CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020)

CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD

Radicación: 08001233100020090050901

Demandante: ALEJANDRA JULIETH VILLADIEGO RINCÓN

Demandado:        UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO

Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL – nulidad del acto que establece como requisito para ser elegido como representante estudiantil contar con un promedio ponderado mínimo de cuatro (4.0) – desconocimiento de la norma superior en que debía fundarse el acto.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Universidad del Atlántico en contra de la sentencia de 29 de noviembre de 2013, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se declaró la nulidad de la expresión “con un promedio igual o superior a 4.0 (cuatro punto cero)” contenida en los artículos 15 literal f), 20 del literal e) y 38 literal c) del Acuerdo Superior No 004 de 15 de febrero del 2007 “por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Atlántico”.

I. ANTECEDENTES

1.1.- La demanda

Mediante escrito radicado ante Tribunal Administrativo del Atlántico, la señora Alejandra Julieth Villadiego Rincón, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del CC, en contra de la Universidad del Atlántico, con miras a obtener la siguiente declaración:

“1. Declarar la nulidad de los artículos 15 literal f); 20 del literal e); 38 literal c) del Acuerdo Superior No, 004 de 15 de febrero del 2007 “por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Atlántico”.

1.2.- Los hechos

Como fundamento fáctico, la parte actora señaló que mediante el Acuerdo Superior 004 del 15 de febrero de 2007, expedido por el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, se adoptó el Estatuto General de esa Universidad.

Manifestó que en el literal f) del artículo 15 de dicho Estatuto se determinó que solo podrán ser representantes ante el Consejo Superior, aquellos estudiantes que tengan un promedio igual o superior a 4.0.

Recordó que los artículos 20 literal e) y 38 literal c) ibídem, consagraron igual condición a aquellos estudiantes que aspiran a ser representantes ante el Consejo Académico y los Consejos de la Facultad.

Adujo que al disponer tal condición académica para ser parte de los Consejos de la Universidad del Atlántico se desconoció el ordenamiento jurídico vigente, en tanto que se ejerció una facultad que no le fue otorgada por la Constitución y la ley.

1.3.- Las normas violadas y el concepto de la violación

La actora consideró que el acto administrativo demandado vulneró los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 84 y 150 numeral 23 de la Constitución Política y el artículo 64 el literal d) de la Ley 30 de 1992.

Al respecto, señaló que la Universidad del Atlántico desbordó las atribuciones asignadas al ente de educación superior, esto es, al limitar o restringir la posibilidad de ser parte del Consejo Superior y otros órganos, solo a aquellos estudiantes que mantengan un promedio igual o superior a 4.0.

Afirmó que se restringió sin razón alguna la posibilidad de ejercer el derecho de participar en las cuestiones que le afectan a los estudiantes, toda vez que se condiciona la participación al buen desempeño académico, facultad que no encuentra sustento en la ley y tampoco en la Constitución Política.

Indicó que el alcance de la autonomía universitaria “está dada por su misión, teniendo como límites la Constitución, la ley, el orden público y la sana critica, en cuanto que son los mecanismos idóneos diseñados por la sociedad para procurar el bien común”.

1.4.- La contestación de la demanda por la Universidad del Atlántico. El apoderado de la Universidad del Atlántic manifestó que las calidades y permanencias correspondientes al representante estudiantil en el Consejo Superior Universitario, es un asunto propio de la vida universitaria, que protagoniza el estamento más significativo o razón de ser de la universidad.

Expresó que el rango de cuatro (4) es más demostrativo de nivel conocimientos que se requiere para ejercer la función pública por un estudiante que aún no ha terminado sus estudios superiores, que una calificación con cifras menores y por ende, se acude proporcionalmente a establecer ésta exigencia en procura de aquella finalidad.

Argumentó que el principio de la autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política, permite a las universidades actuar con libertad para establecer normas orgánicas que son sus estatutos y de ese modo fijar unas exigencias mínimas sobre temas académicos, administrativos y económicos, siempre que no desborden criterios de razonabilidad que le hagan extraña e insostenible.  

1.5.- La sentencia de primera instancia

La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, en fallo de 29 de noviembre de 2013, decidió declarar la nulidad de la expresión “con un promedio igual o superior a 4.0 (cuatro punto cero)” contenida en el literal f) del artículo 15, en el literal e) del artículo 20 y en el literal c) del artículo 38 del Acuerdo Superior 004 del 15 de febrero de 2007, “Por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Atlántico”, expedido por el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico.   

Como fundamento de la decisión, el a quo expresó que se evidencia que con la medida se restringe la participación de todos los estudiantes del ente universitario, en tanto que discrimina a aquellos que no tienen el promedio exigido en la norma.

Consideró que con el acto acusado se vulnera el derecho a la igualdad de los estudiantes, toda vez que no existe una justificación razonable que permita restringir la participación de toda la comunidad universitaria en los asuntos y en las decisiones que le interesan.

Resaltó que las medidas adoptadas no resultan indispensables para el logro del objetivo propuesto, es decir, encontró que adoptándose otra medida menos gravosa igualmente se logra el propósito perseguido, que es el de determinar quién será el representante de los estudiantes ante el Consejo Superior, el Consejo Académico y el Consejo de la Facultad y lograr así la conformación de dichos órganos.

Reiteró que la medida restringe la participación de un gran número de estudiantes que pertenecen al cuerpo estudiantil al fijarse como requisito para aspirar a ser representante de los estudiantes un promedio igual o superior a 4.0.

Afirmó que no es razonable y suficiente el planteamiento de la demandada en lo concerniente a que la medida se justifica por el nivel de conocimientos que deben tener los estudiantes, “pues ello es relativo, pues no necesariamente en que cuenta con notas excelentes goza de liderazgo, elocuencia, determinación, ausencia de temor a la hora de tomar una posición frente a los asuntos planteados, y muchas otras cualidades con que debe contar, por los general las personas que ocupan cargos de elección popular o representación”.

Por lo anterior, concluyó que no solo se vulneró el derecho de participación sino también el de la igualdad, al no existir una justificación razonable, razón por la cual la expresión deviene en nula.

1.6.- El recurso de apelación presentado por el demandado

Inconforme con la sentencia de primera instancia y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandada presentó recurso de apelación con el fin de que se revoque la providencia.

Para el efecto, el apoderado judicial manifestó que el a quo desconoció el valor superior del principio de autonomía universitaria decantado en la Ley 30 de 1992.

Señaló que no comparte que el acto demandado viola los derechos de participación y a la igualdad de los estudiantes, toda vez que el requisito mínimo exigido para postularse como representante estudiantil está fundado en la madurez académica que obtiene el estudiante al ser consagrado en sus estudios.

Puso de presente que el Consejo Superior tiene la facultad de reglamentar las calidades de las personas que lo integran, pudiendo establecer los requisitos que sean necesarios para garantizar un mínimo nivel de conocimientos y formación cultural de la persona que representara a los estudiantes.

En suma, adujo que el establecimiento de un promedio mínimo de cuatro (4.0) es constitucional en la medida que la fijación de requisitos para ser miembro del Consejo Superior se encuadra dentro de la libertad de configuración del ente universitario, no vulnera el derecho a la igualdad y no establece discriminación alguna, ya que se persigue una finalidad legítima que es la búsqueda del personal más calificado para establecer las políticas públicas de la universidad, y el promedio académico es el medio más adecuado para conseguir tal fin.

1.7.- Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del agente del Ministerio Público.

Mediante auto de 13 de febrero de 2015, se corrió traslado a las partes, intervinientes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, término en el cual las partes guardaron silencio.

II- CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1.- El acto administrativo enjuiciado.

Lo son los artículos 15 literal f), 20 del literal e) y 38 literal c) del Acuerdo Superior No, 004 de 15 de febrero del 2007 “por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Atlántico”, en donde se determina lo siguiente.

“UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO

CONSEJO SUPERIOR

ACUERDO SUPERIOR 004

(15 de febrero de 2007)

"Por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Atlántico"

EL CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO

en uso de sus facultades legales y en especial las que le confiere el literal (d) del Art. 65de la Ley 30 del 28 de diciembre de 1992,

(…)

ACUERDA:

ARTÍCULO 1o. Expedir, en concordancia con las disposiciones contenidas en la Ley 30 del 28 de diciembre de 1992, el Estatuto General de la Universidad del Atlántico.

(…)

ARTÍCULO 15°: DEFINICIÓN Y COMPOSICIÓN. El Consejo Superior de la Universidad del Atlántico es el máximo organismo de dirección y gobierno y estará integrado por:

a. El Gobernador del Departamento del Atlántico, quien lo presidirá.

b. El Ministro de Educación o su delegado.

c. Un miembro designado por el Presidente de la República que haya tenido vínculos con el sector universitario en calidad de docente y/o asesor.

d. Un representante de las directivas académicas (o su suplente) y elegidos por las directivas académicas para un período de dos (2) años

e. Un representante de los docentes (o su suplente), quienes deberán ser profesores de Tiempo Completo escalafonados, y elegidos por el profesorado de planta para un período de dos (2) años.

f. Un representante de los estudiantes (o su suplente) matriculados financiera y académicamente en un programa regular de pregrado o de postgrado y con un promedio igualo superior a 4.0 (cuatro punto cero), elegidos por los estudiantes regulares de la Universidad, para un período de dos (2) años.

 g. Un representante de los Egresados graduados de la Universidad (o su suplente), elegidos para un período de dos (2) años. Los electores, serán egresados graduados, sin vínculos pensionales, ni UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO CONSEJO SUPERIOR laborales, ni contractuales, con la Universidad en los últimos seis meses.

 h. Un representante del Sector Productivo elegido internamente por los gremios del Sector Productivo del Departamento del Atlántico que haya tenido vínculo con el sector universitario en calidad de docente y/o asesor, para un período de dos (2) años.

i. Un ex-Rector de la Universidad del Atlántico, elegido por los ex - Rectores, para un periodo de dos (2) años. El ex-Rector elegido debe haber ejercido el cargo en propiedad.

 j. El Rector de la Universidad, con voz, pero sin voto.

(…)

ARTÍCULO 20°. DEFINICIÓN Y COMPOSICIÓN. El Consejo Académico es la autoridad académica de la Universidad. Estará integrado por:

a. El Rector, quien lo preside.

b. Los Vicerrectores de Investigación, Extensión y Proyección Social, de Docencia, Bienestar Universitario y Administrativo y Financiero. El Vicerrector de Docencia, presidirá el Consejo Académico en ausencia del Rector.

c. Los Decanos de Facultad.

 d. Un (1) representante de los profesores de la Institución (o su suplente), elegidos por los profesores de planta para un período de dos años.

e. Un (1) representante de los estudiantes de la Institución (o su suplente), matriculados financiera y académicamente en un programa regular de pregrado o de postgrado y con un promedio igual o superior a 4.0 (cuatro punto cero), elegidos por los estudiantes regulares, para un período de dos años.

 f. Actuará como Secretario el Secretario General, con voz, pero sin voto.

PARÁGRAFO 1°: El Consejo Académico podrá invitar a sus sesiones a quienes requiera para la buena marcha académica de la Institución.

(…)

ARTÍCULO 38°. CONSEJO DE FACULTAD: El Consejo de Facultad es el máximo órgano de dirección, gobierno y control de la Facultad y estará integrado por:

a.  El Decano, quien lo presidirá.

b. Un (1) profesor (principal y suplente) adscrito a la planta docente de su respectiva Facultad, preferiblemente acreditado como investigador, elegido por los profesores para un período de dos (2) años.

c. Un (1) estudiante (principal y suplente) de la Facultad matriculado financiera y académicamente y con un promedio igual o superior a 4.0 (cuatro punto cero), elegidos por los estudiantes, para un período de dos (2) años.

d. Un (1) egresado graduado (principal y suplente), elegido por los egresados de la Facultad respectiva para un periodo de dos (2) años.

e. Un (1) representante de los coordinadores de programa de la Facultad.

f. Dos (2) representantes de los coordinadores de los grupos de trabajo, previamente elegidos por los grupos de investigación reconocidos institucionalmente adscritos a la Facultad. (…) (lo resaltado y subrayado fuera de texto).

2.2. El Problema Jurídico

Corresponde a la Sala establecer si es parcialmente nulo el Acuerdo Superior 004 de 15 de febrero del 2007 “Por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Atlántico”, expedido por el Consejo Superior de la Universidad del ente de educación superior, que estableció como requisito para ser representante de los estudiantes ante el Consejo Superior de la Universidad, al Consejo Académico y al Consejo de la Facultad, contar con un promedio igual o superior a 4.0 (cuatro punto cero).

Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala hará referencia a: (i) la autonomía universitaria, y (ii) el caso concreto.

(i) La autonomía universitaria

En cuanto a la autonomía universitaria, la Sala recuerda que la misma se encuentra relacionada con la posibilidad de que las universidades pueden darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos.

Sobre este aspecto, el artículo 69 de la Constitución Política dispone que “las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. Asimismo, dispone que “la ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado (y) fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas (además) de ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo”.

Por su parte, el artículo 28 de la Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, definió la autonomía universitaria de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.

La Corte Constitucional en la sentencia C-926-05, señaló que dicha autonomía encuentra fundamento “en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.

En este sentido, la autonomía universitaria se concreta entonces en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior y es en ejercicio de ésta, que las universidades tienen derecho “a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

Por lo anterior, dicha característica se predica no sólo hacia el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno Nacional, “por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autónomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder polític.

Ahora bien, conforme con lo sostenido por la Corte Constitucional, la autonomía está determinada por el campo de acción de las universidades, el cual se manifiesta en la libertad para (1) darse sus propios estatutos; (2) fijar las pautas para el nombramiento y designación de sus profesores, autoridades académicas y administrativas; (3) seleccionar sus alumnos; (4) señalar sus programas académicos y los planes de estudio que regirán su actividad académica, conforme a los parámetros mínimos señalados en la ley, y (5) aprobar y manejar su presupuest.

Ahora bien, la autonomía universitaria no es absolut, en tanto que “no sólo debe respetar los demás derechos protegidos en la Carta Política, sino porque el legislador regula su actuación y está facultado constitucionalmente para establecer las condiciones para la creación y gestión de dichos entes educativos (art, 68 C.P.), para dictar las disposiciones con arreglo a las cuales se darán sus directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y para dictar su régimen especial. Empero, la actuación del legislador está restringida puesto que se encuentra vedado para establecer directrices o dictar normas que desconozcan la autonomía garantizada por la Constitución.

Así pues, a pesar de gozar de autonomía las universidades públicas “no pueden ser consideradas como “islas dentro del ordenamiento jurídico”, es decir, ajenas y totalmente independientes del Gobierno Nacional y a su regulació. Sin embargo, no hay que olvidar que el reconocimiento que hizo el Constituyente a la autonomía impone un mandato estricto al legislador”.

En este contexto, en cada caso habrá de verificarse si una disposición afecta o no esa autonomía y si esa circunstancia resulta legal.

(ii) El caso concreto

La parte demandante solicitó que se declare la nulidad de los artículos 15 literal f), 20 del literal e) y 38 literal c) del Acuerdo Superior 004 de 15 de febrero del 2007 “por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Atlántico”, en tanto que el ente universitario desbordó las atribuciones asignadas en el ordenamiento jurídico, esto es, al limitar o restringir la posibilidad de ser parte del Consejo Superior y otros órganos, solo a aquellos estudiantes que mantengan un promedio igual o superior a 4.0.

Afirmó que se restringió sin razón alguna la posibilidad de ejercer el derecho de participar en las cuestiones que le afectan a los estudiantes, toda vez que se condiciona dicha participación al buen desempeño académico, facultad que no encuentra sustento en la ley y tampoco en la Constitución Política.

Indicó que el alcance de la autonomía universitaria “está dada por su misión, teniendo como límites la Constitución, la ley, el orden público y la sana critica, en cuanto que son los mecanismos idóneos diseñados por la sociedad para procurar el bien común”.

El Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Descongestión, mediante sentencia de 29 de noviembre de 2013, declaró la nulidad de la expresión “con un promedio igual o superior a 4.0 (cuatro punto cero)” contenida en los artículos acusados.

Como fundamento de la decisión sostuvo que la medida restringe la participación de un gran número de estudiantes que pertenecen al cuerpo estudiantil al fijarse como requisito para aspirar a ser representante de los estudiantes un promedio igual o superior a 4.0.

Afirmó que no es razonable y suficiente el planteamiento de la demandada en lo concerniente a que la medida se justifica por el nivel de conocimientos que deben tener los estudiantes, “pues ello es relativo, pues no necesariamente en que cuenta con notas excelentes goza de liderazgo, elocuencia, determinación, ausencia de temor a la hora de tomar una posición frente a los asuntos planteados, y muchas otras cualidades con que debe contar, por los general las personas que ocupan cargos de elección popular o representación”.

Por lo anterior, concluyó que no solo se vulneró el derecho de participación sino también el de la igualdad, al no existir una justificación razonable, razón por la cual la expresión deviene en nula.

Inconforme con la referida providencia, la parte demanda presentó recurso de apelación, para tal efecto manifestó que se desconoció el valor superior del principio de autonomía universitaria decantado en la Ley 30 de 1992.

Señaló que no comparte que el acto demandado viola los derechos de participación y a la igualdad de los estudiantes, toda vez que el requisito mínimo exigido para postularse como representante estudiantil está fundado en la madurez académica que obtiene el estudiante al ser consagrado en sus estudios.

Puso de presente que el Consejo Superior tiene la facultad de reglamentar las calidades de las personas que lo integran, pudiendo establecer los requisitos que sean necesarios para garantizar un mínimo nivel de conocimientos y formación cultural de la persona que representara a los estudiantes.

En este contexto, a la Sala le corresponde determinar si lo dispuesto por el ente universitario respecto del requisito para ser elegido como representante estudiantil de contar con un promedio ponderado mínimo de cuatro (4.0) se encuentra dentro del marco de las competencias reglamentarias del Consejo Superior Universitario y del principio de autonomía universitaria.

Al respecto y para resolver, la Sala estima procedente prohijar las consideraciones realizadas recientemente por la Sala de decisión en un caso de idénticos supuestos fácticos y jurídico–, en los cuales se analizó la nulidad del acuerdo expedido por la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba” en cuanto estableció como requisito para ser elegido como representante estudiantil ante el Consejo Superior Universitario, contar con un promedio ponderado mínimo de cuatro (4.0), hasta el último semestre académico aprobado, al momento de la elección, tal y como se observa a continuación:

“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 de la Constitución Política, la educación es un servicio público con una función social, que debe ser regulada por el Estado y sobre la cual debe ejercer suprema inspección y vigilancia, con el fin de garantizar su calidad y el cumplimiento de sus fines. También es premisa para la materialización de otros derechos de rango constitucional, como la dignidad humana, la igualdad de oportunidades, el mínimo vital, la libertad de escoger profesión u oficio y la participación política, es decir, resulta ser esencial para la democracia.  

La Constitución Política ha señalado en su artículo 365 que, los servicios públicos “estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley”, son inherentes a la finalidad social del Estado, que deberá garantizar su prestación eficiente, para lo cual, mantendrá la regulación y vigilancia de los mismos. Al respecto ha señalado la jurisprudencia, la estrecha relación existente entre la educación y los fines del Estado, teniendo en cuenta que:

«[…] el servicio de educación superior, independiente de que sea prestado por actores privados o públicos, al constituir un fin esencial del Estado, corresponder a un derecho fundamental y tener una función social, está sujeto a la regulación, vigilancia y control por parte de las distintas autoridades públicas, que conforme a sus competencias se encargan de velar porque los procesos de enseñanza, cumplan con estándares de calidad y, además, aseguren la accesibilidad, permanencia y gradualidad de los educandos en condiciones de igualdad. […]»  

Así las cosas, corresponde al legislador establecer las condiciones en las que se prestará este servicio público con el fin de dar cumplimiento a los postulados constitucionales. Sin embargo, conforme lo ha señalado la jurisprudencia, éste no podrá afectar el núcleo esencial de la autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política y en el artículo 28 de la Ley 30 de 1992, por lo cual se deberán equilibrar ambos postulados constitucionales.

Tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, el principio de autonomía universitaria se concreta en la capacidad de autorregulación y autogestión de las universidades, y más específicamente en los siguientes aspectos:

«[…] libertad para determinar cuáles habrán de ser sus estatutos; definir su régimen interno; estatuir los mecanismos referentes a la elección, designación y periodos de sus directivos y administradores; señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores; establecer los programas de su propio desarrollo; aprobar y manejar su presupuesto; fijar, sobre la base de las exigencias mínimas previstas en la ley, los planes de estudio que regirán su actividad académica, pudiendo incluir asignaturas básicas y materias afines con cada plan para que las mismas sean elegidas por el alumno, a efectos de moldear el perfil pretendido por cada institución universitaria para sus egresados.[…]»  

Teniendo en cuenta que la universidad es piedra angular del desarrollo, escenario de generación de conocimientos, transmisión y formación de ideas y opiniones, y espacio de debate, fundamental para las instituciones democráticas, ésta requiere ser garantizada a nivel institucional y cobra sentido la autonomía universitaria como garantía de que la formación académica se lleve a cabo en un ámbito libre de injerencias del poder público, en su aspecto académico y en su orientación ideológica.

La institución legal del Consejo Superior Universitario como órgano máximo de dirección y gobierno, constituye una importante herramienta para la configuración de la autonomía universitaria, es por esta razón que las funciones asignadas por la Ley 30 de 1992 son coherentes con la concreción de dicho principio:

«[…] a) Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional.

b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de la Institución.

c) Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales.

d) Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la institución.

e) Designar y remover al rector en la forma que prevean sus estatutos.

f) Aprobar el presupuesto de la institución.

g) Darse su propio reglamento.

h) Las demás que le señalen la ley y los estatutos […]».

Sin embargo, se ha señalado ampliamente por la jurisprudencia, que la autonomía universitaria no es un principio absoluto, éste encuentra sus límites en la Constitución y la ley. Así lo ha dispuesto el artículo 69 de la Constitución Política al señalar que, “las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”; esta restricción permite, de una parte, una adecuada integración de las universidad públicas en la estructura del Estado, evitando que se conviertan en islas dentro del sistema jurídico y de otra, garantizar en la prestación del servicio público de educación, la sujeción a fines y principios constitucionales coherentes con una sociedad democrática.

También ha enfatizado la Corte Constitucional que, la gestión de las universidades en el marco de dicha autonomía, deberá estar precedida por una regulación legal.

El literal D del artículo 64 de la Ley 30 de 1992, dispone la conformación del Consejo Superior Universitario por representantes de los diferentes miembros de la comunidad académica y del sector productivo, con el propósito de que su conformación resultara plural, y no impuso calidades específicas a dichos integrantes, salvo para el caso del delegado del Presidente de la República.

Si bien la autonomía universitaria brinda a la universidad pública, amplias libertades de autorregulación, los cuerpos normativos que expida el Consejo Superior Universitario en ejercicio de la misma, deberán ajustarse a las disposiciones contempladas en la ley. Para el caso concreto, el marco regulatorio se encuentra contenido en la Ley 30 de 1992, que en su artículo 64 no contempló requisitos para el representante de los estudiantes.

De la comparación entre el literal D del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 y la disposición demandada, se evidencia la infracción a las disposiciones constitucionales y legales ya señaladas, cuando se impone al representante estudiantil, acreditar un promedio ponderado mínimo de cuatro (4.0), hasta el último semestre académico aprobado, al momento de la elección, condiciones éstas diferentes a las consagradas en el ordenamiento legal. Así las cosas, concluye la sala, que la disposición demandada desborda el marco legal y el ámbito de las competencias del Consejo Superior de la Universidad Tecnológica del Chocó” (negrillas fuera de texto).

Como se desprende del precedente antes citado, la autonomía universitaria se concreta en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior, la cual se materializa en darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, entre otras actividades.

Sin embargo, resulta claro que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que dicha autonomía no es un principio absoluto, en tanto encuentra precisos límites en la Constitución y la ley.

En efecto, si bien es cierto que la autonomía universitaria brinda a la universidad amplias libertades de autorregulación, los cuerpos normativos que expida el Consejo Superior Universitario en ejercicio de la misma, deberán ajustarse a las disposiciones contempladas en la ley.

En el sub lite, la Sala observa que el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico expidió el Acuerdo Superior 004 del 15 de febrero de 2007, a través del cual se adoptó el Estatuto General de esa Universidad y en cuyos artículo 15 literal f) determinó que solo podrán ser representantes ante el Consejo Superior, aquellos estudiantes que tengan un promedio igual o superior a 4.0.

Igual condición fue consagrada en los artículos 20 literal e) y 38 literal c) ibídem, pero respecto de los representantes ante el Consejo Académico y los Consejos de la Facultad.

En este sentido y siguiendo el precedente de esta Corporación, con la expedición de los actos acusados el ente universitario desconoció los artículos 8, 150 numeral 2 de la Constitución Política, el literal d) del artículo 64, así como el artículo 68 de la Ley 30 de 1992, en tanto la ley fijó de manera general los requisitos que debían ser acreditados por los integrantes de los mencionados Consejos, sin embargo no le impuso ninguno al representante de los estudiantes, de ahí que, no podía el Acuerdo demandado apartarse de éstos señalando exigencias adicionales a las allí estipuladas.

Ciertamente y lo atinente a la integración del Consejo Superior Universitario, el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, dispuso que dicho ente “es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por”:

1. El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional.
2. El Gobernador, quien preside en las universidades departamentales.
3. Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario.
4. Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex-rector universitario.
5. El Rector de la institución con voz y sin voto.

PARÁGRAFO 1o. En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el Consejo Superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el Gobernador.

PARÁGRAFO 2o. Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el Consejo Superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo” (resaltado y subrayado fuera de texto).

Como se advierte, el legislador no estableció ni requirió calidades o requisitos de los diferentes representantes, únicamente exigió, para el designado por el Presidente de la República, la acreditación de vínculos con el sector universitario.

A igual condición se llega respecto de la conformación del Consejo Académico de la universidad, toda vez que el artículo 68 de la Ley 30 de 1992, tampoco trajo requisito alguno, como se observa a continuación:

“ARTÍCULO 68. El Consejo Académico es la máxima autoridad académica de la institución, estará integrado por el Rector, quien lo presidirá, por una representación de los decanos de facultades, de los directores de programa, de los profesores y de los estudiantes”. (Lo resaltado y subrayado fuera de texto).

Y, finalmente, respecto al requisito establecido en el literal c) del artículo 38 del Acuerdo acusado, la Sala tampoco encuentran dentro de la Ley 30 de 1992, razones que permitan justificar la inclusión de dicho requisito para ser miembro del Consejo Académico de la Facultad, pues al igual como se determinó con los estudiantes miembros del Consejo Superior y el Consejo Académico, esa exigencia adicional no existe.

Esa limitante establecida en el acuerdo, además de desconocer el derecho a la igualdad de los estudiantes, afecta el derecho de participación democrática que tienen los miembros de la comunidad universitaria, pues crea una discriminación frente a aquellos estudiantes que no tienen el promedio solicitado

Es en este sentido que la Sala comparte lo expuesto por el a quo, en el entendido que la medida restringe la participación de un gran número de estudiantes que pertenecen al cuerpo estudiantil al fijarse como requisito para aspirar a ser representante de los estudiantes un promedio igual o superior a 4.0.

Por lo anterior, no resulta de recibo el argumento según el cual tal exigencia está fundado en la madurez académica que obtiene el estudiante al ser consagrado en sus estudios, dado que la misma no tiene sustento en la norma en la cual debía fundarse el acto, desconociendo, de esta forma, el derecho de participación de la comunidad universitaria.

Por otra parte y en cuanto al derecho a la igualdad, la Sala coincide con lo manifestación del a quo cuando precisó que “no nos encontraríamos sólo frente al vulneración del derecho de participación sino también al de igualdad, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado es clara cuando dispone que se vulnera éste último cuando no existe una justificación razonable que permita restringir la participación de toda la comunidad universitaria en los asuntos y las decisiones que le interesan”.

Al respecto, la Sala estima pertinente definir el alcance del derecho a la igualdad, para lo cual haremos nuestras las reflexiones de la Corte Constituciona, corporación que ha señalado:

“[...] 4.1. La igualdad en general y la igualdad de trato.

4.1.1. Esta Corporación ha destacado en varias ocasiones y más recientemente en la sentencia C-242 de 2009 la multiplicidad de significados que presenta la igualdad. En aquella ocasión resaltó la Corte que “la igualdad como valor (preámbulo) implica la imposición de un componente fundamental del ordenamiento; la igualdad en la Ley y ante la Ley (artículo 13 inciso 1°, desarrollado en varias normas específicas) fija un límite para la actuación promocional de los poderes públicos; y la igualdad promocional (artículo 13 incisos 2° y 3°) señala un horizonte para la actuación de los poderes públicos. La expresión del artículo 13 de la Constitución según la cual la ley debe ser aplicada de la misma forma a todas las personas, constituye la primera dimensión del derecho a la igualdad plasmada en el artículo 13 Superior, cuyo desconocimiento se concreta cuando “una ley se aplica de forma diferente a una o a varias personas con relación al resto de ellas. En otras palabras, sobreviene una vulneración del derecho a la igualdad al reconocer consecuencias jurídicas diferentes a personas cuya conducta o estado se subsume en un mismo supuesto normativo […]”

Sea lo primero señalar que el derecho a la igualdad se encuentra reconocido en dos dimensiones: (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley que exige la misma protección y trato de las autoridades y la prohibición de discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica y; ii) la igualdad en su dimensión material obliga al Estado a adoptar medidas afirmativas a favor de los grupos marginados o discriminados, en especial, de aquellas personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, sancionando los abusos y maltratos que se cometan contra ella.

La Corte Constitucional ha entendido que para poder determinar si una norma transgrede los mandatos de igualdad, es necesario aplicar el test de igualdad, el cual se compone de las siguientes etapas:

(i) Establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza;

(ii) Definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales y;

(iii) Averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución Polític.

Así mismo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, según su grado de intensidad, el escrutinio puede ser estricto, intermedio y leve a partir de la influencia de los modelos europeos y el anglosajón.

El test débil ha sido aplicado para el análisis de medidas de carácter tributario, económico o de política internacional en las cuales el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa. El escrutinio leve analiza la legitimidad del fin perseguido, que el objetivo no se encuentre prohibido y que el medio sea idóneo y adecuado para alcanzar tal propósit.

A su vez, el juicio intermedio se aplica cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional entendido en su faceta negativa o prestacional. La revisión en estos eventos se circunscribe a analizar si la medida busca cumplir un fin constitucionalmente legítimo, si es necesaria y si no resulta desproporcionad.

El test intermedio comprende el análisis de los siguientes aspectos: i) el fin perseguido debe ser legítimo, ii) el medio adoptado debe ser adecuado y necesario, y , iii) se debe constatar la proporcionalida.

En el caso en concreto, en relación con el primer elemento, esto es, “la identificación de los sujetos o situaciones reguladas por la medida y el parámetro de comparación predicable de los mismos (tertium comparationis)” el cotejo de comparación está determinado por: i) los estudiantes que tengan un promedio igual o superior a 4.0 y; ii) el resto de la comunidad universitaria. En este sentido, se cumple con el requisito atinente al tertium comparationis.

En lo atinente a la escogencia del nivel de intensidad (leve, intermedio o estricto), la Sala considera que el escrutinio debe ser intermedio, en tanto que el precepto demandado: i) incorpora una diferenciación en razón a condiciones académicas y, ii) porque afecta el goce de derechos fundamentales.

A la luz del test intermedio de igualdad, como se indicó anteriormente, se debe indagar si la distinción prevista en la medida es legítima y necesaria, es decir, si resulta adecuada y necesaria y; finalmente, si es proporciona.

El primer punto que se debe entrar a determinar consiste, entonces, en identificar si la finalidad del aparte demandado es “legítima” y “necesaria”. En este punto, la Sala encuentra que ni en la parte motiva del Acuerdo Superior 004 de 15 de febrero del 2007 “por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Atlántico” ni en los antecedentes administrativos que reposan en el plenario, aparecen plasmadas de forma explícita las razones por las cuales el Consejo Superior - incluyó, exclusivamente, como requisito para integrar los Consejos Universitarios rendimientos académicos, excluyendo a los demás estudiantes en órganos netamente representativos.

Por todo lo anterior, ante la ausencia de una finalidad legítima ajustada y necesaria que fundamente el tratamiento diferenciado entre dichas personas, la Sala se abstendrá de verificar los demás pasos que integran el test de igualdad.

En conclusión, la Sala considera que la expresión acusada desconoce el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, en tanto no justifica el trato diferencial antes mencionado.

Bien lo expuso el Tribunal de instancia cuando advirtió que no existe una justificación razonable que permita restringir la participación de toda la comunidad universitaria en los asuntos y en las decisiones que le interesan.

En este orden de ideas, para la Sala el requisito de exigir un promedio igual o superior de cuatro (4.0) a los estudiantes para ser miembros del Consejo Superior, el Consejo Académico y el Consejo de las Facultades, desconoce lo dispuesto en los artículos 84, 150 numeral 23 de la Constitución Política, así como lo regulado por la Ley 30 de 1992, pues mediante el acuerdo de la Universidad del Atlántico se creó un requisito adicional al establecido en ese ordenamiento, desbordando así las facultades que tenían sobre el asunto, razón por la cual dispondrá la confirmación de la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 29 de noviembre de 2013 por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se declaró la nulidad de la expresión “con un promedio igual o superior a 4.0 (cuatro punto cero)” contenida en los artículos 15 literal f), 20 literal e) y 38 literal c) del Acuerdo Superior 004 del 15 de febrero de 2007, “por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Atlántico”, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

 NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN                    OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

               Presidenta                                                      Consejero de Estado

        Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ            ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

           Consejero de Estado                                         Consejero de Estado