CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

Radicación núm.: 11001 03 24 000 2015 00368 00

Actor: Juan José Rodríguez Arbeláez

Demandado: Nación - Ministerio de Transporte

Tesis: No son nulas por expedición irregular las normas que implementan un sistema de información para el monitoreo de los mercados relevantes en el transporte de carga por carretera y regulan el comportamiento de los valores a pagar y de los fletes, si fueron expedidas por el Presidente de la República y no se agotó el trámite de abogacía de la competencia ante la SIC.

No es nula la Resolución expedida por un Ministerio que cumplió con el trámite previo a su expedición relacionado con la petición de concepto a la SIC para la abogacía de la competencia, si no regula aspectos nuevos no previstos en el Decreto con fundamento en el cual es expedida.

No son nulas por expedición irregular las normas dictadas por el Presidente de la República que implementan un sistema de información para el monitoreo de los mercados relevantes en el transporte de carga por carretera y regulan el comportamiento de los valores a pagar y de los fletes, si en la parte motiva no se dejó constancia de la razón por la cual no era procedente solicitar concepto a la SIC.

NULIDAD - ÚNICA INSTANCIA

La Sala procede a decidir el medio de control de nulidad de la referencia promovido por el señor Juan José Rodríguez Arbeláez en contra de los artículos 2.2.1.7.4, 2.2.1.7.6.2,   2.2.1.7.6.3,   2.2.1.7.6.4,   2.2.1.7.6.8,   2.2.1.7.6.9,   2.2.1.7.6.13   y

2.2.1.7.6.14 del Decreto 1079 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”, que corresponden a los artículos 1º a 8º del Decreto 2228 de 2013, “por el cual se modifican los artículos 1°, 3°, 4°, 5°, 11 y 12 del Decreto 2092 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, y la Resolución nro. 0000757 de 2015, “por la cual se establece la aplicación de los artículos 2 del Decreto 2228 de 2013 y se dictan otras disposiciones”, expedidos por el Gobierno

Nacional (Presidencia de la República y Ministerio de Transporte) y el Ministerio de Transporte, respectivamente.

LA DEMANDA

Pretensiones

El ciudadano Juan José Rodríguez Arbeláez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en la cual solicitó lo siguiente:

“PRETENSIONES

La declaratoria de nulidad de los artículos 2.2.1.7.4., 2.2.1.7.6.2., 2.2.1.7.6.3., 2.2.1.7.6.4., 2.2.1.7.6.8., 2.2.1.7.6.9., 2.2.1.7.6.13. y 2.2.1.7.6.14. del Decreto

1079 de 2015 Único Reglamentario de Transporte; artículos que corresponden a los artículos 1 a 8 del Decreto Reglamentario 2228 de 2012 del Ministerio de Transporte) (Sic). Igualmente, la declaratoria de nulidad de la Resolución 0000757 de 2015 del Ministerio de Transporte” ¹.

Los actos cuestionados

Decreto 1079 de 2015.

“DECRETO 1079 DE 2015

(mayo 26)

Diario Oficial No. 49.523 de 26 de mayo de 2015 MINISTERIO DE TRANSPORTE

Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y

CONSIDERANDO:

(…) DECRETA:

¹ Folio 3 del Cuaderno principal.

(…)

ARTÍCULO 2.2.1.7.4. Definiciones. Para la interpretación y aplicación del presente Capítulo, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

-- Manifiesto de carga: es el documento que ampara el transporte de mercancías ante las distintas autoridades, por lo tanto, debe ser portado por el conductor del vehículo durante todo el recorrido. Se utilizará para llevar las estadísticas del transporte público de carga por carretera dentro del territorio nacional.

-- Registro Nacional de Transporte de Carga: es el conjunto de datos relacionados con los vehículos de transporte de carga, con fines estadísticos para determinar la oferta de transporte de carga a nivel nacional; que contiene las siguientes especificaciones técnicas del vehículo automotor: placa, modelo, marca, línea, clase de vehículo, combustible, tipo de carrocería, peso bruto vehicular, número de ejes, número de llantas, alto, ancho, largo, voladizo anterior y voladizo posterior.

-- Usuario del servicio de transporte terrestre automotor de carga: es la persona natural o jurídica que celebra contratos de transporte terrestre de carga directamente con el operador o empresa de transporte debidamente constituida y habilitada.

-- Vehículo de carga: vehículo autopropulsado o no, destinado al transporte de mercancías por carretera. Puede contar con equipos adicionales para la prestación de servicios especializados.

-- Flete: Es el precio establecido entre el remitente o destinatario de la carga con la empresa de transporte por concepto del contrato de transporte terrestre automotor de carga.

-- Generador de la Carga: es el remitente, o el destinatario de la carga cuando acepte el contrato en los términos de los artículos 1008 y 1009 del Código de Comercio.

-- Valor a Pagar: es el valor establecido entre la empresa de transporte y el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, teniendo en cuenta los costos eficientes de operación establecidos en el sistema de información de costos de referencia adoptado por el Ministerio de Transporte.

-- Costos Eficientes de Operación: son los costos de operación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga que se obtienen en una ruta origen - destino, considerando los parámetros de operación más eficientes, atendiendo criterios técnicos, logísticos y de eficiencia, con base en la información de costos reportada y contenida en el SICE-TAC.

-- Titular del manifiesto electrónico de carga: es el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga a quien se le debe el Valor a Pagar. El manifiesto electrónico de carga prestará mérito ejecutivo, en los términos de los Códigos de Comercio y de Procedimiento Civil o las leyes y decretos que los modifiquen o sustituyan. La empresa de carga expedirá dos originales del mismo tenor, uno con destino al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga y otro para esta.

(Decreto 173 de 2001, artículo 7o, modificado por el Decreto 1499 de 2009, artículo 1o; Decreto 2228 de 2013, artículo 1o).

(…)

ARTÍCULO 2.2.1.7.6.2. Relaciones económicas. Las relaciones económicas entre el Generador de la Carga y la empresa de transporte público, y de esta con los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos, serán establecidas por las partes, sin que en ningún caso se puedan efectuar pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación.

El sistema de información SICE-TAC, del Ministerio de Transporte, será el parámetro de referencia.

El generador de carga y la empresa de transporte, tendrán la obligación de informar al Ministerio de Transporte, a través del Registro Nacional de Despachos de Carga RNDC, el Valor a Pagar y el Flete, así como las demás condiciones establecidas entre el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, de conformidad con la metodología y los requerimientos que para tal efecto establezca el Ministerio de Transporte.

El generador de la carga, la empresa de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de un vehículo de servicio público de carga, deberán dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo.

(Decreto 2092 de 2011, artículo 3, modificado por el Decreto 2228 de 2013, artículo 2o).

ARTÍCULO 2.2.1.7.6.3. Sistema de costos de referencia, monitoreo de los fletes y valor a pagar. El Ministerio de Transporte cuenta con un sistema de información de costos de referencia y un esquema de monitoreo de los fletes y del Valor a Pagar.

Los niveles de Costos Eficientes de Operación se establecerán atendiendo a criterios técnicos, logísticos y de eficiencia.

El Ministerio de Transporte deberá reglamentar la metodología para la captura de información a través del RNDC, el esquema y procedimiento de monitoreo de los fletes y del valor a pagar, así como la manera de obtener los criterios técnicos, logísticos y de eficiencia a incorporar.

El Ministerio de Transporte monitoreará en conjunto con las autoridades de control, Superintendencia de Puertos y Transporte y Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, el cumplimiento del diligenciamiento del RNDC por parte de las empresas Generadoras de Carga y empresas de transporte, cada autoridad dentro del ámbito de sus competencias.

(Decreto 2092 de 2011, artículo 4, modificado por el Decreto 2228 de 2013, artículo 3o).

ARTÍCULO 2.2.1.7.6.4. Investigaciones y sanciones. Cuando el Valor a Pagar o el flete se encuentren por debajo de los Costos Eficientes de Operación estimados por el Ministerio de Transporte, con base en la información reportada y registrada en el SICE- TAC, las Superintendencias de Puertos y Transporte y de Industria y Comercio, adelantarán dentro del marco de sus competencias, las investigaciones a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 336 de 1996 y 1340 de 2009.

(Decreto 2092 de 2011, artículo 5, modificado por el Decreto 2228 de 2013, artículo 4o).

(…)

ARTÍCULO 2.2.1.7.6.8. Incumplimiento de los tiempos pactos de cargue y descargue. En los casos en los que el generador de la carga no cargue o descargue la mercancía dentro de los tiempos pactados en el contrato de transporte, el flete contratado se incrementará en el monto o porcentaje dispuesto por las partes en el contrato de transporte.

En los casos en los que la empresa de transporte no cargue o descargue la mercancía dentro de los tiempos pactados en el contrato de transporte, el flete contratado se reducirá en el monto o porcentaje dispuesto por las partes en el contrato de transporte.

Para efectos de las relaciones entre empresa de transporte y propietario, tenedor o poseedor, se entenderá que los tiempos de cargue o descargue no podrán ser superiores a 12 horas siguientes al arribo del vehículo al lugar de origen o destino, según corresponda, indicado por la empresa de transporte en el manifiesto electrónico de carga.

En los casos en los que se supere el plazo y haya lugar a la cancelación del Valor a Pagar, la empresa de transporte deberá efectuarlo al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, incrementado en una suma igual a tres (3) salarios mínimos legales diarios vigentes, por cada hora adicional de espera en vehículo articulado y dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes, por cada hora adicional de espera en vehículo rígido.

Si el plazo de que trata el inciso anterior se supera por razones imputables al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga, se atenderá lo previsto sobre cumplimiento contractual, en las normas civiles y comerciales que regulan la materia, especialmente en lo que o caso fortuito y fuerza mayor se refiere.

En consecuencia, los acuerdos entre generador de la carga y empresa de transporte sobre este aspecto, no serán oponibles a la relación entre empresa, propietario, tenedor o poseedor del vehículo.

(Decreto 2092 de 2011, artículo 11, modificado por el Decreto 2228 de 2013, artículo 5o).

ARTÍCULO 2.2.1.7.6.9. Obligaciones del generador de la carga y de la empresa de transporte. En virtud del presente Capítulo, el Generador de la Carga y la empresa de transporte tendrán las siguientes obligaciones:

La empresa de transporte:

Diligenciar el manifiesto electrónico de carga con información exacta y fidedigna, en los términos previstos por el Ministerio de Transporte;

Expedir el manifiesto electrónico de carga, de manera completa en los términos previstos por el Ministerio de Transporte;

Remitir al Ministerio de Transporte el manifiesto electrónico de carga, en los términos y por los medios que este defina;

Mantener en sus archivos el manifiesto electrónico de carga de conformidad con lo establecido en el Código de Comercio;

Cancelar el Valor a Pagar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, oportuna y completamente;

Efectuar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, única y exclusivamente los descuentos estipulados en la presente Sección;

Reconocer al propietario, poseedor o tenedor el Valor a Pagar estipulado por las partes, en desarrollo de lo previsto en el presente Sección;

Expedir y entregar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, la Liquidación del viaje realizado;

Expedir y entregar un original del Manifiesto Electrónico de Carga, al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga.

Generador de la carga:

Pagar el flete a la empresa de transporte, completo y en la oportunidad prevista en el contrato, o a falta de estipulación en este, en la oportunidad prevista en el artículo 2.2.1.7.6.6 de este Decreto. En los términos del artículo 1009 del Código de Comercio, el remitente o el destinatario son solidariamente responsables del pago del flete y de los demás gastos que se ocasionen con motivo de su conducción o hasta el momento de su entrega;

Pagar los valores correspondientes por el cargue, descargue y trasbordo de la mercancía, los cuales, podrán quedar contemplados dentro del respectivo flete;

Cargar o descargar la mercancía dentro de los tiempos pactados;

Adecuar la logística para la ubicación de los vehículos de transporte de carga para cargue y descargue en los lugares de origen o destino;

Diligenciar el Registro Nacional de Despachos de Carga (RNDC) con información exacta y fidedigna de acuerdo con los parámetros establecidos por el Ministerio de Transporte. Para el efecto deberá reportar como mínimo la siguiente información:

La identificación del generador de la carga que la reporta.

Nombre de la empresa de transporte de carga que prestará el servicio público de transporte de carga.

Descripción de la mercancía transportada, indicando su peso o volumen y procedencia, según el caso.

Lugar y dirección de origen y destino de las mercancías.

El valor del flete en letras y números.

Consignar en el contrato de transporte el valor del flete, teniendo en cuenta las previsiones contempladas en la presente Sección.

(Decreto 2092 de 2011, artículo 12, modificado por el Decreto 2228 de 2013, artículo 6o).

(…)

ARTÍCULO 2.2.1.7.6.13. Autorización Los vehículos que cumplan las condiciones de ley, podrán prestar el servicio público de transporte de carga, hasta tanto el Ministerio de Transporte, a través de las mesas técnicas con los gremios, definan las condiciones para la prestación del servicio público de transporte de carga.

(Decreto 2228 de 2013, artículo 7o).

ARTÍCULO 2.2.1.7.6.14. Comité de seguimiento. Para efectos del seguimiento a lo dispuesto entre los artículos 2.2.1.7.6.1. y 2.2.1.7.6.13. de este Decreto, se conformará un comité compuesto por un (1) delegado del Ministerio de Transporte, el Alto Consejero para la Gestión Pública y Privada o quien haga sus veces y un (1) delegado del Presidente de la República.

(Decreto 2228 de 2013, artículo 8o)”.

Resolución número 0000757 de 2015.

“Resolución número 0000757 de 2015

26 de marzo de 2015

“Por la cual se establece la aplicación de los artículos 2 del Decreto 2228 de 2013 y se dictan otras disposiciones”

LA MINISTRA DE TRANSPORTE

En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por los artículos 61 literal a) de la Ley 489 de 1998, artículo 6° numerales 6.2 y 6.18 del

Decreto 087 de 2011 y 3° del Decreto 2228 de 2013 y,

CONSIDERANDO:

Que en ejercicio de la facultad de intervención del Estado, en el marco de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, se expidió para el sector transporte el Decreto 2228 de 2013.

Que el Decreto 2092 de 2011, fijó la política tarifaría y los criterios que regulan las relaciones económicas entre los actores del servicio público de transporte terrestre automotor de carga.

Que el Decreto 2228 de 2013 modificó algunos artículos del Decreto 2092 de 2011, definiendo en el artículo 1 ° como costos eficientes de operación, “los costos de operación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga que se obtienen en una ruta origen-destino, considerando los parámetros de operación más eficientes, atendiendo criterios técnicos, logísticos y de eficiencia, con base en la información de costos reportada y contenida en el SIC E-TAC”.

Que en el artículo 2º del Decreto 2228 se definió “Las relaciones económicas entre el generador de carga y la empresa de transporte público, y de esta con los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos, serán establecidas por las partes, sin que en ningún caso se puedan efectuar pagos por· debajo de los costos eficientes de operación

(...)”.

Que teniendo en cuenta que las partes involucradas en la prestación del servicio público de carga no pueden efectuar pagos por debajo de los costos eficientes de operación.

Que es función de las autoridades competentes garantizar la competencia y no permitir el abuso de posición dominante, para lo cual en la presente resolución se garantizan las funciones que para este efecto tiene las Superintendencias de Puertos y Transporte e Industria y Comercio.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

ARTICULO PRIMERO. En ningún caso se pueden efectuar pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación, publicados en el SICE TAC, dado el carácter obligatorio del artículo segundo del Decreto 2228 de 2013.

ARTICULO SEGUNDO. Mediante la expedición y el cumplimiento de la presente resolución se atiende la reglamentación solicitada en el artículo tercero del Decreto 2228 de 2013. El SICE TAC se actualizará de manera permanente en sus componentes técnicos, logísticos y operativos.

ARTICULO TERCERO. En caso que los generadores de carga, las empresas de transporte de carga y los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos de carga incumplan con lo estipulado en el Decreto 2228 de 2013, el Ministerio de Transporte, remitirá la información a las Superintendencias de Puertos y Transporte e Industria y Comercio para que estas entidades inicien las actuaciones sancionatorias, previstas en la Ley.

El Ministerio de Transporte dispondrá de una ventanilla de atención al ciudadano, que reciba los posibles incumplimientos, para dar traslado a las autoridades competentes buscando asegurar el cumplimiento de la presente resolución, sin perjuicio de las quejas que puedan presentarse ante las Superintendencias competentes.

PARÁGRAFO. La Superintendencia de Puertos y Transporte habilitará el #767, opción 3 y otras herramientas de las tecnologías de la información y comunicaciones para recibir las quejas.

ARTICULO CUARTO. La Superintendencia de Industria y Comercio, en el marco de sus atribuciones legales, adelantará las actuaciones administrativas sancionatorias a que hubiere lugar en materia de infracciones al régimen de protección de la competencia previsto en la Ley 155 de 1959, Ley 256 de 1996, Ley 1340 de 2009, Decreto 2153 de 1992 y Decreto 4886 de 2011, derivados de la violación de las normas que prevén infracciones al régimen de Costos Eficientes de Operación en materia de transporte, reportados por el Ministerio de Transporte o por los particulares interesados, con el fin de imponer las sanciones legales y las órdenes de restitución a cargo de quienes hayan efectuado pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación, cuando a ello hubiere lugar.

Con el fin de hacer más ágiles las investigaciones a que se refiere el inciso anterior, el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Industria y Comercio suscribirán un Convenio lnteradministrativo con el fin de crear el Grupo Elite lnterdisciplinario de Transporte, que funcionará al interior de la Superintendencia de Industria y Comercio con recursos del Ministerio de

Transporte, con dedicación exclusiva paro la investigación y sanción de las infracciones a que se refiere el inciso anterior.

ARTICULO QUINTO. La Superintendencia de Puertos y Transporte, de acuerdo a las competencias conferidas por los Decretos 101 y 1016 de 2000, así como del Decreto 27 41 de 2001 o de las normas que las sustituyan, adelantará las investigaciones administrativas a que haya lugar en el marco de la Ley 336 de 1996, por violación a las disposiciones que prevén infracciones al régimen de Costos Eficientes de Operación en materia de transporte terrestre automotor de carga, con el fin de imponer las sanciones a quienes (1) no paguen dentro de los plazos, (2) no paguen los tiempos muertos, o (3) hayan efectuado pagas par debajo de los Costos Eficientes de Operación, cuando a ello hubiere lugar.

Con el fin de hacer más ágiles las investigaciones a que se refiere el inciso anterior, la Superintendencia creará un Grupo de Reacción con dedicación exclusiva para la investigación y sanción de las infracciones a que se refiere esta disposición.

ARTICULO SEXTO. Para efectos de actualizar lo establecido en el Decreto 2228 de 2013, se procederá con los mecanismos suficientes para la aplicación del mismo, atendiendo a criterios técnicos.

ARTICULO SÉPTIMO. La presente resolución rige a partir de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE”.

Normas violadas y concepto de la violación

La parte actora sostuvo que los actos demandados desconocieron el artículo 7º de la Ley 1340 de 2009, “por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”, y el Decreto 2897 de 2010, “por el cual se reglamenta el articulo 7 de la Ley 1340 de 2009”, proferido por el Ministerio de Industria y Comercio.

A continuación, se realiza una síntesis del concepto de violación esgrimido por la parte actora, quien lo encuadra en la causal de nulidad de expedición irregular:

Expuso que, de conformidad con el artículo 7º de la Ley 1340 de 2009, reglamentado a través del Decreto 2897 de 2010, la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC) está habilitada para rendir concepto previo no vinculante sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia en la libre competencia en los mercados, para lo cual las autoridades deben informarle sobre los actos administrativos que pretenden expedir.

Adujo que el artículo 2º del Decreto 2228 de 2013, hoy artículo 2.2.1.7.6.2. del Decreto 1079 del 2015, estableció que ni los generadores de carga ni las empresas de transporte público pueden efectuar pagos de fletes por debajo de los costos eficientes de operación publicados en el Sistema de Información de Costos Eficientes para el Transporte Automotor de Carga (SICE-TAC). Igualmente, que la resolución demandada reprodujo ese mandato, el cual constituye una restricción respecto de la fijación de fletes que incide en la libre competencia del mercado de transporte de carga, por lo que los actos enjuiciados debieron someterse al concepto previo de la SIC.

Agregó que en respuesta al derecho de petición presentado por la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI en el mes de abril de 2015, la SIC informó que el Decreto 2228 de 2013, por haber sido expedido por el Presidente de la República, no necesitaba ser consultado a esa entidad, en atención a lo dispuesto en el Decreto 2897 de 2010, circunstancia que, a juicio de la parte actora, supone desconocer el hecho de que el referido artículo 7º de la Ley 1340 de 2009 no hace distinción de las autoridades de regulación que deben cumplir con el trámite, de tal suerte que el Presidente de la República no está excluido de su ámbito de aplicación cuando quiera que emitan actos administrativos que incidan sobre la libre competencia, como es el caso del decreto aquí censurado.

Arguyó que de las razones por las cuales no resultaba necesario solicitar concepto previo a la SIC o de las eventuales acciones que con ese fin se hubiesen efectuado era necesario dejar constancia en la parte motiva de las decisiones objeto de la pretensión de nulidad, sin que así hubiese ocurrido.

Siendo ello así, respecto de ellas se configura la causal de nulidad de expedición irregular, tal como lo estableció la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto del

4 de julio de 2013, número de radicado 2138, en el que se sostuvo que el incumplimiento del trámite de la abogacía de la competencia daba lugar a la declaratoria de nulidad del acto respecto del cual dicha figura no fue observada.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Mediante auto calendado el día 13 de agosto de 2015, el Magistrado sustanciador admitió la demanda².

La apoderada judicial de La Nación - Ministerio de Transporte contestó la demanda y solicitó declarar probada la excepción de inepta demanda o, en su defecto, se denegaran las pretensiones, bajo los argumentos que pasan a sintetizarse:

El medio exceptivo propuesto lo sustentó en cuatro (4) razones, a saber: (i) los artículos del Decreto 1079 de 2015, cuya anulación se pretende, no corresponden a los artículos 1 a 8 del decreto 2228 de 2012, es decir, que las normas no fueron claramente identificadas ni los cargos desarrollados, (ii) el libelo introductorio carece de argumentación sobre el concepto de libre competencia aplicado al contrato de transporte de carga, pues en dicho escrito solamente se enuncia la restricción contenida en los actos demandados y que ella da lugar a la necesidad de solicitar concepto previo a la SIC, sin ofrecer una explicación del porqué cada una de las disposiciones atacadas tienen incidencia en la libre competencia de los mercados, (iii) los reproches de legalidad están estructurados de manera general, sin dirigirse a cuestionar la validez de cada uno los artículos enjuiciados, y (iv) no se expuso un análisis dirigido a evidenciar las razones por las cuales el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, al ejercer la potestad reglamentaria, está llamado a solicitar concepto a una superintendencia.

Posteriormente, insistió en que “el ejercicio de las facultades constitucionales del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, no está sujeto a la revisión o concepto previo de una entidad de la rama ejecutiva”³. Sobre el punto, explicó que, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 2897 de 2010, son los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, unidades administrativas especiales con o sin personería jurídica, así como los establecimientos públicos del orden nacional, las autoridades obligadas a informar

² Folio 893 ibídem.

³ Ibídem.

a la SIC sobre proyectos de regulación que puedan tener incidencia en la libre competencia en los mercados.

Adicionalmente, expresó que esta última entidad, a través de Oficio No. 25-82296- 3-0, ratificó que el Decreto 2228 de 2013, al expedirse en ejercicio de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, esto es, numeral 11 del artículo 189 constitucional, no debía someterse a su concepto previo.

De otro lado, respecto de la Resolución número 0000757 de 2015, puso de presente que únicamente desarrolló las condiciones previamente impuestas por el Decreto 2228 de 2013, puesto que la prohibición del pago de valores por debajo del sistema de costos eficientes de operación publicados en el SICE -TAC se estableció allí y no en la resolución. Así mismo, agregó que se encuentra dentro de las excepciones al deber de informar que contempla el numeral 2º del artículo 4º del Decreto 2897 de 2010.

Expresó que “los contenidos del Decreto y la Resolución demandados, son acordes con los mandatos constitucionales referidos a la libre competencia y a la libertad de empresa”⁴. Así, aseveró que, de conformidad con la Constitución de 1991, la Rama Ejecutiva del poder público está encargada de la regulación económica y del mercado a través de la potestad reglamentaria y de las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de ciertas actividades o agentes económicos. En ese sentido, se adoptó un modelo de economía social de mercado que no sólo reconoce a la empresa y a la iniciativa privada como un motor de la economía, sino que también la limita con el propósito de proteger intereses superiores, lo que ha significado que la libertad de empresa se entienda como un criterio ampliado del interés general y la responsabilidad social.

Finalizó su intervención citando la sentencia C-228 de 2010, sobre libre competencia económica, para concluir que las disposiciones demandadas no necesitaban del concepto previo de la SIC y que cumplen con los parámetros legales y jurisprudenciales para su expedición, por lo que “gozan de legalidad tanto por su contenido como por su forma de expedición”⁵.⁶

⁴ Folio 906 ibídem.

⁵ Folio 908 ibídem.

⁶ Folios 902 a 908 ibídem.

AUDIENCIA INICIAL

El día 30 de septiembre de 2016 se llevó a cabo audiencia inicial. Allí el Despacho Sustanciador resolvió no acumular el proceso con los de radicado 2015-00395, 2016-00116 y 2016-00382, con fundamento en que aquello no fue solicitado por las partes, y porque, de conformidad con el numeral 3º del artículo 148 del Código General del Proceso (en adelante CPACA), la oportunidad procesal para ese fin finalizó cuando se señaló fecha y hora para llevar a cabo la audiencia del artículo 180 del CPACA.

A su vez, en lo tocante con la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, señaló que las disposiciones normativas demandadas fueron plenamente identificadas, el concepto de violación y el cargo de expedición irregular plasmado en el libelo introductorio resultó suficiente y aplicable a todas las disposiciones demandadas.

En cuanto al análisis sobre la legalidad de los actos enjuiciados que el accionante echó de menos, manifestó que dicho reparo sería resuelto al estudiar el fondo del asunto. Posteriormente, fijó el litigo en los siguientes términos⁷:

“5.- FIJACIÓN DEL LITIGIO

DR. VARGAS: Según se desprende de la demanda y de la contestación, el Despacho advierte que la controversia planteada es de puro derecho, y que el objeto del presente litigio consiste en determinar si las disposiciones demandadas del Decreto 1079 de 2015 (compilatorias de los artículos 1º a 8º del Decreto 2228 de 2013) y la Resolución 0000757 de 2015 fueron expedidas de forma irregular, al incumplir el trámite previsto en el artículo 7º de la Ley 1340 de 2009 que regula la figura de la abogacía de la competencia, por ser proferidas sin la consulta previa a la Superintendencia de Industria y Comercio de que trata dicha norma”⁸.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

En atención a que el Magistrado Sustanciador encontró que con las pruebas obrantes en el proceso era suficiente para proferir una decisión de fondo, con

⁷ Folios 938 a 948 ibídem

⁸ Folio 945 ibídem.

fundamento en el artículo 179 del CPACA prescindió de la audiencia de pruebas y ordenó correr traslado para alegar de conclusión⁹.

La parte actora, mediante memorial radicado el día 13 de octubre de 2016, presentó alegatos de conclusión insistiendo en que las disposiciones enjuiciadas tienen incidencia en la libre competencia del mercado de transporte de carga. Esta afirmación la sustentó en el hecho de que en la parte motiva del Decreto 2228 de 2013 se alude expresamente al artículo 29 de la Ley 336 de 1996, norma que trata sobre las atribuciones del Gobierno Nacional para formular la política y fijar los criterios para tener en cuenta en las tarifas de cada una de las modalidades de transporte.

Igualmente, indicó que, debido a que la Resolución 0000757 de 2015 desarrolla el referido Decreto, de ella también resulta predicable el hecho de que incide en la libre competencia del transporte de carga.

A su vez, adujo que, como en la contestación de la demanda se sostuvo que los actos demandados son acordes con los mandatos constitucionales referidos a la libre competencia y a la libertad económica, ello significa que la accionada reconoció que ambos tratan sobre dichas materias.

Expresó que, contrario a lo manifestado por la accionada, ni el artículo 7º de la Ley 1340 de 2009, ni el artículo 2º del Decreto 2897 de 2010, consagran una distinción de las autoridades respecto de las cuales se predica la obligación de someter a concepto previo de la SIC los proyectos de regulaciones que puedan tener incidencia en la libre competencia en los mercados, sino que, por el contrario, en esta última únicamente se excluye de manera expresa a los organismos y entidades a los que se refiere el artículo 40 de la Ley 489 de 1998.

Manifestó, además, que, tal como lo señala el numeral segundo del artículo 59 ibidem, una de las funciones de los Ministerios es preparar los proyectos de decretos que deben dictarse por el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, lo que significa que es responsabilidad de los primeros someterlos a la figura de la abogacía de la competencia, situación que de no

⁹ Folio 946 ibídem.

acontecer, como ocurrió en el sub examine, vicia de nulidad por expedición irregular los actos enjuiciados, máxime cuando ninguna constancia sobre este particular se dejó en ellos.

En lo que se refiere a la manifestación del accionado acerca de que la Resolución 0000757 de 2015, según la cual únicamente aclara conductas previamente establecidas, señaló que tal afirmación es falsa, en la medida que en ella también se dispone que los recorridos que no aparecen en el SICE-TAC deben tomar como referencia el costo tonelada/kilómetro transportado de la ruta origen - destino más cercana y multiplicarla por la distancia recorrida, “regulación esta (Sic) que está en el Decreto 2228 de 2013”, compilado en el Decreto 1079 de 2015. Adicionalmente, porque allí se delimitan las competencias de la SIC y de la Superintendencia de Puertos y Transportes para efectos de la aplicación del Decreto 2228 de 2013¹⁰.

Por su parte, el Ministerio de Transporte, el 14 de octubre de 2016, allegó memorial en el que señaló que un análisis sistemático y literal del Decreto 2897 de 2010, que reglamentó la figura de la abogacía de la competencia de la Ley 1340 de 2009, permite concluir que la expedición del Decreto 2282 de 2013 por el Presidente de la República se efectuó en ejercicio de su potestad reglamentaria, razón por la cual no está sujeta al concepto previo de la SIC, como lo admitió esa misma entidad en Oficio número 25-82296-3-0.

Sobre la Resolución 0000757 de 2015, señaló que la prohibición del pago de valores por debajo de los establecidos en el sistema de costos eficientes de operación del SICE-TAC es un desarrollo de las condiciones previamente expuestas en el Decreto 2228 de 2013, por lo que dicho acto se encontraba incurso en la causal de excepción a la obligación de consultar contemplada en el artículo 4º del Decreto 2897 de 2010.

Puso de presente que los antecedentes administrativos de este acto enjuiciado dan cuenta de que la SIC participó y conoció del proceso de estructuración de los costos eficientes del transporte automotor terrestre de carga que dio lugar a su expedición. Asimismo, informó que esa autoridad asesoró a esa cartera en la política pública de la competencia, de lo que da cuenta el acta de compromiso que suscribieron.

Finalmente, concluyó que “no sólo no se violó ninguna disposición de rango legal o superior con la expedición del Decreto y la Resolución impugnados, sino que además queda demostrado que el establecimiento de un referente dado por el mismo mercado, constituye una intervención perfectamente razonable y acore (Sic) con los fines constitucionales que se persiguen y contaron con la asesoría de la autoridad pública competente para prestar apoyo y consejo, ya que su concepto previo no era necesario”¹¹.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Agente del Ministerio Público, mediante escrito radicado el 14 de octubre de 2014, presentó alegatos de conclusión solicitando denegar las pretensiones de la demanda, aduciendo lo siguiente:

Explicó que el Decreto 2228 de 2013 fue expedido por el Presidente de la República en desarrollo de la Ley 105 de 1993 y el artículo 29 de la Ley 336 de 1996, y en ejercicio de las potestades que le fueron otorgadas constitucionalmente en el numeral 11 del artículo 189 Superior; razón por la cual, y luego de exponer extensas consideraciones sobre este tema y traer a colación sentencias de la Corte Constitucional sobre la materia, aseveró que no podría configurarse una extralimitación de sus funciones, pues se limitó a materializar la facultad reglamentaria que previamente le fue conferida para la cumplida ejecución de la ley.

Acerca de la infracción del artículo 7º de la Ley 1340 de 2009, tras aludir a su contenido, manifestó compartir las conclusiones del Ministerio de Transporte en el sentido que, conforme al artículo 2 del Decreto 2897 de 2010, el Decreto 2228 de 2013 no debía ser objeto de solicitud de concepto a la SIC, en tanto el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria no es una de aquellas autoridades sujetas a dicho trámite, como lo consideró la misma SIC en el Oficio número 25-82296-3-0.

En cuanto a la Resolución 0000757 de 2015, también coincidió en que a través de ella únicamente se desarrollan condiciones previamente expuestas en el Decreto

¹¹ Folios 978 a 980 ibídem.

2228 y que por ello le es aplicable la excepción del artículo 4º del Decreto 2897, descartando la configuración del cargo de expedición irregular.

Mencionó que la Constitución de 1991 confirió a la Rama Ejecutiva del poder público competencias para la regulación económica y del mercado a través de la potestad reglamentaria y de las funciones de inspección, vigilancia y control de algunas actividades y agentes económicos, de manera que el establecimiento de un referente sobre el valor de fletes como consecuencia de las dinámicas del mercado obedece a motivos adecuados y suficientes que justifican la medida de intervención, que estimó acorde con los fines constitucionales de libre competencia y libertad de empresa, por cuanto no implica barreras injustificadas de acceso al mercado para a los oferentes, argumento que respaldó en lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C – 228 de 2010.

DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

Competencia.

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

Planteamiento

De acuerdo con el contenido y alcance del libelo introductorio y lo manifestado por el demandado y el Ministerio Público, así como lo resuelto en la audiencia inicial, observa la Sala que existe una cuestión previa pendiente de desatar relacionada con la delimitación de la controversia, cual es, definir si los artículos del Decreto

1079 de 2015 que se acusan de ilegales coinciden con los previstos en los artículos 1 a 8 del Decreto 2228 de 2013.

Respecto del fondo, se identifican los siguientes dos aspectos en discrepancia: el primero, sobre la necesidad de agotar el trámite de abogacía de la competencia ante la SIC para la expedición de los artículos mencionados en la demanda del Decreto compilatorio 1079 de 2015, que corresponden a los artículos 1 a 8 del Decreto 2228 de 2013, pues para el accionante ello era menester habida cuenta de que se están adoptando medidas que inciden en la libre competencia del sector transporte sin que sea relevante el hecho de que el Presidente lo haya expedido, pues el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009 no lo excluye como sí lo hace frente a las autoridades previstas en el artículo 40 de la Ley 489 de 1998; y, en todo caso, al ser el Ministerio de Transporte quien preparó el proyecto de Decreto en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 59 ibidem, sobre éste sí recae la obligación de ese trámite previo. Entre tanto, para el demandado y el Ministerio Público sí es relevante que el Presidente lo hubiera emitido, pues como suprema autoridad administrativa y en ejercicio de la facultad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 105 de 1993 y el artículo 29 de la Ley 336 de 1996, y al no estar enlistado dentro de las entidades obligadas en virtud del artículo 2 del Decreto 2897 de 2010, no debe someter sus decisiones a dicho trámite previo, advirtiendo que la SIC participó en la elaboración de esos actos, por lo que siempre contó con asesoría sobre la materia.

El segundo tiene que ver con el cumplimiento del requisito de abogacía de la competencia respecto de la Resolución 0000757 de 2015 expedida por el Ministerio de Transporte, ya que, en criterio del actor, esa etapa debía ser observada porque allí dispone que los recorridos que no aparecen en el SICE-TAC deben tomar como referencia el costo tonelada/kilómetros transportado de la ruta origen – destino más cercana y multiplicarla por la distancia recorrida, y porque se delimitan competencias de la SIC y la Superintendencia de Transporte para la aplicación del Decreto 2228 de 2013. Mientras que, para el accionado y el Ministerio Público, la anotada Resolución no hizo otra cosa más que desarrollar las disposiciones del Decreto 2228 de 2013 y se encuentra dentro de la excepción a informar prevista en el numeral 2 del artículo 40 del Decreto 2897 de 2010 y, por consiguiente, se sustraía del trámite de abogacía ante la SIC.

El último tiene que ver con el vacío que encuentra el accionante en la parte motiva de los actos acusados, sobre las razones que condujeron a no solicitar concepto a la SIC, lo cual, a su juicio, configura una irregularidad que se traduce en la necesidad de decretar la nulidad por expedición irregular, en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 4 de julio de 2013, emitido en el proceso 2138, al que también acude para sustentar las anteriores inconformidades.

Consideración previa

El siguiente cuadro ilustra acerca de la correspondencia entre lo dispuesto en el Decreto 2228 de 2013 en sus artículos 1 a 8 y lo contenido en el Decreto 1079 de 2015 en sus artículos 2.2.1.7.4, 2.2.1.7.6.2, 2.2.1.7.6.3, 2.2.1.7.6.4, 2.2.1.7.6.8,

2.2.1.7.6.9, 2.2.1.7.6.13 y 2.2.1.7.6.14.

DECRETO 1079 DE 2015	DECRETO 2228 DE 2013
ARTÍCULO2.2.1.7.4. Definiciones. Para la interpretación y aplicación del presente Capítulo, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: -- Manifiesto de carga: es el documento que ampara el transporte de mercancías ante las distintas autoridades, por lo tanto, debe ser portado por el conductor del vehículo durante todo el recorrido. Se utilizará para llevar las estadísticas del transporte público de carga por carretera dentro del territorio nacional. -- Registro Nacional de Transporte de Carga: es el conjunto de datos relacionados con los vehículos de transporte de carga, con fines estadísticos para determinar la oferta de transporte de carga a nivel nacional; que contiene las siguientes especificaciones técnicas del vehículo automotor: placa, modelo, marca, línea, clase de vehículo, combustible, tipo de carrocería, peso bruto vehicular, número de ejes, número de llantas, alto, ancho, largo, voladizo anterior y voladizo posterior. -- Usuario del servicio de transporte terrestre automotor de carga: es la persona natural o jurídica que celebra contratos de transporte terrestre de carga directamente con el	ARTÍCULO 1.- Modificar el artículo 1del Decreto 2092 de 2011, el cual quedará así: “Artículo 1°. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones; Flete: Es el precio establecido entre el remitente o destinatario de la carga con la empresa de transporte por concepto del contrato de transporte terrestre automotor de carga. Generador de la Carga: Es el remitente, o el destinatario de la carga cuando acepte el contrato en los términos de los artículos 1008 y 1009 del Código de Comercio. Valor a Pagar: Es el valor establecido entre la empresa de transporte y el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, teniendo en cuenta los costos eficientes de operación establecidos en el sistema de información de costos de referencia adoptado por el Ministerio de Transporte. Costos Eficientes de Operación: Son los costos de operación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga que se obtienen en una ruta origen
operador o empresa de transporte debidamente constituida y habilitada. -- Vehículo de carga: vehículo autopropulsado o no, destinado al transporte de mercancías por carretera. Puede contar con equipos adicionales para la prestación de servicios especializados. -- Flete: Es el precio establecido entre el remitente o destinatario de la carga con la empresa de transporte por concepto del contrato de transporte terrestre automotor de carga. -- Generador de la Carga: es el remitente, o el destinatario de la carga cuando acepte el contrato en   los   términos   de   los artículos 1008 y 1009 del Código de Comercio. -- Valor a Pagar: es el valor establecido entre la empresa de transporte y el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, teniendo en cuenta los costos eficientes de operación establecidos en el sistema de información de costos de referencia adoptado por el Ministerio de Transporte. -- Costos Eficientes de Operación: son los costos de operación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga que se obtienen en una ruta origen - destino, considerando los parámetros de operación más eficientes, atendiendo criterios técnicos, logísticos y de eficiencia, con base en la información de costos reportada y contenida en el SICE-TAC. -- Titular del manifiesto electrónico de carga: es el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga a quien se le debe el Valor a Pagar. El manifiesto electrónico de carga prestará mérito ejecutivo, en los términos de los Códigos de Comercio y de Procedimiento Civil o las leyes y decretos que los modifiquen o sustituyan. La empresa de carga expedirá dos originales del mismo tenor, uno con destino al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga y otro para esta. ARTÍCULO 2.2.1.7.6.2. Relaciones económicas. Las   relaciones   económicas entre el Generador de la Carga y la empresa de transporte público, y de esta con los	- destino, considerando los parámetros de operación más eficientes, atendiendo criterios técnicos, logísticos y de eficiencia, con base en la información de costos reportada y contenida en el SICE- TAC. Titular del manifiesto electrónico de carga: Es el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga a quien se le debe el Valor a Pagar. El manifiesto electrónico de carga prestará mérito ejecutivo, en los términos de los Códigos de Comercio y de Procedimiento Civil o las leyes y decretos que los modifiquen o sustituyan. La empresa de carga expedirá dos originales del mismo tenor, uno con destino al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga y otro para esta. ARTÍCULO 2.- Modifíquese el artículo 3 del Decreto 2092 de 2011, en los siguientes términos: "Artículo 3”. Las relaciones económicas entre el Generador de la Carga y la
propietarios, poseedores o tenedores de vehículos, serán establecidas por las partes, sin que en ningún caso se puedan efectuar pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación. El sistema de información SICE-TAC, del Ministerio de Transporte, será el parámetro de referencia. El generador de carga y la empresa de transporte, tendrán la obligación de informar al Ministerio de Transporte, a través del Registro Nacional de Despachos de Carga RNDC, el Valor a Pagar y el Flete, así como las demás condiciones establecidas entre el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, de conformidad con la metodología y los requerimientos que para tal efecto establezca el Ministerio de Transporte. El generador de la carga, la empresa de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de un vehículo de servicio público de carga, deberán dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo. ARTÍCULO 2.2.1.7.6.3. Sistema de costos de referencia, monitoreo de los fletes y valor a pagar. El Ministerio de Transporte cuenta con un sistema de información de costos de referencia y un esquema de monitoreo de los fletes y del Valor a Pagar. Los niveles de Costos Eficientes de Operación se establecerán atendiendo a criterios técnicos, logísticos y de eficiencia. El Ministerio de Transporte deberá reglamentar la metodología para la captura de información a través del RNDC, el esquema y procedimiento de monitoreo de los fletes y del valor a pagar, así como la manera de obtener los criterios técnicos, logísticos y de eficiencia a incorporar. El Ministerio de Transporte monitoreará en conjunto con las autoridades de control, Superintendencia de Puertos y Transporte y Dirección de Tránsito y Transporte de la	empresa de transporte público, y de esta con los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos, serán establecidas por las partes, sin que en ningún caso se puedan efectuar pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación. El sistema de información SICE-TAC, del Ministerio de Transporte, será el parámetro de referencia. El generador de carga y la empresa de transporte, tendrán la obligación de informar al Ministerio de Transporte, a través del Registro Nacional de Despachos de Carga RNDC, el Valor a Pagar y el Flete, así como las demás condiciones establecidas entre el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, de conformidad con la metodología y los requerimientos que para tal efecto establezca el Ministerio de Transporte. El generador de la carga, la empresa de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de un vehículo de servicio público de carga, deberán dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo". ARTÍCULO 3.- Modifíquese el artículo 4 del Decreto 2092 de 2011, el cual quedará así: "Artículo 4°.- El Ministerio de Transporte cuenta con un sistema de información de costos de referencia, y un esquema de monitoreo de los fletes y del Valor a Pagar. Los niveles de Costos Eficientes de Operación se establecerán atendiendo a criterios técnicos, logísticas y de eficiencia. El Ministerio de Transporte deberá en un plazo no mayor a 120 días reglamentar la metodología para la captura de información a través del RNDC, el esquema y procedimiento de monitoreo de los fletes y del valor a pagar, así como la manera de obtener los criterios técnicos, logísticos y de eficiencia a incorporar.
Policía Nacional, el cumplimiento del diligenciamiento del RNDC por parte de las empresas Generadoras de Carga y empresas de transporte, cada autoridad dentro del ámbito de sus competencias. ARTÍCULO 2.2.1.7.6.4. Investigaciones y sanciones. Cuando el Valor a Pagar o el flete se encuentren por debajo de los Costos Eficientes de Operación estimados por el Ministerio de Transporte, con base en la información reportada y registrada en el SICE- TAC, las Superintendencias de Puertos y Transporte y de Industria y Comercio, adelantarán dentro del marco de sus competencias, las investigaciones a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 336 de 1996 y 1340 de 2009. ARTÍCULO 2.2.1.7.6.8. Incumplimiento de los tiempos pactos de cargue y descargue. En los casos en los que el generador de la carga no cargue o descargue la mercancía dentro de los tiempos pactados en el contrato de transporte, el flete contratado se incrementará en el monto o porcentaje dispuesto por las partes en el contrato de transporte. En los casos en los que la empresa de transporte no cargue o descargue la mercancía dentro de los tiempos pactados en el contrato de transporte, el flete contratado se reducirá en el monto o porcentaje dispuesto por las partes en el contrato de transporte. Para efectos de las relaciones entre empresa de transporte y propietario, tenedor o poseedor, se entenderá que los tiempos de cargue o descargue no podrán ser superiores a 12 horas siguientes al arribo del vehículo al lugar de origen o destino, según corresponda, indicado por la empresa de transporte en el manifiesto electrónico de carga. En los casos en los que se supere el plazo y haya lugar a la cancelación del Valor a Pagar, la empresa de transporte deberá	El Ministerio de Transporte monitoreará en conjunto con las autoridades de control, Superintendencia de Puertos y Transporte y Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, el cumplimiento del diligenciamiento del RNDC por parte de las empresas Generadoras de Carga y empresas de transporte, cada autoridad dentro del ámbito de sus competencias." ARTÍCULO 4.- Modifíquese el artículo 5 del Decreto 2092 de 2011, el cual quedará así: "Artículo 5°.- Cuando el Valor a Pagar o el flete, se encuentre por debajo de los Costos Eficientes de Operación estimados por el Ministerio de Transporte, con base en la información reportada y registrada en el SICE-TAC, las Superintendencias de Puertos y Transporte y de Industria y Comercio, adelantarán dentro del marco de sus competencias, leyes 336 de 1996 y 1340 de 2009." ARTÍCULO 5.- Modifíquese el artículo 11 del Decreto 2092 de 2011, el cual quedará así: "Artículo 11°.- En los casos en los que el generador de la carga no cargue o descargue la mercancía dentro de los tiempos pactados en el contrato de transporte, el flete contratado se incrementará en el monto o porcentaje dispuesto por las partes en el contrato de transporte. En los casos en los que la empresa de transporte no cargue o descargue la mercancía dentro de los tiempos pactados en el contrato de transporte, el flete contratado se reducirá en el monto o porcentaje dispuesto por las partes en el contrato de transporte. Para efectos de las relaciones entre empresa de transporte y propietario, tenedor o poseedor, se entenderá que los tiempos de cargue o descargue no podrán ser superiores a 12 horas siguientes al arribo del vehículo al lugar de origen o destino, según corresponda, indicado por la empresa de transporte en el manifiesto electrónico de carga.
efectuarlo al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, incrementado en una suma igual a tres (3) salarios mínimos legales diarios vigentes, por cada hora adicional de espera en vehículo articulado y dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes, por cada hora adicional de espera en vehículo rígido. Si el plazo de que trata el inciso anterior se supera por razones imputables al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga, se atenderá lo previsto sobre cumplimiento contractual, en las normas civiles y comerciales que regulan la materia, especialmente en lo que o caso fortuito y fuerza mayor se refiere. En consecuencia, los acuerdos entre generador de la carga y empresa de transporte sobre este aspecto, no serán oponibles a la relación entre empresa, propietario, tenedor o poseedor del vehículo. ARTÍCULO 2.2.1.7.6.9. Obligaciones del generador de la carga y de la empresa de transporte. En virtud del presente Capítulo, el Generador de la Carga y la empresa de transporte tendrán las siguientes obligaciones: 3.       La empresa de transporte: Diligenciar el manifiesto electrónico de carga con información exacta y fidedigna, en los términos previstos por el Ministerio de Transporte; Expedir el manifiesto electrónico de carga, de manera completa en los términos previstos por el Ministerio de Transporte; Remitir al Ministerio de Transporte el manifiesto electrónico de carga, en los términos y por los medios que este defina; Mantener en sus archivos el manifiesto electrónico de carga de conformidad con lo establecido en el Código de Comercio;	En los casos en los que se supere el plazo y haya lugar a la cancelación del Valor a Pagar, la empresa de transporte deberá efectuarlo al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, incrementado en una suma igual a tres (3) salarios mínimos legales diarios vigentes, por cada hora adicional de espera en vehículo articulado y dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes, por cada hora adicional de espera en vehículo rígido. Si el plazo de que trata el inciso anterior se supera por razones imputables al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga, se atenderá lo previsto sobre cumplimiento contractual, en las normas civiles y comerciales que regulan la materia, especialmente en lo que a caso fortuito y fuerza mayor se refiere. En consecuencia, los acuerdos entre generador de la carga y empresa de transporte sobre este aspecto, no serán oponibles a la relación entre empresa, propietario, tenedor o poseedor del vehículo." ARTÍCULO 6.- Modifíquese el artículo 12 del Decreto 2092 de 2011, el cual quedará así: "Artículo 12°.- Obligaciones: En virtud del presente Decreto, el Generador de la Carga y la empresa de transporte tendrán las siguientes obligaciones: La empresa de transporte Diligenciar el manifiesto electrónico de carga con información exacta y fidedigna, en los términos previstos por el Ministerio de Transporte. Expedir el manifiesto electrónico de carga, de manera completa en los términos previstos por el Ministerio de Transporte. Remitir al Ministerio de Transporte el manifiesto electrónico de carga, en los términos y por los medios que éste defina.
Cancelar el Valor a Pagar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, oportuna y completamente; Efectuar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, única y exclusivamente los descuentos estipulados en la presente Sección; Reconocer al propietario, poseedor o tenedor el Valor a Pagar estipulado por las partes, en desarrollo de lo previsto en el presente Sección; Expedir y entregar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, la Liquidación del viaje realizado; Expedir y entregar un original del Manifiesto Electrónico de Carga, al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga. 4.       Generador de la carga: Pagar el flete a la empresa de transporte, completo y en la oportunidad prevista en el contrato, o a falta de estipulación en este, en la    oportunidad    prevista     en     el artículo 2.2.1.7.6.6 de este Decreto. En los términos del artículo 1009 del Código de Comercio, el remitente o el destinatario son solidariamente responsables del pago del flete y de los demás gastos que se ocasionen con motivo de su conducción o hasta el momento de su entrega; Pagar los valores correspondientes por el cargue, descargue y trasbordo de la mercancía, los cuales, podrán quedar contemplados dentro del respectivo flete; Cargar o descargar la mercancía dentro de los tiempos pactados; Adecuar la logística para la ubicación de los vehículos de transporte de carga para cargue y descargue en los lugares de origen o destino; Diligenciar el Registro Nacional de Despachos de Carga (RNDC) con información exacta y fidedigna de acuerdo con los parámetros establecidos por el Ministerio de Transporte. Para el efecto deberá reportar como mínimo la siguiente información:	Mantener en sus archivos el manifiesto electrónico de carga de conformidad con lo establecido en el Código de Comercio. Cancelar el Valor a Pagar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, oportuna y completamente. Efectuar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, única y exclusivamente los descuentos estipulados en el presente Decreto. Reconocer al propietario, poseedor o tenedor el Valor a Pagar estipulado por las partes, en desarrollo de lo previsto en el presente Decreto. Expedir y entregar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo, la liquidación del viaje realizado. Expedir y entregar un original del Manifiesto Electrónico de Carga, al propietario, poseedor o tenedor del vehículo de servicio público de carga. 2. Generador de la carga: Pagar el flete a la empresa de transporte, completo y en la oportunidad prevista en el contrato, o a falta de estipulación en éste, en la oportunidad prevista en el artículo 9° de este Decreto. En los términos del artículo 1009 del Código de Comercio, el remitente o el destinatario son solidariamente responsables del pago del flete y de los demás gastos que se ocasionen con motivo de su conducción o hasta el momento de su entrega. Pagar los valores correspondientes por el cargue, descargue y trasbordo de la mercancía, los cuales, podrán quedar contemplados dentro del respectivo flete. Cargar o descargar la mercancía dentro de los tiempos pactados. Adecuar la logística para la ubicación de los vehículos de transporte de carga para cargue y descargue en tos lugares de origen o destino. Diligenciar el Registro Nacional de Despachos de Carga - RNDC con información exacta y fidedigna de acuerdo
La identificación del generador de la carga que la reporta. Nombre de la empresa de transporte de carga que prestará el servicio público de transporte de carga.	con los parámetros establecidos por el Ministerio de Transporte. Para el efecto deberá reportar como mínimo la siguiente información: 1. La identificación del generador de la carga que la reporta.
9. Descripción de la mercancía transportada, indicando su peso o volumen y procedencia, según el caso.	2. Nombre de la empresa de transporte de carga que prestará el servicio público de transporte de carga.
Lugar y dirección de origen y destino de las mercancías. El valor del flete en letras y números.	3. Descripción de la mercancía transportada, indicando su peso o volumen y procedencia, según el caso.
12. Consignar en el contrato de transporte el valor del flete, teniendo en cuenta las previsiones contempladas en la presente Sección.	Lugar y dirección de origen y destino de las mercancías. El valor del flete en letras y números.
6. Consignar en el contrato de transporte el valor del flete, teniendo en cuenta las previsiones contempladas en el presente Decreto."
ARTÍCULO 2.2.1.7.6.13. Autorización Los vehículos que cumplan las condiciones de ley, podrán prestar el servicio público de transporte de carga, hasta tanto el Ministerio de Transporte, a través de las mesas técnicas con los gremios, definan las condiciones para la prestación del servicio público de transporte de carga.	ARTICULO 7.- Los vehículos que cumplan las condiciones de ley, podrán prestar el servicio público de transporte de carga, hasta tanto el Ministerio de Transporte, a través de las mesas técnicas con los gremios, definan las condiciones para la prestación del servicio público de transporte de carga.
ARTÍCULO    2.2.1.7.6.14.     Comité     de seguimiento. Para efectos del seguimiento a lo dispuesto entre los artículos 2.2.1.7.6.1. y 2.2.1.7.6.13. de este Decreto, se conformará un comité compuesto por un (1) delegado del Ministerio de Transporte, el Alto Consejero para la Gestión Pública y Privada o quien haga sus veces y un (1) delegado del Presidente de la República.	ARTÍCULO 8.- Para efectos del seguimiento al presente Decreto, se conformará un comité compuesto por un (1) delegado del Ministerio de Transporte, el Alto Consejero para la Gestión Pública y Privada o quien haga sus veces y un (1) delegado del Presidente de la República.

Tras revisar las disposiciones que se comparan, la Sala observa que la pretensión se encuentra debidamente integrada, en tanto permite desatar las inconformidades del accionante; pues, aun cuando el Decreto compilatorio en algunos casos extiende la reglamentación, lo cierto es que alude a la misma temática, y el motivo para pedir la nulidad bien puede comprender unas y otras disposiciones, por lo que no prospera el cargo así propuesto por el Ministerio de Transporte.

De la abogacía de la competencia respecto de los Decretos acusados

Despejado lo anterior, la Sala se ocupará de definir si son nulas, por expedición irregular, las normas que implementan un sistema de información para el monitoreo de los mercados relevantes en el transporte de carga por carretera y regulan el comportamiento de los valores a pagar y de los fletes, si fueron expedidas por el Presidente de la República y no se agotó el trámite de abogacía de la competencia ante la SIC.

Desatar tal cuestión impone aludir al contenido del artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, que es del siguiente tenor:

“Artículo 7°. Abogacía de la Competencia. Además de las disposiciones consagradas en el artículo 2° del Decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulación informarán a la Superintendencia de Industria y Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir. El concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en este sentido no será vinculante. Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos por los cuales se aparta.” (Subrayas de la Sala).

Tal norma fue reglamentada por el Decreto 2897 del 5 de agosto de 2010, cuyo artículo primero precisa el objeto, así:

“Artículo 1°. Objeto. El presente decreto establece las autoridades que deberán informar a la Superintendencia de Industria y Comercio sobre los proyectos de acto administrativo que se propongan expedir con fines de regulación, así como las reglas aplicables para que esta entidad pueda rendir concepto previo acerca de la potencial incidencia de la regulación sobre la libre competencia económica en los mercados, de acuerdo con el artículo 7° de la Ley 1340 de 2009.” (Subrayas de la Sala).

El artículo 2 ibidem, refiere esas autoridades:

Artículo 2°. Autoridades que deben informar sobre proyectos de regulación. Para los fines a que se refiere el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009 deberán informar a la Superintendencia de Industria y Comercio sobre los proyectos de acto administrativo con fines regulatorios que se propongan expedir los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias con o sin personería jurídica, Unidades Administrativas Especiales con o sin personería jurídica y los establecimientos públicos del orden nacional.

Parágrafo. No estarán sujetos al presente decreto los organismos y entidades a que se refiere el artículo 40 de la Ley 489 de 1998.” (Subrayas de la Sala).

El artículo 40 de la Ley 489 de 1998, al que remite el parágrafo es el siguiente:

“Artículo 40º.- Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.” (Subrayas de la Sala).

Pues bien, de las normativas indicadas se concluye que el trámite de abogacía de la competencia se adelanta ante la SIC y tiene lugar cuando existan proyectos de regulación estatal que puedan incidir en la libre competencia en los mercados. También se deriva de lo dicho que las autoridades que deben acometerlo son los Ministerios, los Departamentos Administrativos, Superintendencias con o sin personería jurídica, Unidades Administrativas Especiales con o sin personería jurídica y los establecimientos públicos del orden nacional; y a su vez, se encuentran excluidos de tal actuación el Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos a los que la Constitución les haya otorgado régimen especial.

En ese orden, el artículo 2 del Decreto 2897 de 2010 no incorporó al Presidente como parte de las entidades que podrían acudir a la SIC pero tampoco lo excluyó, por cuanto el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, no lo menciona.

Vistas así las cosas, se advierte también que, tanto el Decreto 2228 de 2013, como el Decreto 1079 de 2015, fueron expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta y en desarrollo del literal b) del artículo 2 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 29 de la Ley 336 de 1996¹², punto que conduce a preguntarse si, habiéndose emitido las disposiciones enjuiciadas en esa condición, debían cumplir con el trámite de la abogacía.

En esa perspectiva, es relevante indicar que lo referente a las competencias que deben presidir las actuaciones de los poderes públicos en general y de las autoridades administrativas en particular, son una proyección de lo que establece el

¹² Estas dos últimas disposiciones aplicables al Decreto 1079 de 2015, en atención a que se trata de una normativa compilatoria y en esa medida los considerandos de las reglamentaciones preexistentes se entienden incorporadas a su texto, aunque no se transcriban.

artículo 1º Superior, al erigir a Colombia como un Estado de Derecho que, como principio rector de nuestro ordenamiento jurídico, exige de las autoridades un especial sometimiento a las reglas establecidas en el orden jurídico.

Tal razonamiento se halla en perfecta simetría con el principio de legalidad, consagrado en los artículos 6¹³, 121¹⁴, 122¹⁵ y 123¹⁶ de la Carta, en una clara manifestación de la coherencia a que obliga el citado elemento estructurante de nuestro ordenamiento.

En consecuencia, no sería viable admitir que, no habiendo disposición normativa de ningún rango que someta los proyectos regulatorios expedidos por el Presidente al concepto de la SIC en materia de competencia, deba éste agotar tal requerimiento. No es consonante con el diseño constitucional de 1991 que se supongan competencias o se entiendan estas como implícitas, pues de admitir tal consideración todo el esfuerzo por determinar un andamiaje estructural sería inocuo, lo mismo que los controles a los que se halla sometida todo tipo de actividad de cualquier ente que desempeñe un rol público o, lo que es lo mismo, que tenga en sus manos el tejido comunitario del país.

Nótese de manera adicional nuevamente que los Decretos censurados fueron expedidos a propósito de una facultad conferida directamente por la Constitución, esta es, la potestad reglamentaria, y en esa medida está guiada por lo previsto en las normativas que determinan el campo de acción correspondiente; circunstancia que preliminarmente fue observada, pues tanto el literal b) del artículo 2 de la Ley

¹³ “Artículo 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” (Subrayas de la Sala).

¹⁴ “Artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.” (Subrayas de la Sala).

¹⁵ “Artículo 122. <Artículo corregido por Aclaración publicada en la Gaceta No. 125> No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

(…).” (Subrayas de la Sala).

¹⁶ “Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.” (Subrayas de la Sala).

105 de 1993¹⁷ como el artículo 29 de la Ley 336 de 1996¹⁸, habilitaban el ejercicio de la reglamentación en las condiciones ya definidas.

Ahora, señala el accionante que el presupuesto de la abogacía era necesario para la expedición de las normas que impugna, como quiera que el Ministerio de Transporte fue el encargado de preparar el proyecto de Decreto, en atención a lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, y sobre este sí recae la obligación de ese trámite previo.

No obstante, debe insistirse en que los Decretos 2228 de 2013 y 1079 de 2015 se expidieron con base en la potestad reglamentaria del Presidente, siendo éste el responsable de la actuación que le antecede a su emisión y principal gestor de la norma, como máxima autoridad administrativa, en ejercicio de una función constitucional que le fue directamente impuesta.

De allí que tampoco sea de recibo el argumento según el cual la ley que ha establecido el trámite de la abogacía no distinga, pues ello llevaría a limitar por esta vía una de las principales funciones que el Presidente tiene como suprema autoridad administrativa y que le ha sido atribuida directamente por la Constitución Política; lo que implica que tal interpretación le somete a una entidad que le es subordinada, y más si se tiene en cuenta que la función que cumple el Superintendente radica en las atribuciones de inspección, control y vigilancia del ejecutivo.

Correlato de lo expuesto es que, no habiendo ninguna disposición normativa que atribuya el deber de consultar a la SIC el proyecto de acto administrativo adelantado por el Presidente de la República que indica que se debe implementar un sistema de información para el monitoreo de los mercados relevantes en el transporte de carga por carretera y regular el comportamiento de los valores a pagar y de los fletes, no es procedente acusar su legalidad por dicha omisión.

“Artículo 2o. Principios fundamentales.

(…)

b. DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO: Corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas.”

“Artículo 29. En su condición rectora y orientadora del Sector y del Sistema Nacional de Transporte, le corresponde al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte formular la política y fijar los criterios a tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación de las tarifas en cada uno de los Modos de transporte.”

De la abogacía de la competencia respecto de la Resolución acusada

Pasa entonces la Sala a dilucidar si es nula la Resolución expedida por un Ministerio que no realizó el trámite previo a su expedición relacionado con la petición de concepto a la SIC para la abogacía de la competencia, teniendo en cuenta que el actor advierte que regula aspectos nuevos no previstos en el Decreto con fundamento en el cual es expedida.

La censura puntualmente recae sobre el desarrollo que efectúa la Resolución 0000757 del 26 de marzo de 2015¹⁹, de los recorridos que no aparecen en el SICE- TAC y deben tomar como referencia el costo tonelada/kilómetros transportado de la ruta origen – destino más cercana y multiplicarla por la distancia recorrida, y en lo atinente a la definición de competencias de la SIC y la Superintendencia de Transporte para la aplicación del Decreto 2228 de 2013.

La Resolución sobre la que subyace el reparo de ilegalidad es la que sigue literalmente:

“ARTICULO PRIMERO. En ningún caso se pueden efectuar pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación, publicados en el SICE TAC, dado el carácter obligatorio del artículo segundo del Decreto 2228 de 2013.

El valor a pagar por virtud de las relaciones comerciales entre los generadores de carga y las empresas de transporte público con los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos por concepto de la prestación del servicio público, no puede ser menor a los costos eficientes de operación que son publicados por esa cartera ministerial en la plataforma denominada SICE-TAC.

PARÁGRAFO PRIMERO. Para estos efectos, los generadores, empresas de transporte y propietarios, poseedores o tenedores tienen acceso al sistema de información SICE TAC, a través de la página www.mintransporte.gov.co

PARÁGRAFO SEGUNDO. Para el caso de recorridos que no aparezcan en el SICE TAC, se considerará la ruta origen – destino más cercana para tomar como referencia ese costo tonelada/kilometro transportada y multiplicarlo por el número de kilómetros de esa ruta.

ARTICULO SEGUNDO. Mediante la expedición y el cumplimiento de la presente resolución se atiende la reglamentación solicitada en el artículo tercero del Decreto 2228 de 2013. El SICE TAC se actualizará de manera permanente en sus componentes técnicos, logísticos y operativos.

¹⁹ “Por la cual se establece la aplicación de los artículos (Sic) 2 del Decreto 2228 de 2013 y se dictan otras disposiciones”

ARTICULO TERCERO. En caso que los generadores de carga, las empresas de transporte de carga y los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos de carga incumplan con lo estipulado en el Decreto 2228 de 2013, el Ministerio de Transporte, remitirá la información a las Superintendencias de Puertos y Transporte e Industria y Comercio para que estas entidades inicien las actuaciones sancionatorias, previstas en la Ley.

El Ministerio de Transporte dispondrá de una ventanilla de atención al ciudadano, que reciba los posibles incumplimientos, para dar traslado o las autoridades competentes buscando asegurar el cumplimiento de la presente resolución, sin perjuicio de las quejas que puedan presentarse ante las Superintendencias competentes.

PARÁGRAFO. Lo Superintendencia de Puertos y Transporte habilitará el #767, opción 3 y otras herramientas de las tecnologías de la información y comunicaciones para recibir las quejas

ARTICULO CUARTO. La Superintendencia de Industria y Comercio, en el marco de sus atribuciones legales, adelantará las actuaciones administrativas sancionatorias a que hubiere lugar en materia de infracciones al régimen de protección de la competencia previsto en la Ley 155 de 1959, Ley 256 de 199ó, Ley 1340 de 2009, Decreto 2153 de 1992 y Decreto 4886 de 2001, derivados de la violación de las normas que prevén infracciones al régimen de Costos Eficientes de Operación en materia de transporte, reportados por el Ministerio de Transporte o por los particulares interesados, con el fin de imponer las sanciones legales y las órdenes de restitución a cargo de quienes hayan efectuado pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación, cuando a ello hubiere lugar.

Con el fin de hacer más ágiles las investigaciones a que se refiere el inciso anterior, el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Industria y Comercio suscribirán un Convenio Interadministrativo con el fin de crear el Grupo Elite interdisciplinario de Transporte, que funcionará al interior de la Superintendencias de Industria y Comercio con recursos del Ministerio de Transporte, con dedicación exclusiva para la investigación y sanción de las infracciones a que se refiere el inciso anterior.

ARTICULO QUINTO. La Superintendencia de Puertos y Transporte, de acuerdo o las competencias conferidas por los Decretos 101 y 1016 de 2000, así como del Decreto 2741 de 2001 o de las normas que las sustituyan, adelantará las investigaciones administrativas a que haya lugar en el marco de la Ley 33ó de 1996, por violación a las disposiciones que prevén infracciones al régimen de Costos Eficientes de Operación en materia de transporte terrestre automotor de carga, con el fin de imponer las sanciones a quienes (1) no paguen dentro de los plazos, (2) no paguen los tiempos muertos, o (3) hayan efectuado pagos por debajo de los Costos Eficientes de Operación, cuando a ello hubiere lugar.

Con el fin de hacer más ágiles las investigaciones a que se refiere el inciso anterior, la Superintendencia creará un Grupo de Reacción con dedicación exclusiva para la investigación y sanción de las infracciones a que se refiere esto disposición.

ARTICULO SEXTO. Para efectos de actualizar lo establecido en el Decreto 2228 de 2013, se procederá con los mecanismos suficientes para la aplicación del mismo, atendiendo a criterios técnicos.

ARTICULO SÉPTIMO. La presente resolución rige a partir de su publicación”.

De lo trascrito aparece manifiesto que el acto expedido por el Ministerio de Transporte es apenas un desarrollo de lo que previeron los anotados Decretos, pues con aquel no se estableció que el valor a pagar por las relaciones comerciales entre los generadores de carga y las empresas de transporte público con los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos por concepto de la prestación del servicio público, no pueda ser menor a los costos eficientes de operación que son publicados por esa cartera ministerial en la plataforma denominada SICE-TAC. En efecto, esas consideraciones fueron objeto de reglamentación en los Decretos 2228 y 1079, y si sobre éstos no habría lugar a pedir el concepto de la SIC, se entiende que respecto de las normas que los desarrollen tampoco es exigible, en la medida en que simplemente hacen efectivo y operante el cumplimiento de una decisión ya tomada.

No concurre allí tampoco la precisión sobre la referencia del costo a partir de los datos que trae a colación la parte actora, es decir, toneladas, kilómetros y distancia, circunstancia que permite reafirmar la conclusión a que se arribó previamente.

Se afianza lo dicho si se tiene en cuenta que la Resolución 000757 no determinó competencias de la SIC y la Superintendencia de Transporte, sino que reiteró lo ya expuesto en los mencionados Decretos, de tal suerte que el cargo no prospera.

Necesidad de motivar el que no se deba acudir a la SIC para la abogacía de la competencia

Sostiene el demandante que son nulas por expedición irregular las normas dictadas por el Presidente de la República que implementan un sistema de información para el monitoreo de los mercados relevantes en el transporte de carga por carretera y regulan el comportamiento de los valores a pagar y de los fletes, si en la parte motiva no se dejó constancia de la razón por la cual no era procedente solicitar concepto a la SIC.

Despachar ese reparo conduce nuevamente a la lectura del artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, que precisamente refiere el deber que echa de menos el demandante y con fundamento en el cual construye su cargo:

“Artículo 7°. Abogacía de la Competencia. Además de las disposiciones consagradas en el artículo 2° del Decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulación informarán a la Superintendencia de Industria y Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir. El concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en este sentido no será vinculante. Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos por los cuales se aparta.” (Subrayas de la Sala).

A su turno, los artículos 7 y 9 del Decreto 2897 de 2010, reglamentaron tal aspecto, así:

“Artículo 7°. En todo acto administrativo con fines regulatorios que pueda tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados, la autoridad que lo expida deberá dejar constancia expresa en la parte considerativa acerca de si consultó a la Superintendencia de Industria y Comercio o no y si esta emitió concepto o no.” (Subrayas de la Sala).

“Artículo 9°. Procedimiento para rendir concepto. Cuando la Superintendencia de Industria y Comercio reciba un informe sobre un proyecto de acto administrativo con fines regulatorios, acompañado de los documentos que exige el artículo 8° del presente decreto, previo examen de esos elementos de juicio, podrá:

Rendir concepto en el sentido de que el proyecto de acto carece de incidencia sobre la libre competencia.

Manifestar que el proyecto tiene una incidencia negativa sobre la libre competencia, caso en el cual la autoridad de regulación podrá, conforme al artículo 7° de la Ley 1340 de 2009, apartarse del concepto de la Superintendencia.

En ese evento, la entidad que se propone adoptarlo deberá manifestar, de manera expresa dentro de las consideraciones del acto administrativo, los motivos de su decisión.

Abstenerse de rendir concepto, caso en el cual se considerará, para todos los efectos legales, que no tiene observaciones sobre el proyecto.” (Subrayas de la Sala).

Sin duda, el planteamiento del accionante parte de una premisa que no se acompasa con lo hasta ahora estudiado, pues supone que la autoridad, habiendo estado obligada a solicitar el concepto de la SIC, deje constancia acerca de si consultó o no, de si la SIC emitió o no concepto, y en caso de que lo hubiera hecho en el sentido de que la medida regulatoria tiene incidencia negativa en la competencia, se indique los motivos de su decisión.

Entonces, como en el asunto bajo examen se concluyó que el Presidente de la República no estaba en la obligación de solicitar el concepto de abogacía de la competencia, tampoco era su deber dejar señalado en la parte motiva tales consideraciones.

Bajo esa óptica, no resulta aplicable lo dispuesto en el concepto del 4 de julio de 2013, expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el proceso número 11001- 03-06-000-2013-00005-00(2138)²⁰, que invocó el accionante, pues el discernimiento allí vertido también se funda en la premisa de que la autoridad que expide el acto deba someterlo a la SIC para el trámite a que se ha venido haciendo referencia.

En lo que hace a la formulación de ese mismo cargo, pero respecto de la Resolución 000757 de 2015, expedida por el Ministerio de Transporte, esto es, si ésta es nula por expedición irregular porque la parte motiva no se dejó constancia de la razón por la cual no era procedente solicitar concepto a la SIC, se encuentra lo siguiente:

Como quedó explicado, el anotado acto era un desarrollo de los Decretos 2228 de 2013 y 1079 de 2015, y por ende no requería el concepto de abogacía de la

²⁰ “Conforme a lo expuesto, la Sala RESPONDE:

“¿Cuál es el efecto jurídico de no remitir un proyecto regulatorio a la Superintendencia de Industria y Comercio para su evaluación dentro de la función de abogacía de la competencia?”

“¿Se considera que el proyecto regulatorio que no surtió el trámite ante la Superintendencia de Industria y Comercio, es nulo de conformidad con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por haber sido expedido en forma irregular?”

“En caso de que la entidad que elaboró el proyecto de regulación se aparte del concepto dado por la Superintendencia de Industria y Comercio, y no explique las razones de su disentimiento en el texto del proyecto, ¿se consideraría que el acto administrativo definitivo es nulo por expedición irregular?”

El efecto jurídico que podría traer para la autoridad de regulación el no remitir un proyecto regulatorio a la Superintendencia de Industria y Comercio para su evaluación dentro de la función de abogacía de la competencia, o el apartarse del concepto previo expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio sin manifestar de manera expresa los motivos por los cuales se aparta, en principio, sería la nulidad del acto administrativo de regulación por expedición irregular del acto administrativo y violación de las normas en que debe fundarse, causales que deberán ser estudiadas y declaradas, en todo caso, por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

¿Es suficiente para efectos del artículo 7 del decreto 2897 de 2010, que la entidad regulatoria explique a la Superintendencia de Industria y Comercio sus razones para no aplicar las recomendaciones a la Superintendencia, o es necesario que dicha explicación se haga en el texto mismo de la regulación definitiva?”

La forma que exige el artículo 7 de la ley 1340 de 2009 -que se reitera en los artículos 7 y 9 del decreto reglamentario 2897 de 2010-, para apartarse del concepto de la Superintendencia de Industria y Comercio es la de manifestar “de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos por los cuales se aparta”. Por tanto, la motivación debe constar en la parte considerativa del acto regulatorio y no serían suficientes las explicaciones o constancias que se dejen en otro documento”.

competencia, circunstancia que lo ubica en lo dispuesto en el numeral 4 del Decreto 2897 de 2010, que prevé:

“Artículo 4°. Excepciones al deber de informar. No se requerirá informar a la Superintendencia de Industria y Comercio sobre un proyecto de regulación cuando la autoridad que se propone expedirlo considere que se presenta cualquiera de las siguientes condiciones:

Cuando el acto tenga origen en hechos imprevisibles y/o irresistibles a partir de los cuales resulte necesario adoptar una medida transitoria con el fin de:

Preservar la estabilidad de la economía o de un sector, o

Garantizar la seguridad en el suministro de un bien o servicio público esencial, sea o no domiciliario.

Cuando el acto busque simplemente ampliar plazos, aclarar las condiciones en que son exigibles conductas previamente impuestas o corregir errores aritméticos o tipográficos.

Cuando se trate de un acto de carácter particular y concreto que tenga por finalidad resolver un conflicto entre empresas.

Cuando resulte necesario cumplir una orden judicial o una norma legal o reglamentaria de vigencia inmediata, si tal cumplimiento no es posible sin la expedición del acto.

Cuando el acto establezca un área de servicio exclusivo según los artículos 40 y 174 de la Ley 142 de 1994.

Parágrafo. En cualquiera de los anteriores eventos la autoridad de regulación deberá dejar constancia expresa en el acto administrativo de la razón o razones que sustentan la excepción que invoca para abstenerse de informar a la Superintendencia de Industria y Comercio sobre el proyecto”. (Subrayas de la Sala).

Si ello es así, la Sala encuentra ajustada la observación del accionante, en tanto que, revisada la Resolución, no se halla ninguna manifestación en ese sentido; veamos:

“CONSIDERANDO:

Que en ejercicio de la facultad de intervención del Estado, en el marco de las Leyes 105 de 1993 y 33ó de 1996, se expidió para el sector transporte el Decreto 2228 de 2013.

Que el Decreto 2092 de 2011, fijó la política tarifaria y los criterios que regulan las relaciones económicas' entre los actores del servicio público de transporte terrestre automotor de carga.

Que el Decreto 2228 de 2013 modificó algunos artículos del Decreto 2092 de 2011, definiendo en el artículo 1 ” como costos eficientes de operación, "los costos de operación del servicio público de transporte terrestre automotor de

carga que se obtienen en una ruta origen-destino, considerando los parámetros de operación más eficientes, atendiendo criterios técnicos, logísticos y de eficiencia, con base en la información de costos reportada y contenida en el SICE-TAC".

Que en el artículo 2º del Decreto 2228 se definió “Las relaciones económicas entre el generador de cargo y la empresa de transporte público, y de esta con los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos, serón establecidas por las partes, sin que en ningún caso se puedan efectuar pagos por debajo de los costos eficientes de operación

(...)"

Que teniendo en cuenta que las partes involucradas en la prestación del servicio público de carga no pueden efectuar pagos por debajo de los costos eficientes de operación.

Que es función de las autoridades competentes garantizar la competencia y no permitir el abuso de posición dominante, para lo cual en la presente resolución se garantizan las funciones que para este efecto tiene las Superintendencias de Puertos y Transporte e Industria y Comercio”.

Conviene entonces preguntarse si tal falencia se traduce en un vicio de tal magnitud que amerite una declaración de nulidad por expedición irregular.

Ciertamente, el cargo de nulidad por expedición irregular ha sido entendido desde dos dimensiones, a saber: una formal, en la cual el Juez debe verificar la estructura del acto administrativo en aspectos que son propios de la apariencia del mismo, esto es, que se mencione la autoridad que lo expide, se incluyan los fundamentos que sirvieron de sustento para adoptar la decisión, se incluya la correspondiente parte resolutiva y las firmas de los funcionarios que adoptaron el mismo; y una material, en la que se verifica que el proceso de formación del acto se encuentre acorde con las normas que regulan el modo en que debe ser efectuada su expedición.

De cualquier manera, en los dos casos el juicio final debe realizarse sobre el acto definitivo, no sobre los actos que se expiden durante el trámite, pues estos últimos, independientemente considerados, no son susceptibles de control judicial. Entonces, si bien resulta viable analizar la validez de un acto de trámite, ello sólo procede cuando el propósito de tal análisis sea impugnar el acto definitivo por haber sido expedido irregularmente, pues en ese supuesto el acto que es susceptible de control judicial resulta viciado precisamente en el trámite de formación del mismo.

Para precisar su alcance, la jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado que no cualquier irregularidad en la forma genera nulidad del acto y que por ello, es preciso examinar si el requisito omitido: (i) constituye una garantía para el administrado, o (ii) si en caso de no haberse presentado la omisión, el sentido de la decisión adoptada hubiere cambiado²¹:

“Respecto de la causal de nulidad alegada, esto es, la de la existencia de vicios de forma o procedimiento en la expedición de los actos administrativos demandados, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado en reiteradas ocasiones que no toda irregularidad en el proceso de expedición acarrea la nulidad de los mismos. Así, en sentencia de 25 de mayo de 1968 se indicó lo siguiente:

«Aunque generalmente las formalidades hacen parte integrante de la manera de manifestarse la voluntad de la administración, no toda omisión de ellas acarrea la nulidad del acto, pues como dice Albert, en su obra “Contrôle Jurisdictionel de l'administration”, “Débese precaver de las matemáticas jurídicas, ya que proclamando que la nulidad se presume, no habría administración posible si el Consejo de Estado anulase los actos administrativos por omisión de formalidades insignificantes o de formalidades cuyo cumplimiento no habría, en la realidad de los hechos, podido procurar ninguna garantía suplementaria a los administrados”.

A su turno Walline opina: “Si el Consejo de Estado anulase despiadadamente por vicios de forma, los actos en cuyo cumplimiento se hubiese deslizado la menor incorrección de forma, la administración sería incitada para evitar la anulación de sus actos a exagerar la minuciosidad del formalismo y se vendría con ello a dilatar aún más los procedimientos burocráticos que ya de por sí pecan de complicados, ocasionando frecuentemente a los administrados una incomodidad excesiva.

Para distinguir entre las formas sustanciales y las accidentales, los tribunales deben examinar cada caso, con base en que solo las que constituyan una verdadera garantía y, por ende, un derecho para los asociados, su incumplimiento induce a nulidad. A este propósito el mismo Walline dice: “En cuanto a la determinación de cuando la formalidad tiene carácter sustancial y cuando no lo es, por lo general es una cuestión de hecho. La directiva jurisprudencial a este respecto es la siguiente: ¿Cuál habría sido la decisión final si se hubieran seguido las formas legales dejadas de lado?¿Habría sido la misma que la establecida en el acto?

¿Habría sido otra? La jurisprudencia no exige el cumplimiento regular de todas las formalidades prescritas a los administradores, sino solamente aquellas cuya observancia ha podido tener alguna influencia sobre las decisiones respectivas”. (Cita de Alberto Preciado, como las anteriores, en sus apuntes sobre la conferencia de Derecho administrativo especial, Universidad Javeriana, 1966).²²».

²¹ Sentencia del 13 de octubre de 2016, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, radicado: 68001-23-31-000-2008-00129-01 (4357-13)

²² “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 25 de mayo de 1968, Magistrado Ponente: ALFONSO MELUK. En el mismo sentido véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de marzo de 1991, Expediente n.º 190, Magistrado Ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ. Al respecto, véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de diciembre de 1993, Expediente n.º 2638, Magistrado Ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 5 de septiembre de 1996, Expediente n.º 8991, Magistrado Ponente: JOAQUIN

De acuerdo con lo expuesto en la sentencia transcrita, resulta importante resaltar que las formas sustanciales constituyen una garantía para la sociedad de que la administración no va a obrar de manera arbitraria. Es por ello que para determinar si se está en presencia de formas sustanciales de obligada observación o puramente accesorias, el operador jurídico debe preguntarse qué habría sucedido si se hubieran seguido las formas dejadas de lado.

En otro pronunciamiento, esta corporación realizó algunas precisiones respecto de las características que debe tener el defecto o la omisión en que se incurrió en la expedición del acto administrativo para que dé lugar a la nulidad del mismo:

«El artículo 84 del CCA., que establece las causales de nulidad de los actos administrativos, incluye dentro de las mismas, precisamente, la expedición en forma irregular, es decir, con desconocimiento de las normas que regulan los requisitos de formación del acto administrativo, incluyendo no sólo las etapas previas a su expedición, sino también los requerimientos relativos a la materialización misma del acto, es decir, la forma que deben revestir.

(…)

Se advierte, no obstante, que tanto la doctrina como la jurisprudencia, al tratar el tema de la formalidad del acto administrativo y la nulidad proveniente de su desconocimiento, han sido del criterio de que no cualquier defecto, puede tener la virtualidad de invalidar una decisión de la Administración, puesto que “…no todas las formas tienen un mismo alcance o valor…”, y ellas van desde las sustanciales hasta las meramente accesorias, siendo únicamente las primeras las que realmente inciden en la existencia del acto y su surgimiento a la vida jurídica y por lo tanto, la omisión de las mismas sí afecta su validez.

(…)

Es claro entonces, que al juez le corresponde dilucidar en cada caso concreto, la clase de requisito formal cuyo cumplimiento se echa de menos en la demanda y se aduce como causal de anulación de un acto administrativo, analizando, de un lado, las normas que establecen los requisitos formales de expedición del acto en cuestión y la incidencia de aquellos en la decisión; y de otro lado, las circunstancias en las que la Administración expidió el acto acusado sin el cumplimiento de alguno de tales requisitos formales, para concluir si efectivamente, la omisión es de tal gravedad, que amerita declarar la nulidad del acto administrativo acusado

BARRETO RUÍZ; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 17 de octubre de 1997, Expediente No. 8417, Magistrado Ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 1999, Expediente n.º 3443, Magistrado Ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 9 de mayo de 2003, Expediente No. 6501, Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 6 de julio de 2006, Expediente n.º 3883, Magistrado Ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 20 de agosto de 2009, Expediente n.º 5876-05, Magistrado Ponente: BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 30 de julio de 2015, Expediente n.º 20.141, Magistrado Ponente: CARMEN TERESA ORTÍZ DE RODRÍGUEZ. La doctrina también ha señalado que no todo defecto formal vicia de nulidad el acto administrativo. Al respecto véase: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, «Derecho Administrativo, general y colombiano», Decimoséptima Edición, Bogotá, Colombia, Temis, 2011, Pág.311; LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, «El principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial», en Derecho constitucional y administrativo en la Constitución Política de Colombia, Bogotá, Biblioteca Jurídica Diké y Ediciones Rosaristas, 1997, págs.. 237 y ss.”

o si se trata de un requisito de menor entidad, cuyo desconocimiento en nada incide frente a la decisión de la Administración. Así lo ha considerado el Consejo de Estado, al sostener que “(…) la jurisprudencia de la Corporación ha diferenciado en los vicios de forma, aquellos que no son sustanciales al trámite o al debido proceso del acto, de aquéllos que sí lo son, para determinar que los primeros no tienen la virtud de generar la anulación del acto que lo padece.²³».

De acuerdo con lo expuesto, se deberá revisar en el caso concreto si el requisito formal omitido constituye una garantía para el administrado, o si, en caso de no haberse presentado la omisión, hubiera cambiado el sentido de la decisión tomada por el alcalde.”

Comprendida la causal alegada, la Sala advierte que la omisión en la que incurrió el Ministerio de Transporte no es de aquellas que vicie el procedimiento de formación de la Resolución, pues, impele volver a destacar, que no se encontraba obligada a consultar a la SIC para la expedición de la decisión en cuestión, por lo que la actuación que antecedió a su emisión, al menos, en lo tocante a la etapa de abogacía de la competencia, se ajustó al orden jurídico. En otras palabras, no se trata de un vicio en la formación del acto.

En esa medida, resta por auscultar si pudiera enmarcarse en un defecto de la forma, para lo cual la Sala tampoco encuentra que se connote en tal condición, como quiera que el hecho de que no haya aludido expresamente a la condición de excepción, no desdibuja garantía alguna de los administrados, en tanto que, tras la constatación que surge del contenido material de sus disposiciones, lo que supone es que es un desarrollo de los Decretos y en esa medida no deriva en la creación de situaciones jurídicas nuevas que por ejemplo desemboquen en problemas o afectaciones de la libre competencia económica; argumento que a su vez permite colegir que, de haberse incluido en la parte motiva, la decisión no habría sufrido modificación alguna.

En suma, cumplidos entonces los requerimientos para advertir que se trata de un vicio en la expedición que no tiene la potencialidad de enervar la validez de la Resolución 0000757 de 2015, y evidenciado que los cargos previos tampoco prosperaron, se impone negar las pretensiones.

²³ “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2009, Expediente n.º 27.832, Magistrado Ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA.”

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 18 de julio de 2024.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente Consejero de Estado

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado Aclaro Voto

La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.