CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

Referencia: Acción de nulidad

Número único de radicación: 11001032400020090050600

Demandante: Franklyn Liévano Fernández

Demandadas: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

Tema: Se resuelve sobre la legalidad del inciso 2 del artículo 6, de la Resolución núm. 01022 de 23 de marzo de 2004, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda presentada por Franklyn Liévano Fernández contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil sobre la legalidad del inciso 2 del artículo 6, de la Resolución núm. 01022 de 23 de marzo de 2004, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

ANTECEDENTES

La demanda¹

Franklyn Liévano Fernández, en adelante la parte demandante, presentó demanda² contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el

¹ Cfr. Folios 8 a 24 del cuaderno principal.

² Actuando en nombre propio.

Calle 12 No. 7-65 ? Tel.: (57-1) 350-6700 ? Bogotá D.C. ? Colombia

Número único de radicación: 11001032400020090050600 Demandante: Franklyn Liévano Fernández

artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984³, en adelante, Código Contencioso Administrativo.

Pretensión

La parte demandante formuló la siguiente pretensión⁴:

"[...] Única. Se declare la nulidad parcial de la Resolución 01022 de 2.004 (marzo 23) del Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, "Por la cual se adiciona y modifica la parte primera y tercera de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, RAC", en cuanto al inciso 2° del artículo 6° que modifica el numeral 3.6.3.4.3.23 de los RAC y es del siguiente tenor:

Artículo 6°: Modificar el numeral 3.6.3.4.3.23 de los RAC, el cual quedará así: 3.6.3.4.3.23. (...) Vencido el plazo anterior, sin que se acredite el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para la obtención del permiso de operación, el Interesado en los proyectos de constitución de nuevas empresas de servicios aéreos comerciales nacionales, deberá pagar a favor de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil una suma de dinero equivalente al 1% del capital exigible según la modalidad por cada ruta que le fue autorizada, para el caso de los proyectos sobre servicios de transporte aéreo regular de pasajeros. Para las demás modalidades y privilegios, deberá pagar una suma equivalente al 10% del capital exigible según la modalidad." [...]".

Normas violadas⁵

La parte demandante indicó como vulneradas las siguientes normas:

Artículos 23, 29, 83, numeral 12 del artículo 150, 209, 338 y 345 de la Constitución Política.

Artículos 1856, 1857, 1860, 1861 y 1862 del Decreto Ley 410 de 27 de marzo

1971⁶.

Concepto de violación

³ "[...] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo [...]".

⁴ Cfr, Folio 8 del cuaderno principal.

⁵ Cfr. folio 10 del expediente.

⁶ "[...] Por el cual se expide el Código de Comercio [...]".

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violación, así:

Primer cargo: Violación de normas "Del Orden Constitucional"

La parte demandante fundamentó este cargo de nulidad unificando las normas constitucionales que estima infringidas, con base en los siguientes argumentos:

Artículo 23 de la Constitución Política

La parte demandada limita el ejercicio del derecho fundamental de petición "[...] en la medida en que se cierne sobre el peticionario de un permiso de operación para el desarrollo de actividades aéreas nacionales, la amenaza de salir a pagarle a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, "( ... ) una suma de dinero equivalente al 1% del capital exigible según la modalidad por cada ruta que le fue autorizada, para el caso de los proyectos sobre servicios de transporte aéreo regular de pasajeros. Para las demás modalidades y privilegios, deberá pagar una suma equivalente al 10% del capital exigible según la modalidad.", de no lograr en los ciento ochenta (180) días de plazo que le fija el inciso 10, el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para la obtención del permiso de operación. [...]".

Adujo que se "[...] constriñe y coarta el libre ejercicio del derecho de petición [...]" por cuanto puede existir un riesgo que consiste en que se agote el plazo previsto en la norma sin que se reúnan los documentos requeridos para obtener el permiso de operación, y "[...] sin ninguna oportunidad de controvertir y oponerse al arbitrio que la norma acusada le permite a la Autoridad Aeronáutica. [...]"

Artículo 29 de la Constitución Política

El aparte acusado "[...] no puede emanar del mero arbitrio de la Autoridad Aeronáutica, y desconocer, entre otros, los principios de publicidad y contradicción que son garantía del debido proceso y reclama el ejercicio legítimo de la función pública (art. 209 C.P.), frente a todas las personas, sin distingos, ni exclusiones de ninguna especie. [...]".

Número único de radicación: 11001032400020090050600 Demandante: Franklyn Liévano Fernández

Luego de citar la Sentencia C-641 de 2002 proferida por la Corte Constitucional, manifestó que "[...] la norma acusada no establece, ni se remite a procedimiento alguno, sino al simple arbitrio de la Autoridad Aeronáutica, dicho acto desconoce la garantía al debido proceso. [...]"

Artículo 83 de la Constitución Política

El aparte acusado de la Resolución 01022 de 2004 se aparta de los postulados de buena fe "[...] pues castiga el hecho de no cumplirse por el interesado en un permiso de operación para el desarrollo de actividades aéreas nacionales, que en los 180 días señalados en la misma norma para reunir los documentos requeridos con tal fin, no lo haga. [...]"

La regla de exigir el pago de una cantidad porcentual del capital vinculado al proyecto de dicha operación, "[...] censura lo acaecido al peticionario, sin reconocerle ninguna exculpación. [...]".

Numeral 12 artículo 150 de la Constitución Política

El pago ordenado en el aparte del acto acusado "[...] comporta una contribución que solo puede imponer el congreso, pues (Aerocivil) carece de cualquier naturaleza específica, de otro orden, que la legitime. [...]".

Artículo 209 de la Constitución Política

La norma acusada desconoce el principio de imparcialidad "[...] al establecer en provecho de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la misma autoridad que profiere el acto y en detrimento de patrimonio del solicitante de un permiso de operación para la prestación de servicios aéreos nacionales, que no cumpla en tiempo con el lleno de los requisitos para tal fin, el pago de una contribución en dinero, [...] en virtud de la hegemonía y arbitrio que ejerce la misma Autoridad Aeronáutica, lo cual hace ostensible el desequilibrio ante el solicitante del permiso de operación, sometido a ella. [...]".

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Artículo 338 de la Constitución Política

La imposición del pago de una suma de dinero a la parte demandada, en los términos del acto acusado, desborda la norma constitucional, al abrogarse atribuciones que le corresponde "[...] privativamente al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales [...]"

Manifestó que "[...] aún cuando la obligación impuesta en el acto acusado no aparece en el mismo signada como tributo o multa, se trata, indiscutiblemente, de una forma de contribución que como tal no le es propio establecer a la Autoridad Aeronáutica. [...]"

Artículo 345 de la Constitución Política

Concluyó, respecto de las normas constitucionales que "[...] El artículo 345 de la Constitución que remite al presupuesto de renta y gastos, la viabilidad de cualquier contribución y la señalada por el Director de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil inciso 2° del artículo 6° la Resolución No. 01022 de 2.004, consistente en el cobro de una suma porcentual del capital vinculado al proyecto de operación de una empresa prestadora de servicios aéreos nacionales, no presenta dicho soporte, de manera que se aparta el mandato constitucional contenido en el presente artículo. [...]"

Segundo cargo: Violación de normas "Del Orden Legal" Artículo 1856 del Código de Comercio

El artículo que aduce como infringido, confiere a la Autoridad Aeronáutica la facultad de otorgar permisos de operación a la empresas de servicios aéreos comerciales y de vigilancia e inspección para la adecuada prestación de los mismos, pero no le atribuye "[...] la de imponer obligaciones de pagar sumas de dinero o contribuciones para el caso de que el interesado en el permiso de operación no satisfaga, dentro del término que le señalan los reglamentos (180

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días), la totalidad de los requisitos exigidos para tal fi,(sic) que es lo que establece la norma acusada. [...]"

Artículo 1860 del Código de Comercio

La norma que se afirma infringida no le atribuye a la parte demandada la facultad de imponer obligaciones, tributos o contribuciones "[...] en los casos en que quede desierta la solicitud del interesado en un permiso de operación para la prestación de servicios aéreos nacionales, que no cumpla en tiempo con el aporte de los documentos requeridos en los mismos reglamentos para ese fin [...]". Solo podrán ser "conminados" al cumplimiento de las obligaciones como la de prestar la caución de que trata el artículo 1862 del Código de Comercio.

Artículo 1861 del Código de Comercio

Dentro del procedimiento previsto en este artículo no se prevé ninguna carga económica o de afectación patrimonial que deba asumir "[...] aquel a quien le fuere negado un permiso de operación si vencido el término que le fija el mismo reglamento, no reúne los requisitos correspondientes. [...]"

Artículo 1862 del Código de Comercio

Manifiesta trasgresión de dicha norma, habida cuenta que "[...] solamente conmina bajo caución el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Código de Comercio [...]", y excluye la imposición que la norma acusada establece, de pagar sumas de dinero a favor de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil, para el caso del incumplimiento de la presentación de los documentos requeridos para tal efecto dentro de los 180 días que fija el mismo reglamento.

Contestación de la demanda

Número único de radicación: 11001032400020090050600 Demandante: Franklyn Liévano Fernández

La parte demandada contestó la demanda oponiéndose a los cargos presentados por la parte demandante, en los siguientes términos⁷:

El aparte acusado del artículo 6 de la Resolución 1022 de 2004, desarrolla el inciso 3 del artículo 1862 del Código de Comercio y los principios de la función administrativa, especialmente los de eficacia y economía, por cuanto el proyecto "[...] de empresa aérea que se presenta a la consideración de la autoridad aeronáutica debe ser fundado, serio y llamado a ser puesto en operación; además, se demanda de la ocupación por largo tiempo de servidores públicos altamente capacitados en distintas especialidades aeronáuticas (expertos aeronáuticos) y de otros recursos públicos; motivo por el cual, perfectamente puede conminarse al administrado a cumplir con su proyecto mediante una caución. [...]"

La finalidad de la caución no es el recaudo de suma alguna sino que tiene como propósito el previsto en el inciso 3 del artículo 1862 del Código de Comercio, "[...] esto es, el cumplimiento de las obligaciones impuestas por el Código, al punto que el interesado, una vez concluido el procedimiento de certificación, puede solicitar y obtener la devolución de su garantía. [...]"

Distingue entre caución y tributo, tasa y contribución, haciendo énfasis en que aquel tiene como fin, que el ponga en operación su proyecto empresarial, desestimulando el abandono del proyecto "[...] al tiempo que se maximiza los escasos recursos públicos disponibles. [...]"

Indicó que el procedimiento administrativo no se limita a la caución de que trata el artículo 6 de la Resolución 1022 de 2004, sino que abarca un conjunto de actuaciones administrativas destinadas a acreditar ante la Autoridad Aeronáutica, que el interesado en la operación aérea posee las capacidades de orden técnico, administrativo y financiero para desarrollar su negocio comercial sin comprometer la seguridad aérea en los términos del artículo 1857 del Código de Comercio.

⁷ Cfr. folios 47 a 55 del cuaderno principal del expediente.

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Respecto de las normas constitucionales que la parte demandante estimó vulneradas, puntualmente precisó:

No existe de violación del artículo 23 de la Constitución Política "[...] pues las únicas respuestas que la administración puede dar a ese conjunto de actuaciones, es otorgar el referido Permiso cuando el interesado demuestra que posee todas las capacidades exigidas o negarse al mismo en aquellos casos en que no satisface adecuadamente alguno de esos presupuestos normativos expuestos anteriormente. Adicionalmente, el proceso de acreditación de una empresa aérea al contener un elevado número de puntos objeto de constatación en los órdenes técnicos, administrativos y financieros -donde el asunto de cauciones es de los de menor exigencia- supera por mucho los perentorios plazos previstos para el derecho de petición. [...]"

En relación con el artículo 29 de la Constitución, no se viola el derecho al debido proceso, por cuanto la autoridad aeronáutica no pretermite ni desconoce ninguno de los trámites previstos en la norma, y más bien está facultada para incluir en su proceso de certificación de empresas aéreas la caución "[...] como medida conminatoria para exigir del proyectista la mayor aplicación a su proyecto empresarial. Así las cosas, puede concluirse que la autoridad aeronáutica está en la facultad de establecer, mediante actos administrativos de carácter general, la reglamentación, clasificación y determinación de las condiciones de deben reunir las empresas aéreas de transporte público comercial como se indica en la norma transcrita y es ejercicio de este mandato que se expide la resolución número 1022 de 2004. [...]"

"[...] Tampoco se viola el artículo 83 del máximo ordenamiento porque el proceso de certificación de una empresa aérea en su naturaleza es un ejercicio de análisis técnico de capacidades que involucra altos niveles de conocimiento en diferentes áreas de la aviación (Técnicos, administrativo y financieros) tanto de parte del administrado como de la autoridad aeronáutica. Motivo por el cual, al abordar dicho procedimiento, el administrado se encuentra ante una mera expectativa que se materializa cuando se cumple con todo el proceso y también,

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es susceptible de modificaciones en el tiempo, cuando la situación fáctica mejora o desmejora la condición certificada, por ello el mismo artículo 1857 antes citado, en su parte final obliga al titular a mantener como mínimo las condiciones que dieron origen al permiso so pena de verse inmerso en causales de suspensión o cancelación del citado Permiso. [...]"

En cuanto a la presunta violación del numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política, y conforme a la naturaleza jurídica de la caución del artículo 6 de la resolución 1022 de 2004, la misma no se asemeja "[...] a la contribución fiscal (Impuesto, tasa o contribución) y menos un (sic) parafiscalidad. Cabe distinguir que la cláusula general de competencia prevista en el artículo 150(12) de la Constitución, se refiere a contribuciones fiscales y parafiscales y la caución de que trata el artículo 6 de la resolución 1022 de 2004 como quedó visto, no está subsumida en los conceptos impositivos antes indicados. [...]"

Sobre el artículo 209 manifestó que no se evidencia violación de los principios de la función pública por cuanto la autoridad aeronáutica no introduce cambios en el proyecto empresarial presentado a su consideración, pero tampoco permite que éste modifique su proyecto hasta la conclusión del proceso de la certificación, limitándose a verificar el cumplimiento de los presupuestos normativos.

La caución de que trata el artículo 61 de la Resolución 1022 de 2004, tiene un fundamento legal como quiera que el inciso tercero del artículo 1862 del Código de Comercio así lo dispone, garantizando el respeto de los principios de la función administrativa, especialmente los de eficacia y economía.

Y, respecto de los artículos 338 y 345 de la Constitución Política, insistió que, en atención a la naturaleza jurídica de la caución, la misma difiere de la contribución fiscal.

Respecto de las normas legales que la parte demandante estimó vulneradas, puntualmente precisó:

Número único de radicación: 11001032400020090050600 Demandante: Franklyn Liévano Fernández

No hay violación del artículo 1856 del Código de Comercio, por cuanto el procedimiento de "[...] certificación de una empresa aérea, que se materializa con el Permiso de operación, al igual que la regulación, control y la vigilancia de las referidas empresas efectuada por la autoridad aeronáutica, no solo cuenta con certificación de calidad (NTCGP1000), también han sido objeto de constantes auditorias de entidades internacionales como la Organización de Aviación Civil Internacional -OACI- y de autoridades aeronáuticas extranjeras como la Federal Aviation Administration -FAA-, organismos que han concluido que la forma como esta autoridad aeronáutica desarrolla dicha vigilancia cumple con los estándares aeronáuticos aplicables a la industria aeronáutica, al punto que en el año anterior la aviación colombiana por décimo año consecutivo se recertificó en Categoría uno. [...]"

El proceso de certificación de una empresa aérea "[...] no es un ejercicio dialectico sin tiempo ni espacio, se requiere la máxima diligencia del interesado para cumplir su proceso pues finalmente lo que hace la autoridad aeronáutica son verificaciones documentales y prácticas en sitio; por ello, la autoridad aeronáutica en ejercicio de la facultad de reglamentación contenida en el artículo 1860 Ibídem, fija en el procedimiento unos plazos prudenciales con su respectiva prórroga para que el proyectista complete su proceso y cuando se surte dicho plazos sin los resultados esperados, debe adoptar medidas objetivas del caso, medidas que están prevista con la suficiente antelación en los Reglamento con el propósito de evitar el degastes administrativos. [...]"

La autoridad Aeronáutica tiene facultad legal para exigir cauciones al empresario aéreo para asegurar el cumplimiento de obligaciones que impone la norma aeronáutica y el establecimiento de plazos en el proceso de certificación busca llegar en el tiempo a un resultado que no puede ser diferente al otorgamiento del Permiso de Operación o la negación del mismo, "[...] lo que ocurre es que el administrado, consciente de la falencias de su proyecto y de su incapacidad técnica para acreditar la operación segura de la empresa que proyecta simplemente lo abandona; sin embargo y como quedo visto, durante todo el tiempo malgastó importantes recursos públicos que deben ser resarcidos y el referido artículo 1862 permite a la autoridad aeronáutica alcanzar este objetivo

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recurriendo al sistema de cauciones para asegurar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la norma básica aeronáutica. [...]"

Tampoco se advierte conducta contraria al artículo 1861 deI Código de Comercio, por cuanto esta norma se limita a indicar que la autoridad aeronáutica reglamentará el procedimiento para conceder o modificar el permiso de operación de las empresas aéreas y la necesidad que dicho procedimiento prevea la posibilidad de incluir audiencias púbicas.

Concluyó que inciso 3 del artículo 1862 ibidem, permite a la autoridad aeronáutica la facultad de exigir cauciones a los explotadores de aeronaves para responder por las obligaciones derivadas del Código de Comercio, por lo cual "[...] no puede admitirse una interpretación exegética y apartada del artículo 1861 antes indicado pues necesariamente, debe entenderse que el querer del legislador en el contexto sistemático claramente permite a la autoridad aeronáutica recurrir a la medida de la caución con el propósito de alcanzar el cumplimiento de la de la norma. Finalmente, tampoco se viola el artículo 1862 del Código de comercio pues esta norma en su Inciso Tercero deja a la Unidad en la facultad de exigir cauciones, no solamente por la obligaciones derivadas del Permiso de operación; también, la autoridad aeronáutica puede recurrir a la caución para asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas en el Código - léase en el Libro Quinto, Parte Segunda del Código de comercio- situación que se concreta con el artículo 6° de la resolución 1022 de 2004. [...]"

La parte demandada propuso la siguiente excepción, así.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales

Afirmó que: "[...] toda demanda Contenciosa Administrativa debe contener: 3- LOS HECHOS U OMISIONES QUE SIRVAN DE FUNDAMENTO. En el

presente caso se observa en el contenido de la demanda que la misma adolece del acápite correspondiente a los hechos u omisiones es decir la reseña histórica

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de lo acontecido en el caso específico, razón por la cual y ante tal omisión, se solicita al despacho se declare probada. [...]"

Actuaciones procesales

El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 18 de noviembre de 2014⁸, resolvió tener por contestada la demanda.

Alegatos de conclusión

El Despacho sustanciador, vencido el término probatorio y mediante auto proferido el 23 de noviembre de 2018⁹, resolvió correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegaran de conclusión y le informó al Agente del Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo, el cual se surtió en los siguientes términos:

Las partes demandante y demandada guardaron silencio en este momento procesal¹⁰.

Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público rindió concepto solicitando no acceder a la pretensión de la demanda, con base en los siguientes argumentos:

Luego de exponer la diferencia entre la naturaleza jurídica de la contribución y la caución, concluye que "[...] el pago requerido en el inciso 2 del artículo 6 de la Resolución 01022 de 2004 tiene su fundamento en el artículo 1° de la Resolución en mención, artículo en el cual se establece la naturaleza del pago, el cual corresponde a una caución que ampara la garantía del desarrollo y

⁸ Cfr. Folio 63 del cuaderno principal

⁹ Cfr. folio 65 del cuaderno principal.

¹⁰ Cfr. Folio 82 informe secretarial

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cumplimiento de los proyectos de constitución de nuevas empresas colombianas. [...]".

En ese orden ideas, manifestó que se trata de una obligación que se contrae para la "seguridad" de otra obligación; la cual en el presente caso busca amparar la garantía del desarrollo y cumplimiento de los proyectos de constitución de nuevas empresas colombianas de desarrollo de actividades aéreas.

Concluyó que "[...] la demanda de nulidad del inicio (sic) 2 del artículo 6° de la Resolución 01022 de 2004 debe ser RECHAZADA. [...]"

CONSIDERACIONES

La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes:

la competencia; ii) el acto acusado; iii) cuestión previa; iv) el problema jurídico;

v) el marco normativo sobre adopción de normas y procedimientos internacionales en aviación civil; y vi) el análisis del caso en concreto.

Competencia de la Sala

Vistos: i) el numeral 1.° del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo¹¹ sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia, aplicable en los términos del artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011¹², sobre el régimen de transición y vigencia; y ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, sobre la distribución de los procesos entre las secciones de esta Corporación, la Sala considera que es competente para conocer del presente asunto.

¹¹ "[...] Artículo 128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden [...]". ¹² "[...] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [...]".

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Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub examine, como se desarrollará a continuación.

Acto acusado

Corresponde al inciso 2 del artículo 6 de la Resolución núm. 01022 de 23 de marzo de 2004¹³, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil que resolvió:

"[...] RESOLUCIÓN 1022 DE 2004

(Marzo 23)

"Por la cual se adiciona y modifica la parte primera y tercera de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, RAC".

El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil,

en uso de sus facultades legales, y en especial las que le confieren el artículo 1782 del Código de Comercio y los artículos 5º numeral 10 y artículo 9º numeral 4 del Decreto 260 de 2004, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 68 de la Ley 336 de 1996 establece que el transporte aéreo es un servicio público esencial;

Que conforme al artículo 1854 del Código del Comercio los servicios aéreos se dividen en transporte y trabajos aéreos especiales, los de transporte se dividen en servicios regulares y no regulares. Los servicios regulares están sujetos a horarios e itinerarios, tarifas y condiciones de servicio que se anuncian al público;

Que la Aeronáutica Civil tiene la facultad para revisar las condiciones reglamentarias para otorgar permisos de operación, en las diferentes modalidades

¹³ "Por la cual se adiciona y modifica la parte primera y tercera de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, RAC".

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de servicios aéreos comerciales, en cuanto al cumplimiento del proyecto presentado ante la entidad y demás aspectos relacionados con los mismos;

Que las empresas aéreas autorizadas para prestar servicios regulares, pueden comercializar estos a través de la venta de tiquetes que permiten la venta anticipada de servicios que se pueden prestar en el futuro, con lo cual adquieren la responsabilidad de prestar el servicio al usuario;

Que si bien los RAC contemplan un procedimiento detallado y minucioso para autorizar la operación de una empresa regular o de sus servicios en las diferentes rutas, esta Dirección considera conveniente complementar el procedimiento para el retiro de un operador regular en una ruta determinada, especialmente teniendo en cuenta los efectos que se pueden causar para el público usuario en dicho mercado;

Que los usuarios que compran un tiquete a futuro deben tener garantías respecto a la prestación del servicio. Por lo tanto, ante una eventual suspensión del servicio por parte de una aerolínea, se requiere conocer con la debida anticipación a fin de informar al público y prever las acciones que sean requeridas bien para cumplir los compromisos de tiquetes ya vendidos o bien para difundir adecuadamente la información;

Que se considera conveniente establecer un régimen especial para estimular la consolidación y estabilidad de nuevos servicios regulares por cuanto al iniciar una ruta en la que no existe servicio regular el operador está haciendo una inversión de recursos para crear y desarrollar un nuevo mercado;

Que ante diversas peticiones de las comunidades que no cuentan con servicio público de transporte aéreo, se hace necesario ampliar las zonas hacia las cuales pueden operar las empresas de transporte aéreo comercial regional, cuando las necesidades del servicio así lo exijan,

RESUELVE:

ART. 6º?Modificar el numeral 3.6.3.4.3.23 de los RAC, el cual quedará así:

3.6.3.4.3.23. Para obtener el correspondiente permiso de operación los interesados tendrán un plazo de 180 días, contados desde la fecha en que el secretario del grupo evaluador de proyectos aerocomerciales comunique la determinación de autorizar la constitución de una sociedad como empresa de servicios aéreos comerciales, escuela o aeroclub. Transcurrido este plazo sin que se hubiere prorrogado, la autorización respectiva quedará sin valor.

Vencido el plazo anterior, sin que se acredite el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para la obtención del permiso de operación, el interesado en los proyectos de constitución de nuevas empresas de servicios aéreos comerciales nacionales, deberá pagar a favor de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil una suma de dinero equivalente al 1% del capital exigible según la modalidad por cada ruta que le fue autorizada, para el caso de los proyectos sobre servicios de transporte aéreo regular de pasajeros. Para las demás modalidades y privilegios, deberá pagar una suma equivalente al 10% del capital exigible según la modalidad. [...]" (Negrilla indica el aparte acusado)

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Cuestión previa

Esta Sala previo a determinar el problema jurídico, se pronunciará sobre la siguiente cuestión previa:

Control de legalidad respecto a normas derogadas, modificadas o subrogadas

Esta Corporación^14., respecto del control de normas derogadas, modificadas o subrogadas ha dispuesto que, resulta procedente el examen sobre su conformidad o no con el ordenamiento superior, en la medida en que la presunción de legalidad que reviste a los actos administrativos solo puede desvirtuarse con el pronunciamiento que al respecto profiera el Juez o Tribunal Administrativo que corresponda. Ello en razón a que la desaparición de un acto en virtud de su derogatoria, modificación o subrogación no trae consigo el reconocimiento en torno a su validez, mientras estuvo vigente.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación consideró:

"[...] En estas circunstancias la Sala observa que no son de recibo las consideraciones expuestas por el a quo en cuanto a la carencia de objeto o sustracción de materia para fallar de fondo, por efecto de la derogación de dicha norma. El sólo evento de su derogatoria no lo sustrae o retira del todo mundo jurídico sino que su retiro mediante este mecanismo, sólo cuenta para situaciones o actuaciones que surjan con posterioridad a su derogatoria, de modo que necesariamente ha de tenerse como existente para situaciones pertinentes que se produjeron bajo su amparo, es decir, que frente a éstas la norma se presume legal, hasta tanto no se diga lo contrario por la jurisdicción contencioso administrativa.

"Además, en virtud de tales situaciones, surgen fenómenos jurídicos como el de la ultractividad, que puede ocasionar que sus efectos se prolonguen en el tiempo. De allí que la anulación tenga efectos jurídicos retroactivos (ex tunc) en el sentido de retrotraer la situación al momento en que fue expedido el acto anulado, tal como si éste

¹⁴ Consejo de Estado, Sección Primera de 7 de octubre de 2007, radicación número (2030696) 11001-03-24-

000-2007-00010-00, y la de 18 de julio de 2009, radicación número 11001-03-25-000-2004-00139-01, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Consejo de Estado, Sección Primera de 05 de octubre de 2000, radicación número (252207) CE-SEC1-EXP2000-N5929 -5929, Consejo Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. Consejo de Estado, Sección Primera, de 15 de mayo de 2017, radicación número (2098473) 11001-03-26-000-2009-00024-00 (36476).

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nunca hubiera existido, dejando a salvo, claro está, las situaciones consolidadas. Todo lo cual a su vez implica que, por lo menos, en teoría no es cierto que resulte inocuo examinar mediante acción de simple nulidad la juridicidad o legitimidad de un acto administrativo ya derogado[...]". ¹⁵

En el caso sub examine, el aparte del acto acusado no se encuentra vigente, por cuanto la Resolución núm. 01022 de 2004 fue modificada por el artículo 1.º de la Resolución núm. 02590 de 6 de junio de 2013, expedido por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

No obstante que el aparte del acto acusado fue modificado, en virtud de lo que dispone la jurisprudencia indicada supra, ello no impide adelantar el correspondiente control, en vista que, en su momento, surtieron efectos, cuya validez e implicaciones estarían relacionadas con lo que al respecto se decida, teniendo en cuenta que un eventual pronunciamiento de nulidad, en principio, tendría efectos retroactivos, con el correspondiente restablecimiento de las cosas a su estado anterior, esto es, como sí los actos cuestionados nunca hubiesen existido.

Por lo tanto, en aras del principio de legalidad, la Sala, en el caso sub examine, se pronunciará sobre la conformidad o no de los apartes del acto acusado con el ordenamiento superior, la cual, eventualmente, incidirá en los efectos que se produjeron durante su vigencia.

De la excepción propuesta por la parte demandada

La parte demandada propuso la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, por cuanto en su parecer, la demanda no incluye Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento, lo cual corresponde a "[...] la reseña histórica de lo acontecido en el caso específico, razón por la cual y ante tal omisión, se solicita al despacho se declare probada. [...]"

¹⁵ NOTA DE RELATORIA - Reiteración jurisprudencial sentencia de 14 de enero de 1991 Expediente S - 157 Magistrado Ponente Doctor Carlos Gustavo Arrieta y sentencia de 23 de julio de 1996, Expediente S - 612 Magistrado Ponente Doctor Juan Alberto Polo Figueroa".

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Visto el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, sobre contenido de la demanda, dispone que toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá, entre otros requisitos, "[...] 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. "[...]

Sobre el particular la Sala precisa que el ejercicio de la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. supone un control abstracto de legalidad, en el que predomina la confrontación entre la norma demandada y la norma superior presuntamente vulnerada, de manera que los hechos que dieron lugar a la expedición del acto, alcance y posibles modificaciones, en esta clase de acciones, no son presupuestos obligatorios en la demanda, pues la labor del juez contencioso es la de analizar el texto de las normas invocadas en la demanda.

De manera que la ausencia de un acápite en el escrito de la demanda referido a los "Hechos" es un requisito cuya ausencia no genera ineptitud sustantiva de la demanda, tratándose de una acción de simple nulidad, por lo cual no prospera la excepción planteada por la parte demandada.

Precisado lo anterior, esta Sala procederá a determinar el problema jurídico de la siguiente manera:

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si, con fundamento en la demanda, la contestación a la demanda, y las pruebas incorporadas legalmente al expediente del proceso de la referencia, el inciso 2 del artículo 6 de la Resolución núm. 01022 de 2004, "[...] Por la cual se adiciona y modifica la parte primera y tercera de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, RAC. [...]", trasgredió las normas que le han debido servir de fundamento, en particular: i) los artículos 23, 29, 83, numeral 12 del artículo 150, 209, 338 y 345 de la Constitución Política; y ii) los

artículos 1856, 1857, 1860, 1861 y 1862 del Código de Comercio.

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Marco normativo sobre adopción de normas y procedimientos internacionales en aviación civil

Visto el Convenio sobre Aviación Civil Internacional¹⁶, adoptado en Chicago el 7 de diciembre de 1944, en especial, el artículo 37 sobre la adopción de normas y procedimientos internacionales, prevé:

"[...] Artículo 37.- Adopción de normas y procedimientos internacionales.

Cada Estado contratante se compromete a colaborar, a fin de lograr el más alto grado de uniformidad posible en las reglamentaciones, normas, procedimientos y organización relativos a las aeronaves, personal, aerovías y servicios auxiliares, en todas las cuestiones en que tal uniformidad facilite y mejore la navegación aérea.

A este fin, la Organización de Aviación Civil Internacional adoptará y enmendará, en su oportunidad, según sea necesario, las normas, métodos recomendados y procedimientos internacionales que traten de:

[...]

otorgamiento de licencias del personal operativo y mecánico;

[...]

y de otras cuestiones relacionadas con la seguridad, regularidad y eficiencia de la navegación aérea que en su oportunidad puedan considerarse apropiadas. [...]"

Visto el numeral 6.º del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, en el que se dispone que para acceder a la prestación del servicio público de transporte se requiere estar habilitado por el Estado y acreditar las condiciones que demuestren la capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado; y que el transporte de carga será prestado por personas naturales o jurídicas debidamente autorizadas, para lo cual el Gobierno Nacional establecerá los lineamientos para que el servicio se preste bajo condiciones de seguridad y eficiencia. La norma establece:

"[...] 6. DE LA LIBERTAD DE EMPRESA. Para la constitución de empresas o de formas asociativas de transporte no se podrán exigir otros requisitos que los establecidos en las normas legales y en los reglamentos respectivos.

¹⁶ Aprobado mediante la Ley 12 de 23 de octubre de 1947, "[...] Por la cual se aprueba la Convención sobre Aviación Civil Internacional, firmada en Chicago el 7 de diciembre de 1944 [...]", promulgado por el Decreto 2007 de 22 de agosto de 1991 y entró en vigor para Colombia el 30 de noviembre de 1947.

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Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, para acceder a la prestación del servicio público, las empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria deberán estar habilitadas por el Estado. Para asumir esa responsabilidad, acreditarán condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado.

Las autoridades sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad.

El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora.

El transporte de carga será prestado por personas naturales o jurídicas debidamente autorizadas por las autoridades y el Gobierno Nacional regulará su funcionamiento. El Gobierno establecerá los lineamientos para que el transporte de carga se lleve a cabo bajo condiciones de seguridad y eficiencia. Igualmente no existirán restricciones para rutas y frecuencias, estas serán determinadas por el mercado. El Gobierno Nacional podrá establecer condiciones técnicas y de seguridad para la prestación del servicio y su control será responsabilidad de las autoridades de tránsito [...]". (Destacado de la Sala)

Vistos los artículos 2.º, 3.º, 5.º y 6.º de la Ley 336 de 20 de diciembre de 1996¹⁷, normas donde se establece que la seguridad, especialmente la de los usuarios constituye prioridad esencial en la actividad y del sistema de transporte, lo que impone que en la regulación del transporte público las autoridades competentes exijan y verifiquen, entre otras, las condiciones de seguridad que se establezcan al interior de cada modalidad de transporte; además, que el carácter de servicio público esencial que la Ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público implica la prelación del interés general sobre el particular, en especial respecto de la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios; se concluye: i) que el transporte de personas o cosas es un servicio público esencial en el que prima el interés general sobre el particular; y ii) las

¹⁷ "Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte"

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empresas de transporte público que prestan el servicio aéreo comercial, siempre que estén debidamente autorizadas, lo hacen para transportar personas, correo o carga, para lo que deben acreditar capacidad técnica, operativa, financiera y de seguridad; esta última prioridad esencial para el Estado colombiano.

Visto el artículo 68 ibidem, sobre transporte aéreo, además de reiterar su naturaleza como un servicio público esencial, dispuso que continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio, por el manual de reglamentos aeronáuticos que dicte la unidad administrativa especial de aeronáutica civil y por los tratados, convenios, acuerdos, prácticas internacionales debidamente adoptados o aplicadas por Colombia.

La Corte Constitucional, en sentencia C-033 de 29 de enero de 2014¹⁸, consideró:

"[...] ^{4.1. En concordancia con la jurisprudencia19}, el transporte es una actividad indispensable para la vida en sociedad y en particular para las relaciones económicas, que conlleva movilizar personas o cosas de un lugar a otro, mediante diferentes medios. Dichos traslados pueden efectuarse dentro del marco de las relaciones privadas, bajo el amparo de la libertad de locomoción (art. 24 Const.), o ejerciendo actividades económicas dirigidas a obtener beneficios por la prestación del servicio (art. 333).

4.2. La Corte Constitucional acorde con el artículo 3º de la Ley 105 de 1993²⁰, ha indicado que el transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas, mediante vehículos apropiados a cada tipo de infraestructura disponible, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios y sujeta a una contraprestación económica.

El referido artículo 3º de la Ley 105 de 1993 también establece dentro de los principios rectores de dicha actividad, que la operación del transporte público es un servicio público, por lo tanto compete al Estado la regulación, control y

¹⁸ Corte Constitucional, Sentencia de 29 de enero de 2014. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

¹⁹ Concepto 1740 de mayo 18 de 2006, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C. P. Gustavo Aponte Santos, rad. 11001-03-06-000-2006-0040-00(1740), reseñado por la Corte Constitucional en la sentencia C-981 de diciembre 1º de 2010, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

²⁰ "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones."

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vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.

Posteriormente, la Ley 336 de 1996²¹ buscó unificar la normatividad existente relacionada con los principios y los criterios que sirven de fundamento para regular y reglamentar el transporte público aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre y su operación nacional (art. 1º), insistiendo que la seguridad, en particular la de los usuarios, "constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte" (art. 2º).

Adicionalmente se preceptúa que la regulación del transporte público por parte de las autoridades competentes conlleva exigir y verificar las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada modo de transporte, dándole prioridad al uso de los medios masivos. "En todo caso, el Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política" (art. 3º)²².

Dentro de los principios rectores contenidos en la Ley 336 de 1996, se indica que el transporte gozará de la especial protección estatal y estará sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras de la materia, incluido el plan nacional de desarrollo y como servicio público continuará bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle encomendada a particulares (art. 4º).

Ahora bien, el artículo 5º ibídem señala que las operaciones de las empresas de transporte público bajo la regulación del Estado, tienen el carácter de servicio público esencial, implicando (i) la prevalencia del interés general sobre el particular, (ii) garantizar su prestación y (iii) proteger a los usuarios.

Así, para la prestación del servicio público de transporte, "los operadores o empresas de transporte, esto es, las personas naturales o jurídicas constituidas como unidad de explotación económica permanente que cuenten con los equipos, instalaciones y órganos de administración que les permitan prestar adecuadamente el servicio, deben tener autorización del Estado"²³.

En el mismo fallo C-981 de 2010 que se acaba de citar, acudiendo a pronunciamientos del Consejo de Estado²⁴, se explicó que la autorización o habilitación que debe otorgarse a un operador o empresa de transporte le permite al Estado cerciorarse del cumplimiento de las condiciones legales y

²¹ "Por la cual se adopta el estatuto nacional del transporte."

²² Reglamentado por el Decreto 3083 de 2007.

²³ C-981 de 2010.

²⁴ En el fallo C-981 de 2010 se reiteró lo indicado en el concepto 1740 de 2006.

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reglamentarias mínimas exigidas a quien pretenda prestar el servicio público de transporte, para garantizar que se brindará en condiciones de seguridad, continuidad, responsabilidad y eficiencia.

En consecuencia, "las empresas habilitadas sólo pueden prestar el servicio con equipos matriculados o registrados para dicho servicio y previamente homologados ante el Ministerio de Transporte, según lo prevé el artículo 23 de la Ley 336 de 1996"; coincidiendo entonces el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en que el servicio público de transporte presenta las siguientes características (está en negrillas en el texto original)²⁵:

"Su objeto consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una contraprestación pactada normalmente en dinero.

Cumple la función de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia;

El carácter de servicio público esencial implica la prevalencia del interés público sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación -la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida-

, y la seguridad de los usuarios - que constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte (Ley 336/96, art. 2°)-;

Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del Estado;

El servicio público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado.

Todas las empresas operadoras deben contar con una capacidad transportadora específica, autorizada para la prestación del servicio, ya sea con vehículos propios o de terceros, para lo cual la ley defiere al reglamento la determinación de la forma de vinculación de los equipos a las empresas (Ley 336/96, art. 22), y

Su prestación sólo puede hacerse con equipos matriculados o registrados para dicho servicio;

²⁵ Consejo de Estado, Sala de Consulta Y Servicio Civil; Concepto 1740 de 2006.

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Implica necesariamente la celebración de un contrato de transporte entre la empresa y el usuario.

Cuando los equipos de transporte no son de propiedad de la empresa, deben incorporarse a su parque automotor, a través de una forma contractual válida."

De otro lado, catalogar el transporte como un servicio público deviene de la facultad del legislador, investido de las expresas atribuciones constitucionales para expedir leyes de intervención económica (art. 334 Const.), y regir la prestación de los servicios públicos (art. 150.21 y 23), por lo que dado su carácter imprescindible y su relación con el interés público y los derechos fundamentales, pueden ser prestados por el Estado directamente o indirectamente por los particulares o comunidades organizadas, conservando el papel de garante de su prestación eficiente, empleando las competencias constitucional de regulación, control y vigilancia sobre el mismo²⁶.

Resulta pertinente recordar que acorde con la jurisprudencia de la Corte: "EL carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad".

Así, el transporte público comporta un carácter esencial al permitir materializar y ejercer libertades fundamentales como la de locomoción, al tiempo que facilita la satisfacción de intereses de distintos órdenes, incluido el ejercicio de actividades de diversa clase que permiten desarrollar la vida en sociedad, el ^{bienestar común y la economía en particular} [...]". (Destacado original del texto)

Visto el contenido del artículo 1854 del Código de Comercio, sobre servicios aéreos comerciales de transporte público - clasificación según la regularidad, dispone que: ^"[...] Los servicios aéreos comerciales de transporte público podrán ser regulares o no regulares; aquellos son los que se prestan con arreglo a

²⁶ Consejo de Estado, Sala de Consulta Y Servicio Civil; Concepto 1740 de 2006.

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tarifas, itinerarios, condiciones de servicio y horarios fijos que se anuncian al público; los últimos no están sujetos a las modalidades mencionadas [...]".

Visto el artículo 1856 del Decreto 410 de 1971, sobre el otorgamiento de permiso de operación a las empresas aéreas comerciales, prevé que "[...] Corresponde a la autoridad aeronáutica, de conformidad con lo determinado por los reglamentos, el otorgamiento del permiso de operación a las empresas que efectúen servicios aéreos comerciales, así como la vigilancia e inspección para la prestación adecuada de tales servicios [...]". (Negrillas fuer de texto)

Visto el artículo 1860 ibidem, sobre reglamentación por autoridad aeronáutica y clasificación de servicio aéreo, dispone que: "[...] La autoridad aeronáutica reglamentará y clasificará los servicios aéreos, los explotadores y las rutas, y señalará las condiciones que deberán llenarse para obtener los respectivos permisos de operación, con la finalidad de lograr la prestación de servicios aéreos seguros, eficientes y económicos [...]"; y el artículo 1861 ibidem, sobre procedimiento para concesión y modificación de permiso de operación regula que: "[...] El procedimiento para la concesión de permisos de operación, así como para las modificaciones que de ellos se soliciten, serán determinados por la autoridad aeronáutica, la cual celebrará audiencias públicas que garanticen el adecuado análisis de la necesidad y conveniencia del servicio propuesto [...]". (Negrilla fuera de texto)

Visto el artículo 1862 ibidem, sobre causales de renovación y revocación de permiso de operación, en relación con estos dispone: i) temporalidad sin perjuicio que pueden ser renovados indefinidamente; ii) posibilidad de revocación por causa de utilidad pública y por violación de las normas legales y reglamentarias allí descritas; y iii) posibilidad de exigir caución a los explotadores, para responder por el cumplimiento de las obligaciones legales y del respectivo permiso de operación.

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Del procedimiento para la concesión de los permisos de operación para la prestación de servicios aéreos comerciales

Visto el numeral 3.6.3.1. de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia - RAC, expedido por la U.A.E. de Aeronáutica Civil en ejercicio de sus facultades reglamentarias, dispone que: "[...] Para la obtención de un permiso de operación de Empresa de Servicios Aéreos Comerciales de transporte público (regular o no regular), el interesado deberá obtener previamente un certificado de operación expedido por la Secretaría de Seguridad Aérea de la ^Unidad [...]"

Visto el numeral 3.6.3.2.5. ibidem, sobre los requisitos que debe cumplir la solicitud para la obtención de un permiso de operación en la aviación civil comercial colombiana, donde se prevén, entre otros, los siguientes:

_"[...] _{3.6.3.2.5. Solicitud: Además de las condiciones que se determinen para cada clase y tipo de servicio, las solicitudes que se presenten a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, para la obtención de un permiso de operación en la aviación civil comercial, deberán contener la siguiente información:}

[...]

Comprobación de que los socios cuentan con recursos suficientes para efectuar los aportes que permitan desarrollar el proyecto.

Equipo de aeronaves con el que se pretende prestar el servicio. [...]

1. Estimación de los gastos y costos (incluyendo los preoperativos, tales como organización, construcción, instalación, montaje y demás costos necesarios para la puesta en marcha del negocio) e ingresos operacionales proyectados a cinco años, discriminando el costo por hora bloque, tiempo bloque por vuelo, ocupación estimada, tarifas y demás información que complemente la viabilidad del proyecto que se pretende desarrollar.
2. Flujo de caja, balance y estados de resultados proyectados en los períodos en que se estima recuperar la inversión.

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3. Información técnica sobre las aeronaves, el mantenimiento y las bases e instalaciones en las cuales planea operar.

^l) Recibo del pago de los derechos del trámite correspondiente [...]". (Negrilla fuera de texto)

Visto el numeral 2) del literal d) del numeral 3.6.3.2.6 del RAC, se establece que la Oficina de Transporte Aéreo, una vez reciba la solicitud que debe incluir la documentación exigida en el numeral 3.6.3.2.5. ibidem, dentro de los 5 días hábiles siguientes solicitará "[...] a la Secretaría de Seguridad Aérea y a la Dirección de Servicios a la Navegación Aérea de la UAEAC, los conceptos respectivos [...]"; conceptos que deben versar "[...] sobre los aspectos técnicos de la solicitud con miras a garantizar la seguridad de los servicios aéreos comerciales [...]"; y en los que se debe "[...] Analizar técnicamente los equipos propuestos y sus especificaciones en relación con la operación proyectada [...]". (Destacado de la Sala).

El literal ^g) del numeral 3.6.3.2.6 ibidem, sobre ^{trámite subsiguiente a la} audiencia pública, dispone en su numeral 2:

"[...] ^{Dentro de los noventa (90) días hábiles siguientes, contados a partir} de la notificación de la comunicación anterior, el interesado debe cumplir con los siguientes requisitos y/o aportar los siguientes documentos con destino a la Oficina de Transporte Aéreo:

(iii) Caución a favor de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y a satisfacción de ella, amparando la obligación establecida en el numeral 3.6.3.4.3.23., garantizando el desarrollo y cumplimiento del proyecto, en los términos en que fue presentado, dicha caución podrá consistir en garantía personal o real, bancaria, de compañía de seguros o entidad de crédito legalmente autorizada para esta clase de operaciones, la cual se entenderá a satisfacción y aprobada, si dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su presentación, no se ha informado al aportante sobre su rechazo, indicándole los motivos de la determinación, para ^{que se presente a retirar el documento que la contenga.} [...]"

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Marco normativo del régimen de cauciones

Del régimen general de las cauciones

Visto el ^{artículo 65 del Código Civil sobre caución, se define como} cualquiera obligación que se contrae para la seguridad de otra obligación propia o ajena, y como especies de la misma se refiere a la fianza, la hipoteca y la prenda.

Vistos los artículos 603 y 604 de la Ley 1564, sobre clases, cuantía y oportunidad para constituirlas, se ^{distinguen las cauciones: i) reales, como las} cauciones hipotecaria y prendaria; y ii) bancarias y otorgadas por compañías de seguro, en cuyo caso debe expedirse por el establecimiento bancario correspondiente o la aseguradora respectiva, conforme a las exigencias de la ley aplicable.

Del régimen de las cauciones en el sector aeronáutico

El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil mediante Resolución 4000 de 24 de noviembre de 1998, reguló en el artículo 4, la obligación para los explotadores de aeronaves de constituir una caución para garantizar el reintegro de las sumas que recauden por concepto de tasa aeroportuaria e impuesto de timbre.

Y, mediante Resolución 4411 del 24 de diciembre de 1998, ²⁷ se complementó y amplió la regulación del tema, adoptando normas sobre la constitución de garantías a favor de la Unidad Administrativa Especial de

²⁷ adicionada y modificada mediante las resoluciones 311 del 5 de febrero de 1999 y 1184 del 6 de abril de 1999.

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Aeronáutica Civil y a cargo de las compañías aéreas, con el fin de cubrir obligaciones derivadas del permiso de operación.

El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por los artículos 1782, 1852, 1856, 1857 y 1862 del Código de Comercio, y con el fin de regular las cauciones para explotadores, expidió la Resolución número 4973 de 31 de diciembre de 1999 ²⁸ , derogada expresamente mediante el artículo 3 de la Resolución 531 de 20 de febrero de 2004, y esta a su turno mediante Resolución 675 de 23 de febrero de 2006²⁹.

El régimen de cauciones que deben constituir las empresas de servicios aéreos comerciales de transporte público, se encuentra actualmente regulado en la Resolución 825 de 18 de abril 2022³⁰

Análisis del caso en concreto

La Sala procede a resolver los cargos de nulidad formulados por la parte demandante, para lo cual se advierte que los funda en violación de los artículos 23, 29, 83, numeral 12 del artículo 150, 209, 338 y 345 de la Constitución Política,

y los artículos 1856, 1857, 1860, 1861 y 1862 del Código de Comercio.

Conforme a lo expuesto por la parte demandante para sustentar el concepto de violación, aduce violación de las normas constitucionales indicadas supra, por cuanto:

²⁸ "Por la cual se unifican las normas que regulan la caución exigida para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los permisos de operación, y se efectúan algunas modificaciones"

²⁹ "Por la cual se reglamentan las cauciones para garantizar el pago de las obligaciones derivadas de los permisos de operación y el servicio de sobrevuelos".

³⁰ "Por la cual se reglamenta las cauciones que deben constituir las empresas de servicios aéreos comerciales de transporte público y se derogan las Resoluciones 675 de 23 de febrero de 2006 y 0789 de 31 de marzo de 2020".

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Se "[...] constriñe y coarta el libre ejercicio del derecho de petición [...]" por cuanto hay un riesgo que consiste en que se agote el plazo previsto en la norma sin que se reúnan los documentos requeridos para obtener el permiso de operación.

La norma acusada no establece procedimientos ni se remite a procedimiento alguno, sino al simple arbitrio de la Autoridad Aeronáutica, por lo que desconoce la garantía al debido proceso y los postulados de buena fe "[...] pues castiga el hecho de no cumplirse por el interesado en un permiso de operación para el desarrollo de actividades aéreas nacionales, que en los 180 días señalados en la misma norma para reunir los documentos requeridos con tal fin, no lo haga. [...]"

El pago ordenado en el aparte del acto acusado:

"[...] comporta una contribución que solo puede imponer el congreso, pues (Aerocivil) carece de cualquier naturaleza específica, de otro orden, que la legitime. [...]"; y

Se abroga atribuciones que le corresponde "[...] privativamente al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales [...]" al tratarse de una forma de contribución que como tal no le es propio establecer a la Autoridad Aeronáutica.

Respecto de las normas legales que la parte demandante afirma infringidas, indicó violación del Código de Comercio en cuanto a:

El artículo 1856 por cuanto no le atribuye la facultad de "[...] imponer obligaciones de pagar sumas de dinero o contribuciones para el caso de que el interesado en el permiso de operación no satisfaga, dentro del término que le señalan los reglamentos (180 días), la totalidad de los requisitos exigidos para tal fi,(sic) que es lo que establece la norma acusada. [...]"

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Los artículos 1860 y 1861 por cuanto no le atribuyen a la parte demandada la facultad de imponer obligaciones, tributos o contribuciones, excepto que los explotadores incumplan sus obligaciones, caso en el cual pueden ser "conminados" al cumplimiento de las mismas a través de la caución de que trata el artículo 1862 del Código de Comercio, norma respecto de la cual "[...] solamente conmina bajo caución el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Código de Comercio [...]", y excluye la imposición que el aparte acusado establece de pagar sumas de dinero a favor de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil, para el caso del incumplimiento de la presentación de los documentos requeridos para tal efecto dentro de los 180 días que fija el mismo reglamento.

De la presunta violación de normas constitucionales

Del derecho fundamental de petición

Aún cuando la parte demandante afirma que el aparte del acto acusado infringe el derecho fundamental de petición previsto en el artículo 23 de la Constitución Política, por cuanto en su parecer, el plazo de 180 días previsto para que los interesados en los proyectos de constitución de nuevas empresas de servicios aéreos comerciales nacionales, acrediten el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para la obtención del permiso de operación "[...] coarta el libre ejercicio del derecho de petición [...]", esta Sala considera que ni los requisitos exigidos, ni los plazos impuestos para el cumplimento de los mismos, contrarían la normativa constitucional y legal que regulan el derecho de petición.

En efecto, el artículo 23 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.

La Corte Constitucional³¹, en relación con el contenido y alcance del derecho fundamental de petición, ha considerado que: i) es un derecho fundamental para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa;

³¹ Corte Constitucional, sentencias T-418 de 1992, T-125 de 1995, y T-094/99.

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su contenido esencial comprende: a) la posibilidad de presentar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades; b) la respuesta oportuna; c) la respuesta de fondo o contestación material; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo.

El Código Contencioso Administrativo, norma vigente al momento de la expedición del acto acusado, respecto de las actuaciones administrativas indicó que, se inician de formas diferentes que dan lugar a distintas clases de actuaciones que son las siguientes: i) las que se inician en ejercicio del derecho de petición en interés general y en interés particular; ii) las actuaciones o procedimiento iniciados en cumplimiento de un deber legal; y, iii) las que se inician de oficio por las autoridades, sin que pueda considerarse como la única regulación posible de las actuaciones surtidas ante la administración.

En este sentido, el artículo 1.° del código Contencioso Administrativo dispuso que los procedimientos administrativos regulados por normas especiales se regirán por éstas y solo en lo no previsto en ellas, se aplicarán las normas de la parte primera del Código Contencioso Administrativo que sean compatibles lo que supone la existencia de procedimientos administrativos especiales a los que de manera supletiva se aplican las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.

En el asunto sub examine, si bien la parte demandante no cuestiona el plazo previsto por la norma para que los interesados en los proyectos de constitución de nuevas empresas de servicios aéreos comerciales nacionales acrediten el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para la obtención del permiso de operación, si reprocha que se le exija el pago de una suma de dinero por no acreditar el cumplimiento de requisitos.

La Sala advierte, sin perjuicio de lo que se expondrá infra en relación con los demás cargos, que la misma resolución acusada dispone en el artículo 1.° la naturaleza del pago al que se refiere el aparte del acto acusado, para lo cual indica que se corresponde a la constitución de "[...] una caución a favor de la Unidad

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Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, que ampare la obligación establecida en el numeral 3.6.3.4.3.23, (aparte acusado) garantizando el desarrollo y cumplimiento del proyecto, en los términos en que fue presentado [...]". Y, como consecuencia de no presentar la caución, quedará sin valor la respectiva autorización.

De lo anterior se tiene que el pago al que hace referencia el inciso 2 del numeral 3.6.3.4.3.23. de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, modificado por el artículo 6 de la Resolución 01022 de 2004, corresponde a una caución que se exige dentro del procedimiento administrativo que inician los interesados en llevar a cabo proyectos de constitución de nuevas empresas, pero de ninguna manera es el pago de sumas de dinero por el inicio o continuidad de la actuación administrativa.

Ahora bien, el parágrafo del artículo 1.° de la Resolución 01022 de 2004, prevé que dicha caución puede consistir en garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros o entidades de crédito legalmente autorizadas para esta clase de operaciones, con lo cual se cumplen las diferentes alternativas de que tratan los artículos 603 y 604 del Código General del Proceso en cuanto a cauciones.

^{En suma, contrario} a lo afirmado por la parte demandante, la exigencia de cauciones en el trámite de procedimientos administrativos antes que trasgredir el derecho de petición, garantiza su eficaz ejercicio de cara a adoptar la decisión definitiva por parte de la autoridad aeronáutica, en tanto que permite que el interesado cumpla con los deberes legales que le asisten para obtener los permisos de operación que fueran solicitados de su parte, y responde a la naturaleza que el Código Civil le asigna a las mismas para garantizar "[...] cualquiera obligación que se contrae para la seguridad de otra obligación propia o ajena [...]".

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La caución regulada en el acto acusado, del mismo modo que en las demás que regulan los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia³², permite al interesado manifestar su voluntad de cumplir con los deberes impuestos en el trámite de la actuación administrativa; y, ii) garantiza el pago de los perjuicios que su omisión o el incumplimiento de sus obligaciones pudieran ocasionar a la autoridad aeronáutica.

Con todo, no debe perderse de vista que la efectividad de la caución únicamente procede por la razón que la misma norma indica, por lo que se trata de una obligación condicionada, que consiste en que el interesado no ^acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para la obtención del permiso de operación en proyectos de constitución de nuevas empresas de servicios aéreos comerciales nacionales, garantizando con ello la conclusión del procedimiento administrativo y con ello la satisfacción del derecho de petición.

La Corte Constitucional ³³ , al referirse a la función de las cauciones consideró:

"[...] en términos generales, el sistema jurídico reconoce que las cauciones son garantías suscritas por los sujetos procesales destinadas a asegurar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por éstos durante el proceso, así como a garantizar el pago de los perjuicios que sus actuaciones procesales pudieran generar a la parte contra la cual se dirigen. Así entonces, mediante el compromiso personal o económico que se deriva de la suscripción de una caución, el individuo involucrado en un procedimiento determinado (1) manifiesta su voluntad de cumplir con los deberes impuestos en el trámite de las diligencias y, además (2) garantiza el pago de los perjuicios que algunas de sus actuaciones procesales pudieran ocasionar a la contraparte. Las cauciones operan entonces como mecanismo de seguridad e indemnización dentro del proceso [...]".

La Sala destaca además que, la solicitud de documentos por parte de la autoridad administrativa al peticionario, no es ajena a los procedimientos administrativos que se inician en ejercicio del derecho de petición, por cuanto

³² A manera de ejemplo: i) caución Para obtener permiso provisional de operación (numeral 3.6.3.2.8.8.); y

ii) caución de responsabilidad civil extracontractual que ampara la operación de la aeronave en Colombia (numeral 3.6.3.7.5.)

³³ Corte Constitucional, sentencia C-316 de 2002

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frente una solicitud incompleta, en el sentido de que falten requisitos, documentos o información necesaria para resolverla de fondo, la autoridad debe informar tal circunstancia, con la finalidad de que el interesado aporte la información requerida, de manera que la petición pueda resolverse de fondo.

La Corte Constitucional³⁴, en relación con la posibilidad de requerir al peticionario para que aporte información o documentos necesarios para resolver de fondo la petición, permite que la autoridad administrativa se los solicite al interesado, lo cual "[...] se ajusta a los parámetros constitucionales del derecho de petición, las garantías del debido proceso administrativo (artículo 29 de la Constitución) y a los principios de la función administrativa contemplados en el artículo 209 de la Constitución, en la medida en que brinda la oportunidad al peticionario de aportar la información o documentación que la autoridad considere se requiere para dar una respuesta efectiva a la petición, y en garantía del derecho a la defensa señala en el requerimiento la información o documentos que debe aportar el peticionario [...]".

Del derecho fundamental al debido proceso y la buena fe

La parte demandante afirma que se trasgrede el derecho al debido proceso y los postulados de buena fe por cuanto la norma acusada no establece procedimientos ni se remite a procedimiento alguno, sino al simple arbitrio de la Autoridad Aeronáutica, por lo que desconoce la garantía al debido proceso y los postulados de buena fe "[...] pues castiga el hecho de no cumplirse por el interesado en un permiso de operación para el desarrollo de actividades aéreas nacionales, que en los 180 días señalados en la misma norma para reunir los documentos requeridos con tal fin, no lo haga. [...]"

Como se ha venido exponiendo en esta providencia, la caución de que trata el aparte acusado pertenece a uno de los procedimientos administrativos que ^regulan los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia previsto en el numeral 3.6.3.1. "[...] ^Para la obtención de un permiso de operación de Empresa de Servicios

³⁴ Corte Constitucional. Sentencia C-951 de 2014.

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^{Aéreos Comerciales de transporte público (regular o no regular)} [...]", y en especial, en el ^Trámite en los casos en que se requiere audiencia pública, cuando una vez surtida la misma, el trámite a seguir es:

El Secretario del Grupo Evaluador de Proyectos Aerocomerciales, comunicará por escrito, la decisión a los interesados dentro de los cinco (5) días siguientes a la sesión del GEPA en la cual se trató el tema.

Dentro de los noventa (90) días hábiles siguientes, contados a partir de la notificación de la comunicación anterior, el interesado debe cumplir con la entrega de documentos.

Una vez satisfechos los requisitos aquí, la empresa ya constituida, podrá continuar con su proceso de certificación ante la Secretaría de Seguridad Aérea, y, en caso de no acreditarse cualquiera de los requisitos dentro del plazo previsto, la autorización quedará sin valor ni efecto alguno y en consecuencia, la documentación será devuelta al peticionario.

Lo indicado supra evidencia la existencia de un procedimiento reglado que no solo responde a las disposiciones nacionales, tanto constitucionales como legales que regulan la materia, sino que sigue los parámetros de la normativa internacional, sin que se advierta "arbitrio de la Autoridad Aeronáutica".

La Sala pone de presente que además de los procedimientos regulados en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, la parte demandada cuenta con una reglamentación suficiente y actualizada que reglamenta las cauciones, para garantizar el pago de la facturación generada con ocasión de las obligaciones derivadas de los permisos de operación y autorizaciones de sobrevuelos contenidas en ese entonces en las Resolución número 4973 de 31 de diciembre de 1999, y la Resolución 531 de 20 de febrero de 2004.

De esta manera no se comparte la afirmación de la parte demandante en cuanto a que la efectividad de la caución "[...]castiga el hecho de no cumplirse por

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el interesado en un permiso de operación para el desarrollo de actividades aéreas nacionales, que en los 180 días señalados en la misma norma para reunir los documentos requeridos con tal fin, no lo haga. [...]", en la medida que antes de ser un "castigo", corresponde a una medida que asegura el cumplimiento de las ^obligaciones adquiridas por los interesados, y garantiza el pago de perjuicios que, ante el acaecimiento del siniestro, debe demostrar la autoridad aeronáutica ante la compañía aseguradora, junto con la existencia del daño ocasionado por dicho incumplimiento y su cuantía.

De la presunta violación del numeral 12 del artículo 150, y los artículos 209, 338, y 345 de la Constitución Política

La parte demandante sostuvo que el pago ordenado en el aparte del acto acusado, viola los artículos 150 numeral 12, 209, 338, y 345 de la Constitución Política, en la medida que "comporta una contribución" cuya competencia, en virtud del principio de legalidad, le corresponde al Congreso de la República, sin que ninguna autoridad administrativa, y para el caso sub examine, Aeronáutica Civil, cuente con competencia para definirlos.

Manifiesta que la parte demandada en el aparte acusado, se abroga atribuciones que le corresponde "[...] privativamente al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales [...]" al tratarse de una forma de contribución que como tal no le es propio establecer a la Autoridad Aeronáutica.

Para resolver este cargo formulado por la parte demandante, común a los artículos constitucionales que estima infringidos, la Sala, con fundamento en la normativa y jurisprudencia sobre el tema, se referirá al concepto de contribución, y su género el tributo, con el fin de precisar la naturaleza de la medida contenida en el aparte acusado de la Resolución núm. 01022 de 2004.

Naturaleza jurídica del tributo

Visto el artículo 338 de la Constitución Política Carta prevé que "[...] [e]n tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los

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concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. [...]"

Visto el artículo 150, numeral 12, ibidem atribuyó como competencia del Congreso de la República la de "[...] [e]stablecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley [...]."

La Corte Constitucional³⁵ al referirse al concepto de tributo, le ha otorgado "[...] un alcance genérico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación -tributarios y no tributarios-. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido natural y obvio de la norma. [...] ".

De manera que conforme las disposiciones constitucionales y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los tributos: i) tienen un sentido amplio y genérico, por cuanto en su definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; ii) constituyen un ingreso público destinado al financiamiento del Estado para la satisfacción de las necesidades, a través del gasto; iii) tienen origen en la ley y, por lo tanto, es manifestación del principio de representación popular y de la "potestad tributaria" derivada del "poder de imperio", y iv) su naturaleza es coactiva.

Clases de tributos

Con fundamento en las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, los tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones especiales, cuyo alcance ha sido definido en los siguientes términos:

³⁵ Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.

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La Corte Constitucional³⁶, al referirse a los impuestos, consideró que los impuestos se caracterizan por los siguientes elementos básicos: i) se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano; no a un grupo social, profesional o económico determinado; ii) no guardan relación directa e inmediata con un beneficio que perciba el contribuyente; iii) una vez pagado, el Estado dispone de él de conformidad con criterios y prioridades distintos a los del contribuyente; iv) su pago no es opcional ni discrecional y por ello puede forzar su pago mediante la jurisdicción coactiva; v) la capacidad de pago del contribuyente solo es relevante para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad; y

vi) no se destinan a financiar un servicio público específico.

Así las cosas, los impuestos configuran una categoría de tributo y se caracterizan por: i) ser una prestación de naturaleza unilateral a través de su configuración legal; ii) el hecho generador que los sustenta puede reflejar la capacidad económica del contribuyente o la utilización o consumo de un bien; iii) se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo social; iv) no incorporan una prestación directa a favor del contribuyente; v) su pago es obligatorio, y vi) el Estado dispone de ellos con fundamento en prioridades distintas a las del obligado con la carga impositiva³⁷.

Las tasas por su parte, son una especie de tributo que establece una prestación económica a favor del Estado.

La Corte Constitucional³⁸ las define como:

"[...] aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.

³⁶ Ibidem

³⁷ Corte Constitutional, sentencias C-155 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-593 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-278 de 2019, M.P Gloria Stella Ortiz Delgado; C-484 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-504 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo.

³⁸ Corte Constitutional, Sentencia C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

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Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.

La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él. [...]"

De lo anterior se tiene que las tasas corresponden a aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos que le representa al Estado prestar una actividad, un bien o servicio público, bien sea de manera directa o indirecta. Esta erogación es impuesta unilateralmente por el Estado como retribución equitativa de un gasto público que, no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud.

Con fundamento en este concepto, las tasas se diferencian de los impuestos en que: i) el hecho generador se basa en la efectiva prestación de un servicio público o la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público que se traduce en un beneficio particular del sujeto pasivo, y ii) tienen naturaleza retributiva, pues buscan compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio público.

Finalmente, las contribuciones especiales, en los términos expuestos por la Corte Constitucional³⁹, tienen como fundamento "[...] la compensación que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o ejecuta. Correlativamente, el sistema y el método para definir la tarifa de cada una de estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso, ajustarse y consultar su naturaleza específica.".

³⁹ Corte Constitucional, sentencias C-473 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-293 de 2020,

M.M.P.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger; y C-147 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo.

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En este sentido, las contribuciones especiales tienen como fin principal la producción de beneficios particulares en bienes o actividades económicas del contribuyente, ocasionada por la ejecución del gasto público.

Como quedó expuesto en los numerales 45 y 46 supra de esta providencia, la Resolución 01022 de 2004 prevé en el artículo 1.° la naturaleza del pago al que se refiere el aparte del acto acusado, para lo cual, antes que referirse a un impuesto, una tasa o una contribución especial, le atribuye la naturaleza de caución que se otorga en favor de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, y con el único propósito de amparar las obligaciones contenidas en el aparte acusado (numeral 3.6.3.4.3.23) y de esta manera garantizar el desarrollo y cumplimiento del proyecto, en los términos en que fue presentado.

De lo anterior se tiene que el pago al que hace referencia el inciso 2 del numeral 3.6.3.4.3.23. de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, modificado por el artículo 6 de la Resolución 01022 de 2004, corresponde a una caución que se exige dentro del procedimiento administrativo que inician los interesados en llevar a cabo proyectos de constitución de nuevas empresas, pero de ninguna manera es el pago de sumas de dinero por el inicio o continuidad de la actuación administrativa.

No es de su esencia ni de su naturaleza, que el pago al que hace referencia el aparte acusado corresponda a una retribución por la prestación de un servicio público, la utilización privativa o el aprovechamiento especial de espacios de dominio público que beneficien a los particulares, ni buscan compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio público, para que pueda ser considerada como una contribución, a la manera que fue calificado por la parte demandante.

Esta Sala considera que, conforme a su naturaleza, finalidad, y contenido, el pago al que se refiere el inciso 2 del artículo 6 de la Resolución núm. 01022 de 2006 que modifica el numeral 3.6.3.4.23. de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, corresponde a una obligación que se le impone al interesado en iniciar

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proyectos de constitución de nuevas empresas aeronáuticas colombianas, para asegurar el cumplimiento de otras obligaciones propias que le imponen en el procedimiento administrativo, y garantizar el pago de los perjuicios que sus actuaciones u omisiones pudieran generar a la autoridad aeronáutica. En otras palabras, se trata de una caución que tiene fundamento en las normas civiles, comerciales y procesales, como se analizará en acápite posterior, razón por la que los cargos formulados por la parte demandante no están llamados a prosperar.

De la presunta violación de normas legales

La parte demandante afirma que el aparte acusado de la Resolución núm. 01020 de 2004 viola el artículo 1856 del Código de Comercio, al estimar que dicha norma no le atribuye a la parte demandada la facultad de imponer obligaciones de pagar sumas de dinero o contribuciones para el caso de que el interesado en el permiso de operación no satisfaga la totalidad de los requisitos exigidos.

Aduce además que se infringen los artículos 1860 y 1861 ibidem por cuanto tampoco le atribuyen a la parte demandada la facultad de imponer obligaciones, tributos o contribuciones. Afirma que se exceptúa la carga para los explotadores que incumplan sus obligaciones, evento en el cual pueden ser "conminados" al cumplimiento de las mismas a través de la caución de que trata el artículo 1862 del Código de Comercio, norma respecto de la cual sostiene:"[...] solamente conmina bajo caución el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Código de Comercio [...]", y excluye la imposición que el aparte acusado establece de pagar sumas de dinero a favor de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil, para el caso del incumplimiento de la presentación de los documentos requeridos para tal efecto dentro de los 180 días que fija el mismo reglamento.

Como se indicó en el marco normativo expuesto supra, la Ley 336, respecto al transporte aéreo, dispuso que para efectos de su regulación continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio, por los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia expedidos por la Unidad Administrativa

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Especial de Aeronáutica Civil, y por los Tratados, Convenios, Acuerdos Prácticas Internacionales debidamente adoptados o aplicadas por Colombia.

En este sentido, el Código de Comercio previó que la autoridad aeronáutica, en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, cuenta con la competencia para reglamentar la actividad aérea "[...] en cuanto a los servicios prestados, los encargados de explotarla, la definición de las rutas, los permisos de operación, etc., y que además fungiría como autoridad de inspección, siempre con el objetivo de lograr la prestación de servicios aéreos seguros, eficientes y económicos que garanticen, además, la estabilidad de esa industria. [...]"⁴⁰

Puntualmente, las normas que la parte demandante estima violadas con el aparte acusado de la Resolución núm. 01022 de 2004, giran en torno a: i) la atribución de facultades a la autoridad aeronáutica para reglamentar procedimientos para el otorgamiento de permisos de operación (art. 1856); ii) las condiciones para obtener los respectivos permisos de operación; iii) el procedimiento para la concesión de permisos de operación; y iv) la renovación y revocación de permisos de operación.

La Corte Constitucional⁴¹, respecto de la intervención estatal en materia regulatoria de transporte aéreo, y en especial de las conferidas a la parte demandada, consideró que tienen por objeto "[...] garantizar la seguridad, eficiencia y calidad del servicio prestado, a través de la fijación de condiciones técnicas que permitan cumplir con esas condiciones[...]", y "[...] asegurar el acceso objetivo y equitativo de las personas a las prestaciones propias del servicio público correspondiente[...]".

Y en cuanto a los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, la sentencia indicada supra les dio el alcance de ser aquellos que: "[...] configuran la regulación

⁴⁰ Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 30 de abril de 2020, expediente 2010?00243. M.P. Oswaldo Giraldo López.

⁴¹ Corte Constitucional, sentencia T - 987 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

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particular y concreta del transporte aéreo en Colombia, son actos administrativos que determinan las obligaciones específicas de cada uno de los sujetos involucrados en la prestación y uso de ese servicio público. [...]"

Esta Corporación ⁴² ha tenido la oportunidad de referirse a la potestad reglamentaria, para lo cual consideró que:

"[...] En esta dirección, la jurisprudencia ha señalado que no es posible ejercer la potestad reglamentaria cuando se trate de una ley que incorpore disposiciones precisas y claras que no requieren de una regulación adicional para su ejecución (límite por necesidad). Asimismo se ha indicado que entre más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentar la norma. En el mismo sentido, entre menos detallada sea la ley, mayor será el campo de actuación del Ejecutivo. Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley, tanto desde el punto de vista jerárquico como sustancial. En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia), así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta. Por ende, en el ejercicio de su función reglamentaria, el Ejecutivo no puede adicionar nuevas disposiciones [...]"

Potestad reglamentaria que si bien está atribuida por la Constitución Política al Presidente de la República, no es exclusiva ni excluyente, en tanto existen otros organismos pertenecientes a la Administración que pueden expedir regulaciones "[...] por lo cual debe concluirse que la Constitución de 1991 "consagró un "sistema difuso" de producción normativa general o actos administrativos de efectos generales de carácter reglamentario, lo que significó, sin lugar a duda, un cambio fundamental respecto del ordenamiento superior consignado en la Carta de 1886"[...]"⁴³

En este orden de ideas, las facultades atribuidas a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no solo comprenden las de regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad aeronáutica, en general, y del transporte aéreo en particular, sino que abarca, con sujeción a la ley, "[...] la expedición para dichos propósitos, de los Reglamentos Técnicos Aeronáuticos, los cuales tienen la

⁴² Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: Germán Alberto Bula Escobar. Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-06- 000-2016-00220-00(2318). Actor: Ministerio del Interior.

⁴³ Corte Constitucional, sentencia C-350 de 1997

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categoría de fuentes normativas del derecho aeronáutico y, por ende, de normas de carácter especial en la materia. [...]"⁴⁴

La Sala no evidencia que el requisito que exige la Resolución 01022 de 2004, referente a la constitución de una caución a favor de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, que ampare la obligación establecida en el numeral 3.6.3.4.3.23, y la consecuencia que genera el aparte acusado de hacerla efectiva mediante el pago de una suma de dinero cuando no se acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para la obtención del permiso de operación, vaya en contra de las disposiciones contenidas en el Código de Comercio.

La regulación del procedimiento administrativo y sus etapas, la exigencia de requisitos que deben cumplir los solicitantes, y en especial, la constitución de cauciones que aseguren el cumplimiento de obligaciones, son funciones llevadas a cabo por la autoridad aeronáutica, que tiene dentro de sus atribuciones la de regular procedimientos que le son propios en razón de su objeto, conferida por la ley, y en atención a su especial conocimiento técnico aeronáutico y de navegación aérea.

Ninguna de las normas que la parte demandante afirma como desconocidas por el aparte acusado, restringe la actividad regulatoria de la autoridad aeronáutica, ni la inclusión de institutos jurídicos que tengan como propósito llevar hasta el final el procedimiento administrativo con la expedición de la decisión que corresponda, brindar de garantías procesales a quienes participan dentro de la actuación administrativa, y ofrecer seguridad a los usuarios que se beneficien de la prestación del servicio.

La Sala advierte que las disposiciones del Código de Comercio, de forma general le atribuyen funciones reglamentarias a la parte demandada, por lo que se amplía el margen de acción de esta para reglamentarla y adquiere mayor

⁴⁴ Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 28 de noviembre de 2019. Expediente 2017-00239. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

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relevancia su facultad regulatoria, con plena observancia y subordinación a la ley, y el respeto de las garantías constitucionales.

Especial atención merece el artículo 1862 del Código de Comercio que la parte demandante aduce como violado, por cuanto en su parecer "[...] solamente conmina bajo caución el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Código de Comercio, entre otras, las del Explotador de Aeronaves (Capítulo X de la Parte Segunda del Libro Quinto de Código de Comercio) en relación con la obtención de permisos de operación para el desarrollo de actividades aéreas nacionales, lo cual excluye la imposición que la norma acusada establece, de pagar sumas de dinero a favor de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil, para el caso del incumplimiento de la presentación de los documentos requeridos para tal efecto dentro de los 180 días que fija el mismo reglamento. [...]".

La Sala advierte que el artículo indicado supra, al referirse a las causales de renovación y revocación de permisos de operación, permite en su inciso 3.° autorizar a la autoridad aeronáutica para "[...] exigir caución a los explotadores, para responder por el cumplimiento de las obligaciones que les imponga este Código y el respectivo permiso de operación. [...]". Empero, como ya fue expuesto, el artículo 1.° de la Resolución 01022 de 2004 dispone que, para el caso de los proyectos de constitución de nuevas empresas colombianas, dentro de los 10 días siguientes a la comunicación de la decisión, el interesado deberá constituir una caución a favor de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, que ampare la obligación establecida en el numeral 3.6.3.4.3.23.

Así las cosas, en interpretación sistemática, el pago de que trata el inciso 2 del artículo 6 de la Resolución 01022 de 2004, está relacionado con su artículo 1.°, en el cual se determina la naturaleza del mismo, que se insiste, corresponde a una caución que ampara la garantía del desarrollo y cumplimiento de los proyectos de constitución de nuevas empresas colombianas, sin que pueda calificarse como una contribución o un pago aislado a cargo de los interesados, por lo que los cargos formulados por la parte demandante referentes a violación de normas legales, tampoco están llamados a prosperar.

Conclusiones de la Sala

Número único de radicación: 11001032400020090050600 Demandante: Franklyn Liévano Fernández

Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del inciso 2 del artículo 6 de la Resolución núm. 01022 de 2004 que modifica el numeral 3.6.3.4.3.23 de los Reglamentos Aeronáutico de Colombia, motivo por el cual deben desestimarse las súplicas de la demanda.

Condena en costas

Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sobre condena en costas, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la excepción de "[...] ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales [...]" formulada por la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva en esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Número único de radicación: 11001032400020090050600 Demandante: Franklyn Liévano Fernández

CUARTO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, que, en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

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