Demandante: Luz Marina Díaz Vera y otros

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)

Referencia: NULIDAD

Radicación: 11001 03 24 000 2013 00441 00

Demandante: LUZ MARINA DÍAZ VERA Y OTROS

Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Tesis: Se configura la excepción de cosa juzgada absoluta cuando se demanda una expresión que ya fue declarada nula.

Hay lugar a declarar de oficio la excepción de cosa juzgada relativa, cuando esta jurisdicción previamente denegó la nulidad de unas disposiciones y se demanda nuevamente su legalidad con fundamento en los mismos cargos de violación.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala procede a decidir en única instancia la demanda interpuesta por los señores Luz Marina Diaz Vera, Sandra Milena Vargas Soler, María Alejandra Heredia Fandiño, Beatriz Eugenia Jurado Paz, Sandra Milena Díaz Sánchez, Paola Andrea Gómez López, María Bernarda Vergara Acosta, Sandra Suárez Acevedo, Edna Zoraida Rodríguez Rojas, Andrea Patiño Jiménez, Juan Carlos Arenas Valderrama, Víctor Hugo Burgos Patiño, Maria Cristina Cuello Rozo, Diana Maria Forero Parra, Gilma Esther Garrido Villareal, Lina Bibiana Peña Cifuentes, Paola Andrea Vanegas Muñoz, Julio César Vera Rojas, Paola Andrea Coronado Prieto, Andrés Martín Rey, Felipe Buendia, Liliana Rojas, Claudia Inés Castañeda Fonseca, Adriana Milena Ariza Ceballos, Claudia Lorena Pinzón Chaparro

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1

y Sandra Viviana Meza Lozano en contra del Ministerio de Salud Y Protección Social.

ANTECEDENTES

1.1. LA DEMANDA

La parte actora, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto por el artículo 137 del CPACA, presentó demanda¹ en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, con la pretensión que se declare la nulidad parcial de la Resolución nro. 1441 del 6 de mayo de 2013, “Por la cual se definen los procedimientos y condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar los servicios y se dictan otras disposiciones”², que en la parte pertinente estableció:

“[…] RESOLUCIÓN 1441 DE 2013

(mayo 6)

Diario Oficial No. 48.787 de 11 de mayo de 2013

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Por la cual se definen los procedimientos y condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar los servicios y se dictan otras disposiciones.

EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,

En ejercicio de sus atribuciones legales, especialmente las conferidas en el numeral 3 del artículo 173 de la Ley 100 de 1993, artículo 56 de la Ley 715 de 2001 y los artículos 2o del Decreto-ley 4107 de 2011, 7o, 8o y 14 del Decreto número 1011 de 2006 y en desarrollo de los Capítulos I y II del Decreto número 1011 de 2006 y del artículo 58 de la Ley 1438 de 2011 modificado por el artículo 118 del Decreto-ley 019 de 2012, y

¹ Folios 1 a 23 del cuaderno principal.

² Resolución derogada por el artículo 21 de la Resolución 2003 del 28 de mayo de 2014, “Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de salud”.

CONSIDERANDO

Que de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1o del artículo 4o del Decreto número 1011 de 2006, el hoy Ministerio de Salud y Protección Social debe ajustar periódicamente y de manera progresiva los estándares que hacen parte de los diversos componentes del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud.

Que se hace necesario ajustar los procedimientos y condiciones para la habilitación de los servicios de salud, de conformidad con el desarrollo del país y los avances del sector que permitan brindar seguridad a los usuarios frente a los potenciales riesgos asociados a la prestación de los servicios de salud.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

(…)

Artículo 2. Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud. Adóptese el Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud, el cual hace parte integral de la presente resolución.

Artículo 3. Condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar servicios. Los Prestadores de Servicios de Salud, para su entrada y permanencia en el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención en Salud, deberán cumplir las siguientes condiciones:

Capacidad Técnico-Administrativa

Suficiencia Patrimonial y Financiera

Capacidad Tecnológica y Científica

Parágrafo: Las definiciones, estándares, criterios, parámetros y forma de verificación de las precitadas condiciones, son las establecidas en el Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud que hace parte integral de la presente resolución.

Artículo 4. Autoevaluación de las Condiciones de Habilitación. La autoevaluación consiste en la verificación del cumplimiento de las condiciones de habilitación definidas en el Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud, que hace parte integral de la presente resolución y el reporte del resultado de la misma, en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS).

Los Prestadores de Servicios de Salud de manera previa a la inscripción para la habilitación, deberán realizar el proceso de autoevaluación. En caso de identificar deficiencias en el cumplimiento de una o más condiciones de habilitación, los Prestadores de Servicios de Salud deberán abstenerse de inscribir, ofertar y prestar el servicio hasta tanto se de cumplimiento a la totalidad de los requisitos.

Los Prestadores de Servicios de Salud que se encuentren habilitados al momento de la publicación de la presente resolución, deberán realizar el proceso de autoevaluación y en caso de identificar deficiencias en el cumplimiento de una o más condiciones de habilitación, deberán abstenerse de prestar el servicio y efectuar en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) la novedad correspondiente conforme al artículo 11 de la presente resolución.

Las Entidades Departamentales o Distritales de Salud utilizarán la información de la autoevaluación de las condiciones de habilitación como insumo para el desarrollo de las acciones que les corresponda dentro de las funciones de inspección, vigilancia y control.

Artículo 5. Vigencia de la Habilitación en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud. La vigencia de la habilitación será de 4 años a partir de la inscripción, vencido éste término se renovará automáticamente por periodos de un año, siempre y cuando realice la autoevaluación anual y ésta sea reportada en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS), en las condiciones definidas en la presente resolución.

La inobservancia del cumplimiento del proceso de autoevaluación y su reporte en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS), tendrá como resultado la inactivación del Prestador de Servicios de Salud del Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS). En consecuencia el Prestador de Servicios de Salud deberá realizar nuevamente la inscripción ante la Entidad Departamental o Distrital de Salud correspondiente, como nuevo prestador de servicios de salud. Para el caso de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, se deberá tener verificación previa, conforme a lo previsto en el artículo 58 de la Ley 1438 de 2011, modificado por el artículo 118 del Decreto Ley 019 de 2012.

Parágrafo: A partir del 1° de junio de 2014, los prestadores que cumplan los cuatro años de vigencia de la habilitación, conforme a lo previsto en el artículo 14 del Decreto 1011 2006, renovarán anualmente su habilitación, siempre y cuando el prestador, antes del 31 de mayo de cada año, haya realizado el proceso de autoevaluación de que trata el artículo 4 de la presente resolución, iniciando el 31 de mayo del 2014.

Artículo 6. Término de la habilitación renovada. La habilitación renovada de que trata el artículo 1 de la Resolución 1352 de 2012, tendrá vigencia hasta el 31 de mayo de 2014 momento en el cual deberá dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 4 de la presente resolución. No obstante podrá ser revocada en cualquier momento por las Entidades Departamentales o Distritales de Salud cuando compruebe el incumplimiento de las condiciones de habilitación previstas en las disposiciones vigentes sobre la materia.

[…]” (las subrayas corresponden a los apartes acusados)

Igualmente, se solicitó la nulidad del “Manual de habilitación de prestadores de servicios de salud”, que es parte integrante del acto

demandado, en la parte correspondiente al estándar de talento humano de consulta externa de medicina estética, incorporado en el ítem cuya nomenclatura es 2.3.2.3., que dispuso:

“[…] MANUAL DE HABILITACIÓN DE PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD

2.3.2.3. Consulta externa Otras consultas

Servicio: Consulta Externa de Medicina Estética

Talento humano: A partir de la presente norma, cuenta con médico especialista en medicina estética o médicos especialistas que cuenten en su formación académica con entrenamiento en procedimientos de medicina estética, relacionados con su especialidad.

[…]” (las subrayas corresponden a los apartes acusados)

1.2. Normas invocadas como infringidas y concepto de violación

La parte actora consideró que “(…) el acto administrativo es antijurídico por falta de competencia del Ministerio para reglamentar el ejercicio de las profesiones, excede las facultades de inspección y vigilancia y crea requisitos adicionales para el ejercicio de la medicina estética, como la exigencia del título de especialista para la práctica de una actividad reglamentada de manera general, vulnera el derecho al trabajo y a la escogencia libre de profesión, viola la Ley 14 de 1962 y algunos principios de rango constitucional, lo que lo hace anulable por las causales del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011”.

Las disposiciones invocadas como infringidas fueron los artículos 4, 84, 113, 150 numerales 2, 8 y 23, y, 208 de la Constitución Política, así como el artículo 2 de la Ley 14 de 1962. Las razones de la violación se fundamentaron así:

En relación con el artículo 4 constitucional, se destacó la supremacía de la Carta Política en todos los escenarios administrativos y judiciales.

Acerca del artículo 84 constitucional, se expuso que el Congreso de la República ha reglamentado de manera general el ejercicio de la profesión de médico en Colombia y a través de la Ley 14 de 1962 señaló quienes pueden dedicarse a esa actividad sin exigir requisitos distintos a los de ser graduado por una facultad legalmente reconocida, por lo que, al requerir el Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud adoptado por la Resolución 1441 de 2013, que se cuente con médico especialista en medicina estética o médicos especialistas que tengan en su formación académica entrenamiento en procedimientos de medicina estética relacionado con su especialidad, se desconoce por el Ministerio la prohibición constitucional al establecerse requisitos adicionales para el ejercicio de una actividad lícita.

Respecto del artículo 113 constitucional, que se evidencia una falta de competencia del Ministerio para regular el ejercicio de las profesiones, puesto se trata de una función privativa del Congreso de la República, y que al exigir requisitos adicionales no colabora armónicamente en el cumplimiento de los fines estatales.

En relación con el artículo 150 constitucional, se alegó que “(…) la función del Congreso de hacer las leyes y con ellas, como lo propone el numeral

23 del artículo 150, adoptar el régimen de los servicios públicos (y la atención médica es un servicio público) se ve permeada por una decisión administrativa del Ministerio de la Protección Social, convertido en un legislador por cuenta de la expedición de un Manual de Habilitación que exige especialización para una actividad que de acuerdo con la ley general de la medicina no cuenta con ese requerimiento”.

En lo relacionado con el artículo 208 superior se fundó su desconocimiento en que “(…) el Ministerio debe sujetarse al marco jurídico adoptado por el Congreso para ejecutar sus mandatos, sin que hasta la fecha ese mandato exija título de especialista a quienes siendo graduados de una facultad legalmente reconocida se dedican a la medicina estética”.

En lo atinente al artículo 2 de la Ley 14 de 1962, se expuso que dicha ley solo exige el título de médico y cirujano para el ejercicio de la medicina en Colombia y que al introducir el Manual de Habilitación requisitos adicionales para un área de la medicina, “(…) se configura una violación de la ley, con algunos agravantes para el médico que se recibe como tal luego de estudiar la carera (sic) correspondiente que acredita su idoneidad, comoquiera que se frustra su razonable expectativa de dedicarse libremente a un área de la ciencia médica que hoy día es un instrumento que permite que personas que demandan servicios no incluidos en ellos planes obligatorios de salud puedan ver satisfecho su libre desarrollo de la personalidad (…)”.

Por último, se afirmó que la Resolución 1441 “(…) no tuvo en cuenta el parágrafo del artículo cuarto del Decreto 1011 de 2006, reglamentario de la Ley 715 de 2001, el cual determina que para ajustar periódicamente y de manera progresiva los estándares que hacen parte de los diversos componentes del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de Atención en Salud, el Ministerio obrará de conformidad con el desarrollo del país, con los avances del sector y con los resultados de las evaluaciones adelantadas por las entidades departamentales, distritales de salud y la Superintendencia Nacional de Salud”, desarrollo y avances que, conforme a lo expuesto, no se han materializado pues la brecha entre la oferta educativa en materia educativa en materia de especialización en medicina estética y la cobertura del servicio es sencillamente demasiado grande”.

Solicitud de medida cautelar

Por escrito separado se solicitó la suspensión provisional de los efectos de los apartes demandados, para lo cual expuso básicamente los mismos argumentos que esgrimió para sustentar la pretensión de nulidad³.

³ Folios 1 a 7 del cuaderno de medida cautelar.

TRÁMITE DEL MEDIO DE CONTROL

1. La demanda⁴ fue admitida⁵ por auto del 18 de marzo de 2014⁶ y notificada personalmente a través de correo electrónico remitido el 20 de marzo de 2014 al Ministerio de Salud y Protección Social⁷; asimismo, por auto de la citada fecha se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional⁸.
2. En providencia del 16 de mayo de 2014 se denegó la suspensión provisional de los apartes demandados de la Resolución nro. 1441 de 2013⁹.
3. El Ministerio de Salud y Protección Social, actuando por conducto de apoderada judicial, por escrito radicado el 18 de junio de 2014, esto es, en oportunidad, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, para lo cual expuso los siguientes argumentos¹⁰:

Afirmó que el Ministerio expidió la Resolución 1441 de 2013 en ejercicio de sus atribuciones legales, especialmente las conferidas en el numeral 3 del artículo 173 de la Ley 100 de 1993, el artículo 56 de la Ley 715 de 2001 y los artículos 2 del Decreto -Ley 4107 de 2011, 7, 8 y 14 del Decreto 1011 de 2006 y en desarrollo de los capítulos I y II del Decreto 1011 de 2006 y del artículo 58 de la Ley 1438 de 2011, modificado por el artículo 118 del Decreto – Ley 019 de 2012.

Agregó que, atendiendo lo previsto por el parágrafo 1 del artículo 4 del Decreto 1011 de 2006, el Ministerio de Salud y Protección Social debe ajustar periódicamente y de manera progresiva los estándares que hacen

⁴ La demanda fue presentada el 22 de agosto de 2013 según se observa en el sello de radicación de la Corporación visible a folio 18 del cuaderno principal.

⁵ Inicialmente se inadmitió por auto del 28 de octubre de 2013 y fue debidamente subsanada.

⁶ Folios 234 a 237 del cuaderno principal.

⁷ Folios 238 a 240 del cuaderno principal.

⁸ Folio 14 del cuaderno de medida cautelar.

⁹ Folios 36 a 49 del cuaderno de medida cautelar.

¹⁰ Folios 250 a 263 del cuaderno principal.

parte de los diversos componentes del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención en Salud.

En relación con las normas superiores que se invocaron como infringidas manifestó lo siguiente:

Frente a los artículos 4 y 84 de la Constitución Política, expuso que la parte demandante desconoce el artículo 18 de la Ley 1164 de 2007 que exige que los profesionales del área de la salud cuenten con títulos de especialistas y subespecialistas; agregó que las políticas para el incremento de especialidades en medicina estética responden a los principios y autonomía señaladas en la Ley 30 de 1992 y que el objetivo esencial del Estado colombiano no es la protección de los médicos sino de los usuarios de los servicios de salud. Respecto de las demás disposiciones constitucionales, aseveró que el acto demandado fue expedido en el marco legal, conforme con lo previsto por la Ley 1164 de 2007, y busca establecer las condiciones mínimas que deben cumplir los actores en la prestación del servicio de salud.

Consideró que no le asiste razón a la parte demandante cuando afirma que el acto está viciado por falta de competencia, comoquiera que desconoce las normas que regulan los procesos de planeación, formación, vigilancia y control del ejercicio, desempeño y ética del talento humano del área de la salud previstos en la Ley 1164 de 2007.

En cuanto a la violación de la Ley 14 de 1962, precisó que con la expedición de la Resolución 1441 de 2013 se pretendió determinar unas condiciones específicas para los servicios de salud y otros estándares tendientes a definir el recurso humano en salud requerido en el marco de la facultad regulatoria, en pro del interés de la población. En consecuencia, no se ha vulnerado el derecho al trabajo y/o al libre ejercicio de una ocupación, ni el Estado pretende restringir un ejercicio autorizado con la exigencia de un nuevo título de idoneidad.

Estimó que se equivoca la parte actora al señalar que el médico general no tiene ninguna restricción para el ejercicio profesional, puesto que puede realizar aquello que la normatividad le determina, pero no ejercer las competencias y habilidades de los especialistas por cuanto estaría faltando a lo establecido en la Ley 1438 de 2011 en el artículo 104, que modificó el artículo 26 de la Ley 1164 de 2007.

Informó que, estudiado por el grupo técnico delegado para la revisión de observaciones la actualización del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud adoptado mediante la Resolución 1441 de 2013, se propuso la supresión del servicio de consulta externa de medicina estética, y que, mediante la Resolución 2003 de 2014, que modificó la Resolución 1441 de 2013, se eliminó del citado manual el ítem de talento humano del servicio de medicina estética.

4. El Despacho conductor del proceso, en proveído del 25 de enero de 2015, fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial¹¹, la cual se llevó a cabo el 23 de febrero de 2015¹² y se suspendió con el propósito de estudiar la posible acumulación con otros procesos que cursaban contra el mismo acto. La audiencia se continuó el 26 de agosto de 2016 y luego de surtidas todas las fases de la misma, se consideró innecesario realizar audiencia de alegaciones y de juzgamiento y se corrió traslado a las partes y al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, para que presentaran alegatos de conclusión y rindiera el concepto respectivamente¹³.
1. La apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social presentó en tiempo escrito, donde, además de reiterar los argumentos expuestos en la contestación, sostuvo que el acto acusado fue expedido por el Ministerio en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales, que

¹¹ Folio 266 cuaderno principal.

¹² Folios 270 a 277 cuaderno principal.

¹³ Folios 322 a 330 cuaderno principal obra el acta de la audiencia y a folio 334 el CD de la misma, del cuaderno principal.

su objeto fue establecer las condiciones mínimas que debían cumplir los actores en la prestación de los servicios de salud¹⁴.

2. El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa ante esta Corporación, en el concepto rendido¹⁵, solicitó se declarara la cosa juzgada en relación con lo resuelto por la Corporación en la sentencia proferida en el proceso con radicación nro. 2013-00319. Adujo que, frente al numeral 2.3.2.3. Consulta Externa/otras consultas/servicio, contenido en el Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud, el Consejo de Estado ya se pronunció en sentencia del 22 de octubre de 2015. Por último, consideró que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los artículos 2, 3 parágrafo, 4, 5 y 6 de la Resolución 1441 de 2013, por lo que frente a ellos solicitó se denegaran las pretensiones.
3. La parte actora guardó silencio durante el término de traslado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019¹⁶, expedido por la Sala Plena de la Corporación, esta Sección es competente para conocer del presente proceso.

¹⁴ Folios 333 a 337 cuaderno principal.

¹⁵ Folios 338 a 346 cuaderno principal.

¹⁶ Que compiló y actualizó el Reglamento del Consejo de Estado.

Objeto de la controversia

Los cuestionamientos de la parte actora están dirigidos a atacar los artículos 2, 3 (parágrafo), 4, 5 y 6 de la Resolución nro. 1441 del 6 de mayo de 2013¹⁷ expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, derogada por la Resolución nro. 2003 del 28 de mayo de 2014¹⁸; sin embargo, la Sala advierte que tal circunstancia no impide el estudio de fondo de los cargos formulados en razón de los efectos jurídicos que produjo el acto durante su vigencia.

Así mismo, se controvierte el Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud que hace parte integrante de la citada resolución, en la parte correspondiente al estándar de talento humano de consulta externa de medicina estética, incorporado en el ítem con nomenclatura 2.3.2.3.

Valga precisar que, en la audiencia inicial celebrada el 26 de agosto de 2016, el magistrado conductor del proceso¹⁹ fijó el litigio en los siguientes términos: “(…) el objeto de la litis consiste en determinar si los artículos 2,4,5,6 y el parágrafo del artículo 3 de la Resolución nro. 1441 de 2013 están viciados de nulidad: - por haber sido expedidos por el MINISTERIO con desconocimiento de la reserva de ley que ampara la libertad para ejercer profesión u oficio. //- por desconocer el derecho a la libertad de ejercer profesión u oficio, el derecho al trabajo y la confianza legítima. //

- por establecer condiciones de ejercicio de la profesión médica no previstas por la ley 14 de 1962. // - por desconocer el artículo 4 del Decreto 1011 de 2006, según el cual los estándares del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de Atención en Salud se ajustarán periódicamente y de manera progresiva “de conformidad con el desarrollo

¹⁷ Por la cual se definen los procedimientos y condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar los servicios y se dictan otras disposiciones.

¹⁸ Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de salud.

¹⁹ Folios 322 a 330 cuaderno principal. Consejero Guillermo Vargas Ayala.

del país, con los avances del sector y con los resultados de las evaluaciones adelantadas por las entidades departamentales, distritales y la Superintendencia Nacional de Salud”.

La Sala recuerda que se alega la violación de los artículos constitucionales 4, 84, 113, 150 numerales 2, 8 y 23 y 208, así como del artículo 2 de la Ley 14 de 1962 y, para el respectivo examen, estudiará la excepción de cosa juzgada²⁰, y, de ser procedente, los cargos invocados, teniendo en cuenta que esta Corporación se ha pronunciado en distintas oportunidades sobre la legalidad de la Resolución nro. 1441 de 2013.

Al respecto, el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes y la que niegue la nulidad producirá el mismo efecto, pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

Adicionalmente, como lo ha señalado la Sección, la materialización de esta institución procesal está supeditada a la existencia de una sentencia ejecutoriada que haya resuelto las mismas pretensiones luego de estudiar un problema jurídico idéntico. Tratándose del medio de control de nulidad, la identidad jurídica de la parte actora es un requisito que carece de relevancia por cuanto todo ciudadano está habilitado para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley; por lo tanto, debe existir identidad de objeto y de causa en ambas controversias²¹.

²⁰ La presente demanda se tramitó en vigencia de la Ley 1437 de 2011; por consiguiente, no es aplicable al presente asunto el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 y dispuso, que, entre otras, la excepción de cosa juzgada se debe declarar fundada mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182 A.

²¹ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 13 de agosto de 2021. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación nro. 11001 03 24 000 2019 00121 00.

En cuanto al carácter absoluto y relativo del fenómeno de la cosa juzgada en los procesos tramitados en el medio de control de nulidad, esta Sección ha explicado que²², “(…) si la sentencia frente a la cual se pretende efectuar el análisis de la excepción fue estimatoria, el efecto de la cosa juzgada seráì absoluto respecto de las disposiciones cuya ilegalidad fue declarada y, en esa medida, es claro que resultaría improcedente efectuar posteriores análisis de validez de esas mismas normas, en tanto resultaron expulsadas del orden jurídico al ser contrarias a este.// Cuestión distinta acontece en el evento de que la decisión fuese desestimatoria de los cargos de nulidad, pues en ese caso el efecto de la cosa juzgada es relativa, lo que significa que se predicaraì únicamente de los cargos en ella analizados y respecto de las disposiciones acusadas”.

La excepción de cosa juzgada frente a la pretensión de anulación del punto 2.3.2.3. Consulta Externa/ Otras consultas/servicio: Consulta Externa Medicina Estética. Estándar de talento humano, del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud, con ocasión de la sentencia proferida por esta Sección el 22 de octubre de 2015

En el asunto bajo examen, en la audiencia inicial celebrada el 26 de agosto de 2016, el magistrado conductor del proceso resolvió:

“[…] En aras de respetar la intangibilidad de las decisiones judiciales, frente a la pretensión de anulación del punto 2.3.2.3. Consulta Externa/ Otras consultas/servicio: Consulta Externa Medicina Estética. Estándar de talento humano, del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud”, se estará a lo resuelto en el fallo de 20 de agosto de 2015 (sic), en el expediente 2013 00319; razón por la cual se declarará de oficio la correspondiente excepción de cosa juzgada frente a este punto de las pretensiones.

[…]”. (se destaca)

²² Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. sentencia del 17 de marzo de 2022. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente con radicado nro. 11001 03 24 000 2015 00163 00.

A su vez, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia proferida el 22 de octubre de 2015 en el medio de control de nulidad, expediente con radicado nro. 11001 03 24 000 2013 00319 00²³, dispuso:

“[…] PRIMERO: ANULAR la expresión “especialista en medicina estética” del estándar definido por el Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud adoptado por la Resolución No. 1441 de 2013, del Ministerio de Salud y Protección Social, en relación con los requerimiento (sic) de talento humano que deben cumplir los centros de consulta externa de medicina estética.

[…]”.

Por lo tanto, de conformidad con lo resuelto en la audiencia inicial celebrada por el magistrado conductor del proceso, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala se estará a lo allí decidido, teniendo en cuenta que en la sentencia del 22 de octubre de 2015 esta Sección declaró la nulidad de la expresión “especialista en medicina estética” contenida en el ítem con nomenclatura 2.3.2.3., y, por ende, fue eliminada del ordenamiento jurídico, con lo cual operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada absoluta.

Ahora bien, en lo que concierne a los otros apartes del numeral 2.3.2.3. Consulta Externa/ Otras consultas/servicio: Consulta Externa Medicina Estética. Estándar de talento humano, del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud, comoquiera que en la sentencia del 22 de octubre de 2015 proferida en el proceso con radicación nro. 2013- 00319 00, en el numeral segundo se denegaron las demás pretensiones de la demanda, corresponde a la Sala determinar si se presenta o no la figura de la cosa juzgada relativa y, para ello, deberá examinar si existe coincidencia en el objeto y la causa petendi entre los dos procesos.

Al respecto se tiene que, en el proceso con radicación 2013-00319 00, se demandó el mismo aparte del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud adoptado por la Resolución No. 1441 de 2013 y, entre

²³ C.P. Guillermo Vargas Ayala.

las pretensiones aquí formuladas, se solicita también la nulidad del “Manual de habilitación de prestadores de servicios de salud”, en el estándar de talento humano de consulta externa de medicina estética, incorporado en el ítem con nomenclatura 2.3.2.3., el cual dispuso:

“[…] MANUAL DE HABILITACIÓN DE PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD

2.3.2.3. Consulta externa Otras consultas

Servicio: Consulta Externa de Medicina Estética

Talento humano: A partir de la presente norma, cuenta con médico especialista en medicina estética o médicos especialistas que cuenten en su formación académica con entrenamiento en procedimientos de medicina estética, relacionados con su especialidad.

[…]” (se resalta)

De contera, como en el proceso con radicación nro. 2013 00319 y en éste se solicitó la nulidad del citado aparte, la pretensión en ambos asuntos es la misma, por lo que se presenta identidad de objeto.

En relación con la identidad en la causa petendi, en la sentencia proferida el 22 de octubre de 2015 por esta Sección examinó²⁴: “(…) 5.1. … el régimen de reserva legal establecido por la Constitución en materia de exigencia de títulos de idoneidad, para luego (5.2) revisar la incidencia de la expedición de las leyes 23 de 1981, 1164 de 2007 y 1438 de 2011 sobre la regulación del régimen de ejercicio profesional en los diversos campos de la salud. Enseguida se debe estudiar (5.3) el papel de los estándares fijados por el Ministerio dentro del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad de la Atención de Salud”.

²⁴ Apartado número 5. Análisis del caso.

En dicho evento, acorde con lo que se indica en la providencia, la parte demandante invocó la violación de las disposiciones constitucionales previstas en los artículos 2, 13, 16, 25, 26 y 29, así como la Ley 14 de 1962, lo que sustentó en que “los médicos cirujanos dedicados a la medicina estética no tienen las mismas protecciones del Estado que otros profesionales al exigirles que deban ser especialistas en cirugía estética o en medicina estética (…)”; se vulnera el derecho al trabajo “(…) cuando el señor ministro de salud y protección social (sic) expide la Resolución 1441 de 2013, ya que en lo referente a talento humano, prohíbe implícitamente que los médicos cirujanos laboren o se desempeñen en el campo de la medicina estética, sin dejarles alternativas y derogando por una resolución el conocimiento que hayan adquirido con anterioridad en esta competencia”. (…) la ley 14 de 1962 establece los requisitos para adquirir la calidad de médico y cirujano y para el ejercicio de esta profesión; razón por la cual el Ministerio del ramo no puede crear requisitos especiales adicionales para el ejercicio de estas disciplinas”, y se indicó que las disposiciones demandadas desconocieron la Ley 14 de 1962 al establecer requisitos especiales para el ejercicio de la medicina estética, sin que se haya proferido ley alguna que regule la especialidad de la cirugía plástica y estética.

En el presente caso, la parte actora estima que el Manual de habilitación de prestadores de servicios de salud, en la parte correspondiente al estándar de talento humano de consulta externa de medicina estética, incorporado en el ítem con nomenclatura 2.3.2.3., vulnera los artículos 4, 84, 113, 150 numerales 2, 8 y 23, y, 208 de la Constitución Política, así como el artículo 2 de la Ley 14 de 1962, en tanto, según la fijación del litigio, desconoció la reserva de ley que ampara la libertad para ejercer profesión u oficio; desconoce el derecho a la libertad de ejercer profesión u oficio, el derecho al trabajo y la confianza legítima y se establecieron condiciones de ejercicio de la profesión médica no previstas por la ley 14 de 1962.

En ese orden, la Sala observa que, no existe coincidencia en la totalidad de las disposiciones invocadas como infringidas, sino solo en el artículo 2 de la Ley 14 de 1962, y, aunque, los fundamentos de hecho coinciden, ya que el asunto se circunscribe en ambos casos a determinar si se desconoció la reserva de ley que ampara la libertad para ejercer profesión u oficio, así como el derecho al trabajo al establecer dicho ítem condiciones para ejercicio de la profesión de medicina no previstas por la Ley 14 de 1962, en lo referente al talento humano y el desempeño en el campo de la medicina estética, el examen de confrontación entre las normas demandadas y las invocadas como infringidas es distinto. En consecuencia, la causa para pedir varía, por lo que no es posible predicar la existencia de cosa juzgada, lo que implica que no hay identidad de causa.

Bajo dicho contexto, lo señalado en la sentencia proferida el 22 de octubre de 2015, solo es posible tenerlo en cuenta a manera de antecedente, providencia en la que se expuso lo siguiente:

“[…] la Sala se ve obligada a asumir una decisión que acoge apenas parcialmente las pretensiones de la demanda, por cuanto es evidente que a la luz de los argumentos expuestos a lo largo de esta providencia si bien es cierto que no cualquier regulación impuesta como estándar por EL MINISTERIO a los prestadores de servicios de salud puede equipararse a la exigencia de un título de idoneidad, siendo legítimo el requerimiento de unos mínimos que aseguren la solvencia e idoneidad de cada prestador (en términos de su infraestructura física y recursos científicos, económicos, humanos y organizacionales) como garantía de calidad del sistema, objetivo final del SOGCS legalmente estatuido, no lo es menos que en la definición de estos estándares la autoridad administrativa no puede usurpar competencias legislativas y establecer exigencias que no han sido fijadas por la ley.

Para el caso concreto, y de cara a la valoración del estándar fijado para los servicios de consulta externa de medicina estética, esto significa que deberá declararse la nulidad de las partes del apartado demandado que exigen acreditar el título de especialista en medicina estética, pero se convalida el requerimiento de acreditar la formación académica y competencia profesional de quien siendo médico no ostente dicho grado (de especialista). Por esta razón, el estándar aplicable en adelante quedará como sigue (con exclusión de las expresiones tachadas):

Consulta Externa de Medicina Estética:

Estándar:

Talento Humano. A partir de la presente norma, cuenta con médico especialista en medicina estética o médicos especialistas que cuenten en su formación académica con entrenamiento en procedimientos de medicina estética, relacionados con su especialidad.

[…]”. (Negrillas en la providencia)

En conclusión, lo estudiado en la aludida providencia no satisface el examen de legalidad sobre el mismo aparte que se demandó en el presente asunto, de manera que, en este punto, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada relativa.

La excepción de cosa juzgada frente a los artículos 2, 3 (parágrafo), 4, 5 y 6 de la Resolución nro. 1441 del 6 de mayo de 2013²⁵ expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social y del ítem 2.3.2.3. Consulta Externa/ Otras consultas/servicio: Consulta Externa Medicina Estética. Estándar de talento humano, del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud, con ocasión de la sentencia proferida por esta Sección el 9 de diciembre de 2016

La Sala observa que, en el proceso con radicación 11001 03 24 000 2013

00440 00²⁶, se demandó la nulidad de los artículos 2, 3 (parágrafo), 4, 5 y 6 de la Resolución nro. 1441 del 6 de mayo de 2013²⁷ expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, así como del ítem 2.3.2.3. Consulta Externa/ Otras consultas/servicio: Consulta Externa Medicina Estética. Estándar de talento humano, del Manual de Habilitación de

²⁵ “Por la cual se definen los procedimientos y condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar los servicios y se dictan otras disposiciones”.

²⁶ C.P. María Elizabeth García González.

²⁷ “Por la cual se definen los procedimientos y condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar los servicios y se dictan otras disposiciones”.

Prestadores de Servicios de Salud, por lo que la pretensión en ambos asuntos es la misma y se presenta identidad de objeto.

En cuanto a la causa petendi, estos son, los fundamentos de hecho y de derecho, según consta en la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2016 en el proceso con radicación nro. 11001 03 24 000 2013 00440 00, allí se indicó: “(…) de conformidad con [lo] dispuesto en la Audiencia Inicial, la Sala debe dilucidar si las disposiciones acusadas de la Resolución núm. 1441 de 6 de mayo de 2013, así como del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud que hace parte del mismo acto, fueron expedidas con desconocimiento de normas superiores, en especial de los artículos 4°, 25, 26, 84, 150, numerales 2, 8 y 23, 113 y 208 de la Constitución Política, así como el artículo 2° de la Ley 14 de 1962, por desconocimiento del principio de reserva de ley que ampara la libertad de ejercer profesión u oficio; violación al derecho a la libertad de ejercer profesión u oficio, al trabajo y a la confianza legítima; señalamiento de condiciones para el ejercicio de la profesión médica no previstas en la Ley 14 de 1962; transgresión del artículo 4° del Decreto 1011 de 2006, según el cual los estándares del Sistema Obligatorio de Calidad de Atención en Salud se ajustarán periódicamente y de manera progresiva”. (subrayas ajenas).

Mientras que, en este caso, como se dijo en líneas precedentes, la parte actora estima que las disposiciones cuestionadas desconocieron la reserva de ley que ampara la libertad para ejercer profesión u oficio; desconocieron la libertad de ejercer profesión u oficio, el derecho al trabajo y la confianza legítima y se establecieron condiciones de ejercicio de la profesión médica no previstas por la ley 14 de 1962, lo que afirma transgrede los artículos 4, 25, 26, 84, 150, numerales 2, 8 y 23, 113 y 208 de la Constitución Política; 2 de la Ley 14 de 1962 y 4, parágrafo del Decreto 1011 de 2006.

Así las cosas, la Sala concluye que existe coincidencia en la causa petendi, ya que las razones de violación y los cargos invocados en ambos procesos guardan identidad. En la sentencia del 9 de diciembre de 2016 se expuso:

“[…] en lo que se refiere a la disposición acusada del Manual de Habilitación de Prestadores del Servicio de Salud, la Sala declaró de oficio la excepción de cosa juzgada en la Audiencia Inicial porque, mediante sentencia de 22 de octubre de 2015 (Expediente núm. 2013-00319-00, Consejero ponente doctor Guillermo Vargas Ayala), se pronunció sobre la demanda de nulidad presentada por un ciudadano contra el ítem cuya nomenclatura es 2.3.2.3. –Consulta Externa de Medicina Estética-, que consideró que violaba, los artículos 2°, 13, 16, 25,

26, 29 de la Constitución Política y 2° de la Ley 14 de 1962; en esa oportunidad, la Sala declaró la nulidad de la expresión “especialista en medicina estética”, teniendo en cuenta que tanto la Jurisprudencia constitucional como la administrativa han reconocido la importancia de la reserva legal de la exigencia de títulos de idoneidad y concluyó. “por tanto no cabe duda de que compete al legislador de manera privativa la facultad de exigir títulos de idoneidad”, de lo cual se desprende que el Ministerio de Salud y Protección Social, no era competente para requerir dicho título, por ello, tal disposición no hará parte de la decisión que aquí se adopte.

En cuanto a los cargos que la actora endilga a las demás disposiciones acusadas, la Sección reitera lo expresado en la providencia de Sala Unitaria de 18 de septiembre de 2015, que negó la medida cautelar solicitada por la actora, prevista en el artículo 230, numeral 3°, del C.P.A.C.A., de suspender provisionalmente las disposiciones acusadas, en la cual advirtió que una de las finalidades del acto acusado es la protección de los derechos fundamentales, como la vida, la integridad física, la salud y la dignidad de los pacientes, circunstancias que sustentan el establecimiento de unos estándares de habilitación como lo es el talento humano, “los cuales se dirigen a mitigar los principales riesgos a los que están expuestos los usuarios de servicios de salud, de manera que se garanticen unas condiciones de seguridad y confiabilidad”.

En la misma providencia, la Sala Unitaria resaltó que el Decreto núm. 1011 de 3 de abril de 2006, uno de los fundamentos del acto acusado, en su artículo 3° dispuso que el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de Atención en Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SOGCS, se orientará a la mejora de los resultados de la atención en salud, centrados en el usuario, lo cual quiere decir, que en este asunto se encuentran enfrentados los derechos de los usuarios de los servicios de salud y los derechos de los profesionales del área de la salud, representados por la sociedad demandante; y que la simple lectura del artículo 4°, parágrafo, del Decreto, impide concluir, que el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió el acto acusado sin competencia, pues, justamente, la disposición transcrita lo habilita para ajustar “periódicamente y de manera progresiva los estándares”.

Ahora bien, en cuanto a las demás inconformidades presentadas por la parte actora, la Sala prohíja la mencionada sentencia de 24 de octubre de 2015 que denegó las súplicas de la demanda e hizo referencia, entre

otras, a la ética médica, la legislación en materia de talento humano, el derecho de los pacientes a que se respeten las especializaciones y competencias y las acciones encaminadas a la atención integral en salud, de la cual extracta lo pertinente en lo relacionado con las diferencias básicas, en cuanto a la naturaleza de la autoridad que los impone, el procedimiento de expedición, el contenido, las razones que justifican su exigencia y las consecuencias jurídicas de su transgresión, entre un título de idoneidad y los estándares de garantía de calidad de un servicio público, como lo es la salud, y la competencia del Ministerio de Salud y Protección Social para expedir éstos últimos, pronunciamiento del cual se colige que no se violaron la libertad de profesión, el derecho al trabajo ni la confianza legítima.

(…)

En este orden de ideas, ninguno de los cargos planteados por la parte demandante tiene la entidad necesaria para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a las disposiciones acusadas, razón por la cual denegará las pretensiones de la demanda, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.

[…]”. (negrillas originales en la providencia)

En suma, dado que en la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2016 se estudiaron los cargos de violación que se reprochan en contra de los artículos 2, 3, parágrafo 4, 5 y 6 de la Resolución nro. 1441 de 2013, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, así como del ítem

2.3.2.3. Consulta Externa/ Otras consultas/servicio: Consulta Externa Medicina Estética. Estándar de talento humano, del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud que hace parte integral de la misma resolución, dicho análisis satisface el examen de legalidad que respecto de las citadas disposiciones se hace en este asunto; y como en aquella oportunidad se denegó la pretensión de nulidad, se configura el fenómeno de la cosa juzgada relativa, por lo que no hay lugar a analizar los mismos reparos en esta providencia y se declarará de oficio la excepción de cosa juzgada.

Conclusión

Conforme lo acá analizado, la Sala:

Acorde con lo resuelto en la audiencia inicial celebrada por el magistrado conductor del proceso, se estará a lo allí dispuesto, que declaró de oficio la excepción de cosa juzgada frente a lo decidido en la sentencia del 22 de octubre de 2015 por la Sección Primera de esta Corporación, que, a su vez, declaró la nulidad de la expresión “especialista en medicina estética” contenida en el ítem cuya nomenclatura es 2.3.2.3. del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud adoptado por la Resolución No. 1441 de 2013.

Declarará de oficio la excepción de cosa juzgada relativa, en lo atinente al cargo de violación de los artículos 2, 3 (parágrafo), 4, 5 y 6 de la Resolución nro. 1441 del 6 de mayo de 2013²⁸ expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, así como del ítem 2.3.2.3. Consulta Externa/ Otras consultas/servicio: Consulta Externa Medicina Estética. Estándar de talento humano, del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud que hace parte integral de la misma resolución. En consecuencia, las partes deberán estarse a lo resuelto en la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2016, por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el medio de control de nulidad, expediente con radicación 11001 03 24 000 2013 00440 00²⁹, que denegó su nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

²⁸ Por la cual se definen los procedimientos y condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar los servicios y se dictan otras disposiciones.

²⁹ C.P. María Elizabeth García González.

FALLA

PRIMERO: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia proferida el 22 de octubre de 2015 por la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en el medio de control de nulidad, proceso con radicación nro. 11001 03 24 000 2013 00319 00, que dispuso: “ANULAR la expresión “especialista en medicina estética”, del estándar definido por el Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud adoptado por la Resolución nro. 1441 de 2013, del Ministerio de Salud y Protección Social, en relación con los requerimiento (sic) de talento humano que deben cumplir los centros de consulta externa de medicina estética”, atendiendo lo explicado en la parte motiva.

SEGUNDO: DECLARAR de oficio la excepción de cosa juzgada relativa, en cuanto al cargo de violación de normas superiores que se endilga a los artículos 2, 3 (parágrafo), 4, 5 y 6 de la Resolución nro. 1441 del 6 de mayo de 2013³⁰ expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, así como del ítem 2.3.2.3. Consulta Externa/ Otras consultas/servicio: Consulta Externa Medicina Estética. Estándar de talento humano, del Manual de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud que hace parte integral de la misma resolución, con ocasión de la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2016 por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el medio de control de nulidad, expediente con radicación 11001 03 24 000 2013 00440 00³¹, que denegó su nulidad, acorde con lo expuesto en la parte considerativa.

TERCERO: En firme esta decisión, archívese el expediente.

³⁰ Por la cual se definen los procedimientos y condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar los servicios y se dictan otras disposiciones.

³¹ C.P. María Elizabeth García González.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.