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Radicado: 11001 03 24 000 2015 00007 00
Demandante: Antonio María Barrera Carbonell
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025)
Radicación núm.: 11001 03 24 000 2015 00007 00 Actor: Antonio María Barrera Carbonell Demandado: Ministerio de Educación Nacional
Tesis: Es nulo, por falta de competencia, el acto administrativo por medio del cual el Gobierno Nacional reglamentó el ejercicio de la inspección, vigilancia y control de la educación superior.
NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA
La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad promovido por el señor Antonio María Barrera Carbonell en contra del Decreto nro. 2219 del 31 de octubre de 2014, “Por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la inspección, vigilancia y control de la educación superior”, proferido por el Gobierno Nacional.
LA DEMANDA
Pretensión
“DECLARACIÓN
Es nulo el Decreto 2219 del 31 de octubre de 2014, publicado en la edición nro.
49.321 del Diario Oficial de la misma fecha por medio del cual el Gobierno
Nacional reglamentó el ejercicio de la inspección y vigilancia de la educación superior”1.
La disposición acusada
DECRETO NÚMERO 2219
31 SEP 2014
"Por el cual se reglamenta el ejercicio de la inspección y vigilancia de la educación superior"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular las previstas en los artículos 67 y 189 numerales 11, 21, 22 y 26 de la Constitución Política, y en la Ley 30 de 1992, y
CONSIDERANDO
Que por disposición del artículo 67 de la Constitución Política, la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.
Que el mismo artículo 67 de la Constitución señala que le corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
Que el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, en virtud de la cual las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
Que de conformidad con los artículos 67 y 189 - numerales 21, 22 y 26 de la Constitución Política, y el artículo 31 de la Ley 30 de 1992, le corresponde al Presidente de la República ejercer la suprema Inspección y Vigilancia de la educación, con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines, y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, y la correcta inversión de los recursos; función que fue delegada por el Presidente de la República al Ministro de Educación Nacional mediante el Decreto 698 de 1993, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 30 de 1992.
Que la Ley 30 de 1992, "Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior", consagra en su artículo 2º que la educación superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado, y en su artículo 3º garantiza la autonomía universitaria, correspondiéndole al Estado velar por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior.
Que el artículo 6º de la Ley 30 de 1992 dispone que uno de los objetivos de la educación superior y de sus instituciones es prestar a la comunidad un servicio
1 Folio 5 del Cuaderno Principal.
con calidad, el cual hace referencia a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución.
Que la Ley 30 de 1992 señala en su artículo 28 el alcance de la autonomía universitaria y reconoce a las Instituciones de Educación Superior el derecho a arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y su función institucional.
Que en virtud del literal e) del artículo 32 de la Ley 30 de 1992, la suprema inspección y vigilancia de la educación superior implica velar porque en las instituciones privadas de educación superior, constituidas como personas jurídicas de utilidad común, sus rentas se conserven y se apliquen debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de sus fundadores.
DECRETA
ARTÍCULO 1º.- Cuando en ejercicio de la inspección y vigilancia de la educación superior se evidencie que en una Institución de Educación Superior se presenta cualquiera de las siguientes situaciones: se incumplen los objetivos previstos en el artículo 6º de la ley 30 de 1992 o en sus propios estatutos; las rentas no se estén conservando o no se estén aplicando o invirtiendo debidamente en las condiciones indicadas por la Constitución y la Ley; a pesar de las sanciones administrativas impuestas por el Ministerio de Educación persisten las condiciones de anormalidad; se afecte la calidad o la continuidad del servicio de educación en la IES; o se estén ofreciendo o desarrollando programas académicos sin registro calificado, podrá el Ministerio de Educación Nacional mediante acto administrativo motivado, adoptar una o varias de las siguientes medidas, sin perjuicio de la investigación administrativa que se deberá adelantar:
Ordenar a la Institución de Educación Superior elaborar, adoptar y presentar al Ministerio de Educación Nacional un plan de mejoramiento que contenga las acciones para restablecer la continuidad y calidad del (los) programa(s) académico(s) en el marco de la Constitución y la Ley, con los aspectos y el término que señale el Ministerio, y con el acompañamiento de la Subdirección de Apoyo a la Gestión de las Instituciones de Educación Superior del mismo Ministerio.
Designar uno o varios representantes del Ministerio para que haga(n) seguimiento a la gestión académica, administrativa y financiera de la Institución de Educación Superior, accedan a la información y documentación de la IES, verifiquen y apoyen la implementación del plan de mejoramiento y la adopción de medidas para restablecer la continuidad y calidad del servicio de educación en el marco de la Constitución y la Ley.
Suspender temporalmente, mientras se restablezca la continuidad y calidad del servicio de educación, la vigencia del (los) registro(s) calificado(s) otorgado(s) a la IES, o el trámite de solicitudes de nuevos registros o renovaciones.
Determinar las condiciones que la respectiva Institución de Educación Superior deberá atender para su funcionamiento académico, administrativo y/o financiero, con el fin de corregir o superar en el menor tiempo posible la situación o los hechos que originan la anormalidad.
Ordenar a la Institución de Educación Superior, prestar las garantías necesarias para asegurar la viabilidad financiera de sus programas académicos y de sus obligaciones económicas, en el plazo que le sea fijado.
Ordenar a la Institución de Educación Superior la administración fiduciaria de sus bienes y/o recursos, a través del ICETEX o de una entidad financiera autorizada, conforme a la ley.
PARAGRAFO: Los numerales 5 y 6 de este artículo no se aplicarán a las entidades a las que se refiere el literal f) del artículo 32 de la Ley 30 de 1992.
ARTÍCULO 2º.- Vigencias. El presente decreto rige a partir de su expedición.
COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CÚMPLASE”.
Normas violadas y concepto de la violación
El demandante señaló como normas infringidas los siguientes artículos de la Constitución Política: inciso 5 del artículo 67; inciso 1 del artículo 68; los artículos 69, 150 ordinal 8 y numeral 19; 189 numerales 11, 21, 22 y 26; 211 y 355 inciso 2;
365 inciso 2; y 357 inciso 5. También mencionó los artículos 3, 6, 28, 31, 32 y 33 de
la Ley 130 de 1992.
En el acápite denominado “Hechos”, el actor indicó que el acto acusado fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, particularmente las previstas en los artículos 67 y 189 numerales 11, 21 y 26 de la Constitución y en la Ley 30 de 1992.
Sostuvo que, según las consideraciones del decreto acusado, se desprendía lo siguiente:
Su fundamento normativo se encontraba en los artículos 67, 68, 69, 189
numerales 21, 22 y 26 de la Constitución Política, y en los artículos 2, 3, 6,
28 y 32 literal e de la Ley 30 de 1992.
El Ministerio de Educación podía, mediante decisión motivada, adoptar una o varias de las medidas allí previstas.
Los mecanismos establecidos en el acto impugnado eran independientes de las investigaciones administrativas que adelante el Ministerio de Educación.
Las medidas podían adoptarse sin garantizar el debido proceso.
Expuso que el Ministerio de Educación radicó ante el Senado un proyecto de ley con el que buscaba legislar sobre la misma materia que regula el Decreto 2219 de 2014, lo que evidenció que dichos aspectos son de competencia exclusiva del Congreso de la República.
Afirmó que el poder reglamentario del Presidente de la República está sujeto a límites específicos, a saber: a) es una potestad que permite expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la ejecución de las leyes; b) es distinto al poder legislativo atribuido al Congreso; c) se basa en lo implícito en la ley, por lo que no puede abordar materias ajenas al sentido de ésta, y d) está limitado por el contenido de la norma reglamentada, sin que pueda excederse, alterarse o adicionarse.
Indicó que el acto acusado era nulo, ya que el artículo 67 de la Constitución consagra la potestad del Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación. Asimismo, el numeral 8 del artículo 150 establece que dicha materia es función del Legislador.
El demandante destacó que los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 facultan al Presidente para ejercer la inspección y vigilancia de la educación, pero señaló que esta materia debe ser regulada por el Legislador al tratarse de una reserva de ley.
Señaló que el Gobierno Nacional solo tiene poder reglamentario directo de la Constitución en casos excepcionales, como los previstos en los artículos 355 y 357. Los artículos 150 y 189 de la Constitución establecen que, como regla general, dicha figura debe ejercerse respecto de normas legales.
Manifestó que el Presidente carecía de facultades para regular directamente, mediante decretos autónomos, el ejercicio de la inspección y vigilancia de la educación superior. Dichas facultades se limitan a desarrollar y precisar el contenido básico establecido por el Legislador.
Advirtió que los artículos 31, 32 y 33 de la Ley 30 de 1992 establecen las reglas a las que debe someterse el Gobierno Nacional al ejercer el poder reglamentario en relación con la educación superior. Por tanto, las medidas adoptadas en el acto acusado exceden esas facultades, incluyendo:
Ordenar a las IES implementar el plan descrito en el acto acusado.
Establecer coadministración mediante miembros del Ministerio de Educación.
Suspender temporalmente los registros calificados.
Exigir garantías financieras a las IES.
Administrar bienes y recursos mediante fiducias.
Sostuvo que dichas medidas eran innovadoras, no previstas en la Ley 30 de 1992, y restringían el debido proceso, pues solo se permitía ejercer el derecho a la defensa después de su adopción, lo cual corresponde a una materia de reserva de ley.
Propuso los cargos de “infracción de las normas superiores en que debía fundarse el acto acusado. Expedición irregular y desconocimiento del derecho de audiencia y defensa”.
Para sustentarlos señaló que en el decreto impugnado se estableció que las medidas cautelares eran independientes de la actuación administrativa que se debiera adelantar, cancelando así la forma de ejercer el derecho a la defensa, ya que no existe una etapa en la que se puedan controvertir los argumentos de la administración. De igual forma, adujo que la suspensión temporal de la vigencia de los registros calificados de las instituciones educativas de carácter superior podía
ser entendida como un tipo de sanción, la cual debía ser impuesta posterior al trámite establecido en los artículos 47 a 52 del CPACA.
El demandante también formuló el cargo de desviación de poder, argumentando que el acto acusado vulneraba la autonomía universitaria y contravenía el interés público y social. Además, autorizaba la práctica de sanciones al margen del derecho y sin el marco jurídico adecuado.
TRÁMITE DE LA MEDIDA CAUTELAR
En el escrito de demanda la parte actora solicitó la suspensión provisional del Decreto nro. 2219 de 2014, proferido por el Gobierno Nacional, cuyo traslado se efectuó mediante auto del 13 de marzo de 2015. A pesar de haberse notificado al Ministerio de Educación este guardó silencio.
En proveído del 11 de mayo de 2015, el Despacho Sustanciador negó la suspensión provisional del acto acusado.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
3.1. El término para contestar la demanda venció el 25 de junio de 2015, plazo dentro del cual la autoridad acusada no se pronunció.
AUDIENCIA INICIAL
4.1. El 26 de agosto de 2016 se llevó a cabo la audiencia inicial. Particularmente, se fijó el litigio en los siguientes términos:
“V. FIJACIÓN DEL LITIGIO
Según se desprende del libelo de la demanda, corresponde a la Sala determinar si el Decreto 2219 de 31 de octubre de 2014, "por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la inspección, vigilancia y control de la educación superior" proferido por el Gobierno Nacional, es nulo.
Lo anterior teniendo en cuenta que, según lo estima la parte actora, el acto acusado viola la norma en que debe fundarse por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria como quiera que las materias que regula son del resorte exclusivo del legislador según las voces de las normas que se han esgrimido como violadas en la demanda.
En el mismo sentido se deberá establecer si el acto demandado es nulo toda vez que, según lo afirma el demandante, fue proferido con falta de competencia, con desviación de poder, de forma irregular y con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, según las normas violadas y el concepto de violación expuesto en la demanda.”2
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Mediante providencia del 2 de octubre de 2019 se les concedió a las partes e intervinientes el término de diez (10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto.
En memorial del 18 de octubre de 2019, el Ministerio de Educación3 expuso que el acto acusado había sido expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 67 y 189 (numerales 11, 21, 22 y 26) de la Constitución Política y en
la Ley 30 de 1992.
Aseguró que se trataba de un decreto reglamentario, según lo previsto en el numeral 11 del artículo 189 ibidem, ya que regulaba aspectos relacionados con la inspección y vigilancia de la educación superior; además, al tratarse la materia de educación superior, el Ministerio de Educación contaba con la facultad sobre el tema de acuerdo con el Decreto nro. 0698 de 1993.
Informó que el 26 de mayo de 2015 se profirió el Decreto nro. 1075 en el cual se compilaron todas las normas que regulaban el servicio público de educación, donde se indicó que se derogarían todas las disposiciones que no fueran agrupadas allí. Por lo tanto, como el Decreto nro. 2219 de 2014 no fue incluido en dicha unificación, se entiende que perdió vigencia.
Bajo esta misma línea, advirtió que se expidió la Ley 1740 del 23 de diciembre de 2014, en la que se trataron múltiples aspectos relacionados con el tema de la inspección y vigilancia de la educación superior, entre ellos lo que en su momento fue estudiado por el acto acusado; por lo que debía entenderse que surgió una derogatoria tácita, debido a que una ley posterior reguló integralmente el tema.
Afirmó que el decreto impugnado no había vulnerado la autonomía de las entidades universitarias, pues, si bien éstas gozaban de dicha figura, la misma no era absoluta, ni les otorgaba facultades para desconocer los derechos fundamentales o actuar por fuera del marco constitucional, legal y reglamentario. Lo que evidencia que debían someterse a la inspección y vigilancia del Estado, con la finalidad de que éste velara por la calidad del servicio, el adecuado cubrimiento del mismo y asegurando el acceso y permanencia en el sistema de los menores; asimismo, garantizar la conservación de las rentas de las instituciones de utilidad común.
Resaltó que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 67 y 189 de la Constitución y del artículo 6 de la Ley 30 de 1992, las autoridades competentes, en cumplimiento de la labor de inspección y vigilancia, podía implementar medidas provisionales para garantizar los derechos de los usuarios que se pudieron ver afectados, y así restablecer las condiciones legales y reglamentarias del mismo. Además, manifestó que, al aplicar dicho mecanismo a una institución educativa superior, era claro que existiría un trámite administrativo, pues allí se lograría comprobar si existió o no una situación anormal.
Por último, comentó que no era procedente declarar la nulidad del acto acusado, ya que no se presentaron los elementos que configuran el periculum in mora, debido a que no existe un perjuicio irremediable y se trata de una norma de carácter general que no ha causado afectaciones en sujetos particulares, sino que ha permitido un mejor ejercicio de la función de inspección y vigilancia de la educación superior.
La parte actora guardó silencio.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto en el que expuso los siguientes argumentos:
Señaló que el artículo 67 de la Constitución Política impone al Estado el deber de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación. Asimismo, el artículo 150 de la misma norma otorga al Congreso de la República la facultad de expedir las disposiciones que el Gobierno Nacional debe aplicar en el ejercicio de estas funciones. Por su parte, el artículo 189 de la Constitución concede al Presidente de la República la potestad reglamentaria para hacer efectivas las leyes mediante la emisión de resoluciones, decretos y órdenes que resulten necesarias.
Afirmó que la función de inspección y vigilancia debe ejercerse exclusivamente dentro del marco definido por el Legislador, que no puede delegar su competencia al Ejecutivo. Esto implica que toda actuación reglamentaria del Gobierno debe ajustarse estrictamente a los parámetros establecidos por el Congreso, especialmente en materia educativa, ya que es esta rama del poder público la encargada de regular dichos temas según lo dispone la Constitución.
En relación con el acto acusado, sostuvo que el Presidente de la República fundamentó su expedición en las atribuciones constitucionales y legales previstas en los artículos 67 y 189 (numerales 11, 21, 22 y 26) de la Constitución Política, así como en la Ley 30 de 1992. Respecto de esta última, argumentó que el Legislador había establecido el objetivo y alcance de la función de inspección y vigilancia, delegando dicha labor al Ministerio de Educación.
Sin embargo, resaltó que de la Ley 30 de 1992 no se deriva que la autoridad acusada pudiera reglamentar por sí misma las funciones de inspección, control y vigilancia de las instituciones de educación superior. En consecuencia, no existía un marco normativo que habilitara al Ejecutivo para regular la materia en los términos planteados en el acto acusado. Esto llevó a la creación de medidas preventivas y correctivas sin que existieran disposiciones legales que definieran las reglas de competencia necesarias para ello.
Advirtió que el decreto impugnado excedió el ámbito de la reglamentación, ya que la autoridad se arrogó facultades sin sustento normativo. En efecto, la Ley 30 de
1992 únicamente señala los fines de la función de inspección y vigilancia, pero no establece criterios específicos que permitan regular el tema en detalle.
Asimismo, informó que, tras la expedición del Decreto 2219 de 2014, se promulgó la Ley 1740 de 2014, que estableció un marco normativo para los criterios que deben servir como base y límite en la inspección y vigilancia de la educación superior. No obstante, dicha ley destacó que las medidas contempladas en la Ley 30 de 1992 eran principalmente disuasivas y que las instituciones de educación superior mantenían prácticas irregulares, lo cual justificaba la necesidad de que el Estado interviniera mediante medidas de mayor impacto, como las contenidas en el acto acusado.
Con base en lo anterior, concluyó que tanto el Ministerio de Educación como el Congreso de la República reconocieron la necesidad de implementar una norma que regulara la función de inspección y vigilancia de la educación superior, así como la posibilidad de imponer sanciones. Sin embargo, quedó claro que dicha competencia recae en el órgano legislativo, ya que la Ley 30 de 1992 no otorga al Ministerio de Educación la facultad de intervenir directamente en las instituciones educativas.
Con todo, solicitó que se declarara la nulidad del acto objeto de la controversia de la referencia.
DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes:
CONSIDERACIONES
- Competencia
- Planteamiento
- De la falta de competencia o el exceso en la potestad reglamentaria
- Para responder al anterior interrogante es pertinente traer a colación el desarrollo sobre el ejercicio del poder regulador y la potestad reglamentaria. Sobre el concepto de reglamento y clases, resulta pertinente lo expresado por esta Corporación en la sentencia del 20 de octubre de 2014, radicado 2008-00087-00,
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
Del escrito de la demanda, la fijación del litigio precisada en la audiencia inicial y el contenido de los alegatos de conclusión, la Sala observa que debe estudiarse si el Decreto nro. 2219 de 2014 fue expedido excediendo la potestad reglamentaria, de forma irregular, con desviación de poder y desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, pues, en criterio de la parte actora, el Gobierno Nacional no contaba con la facultad para regular la función de inspección y vigilancia de la educación superior, teniendo en cuenta que la Constitución Política le otorgó esa función al Congreso de la República. Asimismo, se deberá analizar si el acto acusado vulneró normas de rango superior al implementar medidas preventivas y sanciones que no se encontraban definidas en el ordenamiento jurídico.
La Sala deberá definir si es nulo, por falta de competencia, el acto administrativo por medio del cual el Gobierno Nacional reglamentó el ejercicio de la inspección, vigilancia y control de la educación superior, si, a juicio del demandante, su expedición radicaba de manera exclusiva en cabeza del Legislador.
C.P. Enrique Gil Botero, en la que el análisis discurrió en los siguientes términos:
“el reglamento es una especie de acto administrativo, entendiendo por este una declaración unilateral de voluntad, que proviene de la administración o de los particulares en ejercicio de la función administrativa, y produce efectos
jurídicos4 El reglamento tiene estos mismos elementos, porque entre ambos existe una relación de género a especie, siendo género el acto administrativo y especie el reglamento, como también son especies los actos administrativos generales, los particulares, los reglados, los discrecionales, etc.
(…)
b) Clases de reglamentos: Praeter legem y secundum legem
La clasificación más relevante de los reglamentos los identifica como praeter legem y secundum legem, que atiende a la relación en que se encuentra dicha norma frente a las de rango superior. Los secundum legem, como su nombre lo indica, son los que se someten a la ley –“según la ley”-. No obstante, no todos desarrollan directamente una Ley, porque pueden tener dicha relación con otras normas de inferior jerarquía, como por ejemplo otros reglamentos; es el caso del que expide el alcalde para desarrollar los acuerdos del Consejo (sic), en este evento aquél no se subordina a una ley sino a un Acuerdo –cuando este a su vez contiene un reglamento-.
La otra clase de reglamentos son los praeter legem, cuya característica principal es que no se subordinan a la ley, ni a otro reglamento, por lo que tienen mayor autonomía para tratar la materia que tienen asignada; ya que a diferencia de los secundum legem solo la Constitución los crea y justifica, otorgando directamente la potestad reglamentaria a una autoridad, por lo que entre ellos no media una ley, así que cuentan con la capacidad creadora propia del legislador.
En este sentido, el reglamento praeter legem o independiente no completa ni desarrolla una ley previa, porque surge en virtud de la Constitución, que radica en él la competencia para regular un asunto, lo que implica que tal espacio queda vedado al legislador, quien debe respetar dicha reserva, so pena de violar la Constitución.
De esta manera, este reglamento tiene una jerarquía similar a la ley, pues ambos se someten directamente a la constitución; no obstante, para evitar confusiones no se suele asimilar este reglamento a la ley, pero sólo porque formalmente no tienen “fuerza de ley”.
A modo de ejemplo de reglamentos praeter legem, la Constitución establece, en varios artículos y a favor de diferentes órganos, la reserva de reglamento. De esta manera establece en el artículo 3555 que al Gobierno le corresponde reglamentar la forma en la cual se podrán celebrar contratos en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, con entidades privadas sin ánimo de lucro, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo; el artículo
4 El profesor Jaime O. SANTOFIMIO GAMBOA, define el acto administrativo como: “toda manifestación unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos.” -Tratado de derecho administrativo, tomo II Acto administrativo, cuarta edición, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2003, p. 131-.
5 “Art. 355. Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
“El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia”.
189.17 atribuye al presidente la república la facultad para distribuir los negocios, según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos6 el artículo 131 inciso 3° establece que le corresponde al Gobierno crear, suprimir y fusionar los círculos de notariado y registro, así como determinar el número de notarios y oficinas de registro; el artículo 268.12, faculta al Contralor General de la República para “Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial”; los artículos 235.6, 237.6 y 241.11 facultan a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado y a la Corte Constitucional, respectivamente, para darse su propio reglamento”.
Esta Sección, en cuanto a los límites de la potestad reglamentaria, ha señalado que “(…) no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador (…)”7.
Frente al ejercicio de la potestad reglamentaria, esta Corporación, entre otras providencias, en sentencia del 20 de noviembre de 20148 definió sus parámetros, así: (i) se trata de una facultad constitucional atribuida permanentemente a ciertas autoridades para expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto, a través de las cuales se desarrollan reglas y principios fijados en la ley, (ii) su finalidad consiste en establecer detalles y pormenores necesarios para la debida aplicación de las disposiciones legales, (iii) en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir su contenido material o alcance, (iv) su atribución corresponde principalmente al Presidente de la República, pero también, de manera derivada, a otros órganos constitucionales dentro de la Rama Ejecutiva, como a los Ministerios, de acuerdo con lo señalado por el artículo 208 de la Carta9, y en la Rama Judicial a las altas Cortes, como sucede según lo dispuesto así en los artículos 241 para la Corte Constitucional, 237 para el Consejo de Estado y 235 para la Corte Suprema de Justicia.
6 “Art. 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 17. Distribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos”.
7 Corte Constitucional, sentencias C-028 del 30 de enero de 1997, MP. Alejandro Martínez Caballero, reiterada entre otras por las sentencias C-302 del 5 de mayo de 1999, MP. Carlos Gaviria Díaz y C- 1262 del 5 de diciembre de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.
8 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2014. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. Expediente radicación nro. 11001-03-24-000-2010-00119-00.
9 El artículo 208 de la Carta Política dispone que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.
En lo atinente a los límites de la potestad reglamentaria, también ha dicho esta Corporación que, en el ejercicio del poder reglamentario, a las autoridades les compete complementar la ley en la medida que sea necesaria para lograr su cumplida aplicación, pero no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos, sino que debe limitarse y subordinarse a su contenido10.
Ahora bien, sobre el concepto de reserva de ley, resulta particularmente ilustrativa la sentencia C-507-14, en la que se estudió la constitucionalidad del parágrafo del artículo 25 de la ley 1564 de 2012, por el cual se le asignaba al Consejo Superior de la Judicatura la facultad para modificar las cuantías como factor de competencia.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional indicó lo siguiente:
“4.2.1. De manera reiterada la jurisprudencia constitucional ha señalado que en razón de la cláusula general de competencia a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Legislador regular los procedimientos judiciales y administrativos, especialmente lo relacionado con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen probatorio, las cuantías, entre otros.
4.2.2. En estos términos, la Corte ha señalado que en virtud de su potestad legislativa en materia de procedimientos, el legislador puede “(…) regular y definir11 entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos.12 (ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta.13 (iv) Los medios de prueba14 y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos”15 Sin embargo, ha señalado esta Corporación que dicha potestad no es absoluta, pues “[…] debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,16 y los principios de
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 6 de julio de 2017. Consejero Ponente William Hernández Gómez, expediente radicación nro. 11001-03- 24-000-2008-00390-00(0585-09).
12 Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 200 entre otras.
16 Sentencia de la Corte Constitucional C-728 de 2000.
razonabilidad,17 proporcionalidad18 y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias” 19
4.2.3. Esta competencia, según lo ha señalado esta Corporación, “le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho20 Y […] mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como 'el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas'”21.
La cláusula de reserva de ley es una de las manifestaciones de los principios democrático y de separación de poderes22 que suponen que las normas que rigen la vida en sociedad reflejen mínimos de legitimidad, al ser la expresión de la soberanía popular, el resultado del procedimiento deliberativo en el proceso de formación de las leyes y el reparto del ejercicio del poder normativo, que significa que el Legislador debe adoptar las decisiones que el Constituyente le ha confiado, y que el instrumento a través del cual estas se reglamentan no puede establecer disposiciones que sean propias del ámbito del Legislador23
La reserva de ley exige que la regulación de ciertas materias solo pueda adelantarse mediante ley, o cuando menos se funde en ella, en ciertos casos bajo el concepto de ley en sentido formal, es decir, emanada directamente del Congreso de la República, y denominada estricta reserva legal; y en otros bajo la noción de ley en sentido material, permitiendo la intervención del ejecutivo como excepcionalmente facultado para dictar normas con fuerza de ley (CP. art. 150.10). Lo anterior, significa que el Legislador de ninguna manera puede despojarse de las funciones que la Constitución le ha atribuido para delegarlas, sin más, en otra autoridad so pretexto de su reglamentación.
Bajo estos parámetros, a manera de síntesis, se puede afirmar que, según lo dispuesto en el artículo 150 (numeral 2°) de la Carta Política y la jurisprudencia, la regulación de los aspectos procesales aplicables a los procedimientos judiciales y administrativos le corresponde al legislador, y la potestad reglamentaria está reservada para complementar la ley con el fin de garantizar su debida aplicación.
17 Sentencia de la Corte Constitucional C-886 de 2004.
18 Sentencia de la Corte Constitucional C-1104 de 2001.
19 Sentencias de la Corte Constitucional C-927 de 2000, C-555 de 2001, C-640 de 2002, C-642 de 2002, C-736 de 2002, C-740 de 2002, C-788 de 2002, C-561 de 2004, C-340 de 2006, T-738 de
2006, C-692 de 2008.
22 Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 1997, C-448 de 1998, C-111 de 2000, C-710 de 2001,
C-234 de 2002, C-265 de 2002, C-675 de 2005, C-818 de 2005, C-1262 de 2005, C-507 de 2006, C-
713 de 2008, C-823 de 2011, entre otras.
Es decir, que, cuando el legislador ejerce su competencia y expide la ley regulando el tema, las autoridades revestidas de la potestad reglamentaria, llámese Presidente de la República, Ministerios, órganos independientes o Rama Judicial, podrán complementar la ley para su debida aplicación, atendiendo criterios de necesidad, adecuación y suficiencia; pero en ningún caso podrán modificar, ampliar, o restringir su contenido material o alcance, so pena de excederse en la potestad reglamentaria, pues estaría usurpando una función constitucional de una de las ramas del poder público.
Ahora bien, materialmente lo anterior implica que se configura la extralimitación en la potestad reglamentaria en dos eventos. El primero de ellos es cuando el legislador no ha ejercido su función constitucional, es decir, no ha expedido la ley, y la autoridad revestida de la potestad reglamentaria lo hace en su lugar. El segundo escenario se presenta cuando, existiendo la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria expide el acto y materialmente no cumple con la finalidad de complementariedad, adoptando reglas que no son necesarias, o no son adecuadas y suficientes para alcanzar el propósito que la reglamentación persigue, que es el cumplimiento de la ley que reglamenta24.
Existe un tercer supuesto según el cual, expedida la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria modifica, amplía o restringe su contenido material o alcance; en este caso desconoce la norma superior que reglamenta, lo que implica la nulidad de la reglamentación, pero no precisamente por extralimitación en la
24 CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 2017-00030-00. “Empero, como lo señaló la jurisprudencia de esta Sección, el ejercicio de esa competencia debe respetar los principios de necesidad y legalidad.
Según el primero, la facultad reglamentaria debe ser ejercida únicamente sobre aspectos de la ley que requieran de precisión para su correcta implementación. Por esto es que se afirma que entre más amplio o general sea el contenido de la ley, más amplia será la facultad reglamentaria. Mientras que, por el contrario, entre más precisa sea la ley menor será el ámbito de la facultad.
En cuanto al segundo, no puede exceder el alcance de la ley que dice reglamentar, pues en ese caso no está asegurando su cumplimiento, sino adicionando un contenido normativo lo que no tiene sustento en una norma de rango superior”.
Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03- 27- 000-2017-00047-00 (23490). Sentencia del 28 de junio de 2018. C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27- 000-2012-00024-00 (19359). Sentencia del 6 de diciembre de 2017. C.P.: Milton Chaves García. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27- 000-2009-00024-00 (17699). Sentencia del 30 de mayo de 2011. C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia.
competencia, sino por infracción a norma superior.
- En ese sentido, en lo atinente al asunto bajo examen, la Sala observa que el Presidente de la República, al expedir el Decreto 2219 de 2014, invocó como fundamento diversas disposiciones constitucionales y legales, específicamente los artículos 67 y 189 (numerales 11, 21, 22 y 26) de la Constitución, así como la Ley 30 de 1992. En particular, el Decreto demandado aludió al literal e) del artículo 32 de la Ley 30 de 1992, que establece que la suprema inspección y vigilancia de la educación superior incluye velar porque las rentas de las instituciones privadas de educación superior, constituidas como personas jurídicas de utilidad común, se conserven y apliquen adecuadamente, asegurando el cumplimiento de la voluntad de sus fundadores.
Sin embargo, al analizar el contenido de la Ley 30 de 1992, se advierte que el legislador solo se pronunció sobre el objetivo y los fines de la función de inspección y vigilancia. En ese orden, es dable entender que la Ley 30 no proporcionó un marco legal mínimo y suficiente que habilitara al Presidente de la República para reglamentar las funciones de inspección, control y vigilancia sobre los establecimientos de educación superior. Por tanto, al momento de la expedición del Decreto 2219 de 2014, no existía un fundamento normativo que respaldara la regulación de estas materias en los términos establecidos por el acto acusado.
En efecto, el acto demandado introdujo medidas preventivas y correctivas en ausencia de un marco legal que las sustentara. Dispuso que, de persistir irregularidades en los establecimientos de educación superior, el Ministerio de Educación Nacional podría adoptar diversas medidas correctivas, tales como la elaboración y adopción de un plan de mejoramiento, la suspensión temporal de registros calificados, o incluso la administración fiduciaria de bienes y recursos de las instituciones. Sin embargo, estas medidas no contaban con un marco normativo previo que definiera las reglas de competencia necesarias para su implementación, lo que, como arriba se precisó, constituye un exceso de reglamentación, en el primero de los eventos descritos, cuando el legislador no ha ejercido su función constitucional, es decir, no ha expedido la ley y la autoridad revestida de la potestad reglamentaria lo hace en su lugar.
Como lo señaló el Ministerio Público en el concepto que presentó en el trámite de la referencia, cuestión que reconoció la parte demandada en el escrito de alegatos de conclusión, menos de tres (3) meses después de la expedición del Decreto atacado se promulgó la Ley 1740 de 2014, "Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones", que estableció un marco normativo con los criterios y límites para la función de inspección y vigilancia en la educación superior. Esa circunstancia respalda la conclusión de falta de competencia del Ministerio de Educación Nacional para reglamentar el ejercicio de la inspección, vigilancia y control de la educación superior y permite comprobar que la expedición de la normativa radicaba de manera exclusiva en cabeza del Legislador.
Ante la prosperidad del cargo de nulidad examinado anteriormente, la Sala se releva de estudiar los demás cargos alegados en la demanda, criterio consolidado por esta Sección y adoptado en otras ocasiones, entre ellas, en sentencia de 11 de febrero de 201625.
Costas
Visto el artículo 188 del CPACA26, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto.
25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de febrero de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación 2009-00457-00. En dicha providencia se dijo: “Al haber prosperado los cargos formulados en la demanda en contra del artículo 20 del Decreto 1070 de 31 de marzo de 2009, la Sala se releva de estudiar los relacionados con la infracción de las normas que consagran la obligación de consultar los derechos de las comunidades indígenas cuando con la decisión resulten desconocidos sus derechos.”.
26 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO. DECLARAR LA NULIDAD del Decreto nro. 2219 del 31 de octubre de 2014, “Por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la inspección, vigilancia y control de la educación superior”, proferido por el Gobierno Nacional, por las razones antes expuestas.
SEGUNDO. Sin condena en costas, en atención a lo señalado en precedencia.
TERCERO. Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 13 de febrero de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidenta Consejero de Estado
Consejera de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Consejero de Estado Consejero de Estado
La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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