CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Número de radicación: 11001 03 24 000 2010 00462 00 Demandante: Miguel Ángel Bermúdez Salcedo
Demandada: Presidente de la República y Ministerios de Protección Social y de Hacienda y Crédito Público
Acción: Nulidad simple. Código Contencioso Administrativo
Tesis: No es nula por vulneración de norma superior, la disposición reglamentaria que derogó las sanciones de las que podrían ser destinatarias las compañías aseguradoras que incurran en conductas tendientes a dilatar injustificadamente el pago de indemnizaciones correspondientes a accidentes de tránsito, si existen otras medidas correctivas con el mismo propósito.
SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA
La Sala decide, en única instancia, la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad por Miguel Ángel Bermúdez Salcedo contra los Ministerios de Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, para que se declare la nulidad del artículo 19 del Decreto 3990 de 2007, expedido por el Presidente de la República y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Protección Social.
DEMANDA
1.1. Concepto de violación
Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 6, 13, 83,
89, numeral 1 del artículo 95, 158, 188, numeral 24 del artículo 189, 192, 209, 333 y 334 de la Constitución Política y las sentencias de la Corte Constitucional: C-827 de 2000, C-037 de 2008, C- 860 de 2006, T-099 de 2009, C-616 de 2002, C-506 de
2002, C-564 de 2000, C-588 de 1992, C-1194 de 2008, SU-517 de 1999, C-484 de
2000, C-921 de 2001, C-1161 de 2000 y C-444 de 2009.
La parte demandante explicó los reparos en contra del artículo acusado manifestando que al derogar el artículo 41 del Decreto 1283 de 1996, que determinaba las sanciones por conductas dilatorias injustificadas de pago de las indemnizaciones correspondientes a accidentes de tránsito, se desconoció el deber imperativo del Gobierno Nacional, según el cual debía determinar tales correctivos de acuerdo con lo que estatuye el artículo 52 del Decreto 663 de 1993 y el numeral 5 del artículo 244 de la Ley 100 de 1993.
Aseguró, que ello redundaba en vulneración del principio de igualdad al brindarle un trato proteccionista a las aseguradoras respecto de los demás actores del mercado, sin que mediara fundamento alguno, muy a pesar de que son las entidades que más reportan utilidades.
Adujo que tal proceder buscaba favorecer intereses particulares en detrimento de los intereses generales, toda vez que la vigencia del precepto que se reprocha ha permitido la demora en el pago del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito
– SOAT sin consecuencias correctivas, y que los intereses de mora sólo son exigidos cuando el propio afectado conoce que existe esa posibilidad.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La anotada cartera ministerial afirmó que la disposición enjuiciada era el producto de la atribución reglamentaria reconocida en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política y de la puntual habilitación del artículo 167 de la Ley 100 de 1993, según el cual el Gobierno debe definir lo relacionado a la atención de los riesgos previstos por la ley a cargo de la subcuenta del Fosyga y los procedimientos de cobro y pago de las urgencias generadas en accidentes de tránsito, acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, catástrofes naturales u
otros eventos aprobados de manera expresa por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
En ese marco, afirmó, se expidió la disposición censurada por lo que debe desestimarse la pretensión de nulidad invocada.
Ministerio de Protección Social
En su contestación aceptó la derogatoria a que alude el demandante sobre las sanciones a las aseguradoras, pero anotó que el Decreto 3990 de 2007 contempló una nueva en el artículo 6, en consonancia con el artículo 1080 del Código de Comercio al que remite expresamente, que son los intereses moratorios; razón que conduce a evidenciar la necesidad de declarar la validez de la norma impugnada.
Mencionó que el Decreto 56 del 23 de julio de 2015, derogó expresamente el Decreto 3990 de 2007, y por ello no era viable acceder a las pretensiones de la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandante guardó silencio en esta etapa procesal.
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES), solicitó la desvinculación de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el decreto de la sucesión procesal que fue resuelta mediante auto de 26 de septiembre de 2025, en el sentido de negarla.
Adicionalmente, expresó que, de acuerdo con los artículos 38 y 326 del Decreto Ley 663 de 1993 y el artículo 2.31.2.2.2. del Decreto 255 de 2010, las compañías aseguradoras del SOAT, son objeto de vigilancia y control de la Superintendencia Financiera y por ende, pueden ser sancionadas administrativamente por esa entidad; aunado a la sanción por intereses moratorios por desconocer el artículo
2.6.1.4.12 del Decreto 780 de 2016 (antes artículo 6 del Decreto 3990 de 2007).
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público guardó silencio.
IV.INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PUBLICO
La Agente del Ministerio Público consideró que es procedente el estudio de validez del artículo 19 del Decreto 3990 de 2007, muy a pesar de que fuese derogado por el Decreto 56 de 2015, pues la pérdida de los efectos no inhibe al juez del análisis de legalidad, tal y como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia. Distinguió este fenómeno del que acontece cuando se expide un acto administrativo pero nunca produjo efecto alguno, frente al cual opera, en su sentir, la carencia actual de objeto y no procede control jurisdiccional.
Respecto del fondo, adujo que la sanción moratoria por no pago en tiempo de pólizas de seguro era absolutamente diferente a la sanción que podía imponer la Superintendencia Financiera a la aseguradora que retarde injustificadamente el pago de los seguros por accidentes de tránsito.
Explicó su aserto señalando que la primera era una sanción por no hacer el pago en los plazos contemplados en las respectivas normas, consecuencia del incumplimiento de los negocios comerciales; y la segunda, una sanción de carácter administrativo impuesta por la Superintendencia Financiera en ejercicio de las facultades del numeral 24 del artículo 189 Superior, una vez se agote el procedimiento que regulan los artículos 208 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
En esa medida, no encontró fundamento alguno que justificara la derogatoria de los correctivos que existían de manera previa a la expedición de la disposición censurada y por consiguiente, es del criterio de que no se ajusta a la facultad prevista en el numeral 11 del artículo 189 constitucional, reconocida al Presidente de la República, en tanto no hizo operativa la ley que estaba reglamentando (Código de Comercio, Ley 100 de 1993 o el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).
Como consecuencia, solicitó la declaratoria de nulidad por falta de motivación y por exceder la potestad reglamentaria.
V.CONSIDERACIONES
- Competencia de la Sala
- El acto administrativo acusado
- De la derogatoria del Decreto 3990 de 2007
- Del análisis de fondo
- Sobre la condena en costas
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, así como de lo ordenado en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 20191, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
«DECRETO 3990 DE 2007
(octubre 17)
por el cual se reglamenta la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes del Tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, se establecen las condiciones de operación del aseguramiento de los riesgos derivados de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, eventos catastróficos y terroristas, las condiciones generales del seguro de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, Soat, y se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le otorgan los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política, los artículos 193 numeral 5, 194 parágrafo del numeral 1, 195 numeral 6 y 197 numeral 5 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, 154 literales a), b) y g) y 167 de la Ley 100 de 1993, con sujeción a lo previsto en el literal d) del artículo 46 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y
(...)
DECRETA:
(...)
Artículo 19. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias, en especial los artículos 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43 y 44
del Decreto 1283 de 1996 y los artículos 9 y 11 del Decreto 2878 de 1991. Lo previsto en capítulo IV comenzará a regir a partir de la fecha en la cual el Ministerio de la Protección Social conforme el censo correspondiente.»
1 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
Corresponde a la Sala dilucidar si es procedente la acción de nulidad propuesta contra un acto administrativo que ha sido derogado.
Para resolver tal aspecto, resulta oportuno poner de relieve que coinciden las partes, y así lo constata la Sala, que, en efecto, el Decreto 56 de 20152, derogó expresamente, entre otras normas, el Decreto 3990 de 2007. El artículo 46 del primero de los mencionados actos es del siguiente tenor:
«Artículo 46. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga los Decretos números 3990 de 2007 y 967 de 2012 y las demás normas que le sean contrarias.»
Pues bien, ha sido una posición uniforme, pacífica y reiterada de esta Corporación, la de admitir la posibilidad de enjuiciar las decisiones de la administración, aun cuando han sido derogadas, pues para ello ha distinguido los conceptos de validez y eficacia.
En ese orden, no cabe duda de que la desaparición de los actos administrativos del ordenamiento jurídico como consecuencia de su derogatoria, expresa o tácita, no se traduce en la imposibilidad de examinar en sede judicial si en su expedición fueron cumplidos los requisitos y elementos esenciales para predicar de ellos su validez. Esto, por cuanto, si se llegare a demostrar la existencia de vicios en su expedición, sería procedente declarar su nulidad desde el mismo momento de su nacimiento, esto es, con efectos ex tunc.
Bajo tales premisas, el juicio de legalidad que en esos casos se adelanta se hace bajo el entendido de que, mientras estuvieron vigentes, produjeron efectos, y
2 «Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT del Fosyga y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT»
sólo hasta que una autoridad judicial competente las anule, continúan amparadas por el principio de legalidad.
Lo anterior se traduce en que su enjuiciamiento debe efectuarse con base en los fundamentos de hecho y de derecho existentes en el momento de su expedición, máxime si se considera que sólo el fallo de nulidad, al producir los efectos anotados, desvirtuaría la presunción de legalidad que los acompañó en su vigencia3.
El problema que plantea el demandante se contrae a dilucidar si es nula por vulneración de norma superior, la disposición reglamentaria que derogó las sanciones de las que podrían ser destinatarias las compañías aseguradoras que incurran en conductas tendientes a dilatar injustificadamente el pago de indemnizaciones correspondientes a accidentes de tránsito, si no existen otras medidas correctivas con el mismo propósito.
En ese orden, el reparo del accionante va dirigido a poner de relieve que ante tal derogatoria desaparecieron las consecuencias sancionatorias y que ello ha derivado en el abuso del tiempo en el reconocimiento de las indemnizaciones en los eventos en los que se ha hecho mención.
3 Tal posición puede evidenciarse entre otras, en las siguientes providencias: Sección Primera, sentencia del 4 de febrero de 2021, expediente 11001 03 24 000 2009 00444 00. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez.Sección Primera, auto del 23 de abril de 2021, expediente nro. 11001- 03-24-000-2015-00375-00. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Sección Primera, sentencia de 19 de febrero de 1998, Exp. 4490. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. Sección Tercera, Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio, sentencia de 5 de julio de 2006, Radicación número: 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051). Sección Primera, Sentencia de agosto 3 de 2000, Rad. 5722, C.P. Olga Inés Navarrete. Sección Primera, Consejera ponente: Olga Inés Navarrete Barrero, sentencia de 15 de marzo 2001, Radicación número: 25000-23-24-000-1997-9346-01(6438). Sección Tercera, 23 de febrero de 1990, Rad. 5346, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo. Sección Quinta, sentencia de 7 de abril de 1995, Rad. 5323. Sección Cuarta, Consejero ponente: Héctor J. Romero Díaz, sentencia de 30 de octubre de 2008, Radicación número: 25000-23-27-000-2004-02032- 01(16062). Sección Primera, Sentencia de 30 de marzo de 2001, Rad. 5522, C.P. Manuel Santiago Urueta. Sección Tercera, Consejero ponente: Ramiro Saavedra Becerra, sentencia de 27 de septiembre de 2006, Radicación número: 11001-03-27-000-2000-00011-01(18136). Sección Primera, Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 3 de abril de 2014, Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00166-01. Sala Plena, sentencia S-157 del 14 de enero de 1991 y Sección Primera sentencia del 16 de febrero de 2001 reiterada en sentencia del 27 de marzo de 2003, Exp. 7095. Sección Segunda, sentencia del 23 de octubre de 2020. Expediente nro. 50001- 23-31-000-2010-00200-01(2307-18). Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
No obstante, la Sala no encuentra asidero a tal razonamiento, como quiera que la atribución de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Financiera (antes Superintendencia Bancaria) no se agota en la facultad derogada por la norma que acusa el actor, sino que también responde a las habilitaciones generales reconocidas en el artículo 326 del Decreto Ley 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante EOSF), que se transcribe a continuación:
«Artículo 326. Funciones y facultades de la superintendencia bancaria. Para el ejercicio de los objetivos señalados en el artículo anterior, la Superintendencia Bancaria tendrá las funciones y facultades consagradas en los numerales siguientes sin perjuicio de las que por virtud de otras disposiciones legales le correspondan.
(...)
5o. Facultades de prevención y sanción. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes facultades de prevención y sanción:
(...)
i) Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las Leyes a los estatutos o a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria.» (Subrayas de la Sala).
Ahora, las compañías de seguros se encuentran bajo la vigilancia y control de la mencionada Superintendencia, en consideración a lo establecido en el numeral 2 del artículo 38 del EOSF, de lo que se colige que las sanciones de las que trata el artículo 326 ibidem, pueden ser impuestas a las mencionadas sociedades. La primera norma es del siguiente tenor:
«Artículo 38. Aspectos generales.
(...)
2. Entidades destinatarias. Se encuentran sometidas a las disposiciones de este Estatuto, las empresas que se organicen y funcionen como compañías o cooperativas de seguros. Cada vez que se aluda en este Estatuto a la actividad aseguradora, a operaciones o a negocios de seguros, se entenderán por tales las realizadas por este tipo de entidades y, salvo que de la naturaleza del texto se desprenda otra cosa, se entenderán comprendidas también en dicha denominación las operaciones efectuadas por las sociedades de reaseguros.» (Subrayas de la Sala).
Se halla en la propia regulación del Decreto 3990 de 2007 la imposición de un deber a las enunciadas entidades consistente en el pago de los gastos facturados
que no hubieran sido objetados en el término que prevé el artículo 1080 del Código de Comercio:
«Artículo 6°. Pago de la indemnización. Las compañías de seguros y la Subcuenta ECAT de Fosyga deberán cancelar el valor de los gastos facturados que no hubieren sido objetados dentro del término previsto en el artículo 1080 del Código de Comercio.
Dentro del mismo plazo, deberán poner en conocimiento de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud las objeciones a los gastos facturados.
Parágrafo 1°. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud deberán atender las objeciones dentro del mes siguiente a la notificación, para cuyo efecto deberán soportar debidamente su pretensión.
Las compañías de seguros contarán con un plazo de quince (15) días contados a partir de la fecha en que la IPS desvirtúe las objeciones, para cancelar el saldo restante del valor de los gastos reclamados o en su defecto notificar a la IPS que se mantienen los motivos de la objeción.
Cuando la IPS no desvirtúe las objeciones dentro del término establecido, se entiende que las acepta y desiste de su reclamación, sin perjuicio de las acciones judiciales a las que hubiere lugar.
Parágrafo 2°. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud deberán adoptar los mecanismos tendientes a garantizar el adecuado diligenciamiento y recopilación de la información requerida en los formularios determinados por el Ministerio de la Protección Social y demás datos necesarios para el pago. La Superintendencia Nacional de Salud será la entidad encargada de vigilar que las precitadas instituciones den observancia a lo ordenado en esta disposición y de imponer las sanciones por el incumplimiento de la obligación anotada.
Parágrafo 3°. Las compañías aseguradoras podrán repetir las indemnizaciones pagadas contra la Subcuenta de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía, cuando demuestren que la póliza que ampara el respectivo accidente de tránsito es falsa; de igual manera la Subcuenta ECAT del Fosyga podrá repetir contra la compañía de seguros que corresponda, cuando detecte que el vehículo estaba asegurado para la época del accidente de tránsito.»
Bajo la anotada perspectiva, y tras el análisis sistemático de las disposiciones que gobiernan la actividad aseguradora en el asunto que se examina, lo que advierte la Sala es que, existiendo una obligación reglamentaria predicable de las compañías de seguros, que se encuentran sujetas a un régimen sancionatorio general, deben desestimarse las pretensiones pues no se advierte la invalidez que enrostra el demandante; al tiempo que, contrario con lo que afirma en el libelo introductorio, no desborda el alcance de la potestad reglamentaria de la que es
titular como quiera que la operatividad de la ley se garantiza con las disposiciones que se acaban de citar.
Sobre el particular es menester recordar que la facultad que tiene el Ejecutivo, conforme al numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política, de expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes le permitiría proferir la regulación a la que se refiere el numeral 5 del artículo 244 de la Ley 100 de 1993, norma que adicionó el artículo 195 del Decreto 663 de 1993, de tal suerte que la derogatoria del artículo 41 del Decreto 1283 de 1996 por el Decreto 3990 de 2007, demandado, no implica que haya perdido la facultad de expedir la mencionada regulación4.
De conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en consonancia con el artículo 55 de la ley 446 de 1998, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio de la acción de nulidad, la cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de septiembre de 2010, Rad. No.: 11001-03-24-000-2007-00265-00. C.P.: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. En sentido similar, véase Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencias del 15 de julio de 1994, Rad. 5393 y del 26 de agosto de 1994, Rad. 5312B. C.P.: Guillermo Chahín Lizcano; así como las sentencias de la Sección Tercera, Subsección B, del 29 de agosto de 2013, Rad. 11001032600020050007600(32293). C.P. Danilo Rojas Betancourth; y de esta Sección, las sentencias del 6 de junio de 2013, Rad. 11001 03 24 000 2006
00284 00. C.P.: María Claudia Rojas Lasso; 21 de noviembre de 2013, Rad. 11001032400020120035000. C.P.: Guillermo Vargas Ayala; 30 de agosto de 2012, Rad. 11001032400020060039800, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; y de 7 de junio de 2012, Rad. 11001032400020070033300. C.P.: María Elizabeth García González. También se destaca la importancia de la competencia y del respeto a los límites que fija el texto legal reglamentado, de la Sección Primera, entre otras, las sentencias del 29 de julio de 2010, Rad. 11001032400020020024901. C.P.: Rafael Ostau de Lafont Pianeta; del 19 de marzo de 1998, Rad. 11955; o del 28 de agosto de 1997, Rad.12574. C.P.: Silvio Escudero Castro.
FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.
Cópiese, notifíquese y cúmplase,
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Presidenta Consejero de Estado
Consejera de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
