RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Improcedencia. Artículos cuya violación directa se invoca no tienen el carácter de sustanciales / CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Designación del representante de los profesionales de la salud / MIEMBRO DEL CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Designación del representante de los profesionales de la salud / NULIDAD ELECCIÓN DE MIEMBRO DEL CNSSS - Improcedencia. Designación se ajustó a normatividad legal
Los cargos del recurso tienen en común la alegada aplicación indebida del artículo 171 de la Ley 100 de 1993, como consecuencia de la violación directa de los artículos 168, 169, 170, 211 y 267 del Código Contencioso Administrativo; 174, 175, 177, 179, 189, 183, 184, 187, 251, 283, 304, 305, 306 y 404 del Código de Procedimiento Civil, que a su vez el impugnante la deduce de un supuesto error de la Sección Quinta por la falta de respuesta del Ministerio de Salud a un oficio de requerimiento de una prueba solicitada por la parte actora. Amén de que no se precisa la forma de violación directa, de las tres posibles previstas para el recurso sub examine, tales cargos se desestiman sin necesidad de mayores consideraciones, habida cuenta de que no tienen la posibilidad de configurarse por cuanto los artículos cuya violación directa se invoca como generadora de la indebida aplicación del artículo 171.10 de la Ley 100 de 1993, no son normas sustanciales, y menos que guarden relación con el fondo o la materia del asunto decidido en la sentencia aquí impugnada, pues no regulan el objeto del acto administrativo demandado ni la situación jurídica definida mediante el mismo, sino que constituyen normas que gobiernan el proceso contencioso administrativo en cuanto al manejo de la prueba se refiere, independientemente del asunto controvertido, de modo que corresponden a reglas y principios del proceso, adjetivas o formales, y no de la relación jurídica debatida en el plenario. De allí que la controversia dirimida en el fallo suplicado gire en torno de aspectos probatorios y que los cargos no hubieren prosperado por falta de prueba de los hechos en que se fundaban, y que el error que se aduce como motivo del recurso sea justamente de carácter probatorio, esto es, referido a los hechos, luego sería error de hecho. En esas circunstancias, es evidente que el recurso es improcedente por no darse el presupuesto esencial del mismo, esto es, que las normas que se invoquen como violadas de manera directa sean sustanciales.
NOTA DE RELATORÍA: La suplicada fue la sentencia 2591 de 7 de enero de 2001. Sección Quinta. Ponente: Roberto Medina López.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil cuatro (2004)
Número de radicación: 11001-03-15-000-2002-0099-01(S-179)
Actor: SOCIEDAD COLOMBIANA DE ANESTESIOLOGÍA Y REANIMACIÓN
Demandado: MIEMBRO DEL CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
Se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el actor contra la sentencia de 7 de diciembre de 2001, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, dentro del proceso Num. interno 2591, mediante la cual, en proceso de única instancia, denegó las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
1.- La sentencia suplicada
En el fallo objeto del presente recurso se examinó la legalidad del numeral 6 del artículo 1 del Decreto 672 de 16 de abril de 2001 del Gobierno Nacional, mediante el cual designó como miembro del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud - CNSSS, al doctor Herman Redondo Gómez, en representación de los profesionales del área de la salud, en virtud de demanda en acción electoral que presentó la recurrente con fundamento en el cargo de falsa motivación y de que el acto acusado violó los artículos siguientes:
- 171 de la Ley 100 de 1993, por falta de aplicación del primero, e infracción directa de los artículos 1, 2, literal C, y 3 a 7 del Decreto 851 de 1994, 153, numeral 7, 155 y 170 de la Ley 100 de 1993, Preámbulo y artículos 1, 2, 13, 38 y 103 de la Constitución Política.
- Numeral 10 del artículo 171 de la Ley 100 de 1993 por aplicación indebida, literal c) del artículo 2 del Decreto 851 de 1994 y, consecuencialmente, el artículo 171 num. 10 de La Ley 100 de 1993, por falsa interpretación, porque el Ministerio de Salud solo tuvo en cuenta 1.350 afiliados como socios activos de SCARE, excluyendo a mas del 90% de ellos.
- 2, literal c, del Decreto 851 de 1994, porque esta norma no autoriza proceder oficioso de la Administración para solicitar ternas de instituciones de profesionales de la salud aspirantes al CNSSS
La Sección Quinta de la Sala negó las pretensiones de la demanda, previa transcripción y análisis de los artículos 171 de la Ley 100 de 1993, 1º y 2º del Decreto 851 de 1994, que reglamentó los mecanismos de selección de los representantes de las entidades no gubernamentales en el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, y del artículo 1° del Decreto 883 de 1998, mediante el cual se modifica el artículo 5º del Decreto 851 precitado, concluyendo lo siguiente en relación con los cargos:
- Del texto de las normas citadas se desprende que el parágrafo segundo del artículo 2° del Decreto 851 de 1994 es inaplicable a la designación del representante de los profesionales de la salud en el CNSSS, pues el literal C del citado artículo 2º del Decreto 851 de 1994 en forma clara dispone que "se escogerá de la terna enviada por la asociación mayoritaria legalmente reconocida", mientras que el parágrafo en comento rige para otros casos, "Para la selección de los representantes de que tratan los numerales 8, 9 y 11..", para efectos del "envío de sendas ternas" por parte de las "organizaciones mayoritarias" (literal D), de manera que el representante de los profesionales de la medicina al CNSSS debe salir de una sola terna que la asociación mayoritaria legalmente reconocida remita al Gobierno, interpretación que guarda armonía con el artículo 171 de la Ley 100 de 1993; que en este caso dicho representante fue designado de las ternas enviadas por la demandante y la Asociación Médica Colombiana -AMC-, bajo la consideración de que eran las organizaciones mayoritarias del sector.
- El artículo 171 de la Ley 100 de 1993 no ha sido violado porque en el proceso no se demostró que el número de afiliados de la Asociación Médica Colombiana sea inferior al que la demandante dice tener, pero que se desconoce, de tal manera que no se encuentra probado el supuesto de hecho que sustenta este primer cargo, formulado como una excepción de ilegalidad del parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 851 de 1994. Por lo tanto el cargo no prospera.
-. Tampoco se da la violación, por aplicación indebida, del artículo 171, numeral 10, de la Ley 100 de 1993 y, por falta de aplicación, del literal C del artículo 2 del Decreto 851 de 1994, invocada en los cargos segundo y tercero, por cuanto tampoco se probó que la Asociación Médica Colombiana - AMC-, no es "la asociación mayoritaria legalmente reconocida", sino la Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación - SCARE-.
Al efecto puntualiza que, según el artículo 30 del Código Civil, el concepto de organización mayoritaria sí surge del parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto "251" (sic) de 1994, según el cual lo es la que tenga el mayor número de afiliados activos, criterio aplicado a los socios activos de SCARE, y así se halla estipulado en sus estatutos, de cuyos apartes pertinentes se deduce que acoge al gremio de médicos anestesiólogos, y que dentro de sus afiliados activos no puede contar a los profesionales de la salud distintos de sus socios activos, que se afilien al Fondo Especial para Auxilio Solidario de Demandas - FEPASDE, que se consideran socios solidarios, por definición estatutaria.
- No hubo violación del artículo 2, literal C, de Decreto 851 de 1994, aducida en el cuarto cargo, porque la Administración procedió de oficio a pedir las ternas para la designación del representante de los profesionales de la salud en el CNSSS, y conforme al artículo 5° del decreto acusado, modificado por el artículo 1° del Decreto 833 de 1998, la inscripción de ternas debe hacerse antes de un mes de la fecha de vencimiento del respectivo periodo.
No se conoce la fecha de vencimiento del periodo de los miembros del CNSSS que precedió al conformado por el decreto parcialmente demandado, pero sí obran en el expediente las cartas de ratificación de las ternas presentadas por la Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación - SCARE y por la Asociación Médica Colombiana (folios 140 y 141) de fechas 9 de septiembre de 2000 y 5 de febrero de 2001, respectivamente.
El cargo de falsa motivación, por ausencia de consideración material sobre el concepto de asociación de profesionales mayoritaria, también lo desestimó por no existir prueba de que se eligió al propuesto por quien no ostentaba esa calidad.
II. EL RECURSO
Los cargos en que se fundamenta
El actor, mediante apoderado, formula los siguientes cargos contra el fallo reseñado:
Primero: Violación directa de los artículos 168, 169, 170, 211 y 267 del C. C. A.; 174, 175, 177, 179, 189, 183, 184, 187, 251, 283, 304, 305, 306 y 404 del Código de Procedimiento Civil, la cual condujo a la aplicación indebida del artículo 171, numeral 10, de la Ley 100 de 1993, por el error en que incurrió la Sección Quinta al dejar de practicar una prueba que había sido decretada a instancia de la parte actora, consistente en la respuesta al oficio que envió al Ministerio de Salud en relación con los expedientes de las ternas en cuestión, la cual no fue dada por ese organismo, y que de haber sido apreciada hubiera conducido a una decisión diferente a la atacada.
Segundo: Aplicación indebida del artículo 171, numeral 10, de la Ley 100 de 1993 por violación directa de las normas atrás mencionadas, por cuanto el juez no tuvo en cuenta la sospechosa negligencia del Ministerio de Salud para atender el requerimiento que le hizo, lo que le impidió ver la prueba donde constaba el número de socios activos de la actora y el de la Sociedad Colombiana de Anestesiología- SCARE, pues era la única forma que aquella tenía de probar esa circunstancia.
III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
En esta oportunidad las partes guardaron silencio
IV. CONSIDERACIONES
1. De acuerdo con el artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, el recurso extraordinario de súplica procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, por la violación directa de normas sustanciales, ya sea por 1) Por aplicación indebida, 2) por falta de aplicación, o 3) por interpretación errónea de las normas sustanciales de las mismas.
La norma citada muestra que para que proceda el recurso extraordinario de súplica se exigen los siguientes presupuestos materiales
a.- En cuanto al objeto, que la providencia recurrida sea una sentencia ejecutoriada dictada por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado;
b.- Respecto de los motivos, que la causal invocada consista en violación directa de norma o normas sustanciales; y
c.- Que las razones de la violación sean por aplicación indebida, por falta de aplicación o por interpretación errónea de las normas sustanciales en que se sustente el recurso.
Por consiguiente, el recurso extraordinario de súplica solamente procede por violación directa de normas sustanciales. No procede, en consecuencia, por la violación indirecta de aquellas o por violación de normas que no sean sustanciales.
2. Los cargos del recurso tienen en común la alegada aplicación indebida del artículo 171, numeral 10, de la Ley 100 de 1993, como consecuencia de la violación directa de los artículos 168, 169, 170, 211 y 267 del C. C. A.; 174, 175, 177, 179, 189, 183, 184, 187, 251, 283, 304, 305, 306 y 404 del Código de Procedimiento Civil, que a su vez el impugnante la deduce de un supuesto error de la Sección Quinta por la falta de respuesta del Ministerio de Salud a un oficio de requerimiento de una prueba solicitada por la parte actora.
3. Amén de que no se precisa la forma de violación directa, de las tres posibles previstas para el recurso sub examine, tales cargos se desestiman sin necesidad de mayores consideraciones, habida cuenta de que no tienen la posibilidad de configurarse por cuanto los artículos cuya violación directa se invoca como generadora de la indebida aplicación del artículo 171, numeral 10, de la Ley 100 de 1993, no son normas sustanciales, y menos que guarden relación con el fondo o la materia del asunto decidido en la sentencia aquí impugnada, pues no regulan el objeto del acto administrativo demandado ni la situación jurídica definida mediante el mismo, sino que constituyen normas que gobiernan el proceso contencioso administrativo en cuanto al manejo de la prueba se refiere, independientemente del asunto controvertido, de modo que corresponden a reglas y principios del proceso, adjetivas o formales, y no de la relación jurídica debatida en el plenario.
De allí que la controversia dirimida en el fallo suplicado gire en torno de aspectos probatorios y que los cargos no hubieren prosperado por falta de prueba de los hechos en que se fundaban, y que el error que se aduce como motivo del recurso sea justamente de carácter probatorio, esto es, referido a los hechos, luego sería error de hecho.
En esas circunstancias, es evidente que el recurso es improcedente por no darse el presupuesto esencial del mismo, esto es, que las normas que se invoquen como violadas de manera directa sean sustanciales. Al respecto, téngase en cuenta que norma sustancial es la que regula relaciones jurídicas entre los sujetos de derecho y, por tanto, señala los supuestos bajo los cuales, en situaciones dadas se producen determinadas consecuencias jurídicas, en términos de crear, extinguir o modificar situaciones jurídicas, a su vez, generadoras de derechos, obligaciones o facultades. La Sala precisó la naturaleza de norma sustancial de la siguiente manera:
"La norma sustantiva es la que define o demarca derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias.
"De manera que por norma sustancial debe entenderse la norma cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas y no aquellas que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a describir elementos de éstos o a hacer enumeraciones o enunciaciones–.
Por consiguiente, la parte restante del cargo resulta infundada debido a que la indebida aplicación del artículo 171, numeral 1
, de la Ley 100 de 1993, se hace derivar de la violación de aquéllas, lo cual, además significa que la violación de ese precepto, no obstante que es una norma sustancial, no sería directa, esto es, por la confrontación directa entre él y el fallo atacado, sino indirecta, pues, como el mismo recurrente lo plantea, se daría como consecuencia de la violación de normas distintas a ella y por supuestas irregularidades en el manejo de la prueba.
Sobre el punto, conviene reiterar que al decir de la Corte Suprema de Justicia, la violación directa de una norma sustancial se presenta cuando se prescinde de toda valoración o controversia probatoria, pues en palabras de esa corporación, ella "implica de suyo la exclusión de todo reparo sobre la apreciación de pruebas y, por lo tanto, la impugnación se concreta derechamente en la imputación al fallo de quebrantamiento de la ley sustancial que se considera inaplicada, indebidamente actuada o mal interpretada por el juzgador frente a un cuadro fáctico bien visto a través de la evidencia disponible en el proceso" (...). Es decir, la violación directa se da independientemente de todo yerro en la estimación de los hechos, o sea, sin consideración a los medios de convicción tenidos en cuenta para la construcción de las proposiciones en que se funda el fallo proferido o, como lo ha dicho la Corte, cuando '... tampoco existe reparo que oponer contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba..."(G.J. Tomo CXLVI, pág. 60); por el contrario, la violación es indirecta cuando el fallador deja de aplicar una norma que regula el caso o aplica una que le es extraña por haber incurrido en errores de la naturaleza atrás señalada, y es precisamente en obedecimiento a estas nociones que cuando se formula un cargo por la vía directa, resulta claro que el recurso no puede separarse en lo más mínimo de las conclusiones a que llegó el fallador en la determinación de los hechos; el único análisis que puede formularse como sustento de un cargo formulado con tal perspectiva, ha de limitarse a las normas sustanciales que considere inaplicadas, aplicadas indebidamente o interpretadas en forma equivocada, con absoluta prescindencia de consideraciones que discrepen de la apreciación del juzgador en el campo fáctico y que persigan, por ende, un nuevo examen crítico centrado en este aspecto específico de la controversia.
Vista, entonces, la notoria carencia de fundamento del recurso, éste se desestima sin necesidad de más consideraciones.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero. NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 7 de diciembre de 2001, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, dentro del proceso Núm. 2591.
Segundo. CONDÉNASE en costas al recurrente. Liquídense por Secretaría General.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en reunión celebrada en la fecha.
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
Presidente
ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
GERMAN AYALA MANTILLA TARSICIO CÁCERES TORO
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER EDUARDO HERNANDEZ E.
RICARDO HOYOS DUQUE JESÚS MA. LEMOS BUSTAMANTE
LIGIA LOPEZ DIAZ GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
OLGA INES NAVARRETE B. ANA MARGARITA OLAYA FORERO
MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ NICOLÁS PAJARO PEÑARANDA
GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
