la actio in rem verso se rige por las pautas establecidas para la acción o medio de control de reparación directa, de tal suerte que el término de caducidad establecido para ese tipo de acciones es el contenido en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo – C.C.A., hoy artículo 164.2. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, es decir, dos (2) años partir del acaecimiento de la acción, omisión u operación administrativa.

²⁴ Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: "Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial".

²⁵ Corte Constitucional. Sentencia C-574 de 1998: "... [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".

²⁶ Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24897.

En este sentido, el artículo 164.2. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, vigente para la fecha de presentación de la demanda, determinó que "La demanda deberá ser presentada: [...] so pena de que opere la caducidad: [...] Cuando se pretenda la reparación directa, [...] dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia".

Aunado a lo anterior, deben advertirse los lineamientos jurisprudencialmente fijados para establecer el extremo inicial del cómputo del fenómeno extintivo del derecho de acción, frente a las pretensiones resarcitorias derivadas del enriquecimiento sin justa causa, así como de la pretensión propia de la actio in rem verso.

Sobre el particular se ha señalado que el término de caducidad de la acción de reparación directa, en aquellos eventos en los cuales se constata la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal, sin haberse celebrado el contrato respectivo, y que no es pagado, debe contabilizarse a partir de la prestación del servicio²⁷ y no a partir de la negativa de la entidad a realizar el respectivo pago. Textualmente, el criterio jurisprudencial mencionado reza así:

"En el presente asunto, la demandante sostiene que el término de caducidad debe contabilizarse a partir del 24 de marzo de 2015, fecha en la que CAPRECOM E.P.S., en el trámite de la audiencia de conciliación manifestó que no pagaría los valores reclamados por la Fundación Patrulla Aérea.

La Sala no comparte dicha posición, pues observa que la Fundación Patrulla Aérea le prestó el servicio de transporte aéreo medicalizado a CAPRECOM E.P.S. de septiembre a diciembre de 2013 y, luego, durante los meses de junio, julio, agosto, septiembre, octubre y diciembre de 2014; por lo tanto, el término de caducidad debe contabilizarse a partir de la prestación del servicio, de modo que transcurrió de diciembre de 2014 a diciembre de 2016.

En este punto, es importante precisar que la audiencia de conciliación convocada por la actora, en la cual CAPRECOM E.P.S. indicó que no pagaría las sumas adeudadas, en ningún momento modificó la fecha de inicio de del conteo del término de caducidad, porque, como se vio, éste empezó a correr a partir de la culminación de la prestación del servicio cuyo pago se solicita y, además, ello implicaría aceptar que cualquier actuación que adelanten las partes después de configurado el daño podría afectar el cómputo de la caducidad, lo cual va en total contravía del principio

²⁷ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 23 de octubre de 2017, Exp. 2017- 00038-01 y sentencia de 16 de diciembre de 2020, Exp. 2010-00326-01. Asimismo, Subsección B, auto de 2 de octubre de 2019, Exp. 2014-00631-01.

de seguridad jurídica, toda vez que con ello la contabilización de dicho término se dejaría al arbitrio de las partes.

Por lo anterior, y comoquiera que la demanda se interpuso el 21 de marzo de 2017, esto es, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, la decisión tomada por el Tribunal de instancia será confirmada."²⁸

Ahora bien, es de anotar que esta posición ha sido avalada en sede de tutela. Así, el juez constitucional ha considerado que su aplicabilidad no afecta el ordenamiento jurídico y no configura defecto sustantivo alguno, de manera que no representa una vulneración a los derechos fundamentales de quienes demandan la reparación directa ante eventos en los cuales se constata la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal, sin haberse celebrado el contrato respectivo, y que no es pagado²⁹.

Al respecto, es igualmente relevante resaltar que la jurisprudencia no reconoce valor para revivir el termino extintivo a las peticiones, solicitudes o trámites que las partes presentan con posterioridad al fenecimiento del derecho de accionar, pues, como se dijo, el instituto de la caducidad de la acción está previsto con el propósito de otorgar seguridad jurídica a los asuntos de conocimiento de la jurisdicción, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo y de proteger el interés general mediante la determinación de unos plazos para ejercer los medios de control judicial, los cuales son perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, de modo que la configuración y el vencimiento del fenómeno de caducidad no puede quedar al arbitrio de las partes

²⁸ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de diciembre de 2020, Exp. 2010-00326-01.

²⁹ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 9 de abril de 2021, Exp. AC 11001-03-15-000-2021-00817-00. "la inconformidad de la parte actora tiene que ver con el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó el 19 de febrero de la presente anualidad, conviene señalar que este fue razonable, pues, según se observa, concluyó que el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa (promovida bajo la premisa de que se había configurado un enriquecimiento sin causa -actio in rem verso-) se debía contar a partir de abril de 2007, fecha de la última factura presentada, a fin de que se pagaran los servicios prestados por el médico [M.D.], y, como la demanda se instauró en el mes de octubre de 2009, era claro que el término de dos años para incoar la acción de reparación directa ya había fenecido, decisión que, de hecho, se basó en la jurisprudencia y la normativa vigentes. En efecto, el Tribunal basó su decisión en jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se ha señalado que el término de caducidad de la acción de reparación directa, en aquellos eventos en los cuales se constató la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal, sin haberse celebrado el contrato respectivo, y que no es pagado, se deberá contabilizar a partir de la prestación del servicio y no a partir de la negativa de la entidad a realizar el pago respectivo. (...) Bajo ese contexto, en criterio de la Sala, el Tribunal Administrativo del Chocó, al proferir la sentencia del 19 de febrero de 2021, mediante la cual declaró configurada la caducidad de la acción de reparación directa, no incurrió en los defectos señalados ni vulneró los derechos fundamentales del señor [M.M.M.D.], por lo cual se negará la solicitud de amparo."

en conflicto, porque su advenimiento opera de pleno derecho y exige que el operador judicial la declare cuando la halle configurada, derivando en una sanción ipso iure que conlleva la pérdida de la facultad potestativa de accionar³⁰.

En el caso sub examine se advierte que el derecho de accionar no se ejerció en tiempo frente a los servicios de salud prestados del 1º de enero de 2015 al 5 de marzo de 2016, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 23 de mayo de 2018³¹, cuando ya habían transcurrido los dos (2) años que otorga la ley procesal para ejercer el derecho de accionar de forma oportuna. Y aunque el 20 de febrero de 2018³² el demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la cual se declaró fallida el 7 de mayo de 2018³³, lo cierto es que para ese momento no había término de caducidad susceptible de ser suspendido porque, como se explicó anteriormente, ya había operado el fenómeno preclusivo de caducidad de la acción de reparación directa.

De otro lado, se estima que la pretensión de reparación directa se ejerció en tiempo frente a los servicios de salud prestados desde el 6 de marzo de 2016 hasta el 31 de marzo de 2018, teniendo en cuenta: i) que el demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de febrero de 2018, la cual se declaró fallida el 7 de mayo de 2018³⁴; y iii) que la demanda se presentó el 23 de mayo de 2018³⁵, es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley procesal.

Legitimación en la causa

Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis³⁶.

³⁰ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de enero de 2024, Exp. 60829; sentencia de 11 de octubre de 2023, Exp. 65359; sentencia de 11 de octubre de 2023, Exp. 49945.

³¹ Fl. 1 a 12, C. 1.

³² Fl. 41 y 42, C. 1.

³³ Fl. 41 y 42, C. 1.

³⁴ Fl. 41 y 42, C. 1.

³⁵ Fl. 1 a 12, C. 1.

³⁶ Consejo de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2012, Exp. 24677. "La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio."

El Hospital del municipio de San Vicente está legitimado en la causa por activa, pues asegura haber sufrido una merma patrimonial en consideración a la prestación del servicio de salud a la población pobre no asegurada del municipio de San Vicente Ferrer, sin amparo contractual, desde el 6 de marzo de 2016 hasta el 31 de marzo de 2018, cuyo pago, precisamente se persigue con el ejercicio de la presente acción.

El municipio de San Vicente Ferrer se encuentra legitimado en la causa por pasiva por ser la entidad encargada de gestionar y supervisar el acceso a la prestación de los servicios de salud para la población en su jurisdicción y gestionar el recaudo, flujo y ejecución de los recursos con destinación específica para la salud del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 715 de 2001³⁷, razón por la que se le atribuye el deber de reconocimiento y pago de los servicios materia de debate.

La Nación no está debidamente representada por el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues en su contra no se esgrime ni se prueba hecho alguno que los relacione con los hechos que dieron lugar a la presente controversia, ni que a priori comprometa su responsabilidad patrimonial.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si se configuraron los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso, con ocasión de la prestación del servicio de salud sin amparo contractual que hiciese el Hospital del municipio de San Vicente, desde el 6 de marzo de 2016 hasta el 31 de marzo de 2018. En caso afirmativo, se establecerá si se reúnen los elementos para reconocer la compensación del enriquecimiento sin causa.

³⁷ "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros".

Solución del problema jurídico

Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la procedencia excepcional de la actio in rem verso.

Consideraciones generales sobre la procedencia excepcional de la actio in rem verso

Frente a la actio in rem verso, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación³⁸, unificó su posición para definir que por regla general la actio in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, pues ello significaría eludir el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.

No obstante lo anterior, la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, de manera excepcional y por razones de interés público o general, estableció que la actio in rem verso resultaría procedente sin que medie contrato alguno bajo tres supuestos, a saber:

"1. Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia de este.

1. En los casos en que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

³⁸ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 19 de noviembre de 2012, radicado No. 24897, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

2. En los casos en que, debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4o de la Ley 80 de 1993"

El caso concreto

En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 9 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, la parte actora indicó que se acreditó el presupuesto para la procedencia excepcional de la actio in rem verso, consistente en la urgencia y peligro del derecho a salud, pues de no haber prestado el servicio médico asistencial, se hubiese presentado una amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho fundamental de la población del municipio de San Vicente Ferrer.

En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el 9 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, se resolverá el asunto sub lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso³⁹. Por ello, a continuación, se analizará si en el presente asunto se configuraron los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso, con ocasión de la prestación del servicio de salud sin amparo contractual que hiciese el Hospital del municipio de San Vicente, desde el 6 de marzo de 2016 hasta el 31 de marzo de 2018. En caso afirmativo, se establecerá si se reúnen los elementos para reconocer la compensación del enriquecimiento sin causa alegado.

Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si se encuentran acreditados los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso.

³⁹ "Artículo 328. Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior solo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia".

Hechos probados

Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos:

Está acreditado que, en fecha indeterminada, el Hospital del municipio de San Vicente Ferrer presentó derecho de petición ante el Ministerio de Salud y Protección Social, solicitando el giro de los recursos por concepto de subsidio a la oferta correspondiente al año 2015, pues "no se han girado a pesar de que el hospital del municipio de San Vicente, pagó directamente los aportes patronales a las diferentes EPS y Fondos de Pensiones". Lo anterior consta en la copia simple de la contestación al escrito petitorio⁴⁰.

Consta que mediante oficio del 1º de marzo de 2016, el Ministerio de Salud y Protección Social respondió al Hospital del municipio de San Vicente "que el valor girado por el Sistema General de Participaciones del componente de prestación de servicio en lo no cubierto con subsidios a la oferta no tiene como objetivo cubrir el valor establecido de aportes patronales en la IPS, sino el reconocimiento de servicios prestados a la población pobre no asegurada y actividades no cubiertas con subsidios a la demanda por parte de las entidades territoriales a quienes se asignaron los recursos (municipios certificados o departamentos) quienes deben considerar su ejecución en el marco de sus competencias, en especial los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2011, y lo contenido en el Título II de la ley 1438 de 2011, ya que corresponde a los departamentos, municipios y distritos certificados la prestación de servicios de salud. En este sentido, todo pago debe realizarse sobre servicios efectivamente prestados, soportados en la compra de los mismos, conforme a los respectivos contratos, acorde con lo establecido en el artículo 157 de la Ley 1450 de 2011, sin importar si la IPS es pública o privada. De esta manera estableciendo que el Hospital San Vicente es una entidad privada sin ánimo de lucro, puede acceder a los recursos de prestación de servicios con subsidio a la oferta mediante la prestación de servicios a la población pobre no asegurada". De esta información da cuenta copia simple del oficio suscrito en dicha fecha en respuesta al derecho de petición con número de radicado No. 2016- 423000240412⁴¹.

⁴⁰ Fl. 46 a 48, C. 1.

⁴¹ Fl. 49 a 52, C. 1.

Consta que el 31 de octubre de 2016, el Hospital del municipio de San Vicente generó la factura No. 13.564, por la suma de $274.201.414, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer, por los servicios prestados por concepto de "subsidio a la oferta" durante los meses de enero a septiembre de 2016. Lo anterior consta en copia simple de dicha factura⁴².

Se probó que mediante oficio del 23 de diciembre de 2016, el Ministerio de Salud y Protección Social informó al Hospital del municipio de San Vicente que "el Hospital San Vicente fue transformado en privado durante el año 2013, atendiendo a la sentencia 546 de 2010, los recursos de aportes patronales le correspondían únicamente hasta la fecha en que se mantuvo como hospital de naturaleza pública, y a partir de ese momento únicamente puede acceder a los recursos de prestación de servicios con subsidio a la oferta mediante la prestación de servicios a la población pobre no asegurada". De esta información da cuenta copia simple de dicho oficio⁴³.

Se acreditó que el 31 de enero de 2017, el Hospital del municipio de San Vicente generó la factura No. 13.818, por la suma de $87.987.924, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer, por los servicios prestados por concepto de "subsidio a la oferta" durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2016. Esta información consta en copia simple de dicha factura⁴⁴.

Se demostró que el 5 de junio de 2017, el Hospital del municipio de San Vicente generó la factura No. 14.187, por la suma de $128.975.915, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer, por los servicios prestados por concepto de "subsidio a la oferta" durante los meses de enero a abril de 2017, según da cuenta copia simple de dicha factura⁴⁵.

Probado está que el 30 de junio de 2017, el Hospital del municipio de San Vicente generó la factura No. 14.258, por la suma de $33.333.593, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer, por los servicios prestados por concepto de

⁴² Fl. 16, C. 1.

⁴³ Fl. 46 a 48, C. 1.

⁴⁴ Fl. 17, C. 1.

⁴⁵ Fl. 18, C. 1.

"subsidio a la oferta" durante el mes de junio de 2017, según da cuenta copia simple de dicha factura⁴⁶.

Probado está que el 13 de julio de 2017, el municipio de San Vicente Ferrer devolvió al Hospital del municipio de San Vicente las facturas No. 14.187 y 14.258, correspondientes al cobro del "subsidio a la oferta" de los meses de enero a abril de 2017 y el mes de junio siguiente, respectivamente, por no estar acompañadas de "los soportes de atención a los pacientes, los RIPS de consulta, epicrisis de cada uno de los pacientes atendidos, verificación de los derechos en base de datos nacionales y certificado de autorización de atención por parte de la Secretaría de Salud y Bienestar Social", según da cuenta copia simple del oficio referido⁴⁷.

Figura que el 31 de julio de 2017, el Hospital del municipio de San Vicente generó la factura No. 14.359, por la suma de $33.540.150, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer, por los servicios prestados por concepto de "subsidio a la oferta" durante el mes de junio de 2017, según da cuenta copia simple de dicha factura⁴⁸.

Se demostró que el 23 de agosto de 2017, el municipio de San Vicente Ferrer devolvió al Hospital del municipio de San Vicente la factura No. 14.359, correspondiente al cobro del "subsidio a la oferta" del mes de junio de 2017, por no estar debidamente soportada, según da cuenta copia simple del oficio referido⁴⁹.

Consta que el 6 de septiembre de 2017, el Hospital del municipio de San Vicente generó la factura No. 14.450, por la suma de $32.734.753, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer, por los servicios prestados por concepto de "subsidio a la oferta" durante el mes de julio de 2017, según da cuenta copia simple de dicha factura⁵⁰.

Figura que el 18 de septiembre de 2017, el municipio de San Vicente Ferrer devolvió al Hospital del municipio de San Vicente la factura No. 14.450, correspondiente al cobro del "subsidio a la oferta" del mes de julio de 2017,

⁴⁶ Fl. 24, C. 1.

⁴⁷ Fl. 57, C. 1.

⁴⁸ Fl. 23, C. 1.

⁴⁹ Fl. 56, C. 1.

⁵⁰ Fl. 22, C. 1.

aduciendo que no estaba acompañada de los respectivos soportes, según da cuenta copia simple del oficio referido⁵¹.

Quedó demostrado que el 30 de septiembre de 2017, el Hospital del municipio de San Vicente generó la factura No. 14.550, por la suma de $33.537.715, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer, por los servicios prestados por concepto de "subsidio a la oferta" durante el mes de agosto de 2017, según da cuenta copia simple de dicha factura⁵².

Probado está que el 12 de octubre de 2017, el municipio de San Vicente Ferrer devolvió al Hospital del municipio de San Vicente la factura No. 14.550, correspondiente al cobro del "subsidio a la oferta" del mes de agosto de 2017, por no anexar los documentos que daban cuenta de la prestación del servicio a los pacientes, según da cuenta copia simple del oficio referido⁵³.

Se probó que el 30 de noviembre de 2017, el Hospital del municipio de San Vicente generó las facturas No. 14.762 y 14.763, por las sumas de $33.530.819 y

$33.187.857, respectivamente, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer por los servicios prestados por concepto de "subsidio a la oferta" durante los meses de septiembre y octubre de 2017, según dan cuenta copias simples de dichas facturas⁵⁴.

Se acreditó que el 12 de diciembre de 2017, el municipio de San Vicente Ferrer devolvió al Hospital del municipio de San Vicente las facturas No. 14.762 y 14.763, correspondientes al cobro del "subsidio a la oferta" de los meses de septiembre y octubre de 2017, respectivamente, por no contar con los soportes respectivos, según da cuenta copia simple del oficio referido⁵⁵.

Consta que el 9 de diciembre de 2017, el municipio de San Vicente Ferrer informó al Hospital del municipio de San Vicente, frente a las facturas 14.187, 14.258, 14.359, 14.450 y 15.550, que "en el concepto emitido por el Ministerio de Salud y Protección Social del 1º de marzo de 2016, en el cual se expresa lo siguiente

⁵¹ Fl. 59 y 60, C. 1.

⁵² Fl. 21, C. 1.

⁵³ Fl. 58, C. 1.

⁵⁴ Fl. 18 y 19, C. 1.

⁵⁵ Fl. 63, C. 1.

'los recursos del SGP (oferta SGP) no pueden transferirse directamente a las IPS públicas y todo pago debe realizarse sobre servicios efectivamente prestados como lo establece el Art. 157 de la ley 1450. Artículo 157. Pagos a IPS. El pago que las entidades territoriales competentes realicen a las IPS públicas o privadas, por la prestación del servicio de salud a la población pobre no afiliada y a aquellos afiliados en lo no cubierto con subsidios a la demanda, deberá soportarse en la compra de servicios de salud mediante modalidades de pago que sean consistentes con la cantidad y valor de los servicios efectivamente prestados, en los términos convenidos en los respectivos contratos'. Por lo anterior le solicitamos remitir a la Secretaría de Salud solamente las facturas por servicios efectivamente prestados a la población pobre no asegurada", según da cuenta copia simple de dicho oficio⁵⁶.

Aparece que el 22 de febrero de 2018, el Hospital del municipio de San Vicente generó las facturas No. 14.970, 14.971 y 14.972, por las sumas de

$34.589.263, $33.539.034 y $34.018.375, respectivamente, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer por los servicios prestados por concepto de "subsidio a la oferta" durante los meses de noviembre y diciembre de 2017, y enero de 2018, según dan cuenta copias simples de dichas facturas⁵⁷.

Se probó que el 23 de febrero de 2018, el municipio de San Vicente Ferrer devolvió al Hospital del municipio de San Vicente las facturas No. 14.970 y 14.971, correspondientes al cobro del "subsidio a la oferta" de los meses de noviembre y diciembre de 2017, respectivamente, por no estar debidamente fundamentadas, según da cuenta copia simple del oficio referido⁵⁸.

Consta que el 28 de febrero de 2018, el Hospital del municipio de San Vicente generó la factura No. 15.075, por la suma de $34.758.996, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer por los servicios prestados por concepto de "subsidio a la oferta" durante el mes de febrero de 2018, según da cuenta copia simple de dicha factura⁵⁹.

⁵⁶ Fl. 53 y 54, C. 1.

⁵⁷ Fl. 30, 31 y 32, C. 1.

⁵⁸ Fl. 64 y 65, C. 1.

⁵⁹ Fl. 33, C. 1.

Demostrado quedó que el 28 de marzo de 2018, el municipio de San Vicente Ferrer devolvió al Hospital del municipio de San Vicente la factura No. 15.075, correspondiente al cobro del "subsidio a la oferta" del mes de febrero de 2018, por no estar acompañada de los anexos exigidos por la ley, según da cuenta copia simple del oficio referido⁶⁰.

Consta que el 30 de abril de 2018, el Hospital del municipio de San Vicente generó la factura No. 15.285, por la suma de $35.098.864, con cargo al municipio de San Vicente Ferrer, por los servicios prestados por concepto de "subsidio a la oferta" durante el mes de marzo de 2018, según da cuenta copia simple de dicha factura⁶¹.

Acreditado está que el 7 de junio de 2018, el municipio de San Vicente Ferrer devolvió al Hospital del municipio de San Vicente la factura No. 15.285, correspondiente al cobro del "subsidio a la oferta" del mes de marzo de 2018, por no estar correctamente sustentada, según da cuenta copia simple del oficio referido⁶².

Análisis de los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso y de los elementos para reconocer la compensación del enriquecimiento sin causa

En el sub examine el daño se centra en la merma patrimonial sufrida por el Hospital del municipio de San Vicente en consideración a la prestación del servicio de salud sin amparo contractual a la población pobre no asegurada de dicho territorio, desde el 6 de marzo de 2016 hasta el 31 de marzo de 2018.

En este sentido, en la demanda el Hospital del municipio de San Vicente consideró que sus intereses se vieron afectados porque prestó sus servicios médico asistencial a la población pobre no asegurada, desde el 6 de marzo del 2016 al 31 de marzo 2018, sin que la Administración le hubiese reconocido el pago correspondiente a este concepto.

⁶⁰ Fl. 61 y 62, C. 1.

⁶¹ Fl. 34, C. 1.

⁶² CD. 2, C. 1.

A su turno, en el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 9 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, al advertir que no se encontraban acreditados los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso, la parte demandante indicó que en el presente asunto sí se acreditó una amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a la salud.

Ahora bien, ab initio se indicó que la actio in rem verso procede de manera excepcional en los casos en que se pretende reclamar el pago de servicios que se hayan ejecutado en favor de la Administración sin haber mediado contrato alguno, siempre y cuando se esté ante uno de los siguientes supuestos, i) cuando la entidad pública ha constreñido o impuesto al particular la prestación del servicio o el suministro de bienes sin contrato, ii) cuando se trata de la adquisición de bienes o servicios requeridos para evitar la amenaza al derecho a la salud, o iii) cuando la administración omite el deber de declarar la urgencia manifiesta y solicita la prestación del servicio sin contrato escrito.

En este orden de ideas, la Sala prevé que las circunstancias planteadas por el demandante podrían ajustarse a la segunda excepción -que se trate de la adquisición de bienes o servicios requeridos para evitar la amenaza al derecho a la salud-, toda vez que versan sobre la prestación "del servicio de salud" sin amparo contractual.

Al efecto, se tiene que el artículo 168 de la Ley 100 de 1993⁶³ prevé que "la atención inicial de urgencias debe ser prestada en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, a todas las personas independientemente de la capacidad de pago. Su prestación no requiere contrato ni orden previa".

Igualmente, el parágrafo del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007⁶⁴ establece que "las entidades territoriales responsables de la atención a la población pobre no cubierta por los subsidios a la demanda no podrán negar la prestación y pago de servicios a las IPS que atiendan sus afiliados, cuando estén causados por este tipo de

⁶³ "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones".

⁶⁴ "Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones".

servicios, aún sin que medie contrato".

Así las cosas, se advierte que es la misma ley la que establece la obligación de las IPS públicas y privadas de prestar los servicios de salud a la población pobre no asegurada, aún sin que medie amparo contractual, precisamente, con el fin de "evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible" a este derecho.

Ahora bien, para determinar si hay lugar a reconocer la compensación del enriquecimiento sin causa alegado por el Hospital del municipio de San Vicente, es menester establecer si se reúnen los elementos exigidos para ello.

Sobre el particular, se pone de presente que el artículo 12 del Decreto 4747 de 2007⁶⁵ prevé que "Todo prestador de servicios de salud deberá informar obligatoriamente a la entidad responsable del pago, el ingreso de los pacientes al servicio de urgencias dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al inicio de la atención. El informe de atención inicial de urgencias se realizará mediante el diligenciamiento y envío del formato correspondiente, el cual será definido por el Ministerio de la Protección Social".

A su turno, el artículo 21 de la misma normativa señala que: "Los prestadores de servicios de salud deberán presentar a las entidades responsables de pago, las facturas con los soportes que, de acuerdo con el mecanismo de pago, establezca el Ministerio de la Protección Social. La entidad responsable del pago no podrá exigir soportes adicionales a los definidos para el efecto por el Ministerio de la Protección Social".

De otro lado, el artículo 157 de la Ley 1450 de 2011⁶⁶ dispone que: "El pago que las entidades territoriales competentes realicen a las IPS públicas o privadas, por la prestación del servicio de salud a la población pobre no afiliada y a aquellos afiliados en lo no cubierto con subsidios a la demanda, deberá soportarse en la compra de servicios de salud mediante modalidades de pago que sean

⁶⁵ "Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones".

⁶⁶ "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014".

consistentes con la cantidad y valor de los servicios efectivamente prestados...".

Así pues, se observa que en el libelo introductorio el Hospital del municipio de San Vicente solicitó el pago de los servicios prestados a población pobre no asegurada que ingresó a dicho centro hospitalario por servicios de urgencias y, en tal virtud, según lo expuesto, le corresponde acreditar, en primer lugar, que el servicio cuyo pago demanda efectivamente se prestó.

En otros términos, le corresponde a la parte actora identificar las personas beneficiadas con los servicios prestados y demostrar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que dicha prestación se efectuó. Lo anterior, con el fin de verificar cada factura, concepto, servicio prestado y/o prestación solicitada.

Bajo el anterior contexto, en el plenario se acreditó que el demandante allegó las facturas No. 13.564, 13.818, 14.187, 14.258, 14.359, 14.450, 14.550, 14.762,

14.763, 14.970, 14.971, 14.972, 15.075 y 15.285, que corresponden al "cobro del subsidio a la oferta de los servicios de urgencias y hospitalización" de las vigencias 2016, 2017 y 2018 (hecho probado 7.1.3., 7.1.5., 7.1.6., 7.1.7., 7.1.9., 7.1.11.,

7.1.13., 7.1.15., 7.1.18., 7.1.20. y 7.1.22.).

No obstante lo anterior, se advierte que las glosas referidas no identificaron a las personas beneficiadas con la prestación del servicio, ni individualizaron el tipo de prestación que recibieron, así como tampoco dan cuenta de las circunstancias que justificaron la prestación ni el momento, lugar y modo en que esta presuntamente se ejecutó.

Al efecto, se evidencia que el municipio de San Vicente Ferrer devolvió al Hospital del municipio de San Vicente las facturas referidas por no estar acompañadas de "los soportes de atención a los pacientes, los RIPS de consulta, epicrisis de cada uno de los pacientes atendidos, verificación de los derechos en base de datos nacionales y certificado de autorización de atención por parte de la Secretaría de Salud y Bienestar Social" (hechos probados 7.1.8., 7.1.10., 7.1.12., 7.1.14., 7.1.16.,

7.1.19., 7.1.21. y 7.1.23.).

Lo anterior es correcto y era la exigencia mínima requerida para proceder a una

compensación, pues dichos soportes eran prueba contundente y precisa de que los servicios prestados estaban justificados y no tenían causa en la celebración de un contrato, sino que atendían a situaciones excepcionales que podían dar lugar al reconocimiento y pago de la prestación.

Empero, la facturación presentada por la demandante resulta insuficiente para acreditar la efectiva prestación del servicio de urgencias a población pobre no asegurada, incumpliéndose así las exigencias establecidas en los artículos 12 y 21 del Decreto 4747 de 2007 y el artículo 157 de la Ley 1450 de 2011 para el cobro de dichos servicios, pues no precisa la fecha exacta en que se realizó cada prestación, el beneficiario de la misma, la naturaleza del servicio prestado, ni las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que cada una de ellas se ejecutó.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que en el presente caso la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, "incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen", de donde el daño que alega requiere de prueba, cuya omisión por la parte demandante, a quien corresponde tal onus, impide establecer la existencia de uno de los elementos estructurales de la responsabilidad, sin la cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución política, no es posible su declaración.

Con fundamento en los argumentos expuestos a lo largo de estas consideraciones, la Sala concluye que no se reúnen los elementos para reconocer en sede contencioso administrativa la compensación del enriquecimiento sin causa alegado por el Hospital del municipio de San Vicente y, en consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia, confirmará la sentencia del 9 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, no sin antes adicionar un numeral que disponga declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social y del Ministerio de Hacienda, y declarar probada la caducidad del medio de control de reparación directa frente a los servicios de salud prestados por el Hospital del municipio de San Vicente desde el 1º de enero de 2015 al 5 de marzo de 2016, según lo expuesto en precedencia.

Condena en costas

El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, "[...] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil".

Al punto, el artículo 365 del CGP, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas, a saber:

"1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. [...]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión [...]. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación".

De conformidad con las normas anteriormente transcritas y contrario a lo sostenido por el demandante en el recurso de apelación, la Sala en la parte resolutiva condenará en costas al extremo activo, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del CGP, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

Asimismo, respecto a las agencias en derecho en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora⁶⁷.

En relación con las agencias en derecho⁶⁸ en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación

⁶⁷ Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034

⁶⁸ Cfr. Art. 365 y ss. CGP.

desplegada por la parte vencedora⁶⁹. A su turno, el Acuerdo 10554 de 2016⁷⁰ proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura determina que en los procesos declarativos en general en segunda instancia, podrán fijarse entre 1 a 5 SMLMV.⁷¹.

En este sentido, se advierte que en segunda instancia la parte demandada no presentó alegatos de conclusión ni efectuó actuación alguna. En consecuencia, se denegarán las agencias en derecho a cargo del extremo activo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda e igualmente ADICIONAR dos numerales que dispongan: i) DECLARAR que la Nación no está debidamente representada por el Ministerio de Salud y Protección Social y del Ministerio de Hacienda, y por lo tanto no está legitimada en la causa por pasiva y ii) DECLARAR probada la caducidad del medio de control de reparación directa frente a los servicios de salud prestados por el Hospital del municipio de San Vicente del 1º de enero de 2015 al 5 de marzo de 2016.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 366 y

365.8 del Código General del Proceso.

⁶⁹ Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034

⁷⁰ "Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho".

⁷¹ "Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: Procesos declarativos en general. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V. En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido. (ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V".

TERCERO: NEGAR las agencias en derecho por la segunda instancia.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES

Presidente de la Sala

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Magistrado Magistrado

VF