2

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00445-00

Actor: JAIRO JOSÉ ARENAS ROMERO

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00445-00 Referencia. Acción de nulidad

Actor: JAIRO JOSÉ ARENAS ROMERO

TESIS: LA EXCLUSIÓN DE LAS INVERSIONES REALIZADAS POR LAS EPS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DEL CATÁLOGO DE LAS CUENTAS DESTINADAS PARA ACREDITAR LA LIQUIDEZ O EL MARGEN DE SOLVENCIA NO IMPLICA UNA VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE EFICIENCIA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD SÍ TENÍA LA COMPETENCIA PARA FIJAR EL PLAN ÚNICO DE CUENTAS DE LAS EPS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO, ASÍ COMO LAS CUENTAS QUE DEBÍAN ATENDERSE PARA ACREDITAR EL MARGEN DE SOLVENCIA DE DICHAS ENTIDADES, A TRAVÉS DEL ARTÍCULO 2º DE LA RESOLUCIÓN NÚM. 0000872 DE 2009 ACUSADO. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

El ciudadano JAIRO JOSÉ ARENAS ROMERO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la nulidad del artículo 2º de la Resolución núm. 000872 de 25 de junio de 2009, “[…] por la cual se modifica la Resolución

número 1424 de 2008 (octubre 7 de 2008), que modificó la Resolución 724 de junio 10 de 2008, contentiva del Plan Único de Cuentas para las Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud y Entidades que Administran Planes Adicionales de Salud y Servicios de Ambulancia por Demanda […]”, expedida por el Superintendente Nacional de Salud.

I.- FUNDAMENTOS DERECHO

En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo la violación de los artículos 48, 49 y 209 de la Constitución Política; 180 de la Ley 100 de

23 de diciembre de 1993¹; 11, 12 y 13 del Decreto 1485 de 13 de julio de 1994²; y 5º y 8º del Decreto 515 de 20 de febrero de 2004³, modificado por el Decreto 3556 de 16 de septiembre de 2008⁴.

Explicó el alcance del concepto de la violación, aduciendo, en síntesis, lo siguiente:

1 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.

2 “Por el cual se regula la organización y funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud y la

protección al usuario en el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud”.

3 “Por el cual se define el Sistema de Habilitación de las Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS”.

4 “Por el cual se modifica el Decreto núm. 515 de 2004, “por el cual se define el Sistema de Habilitación de las Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS, (hoy Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado- EPS'S)”.

. PRIMER CARGO: LA RESOLUCIÓN DEMANDADA ATENTA CONTRA LA EFICIENCIA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD.

Alegó que la Superintendencia Nacional de Salud, en la Resolución núm. 000872 de 25 de junio de 2009 acusada, contentiva del Plan único de Cuentas para las Entidades Promotoras de Salud, en adelante EPS, excluyó las inversiones de alta liquidez, para efectos de calcular la liquidez en el caso de las EPS del Régimen Subsidiado.

Advirtió que es absurdo que, estando autorizadas las inversiones dentro de un margen de solvencia, la Superintendencia demandada las desconozca, dentro de la enumeración taxativa y, por lo tanto, excluyente de recursos diferentes a las UPC, cuando la ley y las normas relativas al tema permiten que las EPS del Régimen Subsidiado efectúen inversiones que deben ser tenidas en cuenta para efectos de calcular la liquidez y la solvencia de las entidades.

Expresó que estas inversiones están autorizadas por la Ley, se encuentran dentro de las calificadas, de acuerdo con su riesgo crediticio como nivel alto, por cuanto tienen la más alta certeza de pago

oportuno, los factores de liquidez y protección son muy buenos y los riesgos insignificantes.

Sostuvo que es claro que las inversiones autorizadas a las EPS aseguran los fines esenciales del concepto de margen de solvencia y liquidez, esto es, responden en forma adecuada y oportuna por sus obligaciones con terceros, y tienen capacidad de pago para cancelar, en un término no superior a 30 días calendarios, a partir de la fecha establecida para el pago, las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios.

Que por lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud al excluir este tipo de ítems, atentó contra el equilibrio de las entidades, que de buena fe han contratado con el Estado y contra el equilibrio del sistema mismo.

Explicó que la solvencia de las EPS, como empresas aseguradoras, debe proteger a las empresas de una pérdida que puede llevarlas a la quiebra. No es para proteger a los afiliados ya que puede ser atendido en cualquier EPS, al no estar sujeto a políticas de selección de riesgos.

Que dentro de los instrumentos legales de salvaguarda de la solvencia de las empresas aseguradoras, se enumeran las reservas técnicas, el control de activos e inversiones, las tarifas y notas técnicas, el denominado capital regulatorio, conocido en el sector asegurador con el nombre de margen de solvencia.

Que este elemento propio de las entidades financieras, que es complementario del capital económico necesario para el desarrollo del objeto social o misional de una empresa, se refiere a los fondos mínimos que permiten a la entidad dar estabilidad a su actividad como asegurador.

Argumentó que el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 100, respecto de los requisitos de las EPS, establece que estas deben “[…]acreditar periódicamente el margen de solvencia que asegure la liquidez y solvencia de la entidad promotora de salud, que será fijado por el Gobierno Nacional […]”.

Afirmó que el concepto de margen de solvencia se encuentra definido en los artículos 5º y 8º del Decreto núm. 515, el cual fue modificado por el Decreto núm. 3556.

Indicó que de conformidad con el artículo 8º del Decreto núm. 1485, las EPS de ambos regímenes, -contributivo y subsidiado-, están claramente autorizadas para hacer inversiones con los recursos correspondientes al margen de solvencia, con la única limitante de que su portafolio de inversiones correspondiera al autorizado a los fondos de cesantías.

Manifestó que con el Decreto núm. 882 de 13 de mayo de 1998⁵ se redefinió el concepto de margen de solvencia, y excluyó la restricción, según la cual las EPS debían ceñirse al portafolio de inversiones de los Fondos de Cesantías.

Señaló, con relación a las restricciones de las operaciones financieras o inversiones, que en los artículos 11 y 12 del Decreto núm. 1485 se establecieron las operaciones financieras que se debían considerar como no autorizadas, y que en el artículo 13 del citado Decreto se tuvo en cuenta la realización de inversiones originadas en el margen de solvencia.

5 “Por el cual se fija el margen de solvencia que asegura la liquidez de las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen Subsidiado y se dictan otras disposiciones”.

Aseveró que con la expedición del Decreto núm. 046 de 7 de febrero de 2000⁶, específicamente en lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 8º, para efectos de cumplir con el margen de solvencia y con los recursos destinados para ello, las EPS del Régimen Subsidiado pueden constituir inversiones de alta liquidez.

Expresó que los activos de alta liquidez se refieren a “[…] aquellos que son considerados por la Ley como Activos de máxima seguridad o de alta seguridad, (tales como los títulos emitidos por entidades públicas del orden nacional, los depósitos a término en establecimientos de crédito, operaciones activas de crédito relacionadas con operaciones de reporto (sic) y créditos garantizados incondicionalmente con títulos emitidos por la Nación o por el Banco de la República) por lo tanto, tales inversiones, tal como está establecido en las normas, deben ser tenidas en cuenta para el cálculo del margen de solvencia […]”.

. SEGUNDO CARGO: FALTA DE COMPETENCIA

Adujo que la Superintendencia Nacional de Salud no tenía motivos ni mucho menos competencia para excluir del cálculo de margen de

6 “Por el cual se adiciona el decreto número 882 de 1998, sobre el margen de solvencia, se modifica el artículo 4°. Del Decreto 723 de 1997, los artículos 2° y 19 del Decreto 1804 de 1999 y se dictan otras disposiciones para garantizar la correcta aplicación y destino de los recursos del sistema de seguridad social en salud”.

solvencia y liquidez, aquello que estaba de sobra autorizado por normas anteriores y de mayor jerarquía.

Afirmó que las inversiones que se realizan dentro del margen de solvencia buscan la generación de rentabilidad de los recursos, para mantener su valor e incrementarlos de manera confiable, lo cual es obligatorio.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD se opuso a las

pretensiones solicitadas por la sociedad actora, por cuanto, a su juicio, carecen de apoyo jurídico.

Que el principio de eficiencia en el manejo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud no puede circunscribirse a la rentabilidad financiera de los mismos, ya que solo se destinarán a formar parte de las ganancias de las EPS los dineros sobrantes del proceso de compensación que se lleve a cabo con el Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA.

Señaló que del artículo 1º del Decreto 882 se puede desprender que el objeto del margen de solvencia, a diferencia de lo que manifestó el actor, tiene como finalidad garantizar la prestación misma del servicio, no para garantizar a la EPS un rendimiento con los mismos.

Advirtió que a causa de ese error, la mayoría de las EPS invierten los recursos de la UPC en operaciones financieras como las señaladas por el demandante y, por ello, no pueden garantizar la prestación adecuada y oportuna de los servicios de salud a sus afiliados, teniendo que programar la prestación de esos servicios de salud una vez que se obtengan dichos rendimientos, utilizando indebidamente los recursos parafiscales de destinación específica que recaudan.

Anotó que lo señalado en el citado artículo 1º fue ratificado por el Decreto 3556.

Alegó que el Decreto 1485, en su artículo 11, numeral 1, estableció como prohibición la disposición de los recursos de la UPC hasta tanto no se realice el correspondiente proceso de compensación con el Fondo de Solidaridad y Garantía.

Explicó que de acuerdo con esa norma, las EPS son las encargadas de recibir la cotización de los afiliados para el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Dichos recursos, aunque son administrados por las EPS, no deben confundirse con su patrimonio, ni hacen parte del mismo.

Que esos recursos van a una cuenta a nombre de la EPS, que maneja directamente el FOSYGA, quien reconoce un valor por cada afiliado que acredite la EPS (proceso de compensación con la UPC) y con esto la EPS sabe qué recursos debe tomar de dicha cuenta, para garantizar la prestación de servicios de salud a sus afiliados. Una vez realizado el proceso de compensación, la EPS conoce qué recursos de la UPC quedarán disponibles para las inversiones que alude el actor.

Aclaró que los recursos de las UPC, anteriores al proceso de compensación, no puede ser destinados a la rentabilidad, por cuanto dichos recursos gozan de una destinación específica, que ha sido designada por la Constitución Política y las leyes.

Sostuvo que la Superintendencia Nacional de Salud no ha desconocido la facultad de inversión que tienen las EPS de ambos regímenes.

Que es cierto que dichas inversiones deben hacerse conforme a lo que establece la normativa especial, esto es, están autorizadas, pero no por el total de los recursos administrados por la EPS, sino los resultantes del proceso de compensación que no demuestran la capacidad de liquidez de la EPS, que pasarán a ser parte de las ganancias que reportan dichas entidades en desarrollo de su objeto social.

Indicó que la Superintendencia Nacional de Salud tiene competencia para realizar la cuestionada modificación, señalada en la norma acusada, de conformidad con los artículos 35, 37, 39, 40 de la Ley 1122 de 9 de enero de 2007⁷; y 4º y 6º del Decreto 1018 de 30 de marzo de 2007⁸.

III.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

7 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

8 “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.”

IV.1.- Vencido el plazo, dentro del lapso concedido para alegar en esta instancia, la Superintendencia Nacional de Salud, a través de escrito visible a folios 98 a 100, insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en el sentido de que la disposición demandada fue expedida de acuerdo con las competencias, funciones y en estricto cumplimiento de la ley, de tal manera que se podían fijar los mecanismos y procedimientos contables que debían adoptar las EPS, las IPS, las entidades que administran planes adicionales de salud y servicios de ambulancia por demanda.

Asimismo, adujo que la resolución acusada se encuentra dentro del marco legal; no se encuentra inmersa en nulidad alguna; no vulnera la Constitución Política, ni la ley; y establece de manera clara el cálculo de la liquidez de las EPS.

IV.2.- La Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado⁹, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que se

denieguen las pretensiones de la demanda, arguyendo, en esencia, lo siguiente:

9 Folios 103 a 109.

Expresó que la disposición demandada toma en cuenta lo previsto por el artículo 2º del Decreto 3556, el cual modificó el artículo 5º del Decreto 515, norma a través de la cual se define el sistema de habilitación del régimen subsidiado.

Que el Decreto 3556 básicamente regula lo atinente a la capacidad financiera de las ARS y señala expresamente que el margen de solvencia es la liquidez que deben tener las EPS para responder en forma adecuada y oportuna por sus obligaciones con terceros, sean estos proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o los usuarios, en los términos previstos en el Decreto 882.

Anotó que el Decreto 882 determina cuál es el margen de solvencia que asegura la liquidez de las administradoras del régimen subsidiado. Asimismo, establece, en su artículo 1º, que se entiende por margen de solvencia, la liquidez que debe tener una EPS y/ o ARS, cualquiera sea su forma legal, para responder en forma adecuada y oportuna por sus obligaciones con terceros, sean estos proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o los usuarios.

Señaló que en esa línea, se entenderá por liquidez, la capacidad de pago que tienen las EPS y/o ARS, para cancelar, en un término no

superior a 30 días calendarios, a partir de la fecha establecida para el pago, las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios.

Afirmó que el Decreto 1485, en sus artículos 8 a 13, regula el margen de solvencia de las ARS, las operaciones financieras autorizadas por la EPS y establece una serie de restricciones muy generales, así como las inversiones, las cuales están permitidas, siempre y cuando estén directamente relacionadas con su objeto social y conforme con su régimen legal.

Alegó que de acuerdo con lo previsto en la normativa antes indicada, queda claro que las ARS deben mantener un margen de solvencia suficiente para atender sus compromisos dentro del término de 30 días; y que es evidente que el margen de solvencia se encuentra regulado en ellas, regulación que es reproducida en la disposición acusada.

Sostuvo que de la norma demandada se desprende que existe una liquidez o capacidad de pago por parte de las ARS, en relación con las cuentas de pagar a 30 días calendarios, respecto del pago exclusivo de prestaciones del servicio de salud o del usuario, lo cual se acompasa

totalmente con el principio de eficiencia, previsto en la Constitución Política, en la Ley Estatutaria de Salud y en la Ley 100, en la medida en que respeta el carácter de parafiscal de los recursos del sistema.

Manifestó que la disposición acusada se sustenta en los recursos que, en efecto, sostienen financieramente al sistema, en este caso la UPC, que se paga en el régimen subsidiado, y demás obligaciones en materia de seguridad social, como son los recobros, las sentencias y los distintos eventos y contratos que, precisamente, tienen como objetivo asegurar la prestación del servicio.

Indicó que no es cierto, como lo adujo el actor, que la única restricción en materia de operaciones financieras para el régimen subsidiado sea lo previsto en el Decreto 1485, norma bastante general al momento de regular la materia.

Existen, también, las restricciones señaladas en el Decreto 882, norma posterior y que toma en cuenta la disposición demandada, y las indicadas en el artículo 2º de la Resolución núm. 872 de 2009, el cual es muy claro en determinar el régimen de solvencia, que debe cumplir la finalidad exclusiva del sistema general de salud, esto es, la debida prestación del servicio y el cumplimiento a los usuarios, y respeta el

principio de eficiencia en materia de seguridad social, entendiendo por este, que los recursos deben tener una única destinación, como es la adecuada y eficiente prestación del servicio.

Agregó que la norma acusada se basa en los recursos con los que específicamente cuenta el sistema de salud, en el régimen subsidiado, y que tienen como único objetivo asegurar la prestación del servicio y no hacer parte de las inversiones que pudiera realizar el sistema, pues todos los recursos económicos, allí enumerados, tienen que ver con el financiamiento directo del sistema y la prestación del servicio de salud.

IV.3.- Por su parte, la actora guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del artículo 2º de la Resolución núm. 000872 de 25 de junio de 2009, “[…] por la cual se modifica la Resolución número 1424 de 2008 (octubre 7 de 2008), que modificó la Resolución 724 de junio 10 de 2008, contentiva del Plan Único de Cuentas para las Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud y Entidades que Administran Planes

Adicionales de Salud y Servicios de Ambulancia por Demanda […]”,

expedida por el Superintendente Nacional de Salud.

La disposición acusada de la Resolución núm. 000872 de 2009 es del siguiente tenor:

“[…] RESOLUCIÓN NÚM. 000872 DE 2009

(junio 25)

por la cual se modifica la Resolución número 1424 de 2008 (octubre 7 de 2008), que modificó la Resolución 724 de junio

10 de 2008, contentiva del Plan Único de Cuentas para las Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud y Entidades que Administran Planes Adicionales de Salud y Servicios de Ambulancia por Demanda”.

El Superintendente Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones legales, y en especial de las que le confieren el Decreto 1018 de 2008, y los artículos 232 y 233 de la Ley 100

de 1993,

CONSIDERANDO:

[…]

Artículo 2º. Se modifica el artículo 7º de la Resolución 1424 de 2008, el cual quedará así:

“Artículo 7º. En virtud de lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto 3556 de 2008 se entiende por liquidez la capacidad de pago que tienen las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado para cancelar, en un término no superior a 30 días calendario a partir de la fecha establecida para el pago, las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios. Para estos efectos se considerarán las siguientes cuentas:

Entidades Promotoras de Salud – Privadas

11– Disponible Recursos UPC–RS Más:

Deudores del Sistema:

13054002 – Unidad de Pago por Capitación régimen subsidiado– UPC

1305050205 – Recobro por cumplimiento sentencias judiciales 1305050210 – Recobros no POS – Comité Técnico Científico 13053502– Recobros a Aseguradoras en el SGSSS–Subsidiado Menos:

13990502– Provisiones – Régimen Subsidiado (En el evento de no constituir la cuenta de Difícil Cobro)

Proveedores Nacionales:

22051002 – Proveedores– Prestadores de Servicios de Salud

– Régimen Subsidiado

264520 – Provisión Glosas – Régimen Subsidiado 27056002 – Ingresos recibidos por anticipado/Depósitos Recibidos de terceros en Administración (Recursos UPC–RS no identificados)”.

Entidades Promotoras de Salud – Públicas

11– Efectivo Recursos UPC–S

Más:

Deudores:

141106 – Unidad de Pago por Capitación régimen subsidiado– UPC

14111506 – Recobro por cumplimiento sentencias judiciales 14111507 – Recobros no POS

141112 – Recobro de enfermedades de alto costo

Menos:

14801502 – Provisión para Deudores UPC Régimen Subsidiado

Obligaciones de Seguridad Social en Salud: 255007 – Contratos de Capitación –Subsidiado 255008 – Contratos por Evento –Subsidiado

255011–Reaseguro Enfermedades de Alto Costo – Subsidiado 27909002 – Provisiones Diversas – Régimen Subsidiado 29109002 – Otros Ingresos recibidos por anticipado – Régimen Subsidiado.

(Recursos UPC–RS no identificados) […]”. (Destacado fuera de texto).

PRIMER CARGO: LA RESOLUCIÓN DEMANDADA ATENTA CONTRA LA EFICIENCIA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD.

En el primer cargo, se alegó que la Superintendencia Nacional de Salud al excluir las inversiones realizadas por las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado¹⁰- EPS, del catálogo las cuentas destinadas para acreditar el margen de solvencia o liquidez, vulneró el principio de la eficiencia en materia de salud, atendiendo a que la mencionadas entidades tienen la posibilidad y en algunos casos la obligación de realizar inversiones de alta liquidez que hacen parte de dicho margen, además de que aseguran los fines esenciales del concepto de margen de solvencia y liquidez.

Al efecto, esta Sala se remite y prohíja lo expuesto en la sentencia de 4 de febrero de 2021¹¹ de esta Sección, que denegó las pretensiones

de la demanda, tendientes a obtener la declaratoria de la nulidad del artículo 7° de la Resolución núm. 1424 de 7 de octubre de 2008, “[…] Por la cual se modifica la Resolución 724 de junio 10 de 2008, contentiva del Plan único de Cuentas para las Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud y Entidades que administran Planes Adicionales de Salud y Servicios de Ambulancia por demanda […]”, expedida por el Superintendente Nacional de Salud, en la cual las partes que actuaron son las mismas que en este

10 En adelante EPS.

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de febrero de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2009-00444-00.

proceso, se formuló este primer cargo de idéntica manera a como se formuló en la presente demanda, se indicaron como violadas las mismas normas y se enjuició una disposición similar a la juzgada en este proceso, en la cual, también, se señaló el concepto de liquidez de las EPS del Régimen Subsidiado, se determinó el catálogo de cuentas para acreditar el margen de solvencia y se excluyeron las inversiones de las EPS del Régimen Subsidiado, de las cuentas destinadas a acreditar ese margen de solvencia o liquidez.

Al respecto, es del caso aclarar que, en este proceso, se estudia la legalidad del artículo 2º de la Resolución núm. 000872 de 2009, disposición que, al igual que la enjuiciada en el proceso, objeto de estudio de la sentencia prohijada de 4 de febrero de 2021, -artículo 7° de la Resolución núm. 1424 de 7 de octubre de 2008-, se fundamentó en el concepto de liquidez o margen de solvencia, establecido en el Decreto núm. 3556 de 2008 que remite al Decreto núm. 882 de 1998, pues así lo deja traslucir dicho artículo 2º acusado:

“[…] Artículo 2º. Se modifica el artículo 7º de la Resolución 1424 de 2008, el cual quedará así:

“Artículo 7º. En virtud de lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto 3556 de 2008 se entiende por liquidez […]”. (Destacado fuera de texto).

Asimismo, se observa que dentro de las cuentas y subcuentas señaladas en el catálogo de cuentas para acreditar el margen de solvencia de las EPS del Régimen Subsidiado, indicadas en el artículo 2º demandado (objeto de estudio de este proceso), al igual que en el caso de la sentencia prohijada, se encuentra que los activos se refieren a los recursos de las Unidades de Pago por Capitación y que los pasivos se derivan de la provisión de servicios en salud, de las glosas presentadas por las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud y de los pasivos diferidos, los cuales están directamente relacionados con la prestación de los servicios de salud.

En dicho pronunciamiento, la Sección Primera señaló:

“[…] 49. De conformidad con las normas citadas la Sala considera que atendiendo a la doble connotación de la salud como servicio público y como derecho fundamental, el principio de eficiencia debe analizarse desde una perspectiva amplia, dado que si bien uno de sus componentes consiste en la utilización adecuada de los recursos financieros, este no es el único elemento que se debe atender, por cuanto al comprometer un derecho fundamental requiere de la gestión óptima de la totalidad de los recursos disponibles por los actores del sistema de seguridad social en salud para garantizar su protección y goce efectivo por parte del usuario.

[…]

De conformidad con las normas indicadas la Sala considera que el régimen subsidiado de salud se compone de un conjunto de normas que buscan la protección de aquellas personas que no tienen capacidad de pago para acceder a los servicios de

salud y en esa medida los recursos destinados para su atención son subvencionados total o parcialmente con recursos de carácter fiscal o con fondos destinados a la solidaridad, de esta manera cada afiliado cuenta con un plan de beneficios de salud anteriormente denominado plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, que incluye aquellos procedimientos médicos, quirúrgicos y terapéuticos y el suministro de medicamentos, necesarios para garantizar su derecho a la salud, dichos beneficios son cubiertos con los recursos denominados unidad de pago por capitación los cuales cuentan con una destinación específica y no se consideran una renta propia de la Entidad Promotora de Salud.

[…]

Marco normativo sobre las inversiones

Visto el artículo 61 del Decreto núm. 2649 de 29 de diciembre de 1993 “[…] por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia […]”, sobre las inversiones que establece lo siguiente:

[…] Artículo 61. Las inversiones están representadas en títulos valores y demás documentos a cargo de otros entes económicos, conservados con el fin de obtener rentas fijas o variables, de controlar otros entes o de asegurar el mantenimiento de relaciones con éstos.

Cuando representan activos de fácil enajenación, respecto de los cuales se tiene el propósito de convertirlos en efectivo antes de un año, se denominan inversiones temporales. Las que no cumplen con estas condiciones se denominan inversiones permanentes.

El valor histórico de las inversiones, el cual incluye los costos ocasionados por su adquisición tales como comisiones, honorarios e impuestos, una vez reexpresado como consecuencia de la inflación cuando sea el caso, debe ser ajustado al final del período al valor de realización, mediante provisiones o valorizaciones.

Para este propósito se entiende por valor de realización de las inversiones de renta variable, el promedio de cotización representativa en las bolsas de valores en el último mes y, a falta de éste, su valor intrínseco.

No obstante, las inversiones en subordinadas, respecto de las cuales el ente económico tenga el poder de disponer que en el período siguiente le transfieran sus utilidades o excedentes, deben contabilizarse bajo el método de participación, excepto cuando se adquieran y mantengan exclusivamente con la intención de enajenarlas en un futuro inmediato, en cuyo caso deben contabilizarse bajo el método de costo.

Teniendo en cuenta la naturaleza de la partida y la actividad del ente económico, normas especiales pueden autorizar o exigir que estos activos se reconozcan o valúen a su valor presente.

PARAGRAFO. Cuando la contabilización de una inversión, conforme a este artículo, deba cambiarse de método, los efectos de tal cambio deben reconocerse prospectivamente. […]” (Destacado fuera de texto)

Vistos: i) el artículo 1 de la Resolución 355 de 5 septiembre de 2007 “[…] Por la cual se adopta el Plan General de Contabilidad Pública […]” expedida por el Contador General de la Nación y ii) el numeral 9.1.1.1 de su anexo sobre las inversiones e instrumentos derivados que establece:

“[…]9.1.1.1 Inversiones e instrumentos derivados

143. Noción. Las inversiones representan recursos aplicados en la creación y fortalecimiento de empresas públicas y entidades de naturaleza privada, y en la adquisición de valores como títulos e instrumentos derivados, en cumplimiento de políticas financieras, económicas y sociales del Estado y que como consecuencia pueden generar utilidades. Esta norma también trata los instrumentos derivados con fines de cobertura de activos.

144. Las inversiones deben reconocerse por su costo histórico y actualizarse atendiendo la intención de realización, la disponibilidad de información en el mercado y, tratándose de inversiones patrimoniales, el grado de control o influencia que se tenga sobre el ente receptor de la inversión, mediante la aplicación de metodologías que aproximen su realidad económica, tales como: el valor razonable, el valor presente neto a partir de la tasa interna de retorno, el método de participación patrimonial y el método del costo. […]

147. Las inversiones se revelan teniendo en cuenta la finalidad con la cual se efectúan y la modalidad del título o contrato. En relación con la finalidad, las inversiones se efectúan para

administrar la liquidez, adquirir el control del ente receptor de la inversión o por razones de política. En cuanto a la modalidad del título, las inversiones se revelan en títulos de deuda y títulos participativos. Cuando surjan provisiones o valorizaciones deberán revelarse por separado […].

Marco normativo sobre los márgenes de solvencia de las entidades promotoras de salud del Régimen Subsidiado

Vistos los numerales 6 y 7 del artículo 180 de la Ley 100, sobre los requisitos de las Entidades Promotoras de Salud que establece lo siguiente:

[…] Artículo 180. Requisitos de las Entidades Promotoras de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud autorizará como Entidades Promotoras de Salud a entidades de naturaleza pública, privada o mixta, que cumplan con los siguientes requisitos: […]

Acreditar periódicamente el margen de solvencia que asegure la liquidez y solvencia de la Entidad Promotora de Salud, que será fijado por el gobierno nacional.

Tener un capital social o Fondo Social mínimo que garantice la viabilidad económica y financiera de la Entidad, que será fijado por el gobierno nacional […]” (Destacado fuera de texto)

Vistos los artículos 2, 3 y 4 del Decreto núm. 3556 de 16 de septiembre de 2008¹² “[…] Por el cual se modifica el Decreto 515 de 2004, “por el cual se define el Sistema de Habilitación de las Entidades Administradoras de Régimen Subsidiado, ARS, (hoy Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado- EPS'S)” […]”, que establecen lo siguiente:

“[…] Artículo 2°. El artículo 5° del Decreto 515 de 2004 quedará así:

“Artículo 5°. Capacidad financiera. De conformidad con lo previsto en el artículo 180 de la Ley 100 de 1993, las condiciones de capacidad financiera deberán tener en cuenta el margen de solvencia y el capital o fondo social mínimo que, de acuerdo con la naturaleza jurídica de la entidad, garantice la viabilidad económica y financiera de la entidad según lo establecido en las disposiciones vigentes y lo que establezca el Ministerio de la Protección Social en proporción al número de

12 Vigente para la fecha de expedición del acto administrativo acusado.

afiliados y la constitución de una cuenta independiente de sus rentas y bienes para la administración de los recursos del régimen subsidiado, según el caso.

Para estos efectos, el margen de solvencia es la liquidez que deben tener las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado, EPS'S para responder en forma adecuada y oportuna por sus obligaciones con terceros, sean estos proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o los usuarios en los términos establecidos en el Decreto 882 de 1998. Se entiende por liquidez la capacidad de pago que tienen las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado para cancelar, en un término no superior a 30 días calendario, a partir de la fecha establecida para el pago, las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios, conforme a los parámetros que señale la Superintendencia Nacional de Salud.

Conforme a lo previsto en el artículo 3° del Decreto 3260 de 2004, cuando la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado no solicite el giro directo de los recursos en el caso del numeral 1 del presente artículo, no podrá acogerse a lo previsto en el parágrafo del artículo 2° del Decreto 882 de 1998" […]

Artículo 3°. El artículo 8 del Decreto 515 de 2004 quedará así:

"Artículo 8°. Condiciones de capacidad financiera. Para su permanencia, las Entidades de que trata el presente decreto, deberán demostrar las condiciones financieras que dieron lugar a la habilitación para operar, mediante el cumplimiento, como mínimo, de las siguientes obligaciones:

Presentar dentro de los términos establecidos por la Superintendencia Nacional de Salud los estados financieros debidamente certificados y dictaminados por el revisor fiscal y de conformidad con el Plan Único de Cuentas definido por la Superintendencia Nacional de Salud.

Acreditar el monto de patrimonio mínimo previsto en las disposiciones legales correspondientes a la naturaleza jurídica de cada entidad, con la periodicidad que para tal efecto establezca la Superintendencia Nacional de Salud.

Acreditar y mantener el margen de solvencia, conforme a las disposiciones vigentes […]

[…] Artículo 4°. El artículo 16 del Decreto 515 de 2004 quedará

así:

“Artículo 16. Revocatoria de la habilitación. La Superintendencia Nacional de Salud revocará, total o parcialmente, la habilitación de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado, conforme a las siguientes reglas:

16.1 Revocatoria total de la habilitación: La Superintendencia Nacional de Salud revocará totalmente la habilitación de una Entidad Promotora de Salud de régimen subsidiado, cuando se verifique el incumplimiento de por lo menos una de las condiciones que a continuación se señalan: […]

g). El incumplimiento de las condiciones de capacidad

financiera […]”

De conformidad con las normas señaladas la Sala considera que: i) el margen de solvencia es un requisito que deben cumplir las Entidades Promotoras de Salud para su habilitación, el cual será fijado por el Gobierno Nacional; ii) las Entidades Promotoras de Salud deben acreditar periódicamente el margen de solvencia y mantenerlo para demostrar su liquidez y solvencia; y iii) en el caso de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen subsidiado conforme con lo establecido en el Decreto núm. 3556 de 2008¹³, estas debían demostrar su liquidez entendida como la capacidad de pago que poseen para cancelar, en un término no superior a 30 días calendario, contados desde la fecha establecida para el pago, las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios de conformidad con los parámetros establecidos por la Superintendencia Nacional de Salud.

Análisis concreto del cargo

La parte demandante señala que la Superintendencia Nacional de Salud no podía excluir las inversiones realizadas por las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado dentro de las cuentas destinadas a acreditar el margen de solvencia, atendiendo a que

13 Vigente para el momento en que se expidió el acto administrativo acusado.

dichas entidades tienen la posibilidad y en algunos casos la obligación de realizar inversiones de alta liquidez que hacen parte de dicho margen.

La Sala observa que el aparte acusado, en su primera parte acude al concepto de margen de solvencia establecido por el Gobierno Nacional en el artículo 2° del Decreto núm. 3556 de 2008 que a su vez se refiere al establecido en el Decreto núm. 882 de 1998, el cual asimila el margen solvencia de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado a la liquidez, entendida como la capacidad de pago con la que cuentan dichas entidades para cancelar en un término no superior a 30 días las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios.

No obstante, lo anterior, la parte demandante no cuestiona dicho concepto atendiendo a que sus argumentos se circunscriben a controvertir la segunda parte del artículo citado, en el cual se determina el catálogo de cuentas para acreditar el margen de solvencia y en el que se excluyen las inversiones de las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado, por lo que deberá analizarse si a partir de la definición de margen de solvencia establecida por el Gobierno Nacional vigente para la fecha en que se expidió el acto acusado era posible o no excluir dicho concepto.

Eficiencia del sistema de seguridad social en salud

La parte demandante indica que con la exclusión de las inversiones para acreditar el margen de solvencia de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado se vulnera el principio de la eficiencia en materia de salud.

De la lectura del aparte del acto administrativo acusado, se evidencia que, para la acreditación del margen de solvencia de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado, se considerarían: i) la subcuenta denominada “disponible” la cual se encuentra ubicada dentro de los activos; […] Y de dicha suma se restaría lo correspondiente a las provisiones y los depósitos que corresponden a la cuenta de pasivos y los recibidos por anticipado que corresponden a la subcuenta de diferidos dentro de los pasivos.

Así las cosas, la Sala observa que, de las cuentas y subcuentas establecidas para acreditar el margen de

solvencia por parte de las Entidades Promotoras de Salud, no se observa una vulneración al principio de eficiencia del sistema de seguridad social en salud por los siguientes motivos:

Dentro de las cuentas señaladas se encuentra que dentro de los activos se refieren a recursos […] de las unidades de pago por capitación del régimen subsidiado que como se estableció tienen el atributo de estar destinadas específicamente a la prestación de los servicios incluidos en el plan de beneficios anteriormente denominado plan obligatorio de salud.

Asimismo, del catálogo de cuentas y su descripción en lo referente a los pasivos se observa que los mismos se derivan de la provisión de bienes y servicios en salud, las glosas presentadas por las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud¹⁴ y los pasivos diferidos¹⁵, los cuales están directamente relacionados con la prestación de los servicios de salud, y que dada su naturaleza en principio deben ser pagados con los recursos de las unidades de pago por capitación.

Entendida la eficiencia del sistema de seguridad social en salud como la utilización óptima de los recursos para la prestación de los servicios de salud, no encuentra la Sala que al atar el margen de solvencia de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado a dichas cuentas se afecte dicho principio, toda vez que se atiende a la destinación específica de los recursos de las unidades de pago por capitación y se incluyen los bienes y servicios derivados de la prestación del servicio de salud como pasivos, lo cual demuestra la consonancia entre el catálogo de cuentas y la naturaleza de los recursos de la salud.

14 “[…] Las glosas son las objeciones a la facturación presentada por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud-IPS, originadas en las inconsistencias detectadas en la revisión de las facturas y sus respectivos soportes, las cuales pueden determinarse al interior de la misma institución o por las entidades con las cuales se hayan celebrado contratos de prestación de servicios, tales como Empresas Promotoras de Salud-EPS, Empresas Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado, Compañías de Seguros, Fondos de Salud y otras IPS […]” (Concepto 113490 de 2008 expedida por el Subcontador General y de Investigación encargado de la Contaduría General de la Nación).

15 Conforme lo establecido en el Decreto núm. 2650 de 29 de diciembre de 1993 se refiere al valor de los ingresos no causados recibidos de clientes, los cuales tienen el carácter de pasivo, que debido a su origen y naturaleza han de influir económicamente en varios ejercicios, en los que deben ser aplicados o distribuidos, se dividen en ingresos recibidos por anticipado, abonos diferidos, utilidad diferida en ventas a plazos, crédito por corrección monetaria diferida e impuestos diferidos.

La Sala considera que el acto administrativo acusado, atiende la definición de margen de solvencia establecida por el Gobierno Nacional, como se muestra a continuación:

[…]

Así las cosas, la Sala considera que el concepto de margen de solvencia vigente para el momento en que se expidió el acto acusado, establecido en el Decreto núm. 3556 de 2008 que remite al Decreto núm. 882 de 1998, señala que el mismo debe atender a la capacidad de pago de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado para cancelar las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios, y permite que la Superintendencia Nacional de Salud señale los parámetros, lo cual se observa fue atendido en el momento en que se estableció el catálogo de cuentas para acreditar el margen de solvencia por las siguientes razones:

Como se indicó las cuentas y subcuentas señaladas en el catálogo de cuentas para acreditar el margen de solvencia de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado, se refieren a recursos de las unidades de pago por capitación […], tal y como lo señala el Decreto núm. 3556 de 2008, que asimila el margen de solvencia con la capacidad de pago para dichos conceptos.

Asimismo, dada la naturaleza del plan único de cuentas y atendiendo a que el mismo establece las descripciones y dinámicas de cada cuenta, el catálogo de cuentas establecido en el artículo demandado no puede analizarse de manera aislada y en esa medida debe considerarse su descripción.

Así las cosas, se evidencia que en lo referente a la cuenta de activos disponibles la Resolución núm. 0724 de 2008¹⁶ los describe de la siguiente manera: “[…] Comprende las cuentas que registran los recursos de liquidez inmediata, total o parcial, con que cuenta el ente económico y puede utilizar para fines generales o específicos […]”. (Destacado fuera de texto)

De esta manera se observa que, de acuerdo con las descripciones señaladas en el plan único de cuentas y la naturaleza de los activos disponibles, estos encuadran en el supuesto del margen de solvencia

16 Que fue modificada en lo pertinente por el acto administrativo acusado.

establecido en el Decreto núm. 3556 de 2008, que como se ha indicado asimila el margen de solvencia con la liquidez que deben tener las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado para pagar las cuentas de proveedores, usuarios y prestadores de servicios de salud en un término no superior a 30 días calendario desde la fecha establecida para pago, lo anterior por cuanto los activos disponibles se describen como recursos de liquidez inmediata que permiten cancelar las cuentas en el término establecido para ello.

Por lo anterior, debe advertirse que la manera en que fue establecido el catálogo de cuentas en el acto administrativo acusado per se no afecta la eficiencia del sistema, dado que atiende al concepto de margen de solvencia establecido por el gobierno nacional, se expidió por la Superintendencia Nacional de Salud que era la entidad competente para ello y además atiende a la destinación específica de los recursos de las unidades de pago por capitación.

Asimismo, en la descripción de la subcuenta de inversiones establecida en la Resolución 724 de 2008, da cuenta de su naturaleza y finalidades en el ámbito de las Entidades Promotoras de Salud al indicar “[…] Comprende las cuentas que registran las inversiones admisibles, obligatorias, cuentas en participación y otras inversiones adquiridas por el ente económico con carácter temporal o permanente, con la finalidad de mantener una reserva secundaria de liquidez, establecer relaciones económicas con otras entidades o para cumplir con disposiciones legales o reglamentarias […] El origen de los fondos para constituir inversiones de carácter permanente de las entidades que administren recursos del SGSSS, salvo en el caso de las inversiones obligatorias, no podrá corresponder a los recursos generados por concepto de UPC, toda vez que estos por ser una parafiscalidad son de utilización exclusiva para la prestación del Plan Obligatorio de Salud y su administración. Tales inversiones podrán realizarse producto de la distribución de las utilidades o excedentes anuales (capitalizaciones, entre otros), o en su defecto de ingresos no operacionales o extraordinarios (utilidades por venta de activos-acciones, propiedad planta y equipo, etc.) […]”. (Destacado fuera de texto)

Del análisis de la descripción señalada supra se evidencia que las inversiones en el caso de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado se dirigían a obtener una reserva secundaria de liquidez, establecer relaciones económicas o el cumplimiento de disposiciones legales o reglamentarias, lo cual se ajusta a lo señalado en los numerales 56 y 57 supra, por cuanto su finalidad es la de fortalecer financieramente a la entidad, generar utilidades o el cumplimiento con las obligaciones legales y reglamentarias impuestas y en esa medida su fundamento no es en principio el de responder por las cuentas generadas en virtud de la prestación de los servicios de salud los cuales como se indicó cuentan con unos recursos específicos derivados de las unidades de pago por capitación y de otros activos derivados de la fluidez de dichos recursos hacia la Entidad Promotora de Salud como las deudas a favor del ente económico por dicho concepto.

De igual manera, observa la Sala que la parte demandante señala que el margen de solvencia debe proteger a las empresas como entidad aseguradora dado que considera que es un instrumento legal para su salvaguarda desde el punto de vista financiero y no a los usuarios quienes pueden ser atendidos en otras entidades o instituciones prestadoras del servicio.

Para la Sala este argumento no es atendible por cuanto como se ha indicado en esta providencia la naturaleza de servicio público y derecho fundamental de la salud implica que el principio de eficiencia no se circunscriba únicamente a lo financiero o técnico, y en consecuencia no es dable circunscribir este principio a lo netamente económico o de mercado, y en ese sentido, su margen amplío de protección implica la garantía de la utilización óptima de los recursos para la prestación de los servicios de salud, en virtud de la obligación del Estado de asegurar la prestación eficiente de dicho servicio a los usuarios lo cual se ve reflejado con el establecimiento del margen de solvencia a partir de los recursos destinados para la prestación de los servicios señalados.

Ahora bien, considera la parte demandante que con la exclusión de las inversiones en plan único de cuentas para acreditar el margen de solvencia de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen subsidiado, se desconoce la autorización para realizar inversiones con los recursos correspondientes al margen de solvencia establecidas en el artículo 8 del Decreto

núm. 1485 de 1994 y lo previsto en los artículos 11 y 12 ibídem sobre las operaciones financieras no autorizadas y regulación de inversiones.

Al respecto la Sala considera que el texto original del artículo 8¹⁷ del Decreto núm. 1485 de 1994, establecía el cálculo del margen de solvencia de las Entidades Promotoras de Salud a partir del establecimiento de un monto equivalente al resultado de multiplicar el número de beneficiarios mensual por el promedio ponderado mensual de la unidad de pago por capitación, asimismo se establecía que la clase, composición y restricciones del portafolio de inversiones procedentes correspondientes al margen de solvencia serían las previstas para las sociedades del fondo de cesantía, lo cual se veía reflejado en los artículos 9¹⁸ y 10¹⁹ ibídem que establecían una inversión obligatoria sobre los pagos anticipados por ventas de planes obligatorios de salud y planes complementarios y la posibilidad de realizar inversiones de infraestructura para prestar servicios de salud, para las entidades que acreditaran un margen de solvencia determinado.

Así las cosas, la Sala considera que si bien en el Decreto núm. 1485 de 1994, se establecía la posibilidad de realizar inversiones del margen de solvencia, las mismas estaban condicionadas a la existencia de pagos anticipados respecto de la venta del Plan Obligatorio de

17 “[…] Artículo octavo Régimen general sobre margen de solvencia. Las Entidades Promotoras de Salud, sin excepción, deberán mantener como margen de solvencia un patrimonio mínimo equivalente al monto que resulte de multiplicar el número de beneficiarios que tenga cada mes por el valor del promedio ponderado mensual de la unidad de pago por capitación UPC.

Para el cálculo del valor del margen de solvencia se harán cortes trimestrales, debiendo la Entidad Promotora de Salud acreditar como margen de solvencia la suma que resulte de realizar la operación antes mencionada, tomando como base para dicha operación el número y composición de afiliados del período inmediatamente anterior […]

En todo caso la garantía para el Plan Obligatorio de Salud nunca podrá ser inferior a dos mil quinientos (2.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, después del segundo año de funcionamiento.

La clase, composición y restricciones del portafolio de inversiones procedentes correspondientes al margen de solvencia, mientras no se disponga en contrario por el Gobierno Nacional, serán las previstas para las sociedades administradoras de fondos de cesantía.

Parágrafo. Para el cálculo del patrimonio se deducirá el costo de los activos destinados a la prestación

del servicio, salvo en la parte financiada con pasivos […]” (Destacado fuera de texto)

18 “[…]Artículo noveno. Margen de solvencia sobre pagos anticipados. Las entidades deberán constituir inversiones equivalentes al setenta y cinco por ciento (75%) sobre los pagos anticipados superiores a dos

(2) meses de servicios, que reciban por concepto de la venta del Plan Obligatorio de Salud o de Planes Complementarios. Con las sumas resultantes se constituirá un portafolio dentro del régimen aplicable a los fondos de cesantía […]”.

19 “[…] Artículo décimo. Inversión del margen de solvencia Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8º. las entidades que tengan el margen de solvencia, entre un rango de cuatro mil y ocho mil salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha corte, podrán, a través de contratos de fiducia mercantil, siempre y cuando el régimen legal lo permita, destinar hasta un 40% del valor del margen para realizar inversiones directas en infraestructura destinada a la prestación de servicios de salud. Cuando el valor del margen sea superior a ocho mil salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de liquidación, podrán, conforme el mecanismo antes descrito, invertir conforme el mecanismo previsto para infraestructura, hasta un 65% de las sumas que excedan el monto mencionado […]”

Salud y de Planes Complementarios y a la acreditación de un margen de solvencia entre un rango de cuatro mil y ocho mil salarios mínimos en el caso de las inversiones de infraestructura, lo cual precisamente requería que se estableciera previamente el margen de solvencia con la utilización de la fórmula derivada del cálculo de las unidades de pago por capitación o la existencia de pagos anticipados por venta de los mencionados planes, lo cual aun cuando permitía la realización de inversiones estaba supeditado a la acreditación del margen de solvencia y la utilización de los recursos con posterioridad a la acreditación del margen de solvencia o en circunstancias excepcionales como en el caso de los pagos anticipados.

Asimismo, la Sala resalta que en el momento en que se expidió el acto acusado los artículos 8 y 10 del Decreto núm. 1485 de 1994 habían sido derogados por el Decreto núm. 882 de 1998, que en su artículo primero estableció que el margen de solvencia se entendía como “[…]la liquidez que debe tener una Entidad Promotora de Salud y/o Administradora del Régimen Subsidiado, cualquiera sea su forma legal, para responder en forma adecuada y oportuna por sus obligaciones con terceros, sean estos proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o los usuarios. Se entenderá por liquidez la capacidad de pago que tienen las Entidades Promotoras de Salud y/o las Administradoras del Régimen Subsidiado para cancelar, en un término no superior a 30 días calendario, a partir de la fecha establecida para el pago, las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios. […]”, el cual fue igualmente señalado en el artículo 2 del Decreto núm. 3556 de 2008 ya analizado en el caso sub examine.

De igual manera, del análisis de los artículos 11 y 12 del Decreto núm. 1485 de 1994, se evidencia que, este se circunscribe a determinar las operaciones financieras no autorizadas, las restricciones a las operaciones entre las Entidades Promotoras de Salud y sus subordinadas y la regulación de inversiones, de las cuales no se evidencia la obligatoriedad de su inclusión para el cálculo del margen de solvencia, dado que en virtud de lo previsto en los Decretos núms. 882 de 1998 y 3556 de 2008 este concepto en el caso de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado se refiere a su liquidez y su capacidad de pago de cuentas por los servicios de salud, proveedores y usuarios que deben ser pagadas en principio con los recursos de las unidades de pago por capitación pero que

en casos excepcionales de acreditación de un margen de solvencia alto o el pago anticipado de recursos podían ser objeto de inversiones.

Asimismo, la parte demandante al desarrollar el concepto de la violación considera que conforme lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 8 del Decreto núm. 046 de 2000, las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado pueden constituir inversiones de alta liquidez, por lo que aduce deben ser tenidas en cuenta para el cálculo del margen de solvencia.

La Sala considera que dicho argumento no tiene vocación de prosperidad por cuanto para el momento en que fue expedido el acto administrativo acusado, el parágrafo 1 del artículo 8 había sido derogado por el artículo 52²⁰ del Decreto núm. 50 de 13 de enero de 2003 “[…] Por el cual se adoptan unas medidas para optimizar el flujo financiero de los recursos del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones […]”.

De igual manera, observa la Sala que si bien las normas técnicas de contabilidad establecen la posibilidad de que este tipo de inversiones hagan parte de la liquidez, atendiendo sus características y disponibilidad cuando son a corto plazo, en el caso específico de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado dicho análisis debe matizarse, por cuanto si bien, conforme a la norma vigente para el momento en que se expidió el acto acusado, el concepto de margen de solvencia se asimilaba a la liquidez, la misma como se ha indicado estaba unida al pago de los servicios de salud y en esa medida las cuentas para su acreditación necesariamente debían atender a la Unidad de Pago por Capitación y las cuentas que la contienen.

La Sala considera que por regla general en el caso de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado las inversiones constituyen una reserva secundaria de liquidez y, en consecuencia, no responden al concepto de capacidad de pago a 30 días, que como se señaló supra es el concepto al que se asimilaba el margen de solvencia para el momento en que fue expedido el acto administrativo acusado.

20 “[…]Artículo 52. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, modifica el Decreto 723 de 1997 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, inciso 3º parágrafo 1º del artículo 8º del Decreto 046 de 2000 […]” (Destacado fuera de texto).

Asimismo, en lo referente a la presunta vulneración de los artículos 5 y 8 del Decreto núm. 515 de 2004 (modificado por el Decreto núm. 3556 de 2008), la Sala encuentra que el aparte del acto administrativo acusado, no vulnera dichas normas por cuanto el establecimiento de las cuentas para la acreditación del margen de solvencia por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, atendieron al concepto de margen de solvencia vigente y la disponibilidad de los activos para su acreditación, a partir de la relación existente entre los servicios de salud y los recursos para su pago contenidos en la unidad de pago por capitación.

De igual manera, atendiendo a que el plan único de cuentas es un instrumento de contabilidad que pretende dar uniformidad y coherencia a las operaciones contables de las entidades, el catálogo de cuentas puede ser objeto de modificaciones dado su dinamismo y la posibilidad de que este se adapte a las condiciones del mercado y los hechos económicos que se pretenden registrar, respetando las restricciones y autorizaciones de las normas legales que regulan el sistema, lo cual eventualmente podría llegar a variar las cuentas y subcuentas que se deben atender para su acreditación.

La Sala considera que, de conformidad con la naturaleza de los Planes Únicos de Cuentas, la exclusión de ciertas cuentas dentro de su catálogo no implica una restricción o prohibición para la realización de ejercicios financieros siempre que las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado estuvieren autorizadas legalmente para realizarlas, y, en consecuencia, no afecta la utilización eficiente de los recursos por cuanto no impide la realización de inversiones y la eventual consecución de una reserva secundaria de liquidez o picos de liquidez temporal que pudieran llegar a generarse en un específico ejercicio. […]” (Destacado fuera de texto).

De conformidad con la sentencia transcrita, la exclusión de las inversiones realizadas por las EPS del Régimen Subsidiado del catálogo de las cuentas destinadas a acreditar la liquidez o el

margen de solvencia no implica una vulneración al principio de eficiencia del sistema de seguridad social en salud, debido a que, por regla general, en el caso de las EPS del Régimen Subsidiado las inversiones constituyen una reserva secundaria de liquidez y, en consecuencia, no responden al concepto de capacidad de pago a 30 días calendarios, para cancelar las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios, al que se asimilaba el margen de solvencia, vigente para el momento en que se expidió el acto acusado, establecido en el Decreto núm. 3556 de 2008, que remite al Decreto núm. 882 de 1998.

Que atendiendo a que el Plan Único de Cuentas es un instrumento de contabilidad que pretende dar uniformidad y coherencia a las operaciones contables de las entidades, el catálogo de cuentas puede ser objeto de modificaciones, dado su dinamismo y la posibilidad de que este se adapte a las condiciones del mercado y los hechos económicos que se pretenden registrar, respetando las restricciones y autorizaciones de las normas legales que regulan el sistema, lo cual eventualmente podría llegar a variar las cuentas y subcuentas que se deben atender para su acreditación.

Y que, de conformidad con la naturaleza de los Planes Únicos de Cuentas, la exclusión de ciertas cuentas dentro de su catálogo no implica una restricción o prohibición para la realización de

ejercicios financieros siempre que las EPS del Régimen Subsidiado estuvieren autorizadas legalmente para realizarlas, y, en consecuencia, no afecta la utilización eficiente de los recursos, por cuanto no impide la realización de inversiones y la eventual consecución de una reserva secundaria de liquidez o picos de liquidez temporal que pudieran llegar a generarse en un especifico ejercicio.

Por tal razón, este cargo no está llamado a prosperar.

SEGUNDO CARGO: FALTA DE COMPETENCIA

El segundo cargo se refiere a que la Superintendencia Nacional de Salud no tenía motivos ni mucho menos competencia para excluir del cálculo de margen de solvencia y liquidez, a través de la disposición acusada, aquello que estaba de sobra autorizado por normas anteriores y de mayor jerarquía.

Sobre el particular, es del caso traer a colación la antes citada

sentencia de 4 de febrero de 2021²¹ de esta Sección, en la que se

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de febrero de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2009-00444-00.

precisó que de conformidad con el numeral 6 y parágrafo del artículo 4º y el numeral 30 del artículo 6º del Decreto núm. 1018; los artículos

155 y 233 de la Ley 100; y 39 y 40 de la Ley 1122²², la Superintendencia Nacional de Salud sí tenía la competencia para fijar el Plan Único de Cuentas de las EPS del Régimen Subsidiado, así como las cuentas que debían atenderse para acreditar el margen de solvencia de dichas entidades, al contar con una habilitación legal expresa para ello y contribuir a la eficiencia en su gestión como organismo de dirección, vigilancia y control dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

La referida sentencia, además, puntualizó que, en lo concerniente a la exclusión dentro del catálogo de cuentas para la acreditación del margen de solvencia de las inversiones y su conveniencia respecto del sistema de seguridad social en salud, se tendría en cuenta lo analizado, en el cargo de nulidad referente a la presunta afectación a la eficiencia del sistema, atendiendo a que se refiere al presunto desconocimiento de normas superiores y no a un tema propio de la competencia para la expedición del acto administrativo acusado.

22 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y de dictan otras disposiciones”.

Al respecto, cabe mencionar, que la Resolución núm. 0000872 de 2009, contentiva del artículo 2º acusado, en este caso, al igual que la Resolución núm. 1424 de 7 de octubre de 2008, enjuiciada en el proceso objeto de estudio en la sentencia de 4 de febrero de 2021²³ de esta Sección, hace referencia al Plan Único de Cuentas para las Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud y Entidades que Administran Planes Adicionales de Salud y Servicios de Ambulancia por Demanda; y fue expedida por el Superintendente Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones legales, y en especial de las que le confieren el Decreto 1018 de 2008, y los artículos

232 y 233 de la Ley 100 de 1993, conforme consta en su encabezamiento. Por lo tanto, no cabe duda que la sentencia de 4 de

febrero de 2021 resulta aplicable al caso bajo examen, como a este cargo de violación, y, en tal sentido, se reiteran las consideraciones expuestas, sobre este asunto.

Así, discurrió la Sala, en la citada sentencia:

“[…] Naturaleza jurídica y funciones administrativas de la Superintendencia Nacional de Salud

Vistos: i) el artículo 48 de la Constitución Política sobre la seguridad social; ii) el artículo 49 ibídem sobre el derecho a la salud; y iii) el numeral 22 del artículo 189 ibídem sobre las

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de febrero de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2009-00444-00.

funciones del Presidente de la República, que establecen lo siguiente:

“[…] Artículo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.

La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones

de la Seguridad Social para fines diferentes a ella […]”

“[…] Artículo 49: La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley […]”

“[…] Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […]

22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos […]” (Destacado fuera de texto)

Vistos los artículos 155 y 233 de la Ley 100, sobre los integrantes del sistema de seguridad social en salud y la Superintendencia Nacional de Salud, que establecen lo siguiente:

[…] Artículo 155. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por:

Organismos de Dirección, Vigilancia y Control:

Los Ministerios de Salud y Trabajo;

El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud;

La Superintendencia Nacional en Salud;

Los Organismos de administración y financiación:

Las Entidades Promotoras de Salud […]

Artículo 233. De la Superintendencia Nacional de salud. La Superintendencia Nacional de Salud es un organismo adscrito al Ministerio de Salud con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente […]”

Vistos los artículos 39 y 40 de la Ley 1122 de 9 de enero de 2007²⁴ sobre los objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud y sus facultades y competencias, que establecen lo siguiente:

“[…] Artículo 39. Objetivos de la Superintendencia Nacional De Salud. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, desarrollará, además de los señalados en otras disposiciones, los siguientes objetivos:

Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud;

Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud;

Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo;

Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud;

Velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de presión o condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las instituciones prestadoras de salud;

Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud;

24 “[…] Por la cual se hacen algunas modificaciones en el sistema General de Seguridad Social en Salud y de dictan otras disposiciones […]”.

Evitar que se produzca el abuso de la posición dominante dentro de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud;

Promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas a la comunidad, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por parte de los actores del Sistema […]

Artículo 40. Funciones y facultades de la Superintendencia Nacional De Salud. La Superintendencia Nacional de Salud, además de las funciones y facultades ya establecidas en otras disposiciones, cumplirá dentro del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control, las siguientes:

Adelantar funciones de inspección, vigilancia y control al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, y demás actores del sistema, incluidos los regímenes especiales y exceptuados contemplados en la Ley 100 de 1993;

Inspeccionar, vigilar y controlar que las Direcciones Territoriales de Salud cumplan a cabalidad con las funciones señaladas por ley, conforme a los principios que rigen a las actuaciones de los funcionarios del Estado, e imponer las sanciones a que haya lugar. En virtud de la misma potestad mediante decisión motivada, de oficio o a petición de parte podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan en las entidades territoriales de salud, cuando se evidencia la vulneración de dichos principios;

Con sujeción a las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, señalará los procedimientos aplicables a los vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las investigaciones administrativas sancionatorias que deba surtir, respetando los derechos del debido proceso, defensa, o contradicción y doble instancia;

Introducir mecanismos de autorregulación y solución alternativa de conflictos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud;

Ejercer la competencia preferente de la inspección, vigilancia y control frente a sus vigilados, en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los demás órganos que ejercen inspección, vigilancia y control dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garantizando el ejercicio de la ética profesional, la adecuada relación médico paciente y el respeto de los actores del sistema por la dignidad de los pacientes y de los profesionales de la salud;

Sancionar en el ámbito de su competencia y denunciar ante las instancias competentes las posibles irregularidades que se

puedan estar cometiendo en el Sistema General de Seguridad Social de Salud;

Vigilar, inspeccionar y controlar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y aplicación del gasto social en salud por parte de las Entidades Territoriales;

Vigilar que las Instituciones aseguradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en Salud adopten y apliquen dentro de un término no superior a seis (6) meses, un Código de conducta y de buen gobierno que oriente la prestación de los servicios a su cargo y asegure la realización de los fines de la presente ley;

Autorizar la constitución y/o habilitación y expedir el certificado de funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado;

Las demás que conforme a las disposiciones legales se requieran para el cumplimiento de sus objetivos. PARÁGRAFO. Para el cumplimiento de su función de inspección y vigilancia, la Superintendencia Nacional de Salud podrá contratar la realización de programas o labores especiales con firmas de auditoría […]”

De conformidad con las normas citadas la Sala considera que la atención de la salud tiene una doble connotación por cuanto además de ser un derecho, es un servicio público a cargo del Estado y en consecuencia corresponde al Presidente de la República ejercer su inspección y vigilancia, función que es desarrollada a través de la Superintendencia Nacional de Salud, la cual es una autoridad administrativa que tiene la función de formular, dirigir y coordinar la política de inspección, vigilancia y control del sistema general de la seguridad social en salud, definiendo políticas y estrategias para la protección de los ciudadanos y sus derechos en materia de salud.

[…]

1. La parte demandante aduce que la Superintendencia Nacional de Salud “[…] no tenía motivos ni de conveniencia, ni mucho menos de competencia para excluir del cálculo de margen de solvencia y liquidez, aquello que estaba de sobra autorizado por normas anteriores y de mayor jerarquía […]”
2. Para resolver este cargo de nulidad, la Sala analizará los siguientes temas: i) la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para expedir el Plan Único de cuentas de las Entidades Promotoras de Salud y ii) análisis concreto del cargo.

Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para fijar los mecanismos y procedimientos contables de las Entidades Promotoras de Salud

3. Vistos: el numeral 6 y parágrafo del artículo 4 y el numeral 30 del artículo 6 del Decreto núm. 1018 de 30 de marzo de 2007²⁵ “[…] por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones […]”, que establecen lo siguiente:

“[…] Artículo 4°. Ámbito de Inspección, Vigilancia y Control. Corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, en el marco que determine la ley, la inspección, vigilancia y control de:

6.   Las Entidades Administradores de Planes de Beneficios

de Salud (EAPB) de cualquier naturaleza […]

Parágrafo. Se entiende por Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud (EAPB) las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, Empresas Solidarias de Salud, las Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las Entidades que administren planes adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades adaptadas de Salud, las entidades pertenecientes al régimen de excepción de salud y las universidades en sus actividades de salud […]

[…] Artículo 6°. Funciones. La Superintendencia Nacional de

Salud tendrá las siguientes funciones: […]

30. Fijar con sujeción a los principios y normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia y a las instrucciones del Contador General de la Nación, cuando sea del caso, los mecanismos y procedimientos contables que deben adoptar los hospitales, las empresas de medicina prepagada, las Empresas Sociales del Estado, las entidades especiales de previsión social, las Instituciones Prestadoras de Servicio de Salud y las Entidades Promotoras de Salud, cuando no estén sujetas a la inspección, vigilancia y control de otra autoridad […] (Destacado fuera de texto)

4. Esta Sección ha considerado respecto de la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para establecer los

25 Vigente para la fecha en que se expidió el acto administrativo acusado. Posteriormente fue derogado en el artículo 37 del Decreto núm. 2642 de 7 de noviembre de 2013 “[…] Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud […]”.

mecanismos y procedimientos contables de las Entidades Promotoras de Salud, lo siguiente²⁶:

[…] esta Sección ha reconocido que la facultad de instrucción que en materia contable le compete a la Superintendencia Nacional de Salud sobre sus vigiladas es limitada, toda vez que la misma no puede desconocer los mandatos constitucionales y legales ni apartarse de las disposiciones adoptadas por el Contador General de la Nación en relación con tales materias […]”

5. De conformidad con las normas citadas supra, la Sala considera que la Superintendencia Nacional de Salud tiene una función de instrucción y supervisión respecto de los mecanismos y procedimientos de contabilidad que deben adoptar las Entidades Promotoras de Salud, la cual debe atender a las normas y principios de contabilidad generalmente aceptados en Colombia y las instrucciones del Contador General de la Nación y además deben estar acordes con la Constitución Política y las normas legales pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el Plan único de Cuentas

6. Vistos los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto núm. 2650 de 29 de diciembre de 1993 “[…] Por el cual se modifica el Plan Único de Cuentas para los comerciantes […]”, sobre el objetivo, contenido y elementos de los planes únicos de cuentas que establecen lo siguiente:

“[…] Artículo 1° Objetivo. El Plan Único de Cuentas busca la uniformidad en el registro de las operaciones económicas realizadas por los comerciantes con el fin de permitir la transparencia de la información contable y por consiguiente, su claridad, confiabilidad y comparabilidad.

Artículo 2° Contenido. El Plan Único de Cuentas está compuesto por un Catálogo de Cuentas y la descripción y dinámica para la aplicación de las mismas las cuales deben observarse en el registro contable de todas las operaciones o transacciones económicas.

Artículo 3° Catálogos de cuentas. El Catálogo de Cuentas contiene la relación ordenada y clasificada de las clases, grupos, cuentas y subcuentas del activo, pasivo, patrimonio,

26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 16 de marzo de 2012, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2005-00197-01.

ingresos, gastos, costos de ventas, costos de producción o de operación y de orden.

Dicho catálogo está conformado por los códigos numéricos indicativos de cada cuenta y la denominación de las mismas.

Artículo 4° Descripciones y dinámicas. Las descripciones expresan o detallan los conceptos de las diferentes clases, grupos y cuentas incluidas en el catálogo e indican las operaciones a registrar en cada una de las cuentas.

Las dinámicas señalan la forma en que se deben utilizar las cuentas y realizar los diferentes movimientos contables que las afecten […]”

7. La Corte Constitucional ha considerado respecto del plan de cuentas, sus características y elementos lo siguiente²⁷:

“[…] El plan de cuentas es la organización sistemática y metódica de las distintas operaciones o transacciones económicas realizadas por una entidad o empresa determinada. La finalidad de estos planes es simplemente lograr la uniformidad en el registro de dichas operaciones. Los planes de cuentas permiten entonces ordenar, clasificar y presentar la información contable en forma clara, precisa y comprensible, con el fin de facilitar su manejo, tanto para los entes que la elaboran como para los órganos de control.

Generalmente el plan de cuentas se compone de dos partes:

1) un catálogo de cuentas que contiene una relación ordenada y clasificada de los distintos grupos, clases, cuentas y subcuentas, identificadas con códigos y su respectiva denominación; y 2) la descripción y dinámica para la aplicación de las mismas, es decir, los procedimientos a seguir. La descripción consiste en detallar los conceptos de las diferentes clases, grupos y cuentas incluidas en el catálogo; y la dinámica indica la forma en que se deben utilizar las cuentas y realizar los diferentes movimientos contables que las afecten.

Puede concluirse entonces, que el plan de cuentas permite obtener una información contable detallada, completa y comprensible del manejo de los recursos e inversiones de una determinada entidad pública, lo cual facilita en

27 Corte Constitucional, sentencia C-570 de 6 de noviembre de 1997, M.P Carlos Gaviria Díaz.

gran medida el cumplimiento de sus labores, el conocimiento veraz de su estado financiero y la toma de decisiones, al igual que la vigilancia y control de los dineros por los organismos encargados de ello […]” (Destacado fuera de texto).

8. De conformidad con las normas señaladas la Sala considera que los planes de cuentas son una herramienta de contabilidad que permite la organización en el registro de la información contable atendiendo a los principios de uniformidad, claridad, confiabilidad y comparabilidad, la cual se compone generalmente de un catálogo de cuentas, las descripciones y dinámicas, las cuales permiten clasificar de manera ordenada las clases, grupos, cuentas y subcuentas para su posterior registro.

Análisis concreto del cargo

9. La Sala considera que la Superintendencia Nacional de Salud tenía la competencia para expedir el artículo 7° de la Resolución 1424 de 7 de octubre de 2008, mediante la cual se modifica el Plan Único de Cuentas de las Entidades Promotoras de Salud, por las siguientes razones:
1. Conforme con las normas señaladas en el numeral 32 supra, la Superintendencia Nacional de Salud tiene dentro de sus funciones la de fijar los mecanismos y procedimientos de contabilidad que deben adoptar las Entidades Promotoras de Salud, cuando estén sometidas a su inspección, vigilancia y control.
2. El Plan único de Cuentas es una herramienta de contabilidad que permite la organización uniforme del registro de información contable, por lo que la Superintendencia Nacional de Salud era competente para fijar las cuentas que debían atenderse para acreditar el margen de solvencia de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado al ser una entidad sometida a su inspección, vigilancia y control.
3. Asimismo, de conformidad con las normas citadas en los numerales 26 y 27 supra la Superintendencia Nacional de Salud como organismo de Dirección, vigilancia y control del sistema general de seguridad social en salud, tiene dentro de sus objetivos, el de vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, velando por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos destinados

a la prestación de los servicios de salud, razón por la cual la determinación de un plan único de cuentas, y un catálogo de cuentas específico para la acreditación del margen de solvencia, se convierte en una herramienta útil y necesaria para ejercer las mencionadas funciones y optimizar la recolección y análisis de los estados contables de las entidades sujetas a su vigilancia.

10. En suma, la Sala concluye que la Superintendencia Nacional de Salud tenía la competencia para fijar el Plan Único de Cuentas de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen subsidiado al contar con una habilitación legal expresa para ello y contribuir a la eficiencia en su gestión como organismo de dirección, vigilancia y control dentro del sistema general de seguridad social en salud, razones por las cuales este cargo no está llamado a prosperar.
11. No obstante lo anterior, la Sala considera que lo referente a la exclusión dentro del catálogo de cuentas para la acreditación del margen de solvencia de las inversiones y su conveniencia respecto del sistema de seguridad social en salud, debe ser analizado en el cargo de nulidad referente a la presunta afectación a la eficiencia del sistema, atendiendo a que se refiere al presunto desconocimiento de normas superiores y no a un tema propio de la competencia para la expedición del acto administrativo acusado. […]” (Destacado fuera de texto).

En consecuencia, este cargo tampoco está llamado a prosperar.

En conclusión, la Sala considera que no se violaron las normas legales invocadas por los actores, razón suficiente para que se mantenga la presunción de legalidad que ampara el artículo 2º, acusado, de la Resolución núm. 0000872 de 2009 y no se acceda a las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Por último, en cuanto a la condena en costas, la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 168 del CCA, y atendiendo la conducta asumida por las partes, no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por lo que se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 18 de septiembre de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN   PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Presidenta

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co