Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente 2302CA de 2021

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N.° 21

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá D.C., dieciocho (18) de enero de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: control inmediato de legalidad

Radicación: 11001-03-15-000-2020-02302-00

Norma que se revisa: Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN, mediante la cual se modifica parcialmente la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica

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Procede la Sala Especial de Decisión N.° 21 del Consejo de Estado, conforme a lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, a efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN, mediante la cual se modifica parcialmente la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Antecedentes

1.1. Mediante Auto de 5 de junio de 2020, el Despacho remitió el proceso de la referencia al despacho del consejero de estado Ramiro de Jesús Pasos Guerrero, radicado N.º 11001 03 15 000 2020 01168 00, con el fin de que se estudiara una posible acumulación, teniendo en cuenta que la Resolución N.º 0050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, modifica el artículo 6.º y el parágrafo 2.º artículo 8.º de la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020; y que el despacho del consejero de estado Ramiro de Jesús Pasos Guerrero avocó el conocimiento de esta última.

1.2. No obstante lo anterior, a través de Auto de 24 de junio de 2020, el consejero de estado Ramiro Pazos Guerrero resolvió no acumular, en atención a que los actos administrativos antes mencionados no guardan la identidad normativa requerida.

1.3. A través de Auto de 20 de octubre de 2020 el despacho del consejero sustanciador avocó conocimiento de la mencionada decisión, con fundamento en las siguientes consideraciones:

1.3.1. El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud – OMS identificó el nuevo coronaviru como – Covid-19. Posteriormente, el 11 de marzo del mismo año, dicho ente declaró el brote como una pandemia�� en consideración a la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

1.3.2. En atención a lo anterior, mediante Resolución N.º 385 de 12 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se adoptaron medidas preventivas de aislamiento y cuarentena para un grupo de personas, a partir de dicha fecha y hasta el 30 de mayo del presente año. En esta norma se acogieron diferentes medidas sanitarias, entre ellas, ordenar a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del Covid – 19.

1.3.3. A su turno, a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia del decreto, con el fin de, primero, conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, evitando así la propagación del Covid-19 y, segundo, mitigar y prevenir el impacto negativo en la economía del país.

1.3.4. A su vez, mediante el Decreto N.º 457 de 22 de marzo de 2020, el presidente de la República impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia antes mencionada y el mantenimiento del orden público. En consideración a ello, en su artículo 1.º se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, con el objeto de mitigar el contagio, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020.

1.3.5. Ahora bien, en el artículo 3.º de dicha norma, se establecieron excepciones a la medida de aislamiento obligatorio, permitiendo la circulación a quienes ejerzan ciertas actividades, esto, con el fin de garantizar el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia.

1.3.6. Posteriormente, el Presidente de la República por Decreto N.º 491 de 28 de marzo de 202, entre otras cosas, ordenó suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social

1.3.7. En atención a lo anterior, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN profirió la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020, por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; que dispuso en su artículo 8.º «(…) suspender hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social la totalidad de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, incluidos los procesos disciplinarios. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la legislación tributaria, aduanera y cambiaria». Ahora, frente a dicha suspensión excluyó algunos asuntos en materia tributaria, contemplados en el parágrafo 2.º y 3.º del mismo artículo.

1.3.8. Con posterioridad a ello, el director general de la UAE- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN emitió la Resolución N.° 000041 del 5 de mayo de 2020, a través de la cual modificó los parágrafos 2.º y 3.º del artículo 8.º de la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020.

1.3.9. Con base en lo anterior, el director general de la UAE- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN expidió, posteriormente, la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, mediante la cual se modifica parcialmente la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y modifica el artículo 6.ºy el parágrafo 2.º artículo 8.º de la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020

1.3.10. Con fundamento en la competencia asignada a esta corporación para conocer por la vía del control inmediato de legalidad las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción acorde a lo previsto en el artículo 136 del CPACA, se consignaron en el Auto de 20 de octubre de 2020, los siguientes aspectos: i) que la resolución mencionada es una disposición reglamentaria y/o medida de carácter general; ii) fue expedida por una entidad de carácter nacional, esto es, por la UAE- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN; y iii) desarrolla algunos decretos legislativos emitidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

El texto de la norma a revisarse

La norma objeto de revisión es del siguiente contenido:

RESOLUCIÓN NÚMERO 000050

(20 de mayo de 2020)

Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

EL DIRECTOR GENERAL DE LA UAE DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN

En uso de las facultades legales, y en especial las dispuestas en los numerales 1, 4 y 18 del artículo 6 del Decreto 4048 del 2008, y las otorgadas mediante el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, y

CONSIDERANDO

Que el número 1º del artículo 3º del Decreto 4048 de 2008, asignó a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, la administración de los impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas, los derechos de aduana y comercio exterior, así como los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior, en lo correspondiente a su recaudación, fiscalización, control, represión, penalización, liquidación, discusión, cobro, devolución y sanción.

Que el numeral 4º del artículo 3º del mismo decreto contempla, además, dentro de las funciones, dirigir, administrar, controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias por importación y exportación de bienes y servicios.

Que con base en lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política es un debe de las autoridades salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos, así como el principio de los actos administrativos.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 declaró la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de mayo de 2020.

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19. Estado de excepción frente al cual el Gobierno Nacional posteriormente mediante decreto No. 637 del seis (06) de mayo. Declaró un segundo periodo de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la publicación del mencionado Decreto.

Que en virtud de las instrucciones de emergencia sanitaria y de orden público proferidas mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 para prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID 19, se establecieron medidas de aislamiento obligatorio para todas las personales habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo del 2020 hasta las cero horas (00:00) del día 13 de abril del 2020, exceptuando únicamente las actividades específicas en el artículo 3 de la norma enunciada. Medida que ha sido prorrogada mediante los Decretos 531 de 2020 hasta el 27 de abril del año en curso, Decreto 593 del 24 de abril de 2020 hasta el 11 de mayo de 2020, y el decreto 636 del seis de mayo de 2020 hasta el 25 de mayo de 2020.

Que mediante el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral de los funcionarios y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco de Estado de Emergencia, Social y Ecológica.

Que el artículo 3 del decreto 491 del 28 de marzo de 2020 consagró que las autoridades a que se refiere el artículo 1 del mencionado Decreto, velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Que el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 dispuso que las autoridades a que se refiere el artículo 1 del mencionado Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en los términos de meses o años.

Que la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN profirió la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencias para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, la cual en su artículo 8 al texto dispuso “(…) suspender hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social la totalidad de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, incluidos los procesos disciplinarios. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la legislación tributaria aduanera y cambiaria”.

Que en el parágrafo segundo del artículo 8 de la Resolución 0030 de 2020 modificado por la Resolución 0031 de 2020, se exceptúan de la suspensión de términos en materia tributaria “ (…) ii) Los procesos de Devoluciones y/o Compensaciones que se soliciten a través del Servicio Informático Electrónico (SIE) de Devoluciones y/o compensaciones y las solicitudes que se presenten a los buzones electrónicos autorizados por la entidad, y que sean de competencia de las dependencias de la Dirección de Gestión de Ingresos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN ”.

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 535 de 10 de abril de 2020 por el cual se adoptan medidas para establecer un procedimiento abreviado de devolución y/o compensación de saldos a favor de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas –IVA-en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que el artículo 3 del Decreto Legislativo 535 de 2020 estableció “los expedientes que a la fecha de expedición presente Decreto Legislativo se encuentren en curso en las divisiones de gestión de fiscalización y/o sus grupos internos de trabajo por investigación previa a devolución y/o compensación, regresarán al área de devoluciones para iniciar el procedimiento abreviado de devolución y/o compensación, regulado en el presente Decreto Legislativo”.

Que los parágrafos 2 y 3 del artículo 8 de la Resolución 0030 del 29 de marzo de 2020 señalaron: “… PARÁGRAFO SEGUNDO. En materia tributaria la suspensión de términos de que trata la presente resolución no incluye: i) el cumplimiento de las obligaciones de presentar y pagar las declaraciones dentro de los términos previstos por las disposiciones legales, reglamentarias vigentes, ii) los procesos de Devoluciones y/o compensaciones que se solicites a través del Servicio Informático Electrónico (SIE) de Devoluciones y/o compensaciones y las solicitudes que se presentan a los buzones electrónicos autorizados por la entidad, iiii) las facilidades de pago que se soliciten a través de los buzones electrónicos autorizados, iv) la gestión de títulos de depósitos judiciales y v) las solicitudes de desembargos solicitados a través de los buzones electrónicos autorizados.

PARÁGRAFO TERCERO. En materia aduanera la suspensión de términos de que trata ña presente resolución no incluye: i) obligaciones relativas de aviso de arribo, al aviso de llegada, la presentación del manifiesto de carga y al informe de inconsistencias, ii) las obligaciones del proceso de importación previstas en el capítulo 3 y 4 del Título 5 del Decreto 1165 de 2019, a excepción del término para la presentación de la declaración anticipada, el término de permanencia en el depósito, los términos de entrega de las mercancías, iii) los términos para presentar pagos consolidados de tributos aduaneros, iv) las obligaciones relativas a las zonas francas de que trata la Resolución 007 del 28 de enero de 2020.

Que mediante la Resolución 031 del 03 de abril de 2020 se modificó el parágrafo segundo del artículo 8 quedando así: “PARÁGRAFO SEGUNDO. Las actuaciones que se adelanten durante el término de suspensión de que trata el presente artículo se notificarán una vez se levante la suspensión aquí prevista. Sin perjuicio de lo anterior en materia tributaria y administrativa la suspensión de términos de que trata la presente resolución no incluye: i) el cumplimiento de las obligaciones de presentar y pagar las declaraciones dentro de los términos previstos por las disposiciones legales, reglamentarias vigentes, ii) los procesos de Devoluciones y/o Compensaciones que se soliciten a través del Servicio Informático Electrónico (SIE) de Devoluciones y/o compensaciones y las solicitudes que se presenten a los buzones electrónicos autorizados por la entidad, y que sean de competencia de las dependencias de la Dirección de Gestión de Ingresos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, iii) las facilidades de pago que se soliciten a través de los buzones electrónicos autorizados, iv) la gestión de títulos de depósitos judiciales, v) las solicitudes de desembargos solicitados a través de los buzones electrónicos autorizados, vi) la relación laboral legal y reglamentaria que surge entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y su talento humano, por ende, no interrumpe las actuaciones administrativas que surgen de su desarrollo, como tampoco los términos previstos en las normas que gobiernan, tales como los fijados para vacaciones, licencias, comisiones, compensatorios, causación de salarios y demás emolumentos que hacen parte del sistema de remuneración fijado para los servidores públicos de la DIAN, así como cualquier otra actuación administrativa que se derive de la relación laboral”.

Que la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN profirió la Resolución 000041 de 5 de mayo de 2020 por medio de la cual se modificaron los parágrafos segundo y tercero del artículo 8 de la Resolución 0030 del 29 de marzo de 2020 en lo que refiere a levantar los términos de suspensión de las investigaciones previas a la devolución o compensación previstas en el artículo 857-1 del Estatuto Tributario (Expedientes AD), únicamente respecto de aquellas que se encuentran terminadas y esté pendiente solamente la expedición del auto de archivo por el área de fiscalización y algunos asuntos aduaneros relacionados con negar o aceptar las solicitudes que se hayan presentado o se presenten para calificar como Operador Económico autorizado; expedir la resolución de aceptación o rechazo de la calificación de Operador Económico autorizado respecto de aquellas solicitudes que a la fecha de expedición de la presente resolución cuenten con las acciones requeridas. Las actuaciones administrativas necesarias para realizar el trámite de las ampliaciones provisionales de puertos, muelles y depósitos. El trámite de la pérdida de la autorización, habilitación o inscripción de que tratan los numerales 2 a 4 del artículo 139 del Decreto 1165 de 2019, las actuaciones administrativas relativas a la aprobación de las garantías globales. El trámite de solicitudes de habilitación, inscripción, autorizaciones y modificaciones de registros aduaneros, salvo en aquellos casos en los que el solicitante manifieste de manera expresa dentro del término para dar respuesta al requerimiento o para efectuar la visita, que no le es posible atender lo solicitado, por el aislamiento obligatorio. Expedir resoluciones de clasificación arancelaria, unidades funcionales y resoluciones anticipadas; y expedir la clasificación de exportador autorizado.

Que se hace necesario modificar el artículo 6 y el parágrafo segundo del artículo 8 de la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020 en el sentido de establecer la forma de notificación de los procesos y actuaciones administrativas previstos en los parágrafos segundo y tercero del artículo 8 de la mencionada resolución y levantar los términos de suspensión de todos los procesos y actuaciones administrativas de devolución y/o compensación de competencia del área de fiscalización y liquidación tributaria y el trámite de los recursos en sede administrativa y revocatorias directas interpuestos contra las actas del Comité de Conciliación y Defensa Judicial y de los Comités Especiales de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo, mediante las cuales se resolvieron las solicitudes de conciliación y terminación por mutuo acuerdo previstas en los artículos 100 y 101 de la Ley 1943 de 2018.

En virtud de lo anterior,

RESUELVE

ARTÍCULO 1º. Modifíquese el artículo 6 de la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020, el cual quedará así:

Los procesos y actuaciones de que trata el parágrafo segundo del artículo 8 de la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020, se notificaran de conformidad con lo establecido en el Estatuto Tributario y demás normativa concordante, a excepción de las notificaciones relacionadas con el literal vi) del parágrafo segundo, esto es, las derivadas de la relación laboral y reglamentaria de la Unidad administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y su talento humano, las cuales se notificaran conforme la normativa aplicable.

Los procesos y actuaciones de que trata el parágrafo tercero del artículo 8 de la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020, se notificaran de conformidad con lo establecido en el Decreto 1165 de 2019 y demás normatividad concordante.

PARÁGRAFO. En todo caso y sin perjuicio de la regla precedente, las devoluciones de saldos a favor se entienden debidamente notificadas, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, cuando el contribuyente reciba los TIDIS o la consignación total o parcial, de los saldos solicitados.

ARTÍCULO 2º. Modifíquese el parágrafo segundo del artículo 8 de la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020, el cual quedará así:

PARÁGRAFO SEGUNDO. Las actuaciones que se adelanten durante el término de suspensión de que trata el presente artículo se notificarán una vez se levante la suspensión aquí prevista.

Sin perjuicio de lo anterior en materia tributaria y administrativa la suspensión de términos de que trata la presente resolución no incluye: i) el cumplimiento de las obligaciones de presentar y pagar las declaraciones dentro de los términos previstos por las disposiciones legales, reglamentarias vigentes, ii) los procesos de Devoluciones y/o compensaciones y las solicitudes que se presenten a los buzones electrónicos autorizados por la entidad, y que sean de competencia de las dependencias de la Dirección de la Gestión de los Ingresos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, iii) las facilidades de pago que se soliciten a través de los buzones electrónicos autorizados, iv) la gestión de títulos de depósitos judiciales, v) las solicitudes de desembargos solicitados a través de los buzones a través de los buzones electrónicos autorizados, vi) la relación laboral legal y reglamentaria que surge entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y su talento humano, por ende, no interrumpe las actuaciones administrativas que surgen de su desarrollo, como tampoco los términos previstos en las normas que la gobiernan, tales como los fijados para vacaciones, licencias comisiones, compensatorios, causación de salarios y demás emolumentos que hacen parte del sistema de remuneración fijado para los servidores públicos de la DIAN, así como cualquier otra actuación administrativa que se derive de la relación laboral, vii) todos los procesos y actuaciones administrativas de devolución y/o compensación de competencia del área de fiscalización y liquidación tributaria, viii) el trámite de los recursos en sede administrativa y revocatorias directas interpuestos contras las actas del Comité de Conciliación y Defensa judicial y de los Comités Especiales de Conciliación y Terminación por mutuo acuerdo, mediante las cuales se resolvieron las solicitudes de conciliación y de terminación por mutuo acuerdo previstas en los artículos 100 y 101 de la Ley 1943 de 2018.

ARTÍCULO 3º. COMUNICAR a través de la Coordinación de Notificaciones de la Subdirección de Gestión de Recurso Físicos, el contenido de la presente resolución, a los Directores de Gestión de Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y al despacho de los directores seccionales de Impuestos de Aduanas y de Impuestos y Aduanas en todo el territorio nacional.

ARTÍCULO 4º. PUBLICAR el contenido de la presente resolución en el Diario Oficial de Conformidad con el artículo 65 del Código Administrativo y de los Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 5º. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el diario oficial.

Intervenciones

De la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

La apoderada judicial, según poder conferido por la subdirectora de Gestión de Representación Externa de la Dirección de Gestión Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN en el escrito de intervención, solicita se declare la legalidad de la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, «Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».

En sustento adujo los siguientes aspectos:

Atendiendo las medidas adoptadas por el gobierno nacional, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales implementó a través de la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020, medidas de urgencia para la atención y prestación de los servicios en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, para garantizar la atención y prestación de los servicios, salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos, la publicidad de las actuaciones administrativas y la protección laboral.
Con posterioridad a ello, mediante la Resolución N.º 0031 de 3 de abril de 2020, modificó el parágrafo 2.º del artículo 8.º del acto antes mencionado, precisando que la relación laboral, legal y reglamentaria surgida entre la DIAN y su talento humano, no estaba suspendida.
Por Resolución N.º 0041 de 5 de mayo de 2020, se modificaron los parágrafos 2.º y 3.º del artículo 8.º de la Resolución N.º 0030 del mismo año, en lo relacionado con el levantamiento de los términos de suspensión de las investigaciones previas a la devolución o compensación previstas en el artículo 857-1 del Estatuto Tributario, únicamente respecto a las que se encuentren terminadas y esté pendiente solamente la expedición del auto de archivo por el área de fiscalización y algunos asuntos aduaneros relacionados con los Operadores Económicos Autorizados, con las ampliaciones provisionales de puertos, muelles y depósitos y actuaciones administrativas relacionadas con la aprobación de garantías globales, entre otras.
Las medidas implementadas mediante el acto administrativo objeto de control están acorde con las disposiciones adoptadas por el gobierno nacional, encaminadas a, primero, salvaguardar la salud y la vida de los funcionarios y usuarios de la entidad mediante el acatamiento de las medidas de aislamiento obligatorio vigentes en todo el territorio nacional y, segundo, garantizar la continuidad en la prestación del servicio público, a cargo de la entidad, durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, estableciendo excepciones a la suspensión de términos y la notificación electrónica de los actos administrativos, providencias, decisiones, documentos y oficios, facilitando los trámites, servicios y acceso a la información, bajo las circunstancias de emergencia de salud pública actuales.
La Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, cumple a cabalidad con los requisitos de forma que debe reunir todo acto administrativo para su expedición en tanto que se expidió durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y en vigencias del Estado de Emergencia declarado a través del decreto 637 de 2020; se emitió en desarrollo del decreto 491 de 2020; fue expedido por el director general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en ejercicio de sus facultades legales; y cuenta con los datos mínimos para su identificación.

1.6. Concepto del Ministerio Público

La procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicita se declare la legalidad de la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, con fundamento en las siguientes razones:

La competencia del director general de la DIAN para expedir el acto administrativo, responde acertadamente al postulado de legalidad administrativa concebido en el artículo 121 de la Constitución Política, bajo los parámetros condicionantes del estado excepcional de la emergencia económica, social y ecológica, con ocasión de la pandemia originada por el nuevo coronavirus, Covid-19.

La Resolución N.º 00050 de 2020, es un acto administrativo de contenido general o abstracto, en cuanto está destinado a garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la DIAN durante las circunstancias excepcionales que ha vivido el país por causa o con ocasión de la pandemia.

Se observa que la DIAN emitió la resolución objeto de estudio, para adoptar las medidas y garantizar la efectiva prestación del servicio público a su cargo, guardando, de esta manera, total conexidad con el decreto legislativo 417 de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, así como con el decreto legislativo 491 del mismo año, dentro del cual se establecieron medidas aplicables a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares cuando cumplan funciones públicas.

Así las cosas, la Resolución N.º 00050 de 20 de mayo de 2020, es concordante con las normas que le son superiores y guarda conexidad material con las causas que dieron origen al estado de emergencia, esto es, para contener la expansión del contagio del Covid-19 y garantizar la prestación del servicio.

Consideraciones

Competencia

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 1994, declaró exequibl el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción –Ley 137 de 1994– que previó el control inmediato de legalidad

A su turno, en el artículo 136 del cpaca se estatuye en los siguientes términos:

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, autoridad que expidió la resolución materia de estudio, es una entidad de creación legal, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que se constituyó como una Unidad Administrativa Especial, mediante el Decreto 2117 de 1992.

En consideración al carácter de autoridad del orden nacional y de conformidad con los artículos 111 numeral 8.° del cpac, 2 y 29 numeral 3. del Acuerdo 80 de 201 y con la decisión adoptada en sesión virtual N.° 10 del 1 de abril de 2020, el Consejo de Estado es competente para conocer el medio de control automático de legalidad de la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN.

Finalidades y características del control inmediato de legalidad

A través de varios pronunciamientos de contenido similar, emitidos por la Sala Plena, se han trazado los elementos que identifican el examen de legalidad que corresponde realizar en el medio de control previsto en el artículo 136 del cpaca, de los actos administrativos expedidos en ejercicio de la función administrativa y para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos en los Estados de Excepción.

El análisis de legalidad se realiza por confrontación directa del acto administrativo con las normas constitucionales que facultan la declaratoria de los Estados de Excepción, vale decir, con los artículos 212 a 215 de la Carta Política, la Ley 137 de 1994, los decretos a través de los cuales se estatuye el Estado de Excepción, los decretos legislativos que se profieran para conjurarlo y las normas de contenido reglamentario que le sean superiores y que hayan sido expedidas con ese propósito.

De la copiosa jurisprudencia emitida por esta Corporación en armonía con los artículos 185 y s.s. del cpaca se destacan las siguientes características

(i) Tiene carácter jurisdiccional porque se adelanta a través del procedimiento previsto en el artículo 185 del cpaca el que culmina, luego del agotamiento de las etapas, con la expedición de una sentencia.

(ii) Es inmediato y oficioso, la primera característica implica que la autoridad que expida los actos administrativos en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos, debe enviarlos a la autoridad judicial competente dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, y, la segunda, significa que si no se efectuare el envío, la corporación judicial correspondiente aprehenderá, de oficio, su conocimiento «o incluso como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición»

(iii) Es autónomo en tanto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la potestad de emitir pronunciamiento respecto de los actos administrativos de su competencia sin necesidad de esperar el resultado del control de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional sobre la disposición que declara el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que se expidan para conjurarlo.

En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad «pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo»

(iv) Es integral porque su ámbito se desenvuelve en la confrontación del acto administrativo con el decreto legislativo que declaró el Estado de Excepción y con los que se expidan para conjurarlo en aras de verificar la competencia para expedirlo, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad entre las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implementación, el carácter transitorio y la proporcionalidad, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, bajo el entendido de que hacen parte de un conjunto de decisiones proferidas con la exclusiva finalidad de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos

Resulta necesario enfatizar en esta característica debido a que por la complejidad y el amplio universo normativo el control inmediato queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina.

Es decir, si bien el control pretende ser integral no es completo ni absoluto. La anterior aseveración encuentra respaldo en la sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001 03 15 000 2015 02578-00 en la cual se indicó lo siguiente:

[e]n efecto, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. Esta Corporación ha sido reiterativa en señalar «que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico

(v) La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

(vi) Es participativo porque se otorga la oportunidad a los ciudadanos y a las entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en la materia relacionada con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de los puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo.

(vii) Es compatible con las acciones de nulidad y nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato

2.3. Verificación de los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad

Previo al análisis de fondo de la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN «Por la cual se modifica parcialmente la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», en sus componentes formales y materiales, resulta necesario verificar si concurren los presupuestos para su procedencia, esto es (i) que se trate de un acto de contenido general; (ii) que se hayan dictado en ejercicio de la función administrativa y (iii) que se hayan expedido con la finalidad de desarrollar uno o más decretos legislativos proferidos con motivo del Estado de Excepción.

2.3.1. Que se trate de un acto de contenido general

Del encabezado correspondiente a la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, «Por la cual se modifica parcialmente la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», expedida por el director general, emerge su carácter de acto general, impersonal y abstracto, lo cual se complementa con la parte considerativa que se dirige a los administrados y al público en general, pues, establece la forma de notificación de los procesos y actuaciones administrativas previstas inicialmente y levanta los términos de suspensión de todos los procesos y actuaciones administrativas de devolución y/o compensación de competencia del área de fiscalización y liquidación tributaria y el trámite de los recursos en sede administrativa y revocatorias directas interpuesto contra las acta del Comité de Conciliación y Defensa Judicial y de los Comités Especiales de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo, mediante las cuales se resolvieron las solicitudes de conciliación y de terminación por mutuo acuerdo. Previstas en los artículos 100 y 101 de la Ley 1943 de 2018.

Conforme a lo analizado, la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, satisface este requisito.

2.3.2. Que se trate de un acto de contenido general, dictado en ejercicio de la función administrativa

La noción de función administrativa para los efectos del requisito que se examina comprende la naturaleza pública del órgano y la competencia de la cual es titular quien expide la decisión.

Como se mencionó, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que tiene como objeto, coadyuvar y garantizar la seguridad fiscal del Estado Colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras, cambiarias, los derechos de explotación y gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad.

Sus funciones se desarrollan en el artículo 1.º del Decreto 1292 de 2015, «Por el cual se modifica parcialmente la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales».

A su turno, las funciones del director nacional de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales están previstas en el artículo 6.º del Decreto 4048 de 22 de octubre de 2008, que son, entre otras: «1. Dirigir y administrar el ejercicio de las competencias y funciones asignadas a la entidad en el artículo 3.º del presente Decreto; que le correspondan de conformidad con el miso; (…) 7. Definir, dirigir, coordinar y evaluar las actividades relacionadas con los impuestos nacionales, derechos de aduana y demás tributos al comercio exterior, en lo correspondiente a su gestión, recaudación, fiscalización, control, represión, penalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción, así como controlar las obligaciones cambiarias derivadas de operaciones de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y exportaciones, y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones de competencia de la DIAN; (…) 22. Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos referentes a la planeación, dirección, organización, supervisión, control, información y comunicación institucional».

Los anteriores presupuestos se subsumen en la noción de función administrativa y por ello la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, cumple este requisito.

2.3.3. Que se trate de un acto de contenido general, dictado en el ejercicio de la función administrativa y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante el Estado de Excepción

La Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, objeto del medio de control, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN invocó como marco normativo, las normas que a continuación se citan:

(i) La Resolución N.º 385 de 12 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se adoptaron medidas preventivas de aislamiento y cuarentena para un grupo de personas, a partir de dicha fecha y hasta el 30 de mayo del presente año. En esta norma se acogieron diferentes medidas sanitarias, entre ellas, ordenar a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del Covid – 19;

(ii) El Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, a través del cual el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia del decreto, con el fin de, primero, conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, evitando así la propagación del Covid-19 y, segundo, mitigar y prevenir el impacto negativo en la economía del país;

(iii) El Decreto Legislativo 457 del 22 de marzo de 2020, «[p]or el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus covid-19 y el mantenimiento del orden público» y, en particular, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio a todas las personas que habitan en la República de Colombia, entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria declarada mediante el Decreto 417 de 2020.

(iv) El Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 «[p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica»

(v) El Decreto Legislativo 535 de 10 de abril de 2020, a través del cual «se adoptan medidas para establecer un procedimiento abreviado de devolución y/o compensación de saldos a favor de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas, IVA, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En consideración a lo anterior, teniendo en cuenta que la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, se fundamentó tanto en el decreto por medio del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, como en las demás normas que se han proferido con posterioridad y su finalidad, como se verá más adelante, fue el desarrollo de aquellas normas; sí se reúne el requisito analizado.

2.4. Contenido de los actos administrativos generales expedidos como consecuencia del Estado de Excepción por Emergencia Económica, Social y Ecológica

El artículo 215 de la Carta Política estatuye que cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Las decisiones tendientes a conjurar el Estado de Excepción y que facultan al Gobierno Nacional a través del presidente de la República y a las autoridades administrativas tanto del orden nacional, distrital, departamental o municipal como a los demás órganos que hacen parte de la estructura del Estado para expedir actos administrativos en desarrollo de los decretos legislativo deben concretar en cuanto ello resultare necesario, los cursos de acción trazados en los decretos con fuerza de ley proferidos al amparo de las facultades derivadas del régimen extraordinario.

El Presidente de la República puede hacer uso de su potestad reglamentaria, herramienta ordinaria de la función administrativa, para darle desarrollo normativo a los decretos legislativos y en ese caso: a) la norma reglamentaria no puede exceder la competencia del decreto legislativo; b) no es pertinente que agote todo el contenido del decreto legislativo; y c) las medidas reglamentarias deben ser necesarias, esto es que no basta con las ordinarias para conjurar la crisis.

Los actos administrativos sometidos al control inmediato de legalidad deben contener tanto requisitos formales como materiales.

Los requisitos formales o sujeción a las formas están referidos al encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa a las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe

Los requisitos de fondo o materiales comprenden, la relación de conexidad y proporcionalida con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que se expiden para conjurarlo, la Ley 137 de 1994 y otras disposiciones de alcance superior que se hayan proferido en el marco de la excepcionalidad.

Sobre el particular, además de las sentencias citadas, la Sala Plena del Consejo de Estado, señaló lo siguiente:

[…] Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales -con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento- hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.

Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción -comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho-, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia -los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción-, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos. […]

2.5. Control inmediato de legalidad de la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN, «Por la cual se modifica parcialmente la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».

2.5.1. Control de aspectos formales

Como se mencionó, el acto administrativo sometido a control inmediato de legalidad se fundamentó en la Resolución N.° 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social que declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional con motivo de determinarse el Covid-19 como pandemia por parte de la–oms–; el Decreto Legislativo 417 de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional; el Decreto Legislativo 457 del 22 de marzo de 2020 que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero (00) horas del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero (00) horas del día 13 de abril de 2020; el Decreto N.º 491 de 28 de marzo de 2020, mediante el cual se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, así como para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas; y el Decreto Legislativo 535 de 10 de abril de 2020, a través del cual se adoptan medidas para establecer un procedimiento abreviado de devolución y/o compensación de saldos a favor de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas, IVA, en el marco de la Emergencia.

Igualmente, se expuso conforme a las disposiciones indicadas, que:

PARÁGRAFO TERCERO. En materia aduanera la suspensión de términos de que trata la presente resolución no incluye: i) obligaciones relativas de aviso de arribo, al aviso de llegada, la presentación del manifiesto de carga y al informe de inconsistencias, ii) las obligaciones del proceso de importación previstas en el capítulo 3 y 4 del Título 5 del Decreto 1165 de 2019, a excepción del término para la presentación de la declaración anticipada, el término de permanencia en el depósito, los términos de entrega de las mercancías, iii) los términos para presentar pagos consolidados de tributos aduaneros, iv) las obligaciones relativas a las zonas francas de que trata la Resolución 007 del 28 de enero de 2020.

La mentada decisión reúne los elementos formales referidos al encabezamiento, el número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, contenido, parte resolutiva y firma de quien lo suscribe. Ahora bien, aunque no es necesario para efectos de realizar el control de legalidad que el acto administrativo haya sido publicado, ello se verificó según consulta efectuada en la página web de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, www.dian.gov.co y con la respuesta emitida por la apoderada judicial de la entidad conforme a la solicitud formulada por el secretario general de esta Corporación.

Así las cosas, se evidencian los elementos formales del acto administrativo y los esenciales referidos a los motivos o finalidades, los que, aunados a la competencia de la autoridad que lo expidió y que se examinó en el numeral 2.3.2, permiten inferir que se plasmó la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa con el propósito de crear o modificar una situación jurídica, para el caso de alcance general.

2.5.2. Control de Aspectos materiales

2.5.2.1. Conexidad

En virtud a que la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN, «Por la cual se modifica parcialmente la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», se expidió con fundamento en el Decreto Legislativo 417 de 2020, «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional» y, entre otros, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, «[p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», y el Decreto Legislativo 535 de 10 de abril de 2020, «[p]or el cual se adoptan medidas para establecer un procedimiento abreviado de devolución y/o compensación de saldos a favor de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas, IVA, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», es necesario examinar si las medidas que adoptó guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción y con los decretos legislativos expedidos para conjurarl

o con otras disposiciones de alcance superior que se hayan proferido con ese propósito.

2.5.2.1.1. La declaratoria del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica y los Decretos Legislativos expedidos para conjurarla.

El Decreto Legislativo 417 de 2020 «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional» entre sus motivaciones sostuvo lo siguiente:

“[…] Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por el nuevo coronavirus covid-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política. […]

Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación.

Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

3. justificación de la declaratoria del estado de excepción

Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus covid-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley- autorizada por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. […]

Que en ese orden de ideas, se hace necesario por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros en la Ley 100 de 1993 – Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 – Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación […].

De acuerdo con lo anterior, con ocasión a la declaratoria de la emergencia sanitaria, entre otras motivaciones, el presidente de la República declaró el estado de excepción por emergencia económica, social y ecológica, el cual fue justificado con motivo de la identificación del virus covid-19, considerado por la –oms– como una pandemia con incidencia en el país por el crecimiento exponencial, lo que ha conllevado graves consecuencias sanitarias, sociales y económicas.

De igual manera, y Gobierno nacional expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, «[p]or el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus covid-19 y el mantenimiento del orden público».

Ahora bien, el Decreto 491 de 2020, que sirvió de fundamento al acto administrativo que se analiza, tuvo entre sus consideraciones, entre otras, las siguientes: «[…] se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio».

Valga aclarar que la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del Decreto 491 de 2020, y aunque declaró la inexequibilidad de algunas determinaciones allí adoptadas y la exequibilidad condicionada de otras, en particular, sobre el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones y la flexibilización de la prestación del servicio en forma presencial señaló

6.52. La prestación de los servicios a cargo de las diferentes autoridades del Estado se ha caracterizado por su presencialidad y, por consiguiente, las personas que laboran en las distintas entidades que lo conforman, por regla general, asisten a sus instalaciones con el propósito de desempeñar sus funciones, sin perjuicio del desarrollo de ciertos trabajos que, por su naturaleza, deben realizarse en campo.

6.53. Sin embargo, los avances en las tecnologías de las comunicaciones y de la información han permitido que la prestación de algunos servicios se concrete por medio de canales virtuales, así como que sea posible para algunos trabajadores del Estado desempeñar sus funciones sin asistir a las instalaciones de la entidad.

(…)

6.58. Ahora bien, esta Sala llama la atención sobre el hecho de que el Constituyente de 1991 no prohibió ninguna modalidad de trabajo en el sector público, ni estableció su preferencia sobre alguna de ellas, pero, como se explicó páginas atrás, sí ordenó la necesidad de que se garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las distintas autoridades, en especial, de aquellos esenciales para la comunidad y para la garantía de los derechos fundamentales de los residentes en el país.

6.59. En consecuencia, la Corte estima que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 123 y 150.23 de la Constitución, el legislador está facultado para determinar la modalidad de trabajo bajo la cual los servidores del Estado y los particulares que desempeñen funciones públicas deben cumplir con sus funciones y compromisos, siempre que la regulación que se adopte garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las autoridades.

6.60. En este orden de ideas, esta Sala considera que el artículo 3° del Decreto 491 de 2020 cumple con el juicio de no contradicción específica, puesto que ante la inexistencia de una disposición superior concreta que regule la modalidad de prestación de servicios por parte de los empleados y contratistas del Estado, se optó por autorizar legalmente el trabajo en casa en razón de las circunstancias extraordinarias que atraviesa el país debido a la pandemia originada por el coronavirus COVID-19, atendiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

6.61. Específicamente, la autorización a las entidades del Estado para que puedan consentir que su personal cumpla con sus funciones y compromisos a través de la modalidad de trabajo en casa, utilizando para el efecto las tecnologías de la información y las comunicaciones, busca la satisfacción de una finalidad legítima, como lo es asegurar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades en medio de las restricciones sociales adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19.

Entre tanto, en el Decreto Legislativo 535 de 2020, que también sirvió de fuente legal al acto bajo análisis, se consideró

Que según el parágrafo 5 del artículo 855 del estatuto tributario: “La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, podrá devolver, de forma automática, los saldos a favor originados en el impuesto sobre la renta y sobre las ventas. El mecanismo de la devolución automática de saldos a favor aplica para los contribuyentes y responsables que: a) No representen un riesgo alto de conformidad con el sistema de análisis de riesgo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN; b) Más del ochenta y cinco por ciento (85%) de los costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas descontables provengan de proveedores que emitan sus facturas mediante el mecanismo de factura electrónica.”. En este contexto, se requiere modificar las condiciones de que trata el precitado parágrafo hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del coronavirus COVID-19, con el fin establecer un procedimiento expedito y abreviado que permita devolver y/o compensar los saldos a favor en forma automática, de tal manera que los contribuyentes o responsables tengan un mayor flujo de caja y de liquidez para poder cumplir con sus obligaciones. �

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Que se requiere tomar medidas de carácter tributario que agilicen el procedimiento para la devolución y/o compensación de los saldos a favor en el impuesto sobre la renta y complementarios y en el impuesto sobre las ventas, IVA, durante la vigencia de la emergencia económica, social y ecológica, que le permita a los contribuyentes disponer de recursos o de títulos de devolución de impuestos - TIDIS para superar los efectos de la crisis. �

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Que las medidas de confinamiento de la población tomadas por el Gobierno Nacional, a través del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 y 531 del 8 abril de 2020, ha afectado la actividad económica de los contribuyentes y los flujos de caja, motivo por el cual se requiere implementar el procedimiento de devolución y/o compensación automática sin que sean aplicables los requisitos establecidos en el parágrafo 5º del artículo 855 del estatuto tributario, lo que se traduce en un alivio de carácter económico para los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y los responsables del impuesto de la ventas, IVA.�

2.5.2.1.2. Análisis de las determinaciones adoptadas en la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN, «Por la cual se modifica parcialmente la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica»

2.5.2.1.2.1. Modificación del artículo 6.º de la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020 – notificación o comunicación de actos administrativos y/u oficios – artículo 1.° de la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020

El artículo 6.º de la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020, disponía lo siguiente:

Durante el periodo de suspensión de términos, para la notificación o comunicación de actos administrativos y/o oficios, se aplicará lo establecido en el artículo 566-1 del Estatuto tributario. Lo anterior sin perjuicio de la facultad que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, tiene para remitir a los contribuyentes oficios persuasivos mediante correo electrónico.

Parágrafo. En todo caso y sin perjuicio de la regla precedente, las devoluciones de saldos a favor se entienden debidamente notificadas, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, cuando el contribuyente reciba los TIDIS o la consignación total o parcial, de los saldos solicitados.

El acto administrativo objeto de estudio consideró que para algunos trámites tributarios y aduaneros excluido

de la suspensión de términos establecida en el artículo 6.º del Decreto Legislativo 491 de 2020 debía surtirse la notificación establecida en el Estatuto Tributario y demás normas que resultaran concordantes.

En tal sentido, debe mencionarse que la publicidad del acto administrativo es darlo a conocer a sus destinatarios, con el objeto de determinar su oponibilidad para hacer posible su aplicación o cumplimiento y permitir que los interesados puedan controvertirlos o impugnarlos. De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo las formas en que esta puede surtirse, es a través de la publicación, comunicación y notificación.

Por su parte, la notificación es «la diligencia mediante la cual se procura enterar de la forma más amplia directa y garantista al interesado o interesados sobre el acto administrativo, permitiéndole conocer su contenido completo, si es o no susceptible de recursos ante la misma autoridad que lo expidió, y en caso positivo, cuáles son tales recursos, cuándo y ante quién se puede interponer.

En el asunto sometido a consideración, es oportuno señalar que las clases de notificaciones, en materia tributaria, se encuentran consagradas en el Estatuto Tributario, dentro de las cuales se observa la personal, por correo, por edicto y la electrónic�

y, en materia aduanera, están contempladas en el Decreto 1165 de 2019 y normativa concordante, entre ellas, la personal, por estado y por correo��

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Ahora bien, debe resaltarse que conforme a lo dispuesto en el Estatuto Tributario, en materia tributaria, es característica la notificación electrónica, de conformidad con lo dispuesto en los siguientes artículos:

ARTICULO 563. DIRECCIÓN PARA NOTIFICACIONES.� La notificación de las actuaciones de la Administración Tributaria deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección;�la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada.

Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante no hubiere informado una dirección a la Administración de Impuestos, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la Administración mediante verificación directa�o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria.

Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor, o declarante, por ninguno de los medios señalados en el inciso anterior, los actos de la Administración le serán notificados por medio de la publicación en el portal de la web de la DIAN, que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número identificación personal.

<Inciso modificado por el artículo�103�de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor y/o declarante informe a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) a través del Registro Único Tributario (RUT) una dirección de correo electrónico, todos los actos administrativos le serán notificados a la misma. La notificación por medios electrónicos será el mecanismo preferente de notificación de los actos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

(…)

ARTICULO 565. FORMAS DE NOTIFICACIÓN DE LAS ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS.� Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.

<Inciso modificado por el artículo�104�de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir del día siguiente de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación electrónica.

(…)

PARÁGRAFO 1o.�La notificación por correo de las actuaciones de la administración, en materia tributaria,�aduanera o cambiari��se practicará mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en el Registro Único Tributario - RUT. En estos eventos también procederá la notificación electrónica.

Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere informado una dirección a la administración tributaria, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria. Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno de los medios señalados, los actos de la administración le serán notificados por medio de publicación en un periódico de circulación nacional.

Cuando la notificación se efectúe a una dirección distinta a la informada en el Registro Único Tributario, RUT, habrá lugar a corregir el error dentro del término previsto para la notificación del acto.

PARÁGRAFO 2o.��<Parágrafo modificado por el artículo�47�del Decreto Ley 2106 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando durante los procesos que se adelanten ante la administración tributaria el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, actúe a través de apoderado, la notificación se surtirá a la dirección de correo físico, o electrónico que dicho apoderado tenga registrado en el Registro Único Tributario (RUT).

PARÁGRAFO 3o.�Las actuaciones y notificaciones que se realicen a través de los servicios informáticos electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como certificadora digital cerrada serán gratuitos, en los términos de la Ley�527�de 1999 y sus disposiciones reglamentarias.

PARÁGRAFO 4o.�<Parágrafo modificado por el artículo�104�de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Todos los actos administrativos de que trata el presente artículo, incluidos los que se profieran en el proceso de cobro coactivo, se podrán notificar de manera electrónica, siempre y cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante haya informado un correo electrónico en el Registro Único Tributario (RUT), con lo que se entiende haber manifestado de forma expresa su voluntad de ser notificado electrónicamente. Para estos efectos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) deberá implementar los mecanismos correspondientes en el Registro Único Tributario (RUT) y habilitará una casilla adicional para que el contribuyente pueda incluir la dirección de correo electrónico de su apoderado o sus apoderados, caso en el cual se enviará una copia del acto a dicha dirección de correo electrónico.

(…)

ARTÍCULO 566-1. NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA.�<Artículo modificado por el artículo�105�de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Es la forma de notificación que se surte de manera electrónica a través de la cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) pone en conocimiento de los administrados los actos administrativos de que trata el artículo�565�del Estatuto Tributario, incluidos los que se profieran en el proceso de cobro.

Una vez el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante informe la dirección electrónica a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en los términos previstos en los artículos�563�y�565�del Estatuto Tributario, todos los actos administrativos proferidos con posterioridad a ese momento, independientemente de la etapa administrativa en la que se encuentre el proceso, serán notificados a esa dirección hasta que se informe de manera expresa el cambio de dirección.

La notificación electrónica se entenderá surtida para todos los efectos legales, en la fecha del envío del acto administrativo en el correo electrónico autorizado; no obstante, los términos legales para el contribuyente, responsable, agente retenedor, declarante o su apoderado para responder o impugnar en sede administrativa, comenzarán a correr transcurridos cinco (5) días a partir de la entrega del correo electrónico.

Cuando las personas indicadas anteriormente no puedan acceder al contenido del acto administrativo por razones tecnológicas, deberán informarlo a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) dentro de los tres (3) días siguientes a su entrega, para que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) envíe nuevamente y por una sola vez, el acto administrativo a través de correo electrónico; en todo caso, la notificación del acto administrativo se entiende surtida por la Administración en la fecha de envío del primer correo electrónico, sin perjuicio de que los términos para el administrado comiencen a correr transcurridos cinco (5) días a partir de la fecha en que el acto sea efectivamente entregado.

Cuando no sea posible la notificación del acto administrativo en forma electrónica, bien sea por imposibilidad técnica atribuible a la Administración Tributaria o por causas atribuibles al contribuyente, esta se surtirá de conformidad con lo establecido en los artículos�565�y�568�del Estatuto Tributario.

Cuando los actos administrativos enviados por correo electrónico no puedan notificarse por causas atribuibles al contribuyente, responsable, agente retenedor, declarante o su apoderado, en la dirección electrónica autorizada, esta se surtirá de conformidad con lo establecido en los artículos�565�y�568�del Estatuto Tributario. En este caso, la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en la fecha del primer envío del acto administrativo al correo electrónico autorizado y para el contribuyente, responsable, agente retenedor, declarante o su apoderado, el término legal para responder o impugnar, empezará a contarse a partir de la fecha en que el acto sea efectivamente notificado. (…).» (resaltados fuera del texto original).

Así las cosas, conforme se manifestó en un asunto similar al ahora planteado la notificación por medios electrónicos, luego de la modificación realizada por la Ley 2010 de 2019, en su artículo 103 es la forma que prevalece en la entidad para notificar sus actuaciones.

En ese orden de ideas, teniendo en cuenta, se insiste, que las notificaciones de las que trata el artículo 1.º del acto administrativo objeto de estudio se enmarcan de acuerdo a lo dispuesto en el Estatuto Tributario y que, como se señaló, en éste impera la notificación electrónica, dicha disposición guarda correspondencia con la regulación contenida en uno de los decretos legislativos emitidos en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues, respecto a la notificación o comunicación de los actos administrativos que sean emitidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el artículo 4.º del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, sostiene que «hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria (…) la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización». Norma que fue declarada exequible condicionalmente, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.

La notificación de manera electrónica es una medida acorde dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y lo establecido en el Decreto 491 de 2020, dado que lo que se pretende es proteger el derecho a la vida y salud de los servidores públicos de la entidad como de los usuarios, y que a través de medios diferentes a los presenciales, los interesados sean dados a conocer de las decisiones que emitan las entidades.

En consideración a ello, la medida adoptada en este sentido por la DIAN, se encuentra ajustada con el Estado de Emergencia decretado, pues ante las circunstancias propias de la emergencia sanitaria, que involucran el aislamiento social y físico y la imposibilidad de acudir a la entidad en forma presencial, esta entidad, teniendo en cuenta el Estatuto Tributario que es aplicable para esta clase de trámites, propone alternativas para que los usuarios o interesados sean puestos en conocimiento de las decisiones que se expidan a través de actos administrativos, esto con el fin de ejercer el derecho de oposición y respetar el derecho al debido proceso de cualquier persona que resulte afectada o beneficiada por una decisión adoptada por la entidad.

Así las cosas, la disposición en mención encuentra fundamento tanto en el Estatuto Tributario, por ser la norma especial que le es aplicable a la entidad, como en los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020, guarda relación directa con esas disposiciones, atiende sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades y no contraría el restante ordenamiento jurídico analizado.

- Por otra parte, en cuanto a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1.º del acto objeto de estudio, que establece que en lo que respecta a la devolución de saldos a favor prevista en el artículo 862 del Estatuto Tributario, dichas decisiones se entenderán notificadas por conducta concluyente, la Sala observa que dicha disposición, primero, contraviene lo dispuesto en el artículo 4.º del Decreto Legislativo 491 de 2020 y, segundo, modifica, la forma de notificación de las decisiones del procedimiento de devolución de saldos a favor y la forma en que, según la Ley 1437 de 2011, dicha notificación se surte.

En un asunto similar al ahora analizado, en el que se estudió la legalidad de la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020, esta Corporación sostuvo

75.Vale aclarar que la administración tributaria debe notificar las decisiones de los procedimientos administrativos a su cargo conforme a los artículos 565 y siguientes del Estatuto Tributario, y como norma supletoria las previsiones del CPACA.

76.De esta forma, ante la falta de regulación de la notificación por conducta concluyente en los procedimientos tributarios, la entidad debía seguir las normas generales sobre la materia. Así, la legislación solo contempló esa modalidad de notificación cuando el interesado “revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales” (artículo 72 del CPACA), pero la entidad previó que ello también sucedería “cuando el contribuyente reciba los TIDIS o la consignación total o parcial de los saldos solicitados”.

77. Así las cosas, la entidad no podía de forma autónoma modificar la forma de notificación de las decisiones del procedimiento de devolución de saldos a favor, pues debía ceñirse a las previsiones legales que desarrollaban ese trámite. La entidad no tenía la capacidad para introducir modificaciones al texto legal que regía el procedimiento que debía seguir. Llegado el momento habría que revisar caso a caso si los supuestos de hecho adicionados podrían considerarse suficientes, pero la entidad no podía dejar de antemano reglada esas situaciones porque ello no era ajeno a su ámbito de regulación.

79 En consecuencia, la Sala declarará la nulidad del parágrafo del artículo 6 de la Resolución n.º 30, porque la entidad no tenía competencia para extender la notificación por conducta concluyente a supuestos no previstos por el legislador. 75.

En ese orden de ideas, se declarará en la parte resolutiva de esta providencia, no ajustado a derecho el páragrafo del artículo 1.º de la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020

–

2.5.2.1.2.2. Modificación del parágrafo 2.º del artículo 8.º de la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020 – artículo 2.º de la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020.

El artículo 8.º y el parágrafo 2.º de la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020, disponían, que:

ARTÍCULO 8.º. SUSPENDER hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social la totalidad de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, incluidos los procesos disciplinarios. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la legislación tributaria, aduanera y cambiaria.

(…)

PARÁGRAFO SEGUNDO. En materia tributaria la suspensión de términos de que trata la presente resolución no incluye: i) el cumplimiento de las obligaciones de presentar y pagar las declaraciones dentro de los términos previstos por las disposiciones y legales, reglamentarias vigentes , ii) los procesos de Devoluciones y/o Compensaciones que se soliciten a través del Servicio Informático Electrónico (SIE) de Devoluciones y/o Compensaciones y las solicitudes que se presenten a los buzones electrónicos autorizados por la entidad, iii) las facilidades de pago que se soliciten a través de buzones autorizados, iv) la gestión de títulos de depósitos judiciales y v) las solicitudes de desembargos solicitados a través de los buzones electrónicos autorizados.

En las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa que se tramitan ante la DIAN, prevalecen las garantías al debido proceso y derecho de defensa de estirpe constitucional al tenor del artículo 29 y, en ese orden, dada la coyuntura mundial por la proliferación del virus covid-19 que impacta el país con incidencia en el derecho fundamental a la vida en conexidad con el derecho a la salud, se aprecia que la medida adoptada responde al deber que tiene el Estado de organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud, y atiende la obligación de los funcionarios públicos de garantizar, entre otros, el derecho al debido proceso en todas las actuaciones que se desarrollen ante ellos, siendo legal, entonces, que las actuaciones que se surtan durante el término de la suspensión, se notifiquen una vez ésta se levante.

En ese orden de ideas, comoquiera que las medidas de suspensión de términos y la determinación de no atender al público de manera presencial, son de carácter general y, por ende, repercuten en beneficio de toda la población, dada la grave amenaza que se cierne sobre los habitantes del país ante el riesgo de contagio, obliga al acatamiento de las medidas de emergencia sanitaria que se adoptaron en todo el territorio nacional mediante la Resolución N.° 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social la que incluso fue prorrogada con la Resolución N.° 0000844 de 26 de mayo de 202 hasta el 31 de agosto de 2020.

Además, el Decreto Legislativo 417 de 2020 señaló lo siguiente en su parte considerativa:

Que la adopción de medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del Covid19 […]

Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario, y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales

La anterior preceptiva legal, a su turno, se complementa con las previsiones del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 expedido por el Presidente de la Repúblic, que impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público y, específicamente, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus covid-19, término durante el cual se dispuso la suspensión de términos en la resolución bajo análisis.

La referida decisión que implicó la limitación del derecho fundamental a la circulación en el territorio nacional –exceptuando de dicha medida, entre otras personas a los servidores públicos y contratistas cuyas actividades sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria– proporciona elementos valorativos suficientes para deducir que las medidas adoptadas por el director general de la DIAN, desarrollan, definen y concretan las pautas trazadas para afrontar la situación que dio origen al Estado de Excepción.

Para el efecto, es de resaltar que la época de pandemia que afecta al país exige a la población, en beneficio del derecho a la vida y a la salud de toda la colectividad, acatar las medidas de confinamiento y los protocolos preventivos para mitigar el impacto del virus covid-19 por su facilidad de propagación y por ello le corresponde a las autoridades aplicar todas las medidas tendientes a evitar el contagio.

Aunado a lo anterior, es oportuno resaltar que con posterioridad a las normas antes mencionadas, el 28 de marzo, se profirió el Decreto Legislativo 491 de 202, norma que prevé en el artículo 6.° lo siguiente:

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decret, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.

La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales.

En consideración a lo anterior, es dable inferir que la medida de la notificación de las actuaciones una vez se levante la suspensión de los términos adoptada por la DIAN, cumple con la finalidad de las normas de aislamiento en orden a evitar el contagio del personal y particulares involucrados en las actuaciones antes referidas y prevenir la propagación de la pandemia, por lo que se muestra acorde con las finalidades y justificaciones del decreto legislativo que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en cuyas consideraciones, como se resaltó previamente, se contempló la posibilidad de «suspen[der] términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales»; y con el decreto emitido con posterioridad, que dispone que «es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales», razón por la cual es dable concluir que la determinación que se adoptó en el artículo 2.° de la resolución bajo estudio, resulta armónica con los decretos legislativos referidos y con el deber de los servidores públicos de garantizar el derecho al debido proceso de quienes intervienen en las diferentes actuaciones que se adelantan ante la administración.

En tal sentido, teniendo en cuenta que una de las principales finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, es el distanciamiento social para evitar una emergencia de salud pública; y que algunas de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa de la entidad, hacen necesaria la participación presencial tanto de los servidores públicos encargados de realizar estos trámites dentro de la entidad como de algunas personas externas de la DIAN, la suspensión de términos y notificaciones de algunos asuntos, efectuada en el acto referido, se hace necesaria para evitar las afectaciones de salud, así como también para garantizar el derecho de defensa y contradicción de las personas que pueden resultar afectadas en cada uno de estos procesos.

Aunado a lo anterior, la exclusión de algunos asuntos de la suspensión general a la que se hizo referencia, encuentra sustento en el artículo 6.º del Decreto Legislativo 491 de 2020, pues, se enmarca dentro de la discrecionalidad que allí se dispuso, para la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa

Se concluye, entonces, que el artículo 2.° de la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, desarrolla y define las pautas para la ejecución de los Decretos Legislativos 417, 457 y 491 de 2020, guarda relación directa con esa disposición, atiende sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades y no contraría el restante ordenamiento jurídico analizado.

2.5.2.1.2.3. Publicidad del acto objeto de control – artículos 3.º y 4° de la Resolución N.° 000050 de 20 de mayo de 2020

Los mencionados artículos disponen, en virtud del principio de publicidad, comunicar el contenido de dicho acto administrativo a los directores de Gestión de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN y al Despacho de los directores Seccionales de Impuestos y Aduanas en todo el territorio nacional; y la publicación de la resolución objeto de control en el diario oficial, lo cual resulta consecuente con el artículo 8 del cpaca en tanto ordena a las autoridades dar a conocer a los asociados, a través de medios impresos y electrónicos, la siguiente información: a. regulaciones, procedimientos, trámites y términos a que están sujetas las actuaciones de los particulares frente al respectivo organismo; b. actos administrativos de carácter general y los documentos de interés público relativos a cada uno de ellos; c. las dependencias responsables según la actuación, su localización, los horarios de trabajo y demás indicaciones que sean necesarias para que toda persona pueda cumplir sus obligaciones o ejercer sus derechos; d. la dependencia y el cargo o nombre del servidor a quien debe dirigirse en caso de una queja o reclamo.

En este orden de ideas, la publicidad del acto sujeto a control constituye una garantía de transparencia, democratización y promoción de la participación ciudadana en los procedimientos administrativos, lo cual redunda en la legitimidad y oponibilidad de las decisiones

2.5.2.2. Proporcionalidad

La Sala Especial de Decisión N.° 21 verifica que las medidas adoptadas en la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN, «Por la cual se modifica parcialmente la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», son razonables y ponderadas con el Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia, Económica y Social y con los decretos legislativos que se han expedido para conjurarlo; excepto lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1.º.

Lo anterior con sustento en las siguientes razones:

Las disposiciones sometidas a control de legalidad salvaguardan los derechos fundamentales a la vida en conexidad con el derecho a la salud, y en lo atinente al derecho al debido proceso se determinó que podía concurrir con las medidas dictadas en el marco del Estado de Excepción.

Establecen de manera clara, objetiva y específica la necesidad de implementar medidas no previstas en el ordenamiento jurídico para mitigar los efectos que genera la pandemia propiciada por el virus covid-19 en algunas actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, en lo que respecta a la suspensión de términos y las notificaciones que se surtan en dichos asuntos.

Son temporales y transitorias, porque rigen únicamente por el tiempo que permanezca el Estado de Excepción con motivo de la Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Instrumentalizan de manera oportuna y eficaz las decisiones expedidas con motivo del Estado de Excepción.

Conclusión

Se declarará que la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN, «Por la cual se modifica parcialmente la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», se encuentra ajustada a derecho, toda vez que guarda relación directa con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica declarado en el Decreto 417 de 2020 y desarrolla los decretos legislativos expedidos con base en dicho estado, con excepción del parágrafo del artículo 1.º dispuesto en dicho acto, por cuanto, a diferencia de las demás disposiciones, no guarda relación directa con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica declarado en el Decreto 417 de 2020 y desconoce el decreto legislativo 491 de 2020.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión N.° 21, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

Declarar que la Resolución N.º 000050 de 20 de mayo de 2020, emitida por el director general de la UAE de la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN, «Por la cual se modifica parcialmente la Resolución N.º 0030 de 29 de marzo de 2020 por medio de la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», se encuentra ajustada a derecho, con excepción del parágrafo del artículo 1.º, que no es ajustado a derecho.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión N.° 21, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en sesión de la fecha por los consejeros:

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Preside

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

G.M.S.M.

Centro Normativo Keralty

Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente 2302CA de 2021