Radicado: 11001-03-24-000-2016-00169-00
Demandante: Yheferzon Yhowan Ramírez Hernández
Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00169-00
Demandante: Yheferzon Yhowan Ramírez Hernández
Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social
Tema: Lineamientos de auditoría para el trámite de reclamaciones de personas naturales con cargo a la subcuenta ECAT del FOSYGA
Decisión: Niega las pretensiones de la demanda. Sin condena en costas
NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA
La Sala procede a decidir la demanda promovida por el señor Yheferzon Yhowan Ramírez Hernández, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, contra el numeral 4 de la Circular 021 de 15 de mayo de 2015 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social1.
DEMANDA2
- Pretensiones
- Acto cuestionado
- Normas vulneradas y concepto de violación
La parte demandante planteó la siguiente pretensión3:
1. Declarar la nulidad del Numera [sic] 4° de la Circular 021 del 15 de mayo de 2015, expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.
A continuación, se transcribe el acto demandado:
1 Mediante la cual se imparten «Lineamientos y criterios de auditoría para trámite de reclamaciones de personas naturales con cargo a la subcuenta ECAT del FOSYGA»
2 Mediante auto de 20 de septiembre de 2017 se admitió la presente demanda como de nulidad. Índice 55 del aplicativo Samai. documento denominado: ED_CUADERNO1_1NULIDADCONSUSPENSIÓNPROVISIONAL0AUTOADMISORIOINADM-
ADMITE(.pdf) NroActua 55.
3 Índice 55 del aplicativo Samai, folio 30 del documento denominado: ED_CUADERNO1_NULIDADCONSUSPENSIÓNPROVISIONAL02DEMANDAYANEXOS-ESCRITODEDEMANDA(.pdf) NroActua 55.
[…]
4. SOPORTES.
La información que contengan los certificados y documentos que soporten las reclamaciones presentadas por personas naturales serán constatados por la firma auditora de recobros y reclamaciones, para lo cual adelantará las gestiones a que haya lugar ante las autoridades que los hayan emitido, con el fin de confirmar la autenticidad y veracidad de la información suministrada, caso en el cual el pago quedará supeditado a que la autoridad competente responda la solicitud realizada por la firma auditora de recobro y reclamaciones, confirmando su autenticidad y veracidad.
Si de la consulta realizada se establece que el documento carece de autenticidad y/o veracidad, la reclamación será puesta en conocimiento de las autoridades penales, disciplinarias, de inspección, vigilancia y control que corresponda, para que en virtud de sus competencias adelanten las investigaciones a que haya lugar. En este caso, el pago estará supeditado a que exista decisión por la autoridad competente que defina su autenticidad y veracidad.
La parte demandante invocó como normas vulneradas los artículos 83 y 84 de la Constitución, 30 y 38 del Decreto 056 de 2015. Como sustento de lo anterior, expuso lo siguiente:
La parte demandante argumentó que el acto se fundamentó en los hallazgos de presuntas falsedades y posibles suplantaciones, por lo que se encuentra fundado en
«presunciones, y no en premisas probadas», a partir de lo cual hace la pregunta si ¿la presunta falsedad de alguno de los soportes, y las posibles suplantaciones expuestas son razones suficientes para violentar los postulados constitucionales?
Refirió que el principio de la buena fe implica «que las actuaciones de los particulares en este caso de las “personas naturales”, deberán ceñirse a los postualdos (sic) de la buena fe, y se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas, es decir ante las “autoridades publicas” (sic)», por lo cual la Circular demandada contraviene este mandato constitucional al no someter sus procedimientos a este principio.
Al respecto, explicó que el aparte del acto demandado, al establecer que los certificados y documentos presentados por las personas naturales que reclaman con cargo a los recursos de la subcuenta ECAT del FOSYGA, deben ser constatados por la firma auditora de recobro y reclamaciones para corroborar su autenticidad y veracidad, vulnera de manera flagrante el artículo 83 de la Constitución Política, pues no se presume la buena fe en dichas actuaciones.
Igualmente, consideró que desconoce los artículos 84 de la Constitución Política y 30 del Decreto 056 de 2015, por cuanto se está estableciendo requisitos adicionales para el ejercicio de una actividad que fue reglamentada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Asimismo, sostuvo que la Circular demandada impide el cumplimiento efectivo del término para resolver y pagar las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT del Fosyga previsto en el artículo 38 del Decreto 056 de 2015, toda vez que imposibilita a la entidad Unión Temporal FOSYGA 2014 auditar las reclamaciones dentro del término de dos (2) meses.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Ministerio de Salud y Protección Social4 solicitó negar las súplicas de la demanda, toda vez que la norma acusada se encuentra ajustada al ordenamiento legal y constitucional, razón por la cual no vulnera las disposiciones invocadas por el demandante, ni es producto de falsa motivación.
Adujo que la Circular demandada se expidió para la protección de los recursos públicos que se deben manejar por parte del Fosyga, en ejercicio de la facultad prevista en el Decreto 1281 de 2002.
Frente a la violación del artículo 83 Constitucional, sostuvo que, aunque el principio de la buena fe se presume y debe ser pilar fundamental de los trámites ante las autoridades, lo cierto es que, «en casos específicos se presentan situaciones en las cuales es necesario verificar que el actuar de las personas resulta acorde con el derecho, la moral y con las buenas costumbres que deberían estar en cada una de las instancias de la vida cotidiana».
Comentó que la principal motivación que impulsó la expedición de la Circular 021 de 2015, aquí demandada, «fue precisamente que a través de auditorías de las reclamaciones se evidenciaron casos de presunta falsedad en soportes de las mismas, lo que alertó acerca de la posibilidad de que los recursos públicos que se destinan al pago de este tipo de reclamaciones pudieran ser objeto de destinación a personas inescrupulosas que no ostentaban la calidad de beneficiario ni víctima, razón por la cual los verdaderos beneficiarios se podrían ver afectados al momento de ejercer su reclamación».
Sobre este punto, concluyó diciendo que el hecho de solicitar la verificación de requisitos necesarios para tener certeza acerca de la persona que efectúa la reclamación no desconoce el principio de buena fe, sino que es una medida tendiente a la protección de los recursos del sistema General de Seguridad Social, así como también se protege un interés general.
En cuanto a la vulneración del artículo 84 Constitucional, se defendió argumentando que en la Circular demandada no se establecieron requisitos ni se modificaron normas de carácter general. Por el contrario, a través de la Circular 021 de 2015 se buscó acatar las disposiciones existentes y salvaguardar los derechos determinados en ellas a favor de los beneficiarios de las reclamaciones que se hicieran ante las entidades pertinentes.
4 Índice 55 del aplicativo Samai, folio 30 del documento denominado:
ED_CUADERNO1_NULIDADCONSUSPENSIÓNPROVISIONAL14CONTESTACIONDEMAND(.pdf)
NroActua 55
FIJACIÓN DEL LITIGIO
En la audiencia inicial celebrada el 21 de septiembre de 20185, el Despacho sustanciador delimitó el objeto del litigio, frente a lo cual las partes y el Ministerio Público manifestaron conformidad, así:
Acorde con la demanda y su contestación, el Despacho observa que las partes coinciden en que el 15 de mayo de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Circular nro. 0021, mediante la cual fijó los lineamientos y criterios de auditoría para el trámite de reclamaciones de personas naturales con cargo a la subcuenta ECAT del FOSYGA.
La parte actora acusa el acto de infringir normas superiores, por lo que el conflicto no envuelve problemas de hecho.
Por lo tanto, por tratarse de una controversia de derecho, el litigio centrara en establecer si los apartes acusados de la Circular nro. 021 de 2015 infringen los artículos 83 u 84 de la Constitución Política, este último por desconocer la regulación general de la actividad contenida Decreto 056 de 2015, de manera específica en sus artículos 30 y 38.
En el evento de responder afirmativamente la anterior pregunta deberá la Sala pronunciarse sobre la procedencia de la nulidad del acto acusado.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Mediante auto de 11 de enero de 2019, el Despacho corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto. Dentro del término concedido la demandada presentó alegatos, mientras que el demandante guardó silencio.
El Ministerio de Salud y Protección Social presentó escrito de alegatos en el que reiteró en términos generales los argumentos que expuso en la contestación de la demanda. En tal sentido, explicó que la Circular 021 de 2015 no transgredió el artículo 83 porque el hecho de solicitar la verificación de requisitos necesarios para tener la certeza acerca de la persona que efectúa la reclamación no desconoce el principio de buena fe. Adujo que dicha directriz no establece mayores requisitos ni modifica las normas de carácter general.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó desestimar la demanda de nulidad, en razón a que no se evidencia la vulneración de las normas invocadas por el demandante.
Precisó que la presunción del principio de buena fe no es absoluta, lo cual permite que, fundamentado en la protección de otros principios igualmente importantes, como la función administrativa, la gestión fiscal, la seguridad jurídica, el interés general o la salvaguarda de los derechos de terceros, sea posible imponer medidas tendientes a prevenir actuaciones contrarias a derecho. Igualmente, que la Circular 021 de 2015 no creó un requisito adicional a los ya establecidos en el Decreto 056 de 2015, como tampoco modifica ni estipula plazo o término para resolver o pagar las reclamaciones, únicamente impone la carga de que la firma auditora de recobro y reclamaciones deberá constatar los certificados y documentos que soporten las reclamaciones presentadas por personas naturales, supeditando el pago a la respuesta de la autoridad competente.
5 Índice 55 del aplicativo Samai, folio 30 del documento denominado:
ED_CUADERNO1_NULIDADCONSUSPENSIÓNPROVISIONAL27ACTA-AUDIENCIAINICIAL(.pdf)
NroActua 55
DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes:
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo establecido en el artículo 149.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6 y en el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 2019 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 434 de 2024), expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.
Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar si el numeral 4 de la Circular 021 de 15 de mayo de 2015 transgrede los artículos 83 y 84 de la Constitución, 30 y 38 del Decreto 056 de 2015,
i) al no presumir la buena fe dentro de las reclamaciones presentadas por las personas naturales con cargo a la subcuenta ECAT del Fosyga; ii) al establecer requisitos adicionales para el ejercicio de una actividad que se encuentra reglamentada; y iii) al impedir el cumplimiento efectivo del término para resolver y pagar dichas reclamaciones.
Análisis de la Sala
Naturaleza de la Circular demandada
Esta Corporación ha definido las circulares como un instrumento jurídico que expresa
«una manifestación general de la administración con carácter obligatorio para sus destinatarios»7, «que refleja el poder jerárquico que tiene aquella frente a sus empleados o incluso frente a otras entidades que, de una u otra forma, se encuentran bajo su mando, lo que le permite ejercer facultades de instrucción a través de la expedición de documentos en los que se imparten indicaciones sobre la forma en que deben interpretarse y aplicarse determinadas normas jurídicas en esa órbita»8.
La Sección Primera del Consejo de Estado ha señalado que las circulares de servicio solo son objeto de control judicial, en los términos del inciso tercero del artículo 137 del CPACA9, cuando tengan la virtualidad de producir efectos jurídicos y vinculantes frente a los administrados.
En efecto, en sentencia de 11 de abril de 201910, esta Sección reiteró que «las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado por lo que, a contrario sensu, de no ser así, si se limita a reproducir lo decidido por otras normas o por otras instancias
6 modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021.
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 15 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-25-000-2012-00680-00.
9 «También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro»
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 11 de abril de 2019; Exp. 11001032400020120021100.
con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda».
En armonía con lo anterior, esta Sección, en sentencia de 20 de febrero de 202011 precisó lo siguiente:
Esta revisión de los pronunciamientos de la Sección en torno a la posición de la Corporación frente a los actos controlables, permite identificar que el criterio que impera y ante el cual se enfrenta el juzgador al momento de admitir la demanda12 o al decidir de fondo la misma, es aquel en el que se verifica si se cumplen los criterios que convergen para validar si el “pronunciamiento” demandado constituye o no un acto administrativo, pues no se limita a emitir una mera instrucción sino que debe abordar una situación de contenido jurídico para quienes la aplican o respecto de quienes se dirige.
Entonces, esta Sala destaca respecto del pronunciamiento de la Sección del año 2014, el cual se estructuró bajo la tesis del “ensanchamiento del ámbito del control judicial”, y que esta decisión rectifica, para reiterar que en materia de control lo relevante es privilegiar que los asuntos que se judicialicen interesen al ámbito del derecho. Conferirle trámite a “toda manifestación de la función administrativa”, bajo el entendido que es susceptible de control conllevaría un raudal de demandas en aumento, las que ocuparían en igual proporción la actividad judicial respecto de aquellos asuntos que sí contienen una manifestación susceptible de control, que es finalmente sobre las cuales debe dirigir su función.
Esta interpretación da cumplimiento al mandato superior que privilegia como fin del Estado el promover la vigencia de un orden justo, el cual se logra, entre otras formas, mediante la garantía de acceso a la administración de justicia para cuestionar los actos que por sus elementos, son controlables.
Precisamente y en orden a establecer cuándo un acto es susceptible de control, esta Sala privilegia el examen sobre la condición de acto demandable para establecer su carácter judiciable, sin atenerse al criterio de la “manifestación de la función administrativa” y a las diferentes denominaciones que giran en torno al ejercicio de la función administrativa, sin que implique que por este hecho son actos controlables de la jurisdicción.
[…]
Estas condiciones y los desafíos del juez lo llevan necesariamente a identificar que estén presentes los elementos de la decisión de la administración para determinar si es posible concurrir a su control, pues lo cierto es que no toda actuación de la función administrativa tiene el contenido para ser objeto de examen judicial.
Ello, por cuanto ciertas actividades que cumple la administración, en desarrollo y organización de sus cometidos y funciones, no suponen el arraigo de los elementos de la decisión controlable, en tanto muchas veces tiene que ver con la operatividad de la función, esto es, la realización de una regulación previa, lo que no posibilita el examen de legalidad que sí se predica de una decisión con efectos jurídicos frente a los administrados.
[…]
Del análisis de las providencias dictadas en sentido contrario al pronunciamiento del año 2014, denominado “ensanchamiento del ámbito del control judicial” y de lo aquí expuesto, la Sala rectifica dicha posición, que permitía ejercer control judicial respecto de todas las denominadas circulares, instrucciones u órdenes, para, en su lugar, señalar que serán
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 20 de febrero de 2020; exp. 11001-03-24-000-2010-00317-00.
12 El Juez en todo caso cumple el control de legalidad en todas las etapas del proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 207 del CPACA.
pasibles de enjuiciamiento ante la jurisdicción las decisiones administrativas, independientemente de su denominación, solo aquellas que tengan la capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes y, por lo mismo, controladas por las causales de nulidad previstas por el legislador. [Negrillas por fuera del texto original]
Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que las circulares de servicios, según sus efectos, se pueden clasificar en internas y externas, así:
Existen dos tipos de circulares, las externas y las internas. Las externas buscan orientar o direccionar la actuación de los particulares o administrados. Las internas buscan instruir a los funcionarios de la dependencia administrativa sobre el procedimiento que deben seguir en el desarrollo de sus actividades, en el cumplimiento de sus funciones, instrucciones que en un momento dado pueden llevar a que el funcionario tome decisiones que pueden tener un efecto jurídico sobre el administrado o el contribuyente tratándose de la Dian, efecto que podría no estar contemplado por una ley o decreto, caso en el cual la circular puede ser demandada ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Igual sucede con las circulares externas, pues estas pueden contener instrucciones u orientaciones que lleven al administrado a tomar unas decisiones que afecten sus propios intereses, afectación que ninguna ley o norma ha previsto, por tanto, es factible demandar la nulidad de dicha circular.
[…]
Estos actos no contienen normas jurídicas, sino instrucciones, reproducciones, orientaciones o parámetros que se expiden por las autoridades administrativas para señalar con sencillez, de manera técnica o práctica, la debida aplicación de las disposiciones legales ya existentes que aseguren el buen funcionamiento de la administración. Lo anterior obliga a concluir que son actos materiales que pueden tener o no alcance jurídico. [Negrillas por fuera del texto original]
Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala concluye que las circulares no se encuentran exentas de control judicial, toda vez que, cuando la administración excede la función meramente instructiva y genera disposiciones de obligatorio cumplimiento con la capacidad de afectar derechos o imponer deberes, se tornan susceptibles de control judicial.
En el presente caso, la Sala considera que la Circular 021 de 2015, aquí acusada, es susceptible de control jurisdiccional, por cuanto no se limita a reiterar los parámetros legales, reglamentarios o jurisprudenciales sobre la materia que exponen, ni se circunscribe a la orientación de los destinatarios. Por el contrario, al disponer unos deberes que deben ser acatados por parte de la firma auditora de recobro y reclamaciones con cargo de los recursos de la subcuenta ECAT del Fosyga contiene una manifestación unilateral de la voluntad de la administración con efectos jurídicos vinculantes.
Del análisis de la vulneración del artículo 83 de la Constitución
El artículo 83 de la Constitución establece que «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas».
13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 26 de julio de 2018, exp. 11001325000 2011-00290-00 (1087-11).
14 Sentencia de 17 de julio de 2025, expediente 11001 03 24 000 2015 00567 00.
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el alcance del principio de la buena fe así:
si bien es cierto que la buena fe es un principio que anima y sustenta el cumplimiento de las relaciones entre particulares y entre éstos y los agentes estatales, no es posible afirmar que con su consagración constitucional se pretenda garantizar un principio absoluto, ajeno a limitaciones y precisiones, o que su aplicación no deba ser contrastada con la protección de otros principios igualmente importantes para la organización social, como el bien común o la seguridad jurídica. No resulta extraño entonces, que la formulación general que patrocina a la buena fe, sea objeto de acotaciones legales específicas, en las que atendiendo a la necesidad de, v.gr., velar por la garantía de derechos fundamentales de terceros, sea admisible establecer condicionamientos a la regla contenida en el artículo 83 C.P. Se trata sin duda, de concreciones que, en lugar de desconocer el precepto constitucional amplio, buscan hacerlo coherente con la totalidad del ordenamiento jurídico, previendo circunstancias en las que resulta necesario cualificar o ponderar la idea o convicción de estar actuando de acuerdo a derecho, en que resume en últimas la esencia de la bona fides –Cfr. Artículo 84 C.P. [Negrillas por fuera del texto original]
Esa misma Corporación ha dicho que «la jurisprudencia constitucional también ha puesto de presente que el principio a que se refiere el artículo 83 de la Carta no puede ser interpretado aisladamente del resto del texto superior, para darle un alcance absoluto que impida a las autoridades exigir requisitos para el ejercicio de actividades, garantías del cumplimiento de deberes, o pruebas de hechos con relevancia jurídica, cuando tales requisitos, garantías o pruebas se exigen en defensa del interés general»16.
En consonancia con lo anterior, en la sentencia C-527 de 2013, la Corte Constitucional precisó que:
la buena fe no implica que para regular determinados asuntos las autoridades públicas siempre deban partir del actuar bondadoso y el cumplimiento voluntario de las obligaciones por parte de los particulares[19]. Por el contrario, resulta comprensible que con el propósito de proteger otros principios igualmente importantes, como la seguridad jurídica, el interés general o la salvaguarda de los derechos de terceros, el Legislador o la autoridad correspondiente impongan algunas medidas tendientes a prevenir actuaciones contrarias a Derecho, cuyas consecuencias sean jurídicamente inadmisibles. [Negrillas por fuera del texto original]
De lo expuesto, resulta claro que, aunque la buena fe debe presumirse en todas las actuaciones adelantadas por los particulares ante la administración, no es un principio absoluto, por cuanto debe interpretarse de manera armónica con otros bienes o intereses constitucionalmente protegidos (seguridad jurídica, interés general, derechos de terceros, etc).
En el presente caso, el demandante manifestó que el aparte del acto administrativo demandado, al disponer que los certificados y documentos aportados por las personas naturales que presentan reclamaciones con cargo a los recursos de la subcuenta ECAT del Fosyga deben ser verificadas por la firma auditora de recobros y reclamaciones, con el fin de confirmar su autenticidad y veracidad, vulnera el artículo 83 de la Constitución, en la medida en que no presume en dichas actuaciones el principio de la buena fe.
El acto demandado se fundamentó en que:
Mediante la Circular número 034 de 2014, el Ministerio de Salud y Protección Social impartió instrucciones sobre las actuaciones que debe adelantar la firma auditora de recobros y
reclamaciones presentados al Fosyga en los procesos de auditoría concurrente, en desarrollo de lo cual se evidenciaron casos de presunta falsedad en algunos de los soportes de las solicitudes de pago de las indemnizaciones a beneficiarios y víctimas durante el proceso y, en el proceso de pago, el administrador fiduciario reportó información sobre posible suplantación de beneficiarios, razones que conducen a este Ministerio a impartir directrices con el fin de evitar fraudes o pagos indebidos y proteger debidamente los recursos del Fosyga, con fundamento en la competencia conferida por el artículo 15del Decreto-ley 1281 de 2002. [Subrayas de la Sala]
A partir de lo anterior, en el numeral 4 del acto acusado se indicó:
La información que contengan los certificados y documentos que soporten las reclamaciones presentadas por personas naturales serán constatados por la firma auditora de recobros y reclamaciones, para lo cual adelantará las gestiones a que haya lugar ante las autoridades que los hayan emitido, con el fin de confirmar la autenticidad y veracidad de la información suministrada, caso en el cual el pago quedará supeditado a que la autoridad competente responda la solicitud realizada por la firma auditora de recobro y reclamaciones, confirmando su autenticidad y veracidad.
Si de la consulta realizada se establece que el documento carece de autenticidad y/o veracidad, la reclamación será puesta en conocimiento de las autoridades penales, disciplinarias, de inspección, vigilancia y control que corresponda, para que en virtud de sus competencias adelanten las investigaciones a que haya lugar. En este caso, el pago estará supeditado a que exista decisión por la autoridad competente que defina su autenticidad y veracidad.
El artículo 15 del Decreto 1281 de 2002, establece el deber de protección de los recursos del Fosyga y prevé diversas medidas de control para tal fin, como la adopción de mecanismos para evitar fraudes y pagos indebidos, la limitación de intermediarios, la identificación directa de los beneficiarios, la regulación de los documentos soporte y el intercambio de información con las compañías aseguradoras. Tal disposición es del siguiente tenor:
Artículo 15. Protección de los recursos del Fosyga. Sin perjuicio de las directrices que impartan el Ministerio de Salud y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, corresponde al administrador fiduciario del Fosyga adoptar todos los mecanismos a su alcance y proponer al Ministerio de Salud y al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud los que considere indispensables para proteger debidamente los recursos del Fosyga, con el fin de evitar fraudes y pagos indebidos.
En los trámites de cobro o reclamación ante el Fosyga no se aceptarán intermediarios, salvo los casos de poder debidamente otorgado y reconocido a profesionales del derecho.
Los giros o pagos siempre se efectuarán directamente al beneficiarlo debidamente identificado, localizado y, en lo posible, a través de cuentas a nombre de éstos en entidades vigiladas por el Superintendencia Bancaria.
En los trámites de cobro o reclamación ante el Fosyga sólo se aceptarán fotocopias como soporte, cuando no sea posible aportar el original y la simple fotocopia no genere duda sobre la veracidad de los hechos a ser demostrados con ella.
Las compañías de seguros que cuenten con el ramo de seguro obligatorio de accidentes de tránsito, SOAT, reportarán de manera permanente la información requerida por el administrador fiduciario del Fosyga en los términos y condiciones que establezca el Ministerio de Salud. Igualmente, cuando una reclamación deba ser asumida por la compañía aseguradora y por la subcuenta ECAT del Fosyga, el administrador fiduciario del Fosyga tramitará el pago que le corresponda al fondo una vez demostrado el reconocimiento de la parte correspondiente a la aseguradora. [Subrayas de la Sala]
Igualmente, el artículo 36 ibidem impone en cabeza de las compañías de seguros autorizadas para operar el SOAT y del Ministerio de Salud y Protección Social el deber de verificar las reclamaciones presentadas con cargo a los recursos de la subcuenta ECAT del Fosyga, así:
Artículo 36. Verificación de requisitos. Presentada la reclamación, las compañías de seguros autorizadas para operar el SOAT y el Ministerio de Salud y Protección Social o quien este designe, según corresponda, estudiarán su procedencia, para lo cual, deberán verificar la ocurrencia del hecho, la acreditación de la calidad de víctima o del beneficiario, según sea el caso, la cuantía de la reclamación, su presentación dentro del término a que refiere este decreto y si esta ha sido o no reconocida y/o pagada con anterioridad.
Con el objeto de evitar duplicidad de pagos, dichas entidades podrán cruzar los datos que consten en las reclamaciones presentadas, con aquellos disponibles en la base de datos SII ECAT, la base de pólizas expedidas y pagos realizados por las aseguradoras, y la base de datos de indemnizaciones de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entre otras.
Parágrafo 1°. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, deberán adoptar mecanismos tendientes a garantizar la adecuada recopilación y diligenciamiento de la información requerida y demás datos necesarios para el pago. La Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias, vigilará que las precitadas instituciones den cumplimiento a lo ordenado en esta disposición, so pena de la imposición de las sanciones correspondientes.
Parágrafo 2°. El Fosyga y las compañías aseguradoras autorizadas para expedir el SOAT, en cuanto detecten pólizas sin cobertura, deberán informar los datos conocidos de vehículos no asegurados implicados en un accidente de tránsito, a los organismos de tránsito enunciados en el artículo 6° de la Ley 769 de 2002 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya, para efectos de la aplicación de las multas de que trata el artículo 131 de la citada ley. [Subrayas de la Sala]
Visto lo expuesto, la Sala encuentra que el acto acusado se fundamentó tanto en las presuntas conductas fraudulentas identificadas en algunos trámites de reclamación, como en la facultad que le atribuye el artículo 15 del Decreto 1281 de 2002 al Ministerio de Salud y Protección Social para expedir los lineamientos necesarios para proteger debidamente los recursos del Fosyga.
En atención a lo anterior, el aparte del acto demandado al disponer que «los certificados y documentos que soporten las reclamaciones presentadas por personas naturales serán constatados por la firma auditora de recobros y reclamaciones», constituye una medida que armoniza el principio de la buena con otros bienes o intereses constitucionalmente protegidos, como lo son: la transparencia, la seguridad jurídica y la correcta administración de los recursos públicos. Asimismo, se acompasa con el deber de verificación de requisitos previsto en el artículo 36 del Decreto 056 de 2015, previamente citado.
Por tanto, la Sala considera que el deber de verificación de los certificados y documentos aportados en el marco de las reclamaciones con cargo a los recursos de la subcuenta ECAT del Fosyga no es una directriz que lesione el principio de la buena fe, en razón a que tiene como finalidad corroborar su autenticidad y veracidad, descartándose de esta manera que dicha medida pretenda presumir la mala fe de las personas naturales.
Adicionalmente, cabe destacar que dicha medida resulta razonable y proporcionada, dado que se implementó con el fin de proteger los recursos públicos, preservar la transparencia y la seguridad jurídica, prevenir conductas fraudulentas y pagos indebidos.
En ese orden de ideas, se concluye que la medida consistente en la verificación de los documentos aportados en el marco de las reclamaciones con cargo a los recursos de la subcuenta ECAT del Fosyga no implica la presunción de mala fe por parte de las personas naturales ni el desconocimiento del artículo 83 de la Constitución, razón por la cual este cargo no prospera.
Del análisis de la vulneración de los artículos 84 de la Constitución, 30 y 38 del Decreto 056 de 2015
En este punto, el demandante adujo que el acto demandado vulneró los artículos 84 de la Constitución, 30 y 38 del Decreto 056 de 2015, al establecer requisitos adicionales para el ejercicio de una actividad que fue reglamentada por el Ministerio de Salud y Protección Social e impedir el cumplimiento efectivo del término para resolver y pagar dichas reclamaciones.
Para resolver lo anterior, se estima necesario traer a colación el contenido de las disposiciones que son alegadas como vulneradas. Veamos:
El artículo 84 constitucional establece que: «Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio».
Los artículos 30 y 38 del Decreto 056 de 2015 señalan:
Artículo 30. Prohibición de solicitud de documentos adicionales. Ni el Fosyga, ni las aseguradoras autorizadas para operar el SOAT podrán solicitar a los reclamantes documentos adicionales a los establecidos en el presente decreto ni en la resolución que emita el Ministerio de Salud y Protección Social para tramitar y pagar los servicios de salud, indemnizaciones y gastos de que trata el presente decreto.
Artículo 38. Término para resolver y pagar las reclamaciones. Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente decreto, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación, los cuales serán establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Si hubo lugar a la imposición de glosas como consecuencia de la auditoría integral a la reclamación, el Ministerio de Salud y Protección Social comunicará la totalidad de ellas al reclamante, quien deberá subsanarlas u objetarlas, dentro de los dos (2) meses siguientes a la comunicación de su imposición. Si transcurrido dicho término no se recibe información por parte del reclamante, se entenderá que aceptó la glosa impuesta.
El Ministerio de Salud y Protección Social o quien este designe, pagará las reclamaciones que no hubiesen sido glosadas, dentro del mes siguiente a la fecha del cierre efectivo y certificación del proceso de auditoría integral, so pena del pago de intereses moratoria en los términos del artículo 1080 del Código de Comercio.
Las reclamaciones presentadas ante las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT se pagarán dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077 del Código de Comercio. Vencido este plazo, el asegurador reconocerá y pagará al reclamante, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, un interés moratoria igual al certificado como bancario corriente por la Superintendencia Financiera aumentado en la mitad.
Por su parte, los artículos 27, 28 y 29 del Decreto 056 de 2015 regulan lo concerniente a los documentos necesarios que deben contener las solicitudes de reconocimiento y pago de las indemnizaciones a cargo de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), por
conceptos de incapacidad permanente, muerte, gastos funerarios y transporte al centro asistencial, cuando se deriven de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas u otros eventos aprobados, en los siguientes términos:
Artículo 27. Documentos exigidos para presentar la solicitud de pago de la indemnización por incapacidad permanente. Para radicar la solicitud de indemnización por incapacidad permanente ocasionada por un accidente de tránsito, un evento catastrófico de origen natural, un evento terrorista u otro evento aprobado, la víctima o a quien este haya autorizado, deberá radicar ante la aseguradora o ante el Ministerio de Salud y Protección Social, o su apoderado, según corresponda, los siguientes documentos:
Formulario de reclamación que para el efecto adopte la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social debidamente diligenciado.
Dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral en firme emanado de la autoridad competente de acuerdo a lo establecido en el artículo 142 del Decreto-ley 019 de 2012, en el que se especifique el porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
Epicrisis o resumen clínico de atención según corresponda, cuando se trate de una víctima de accidente de tránsito.
Epicrisis o resumen clínico de atención expedido por el Prestador de Servicios de Salud y certificado emitido por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, en el que conste que la persona atendida fue víctima de eventos catastróficos de origen natural o de eventos terroristas.
Cuando la reclamación se presente ante el Fosyga, declaración por parte de la víctima en la que indique que no se encuentra afiliado al Sistema General de Riesgos Laborales y que no ha recibido pensión de invalidez o indemnización sustitutiva de la misma por parte del Sistema General de Pensiones.
Sentencia judicial ejecutoriada en la que se designe el curador, cuando la víctima requiera de curador o representante.
Copia del registro civil de la víctima, cuando esta sea menor de edad, en el que se demuestre el parentesco con el reclamante en primer grado de consanguinidad o sentencia ejecutoriada en la que se designe el representante legal o curador.
Poder en original mediante el cual la víctima autoriza a una persona natural para que presente la solicitud de pago de la indemnización por incapacidad.
Artículo 28. Documentos exigidos para presentar la solicitud de pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios. Para radicar la solicitud de indemnización por muerte y gastos funerarios de una víctima de accidente de tránsito, de un evento catastrófico de origen natural, de un evento terrorista o de otro evento aprobado, los beneficiarios deberán radicar ante la aseguradora o el Ministerio de Salud y Protección Social, o quien este designe, según corresponda los siguientes documentos:
Formulario que para el efecto adopte la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, debidamente diligenciado.
Epicrisis o resumen clínico de atención, si la víctima de accidente de tránsito, fue atendida antes de su muerte.
Certificado emitido por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, en el que conste que la persona atendida fue víctima de un evento catastrófico de origen natural o de un evento terrorista.
Registro Civil de Defunción de la víctima.
Certificado de inspección técnica del cadáver o certificado emanado de la Fiscalía General de la Nación.
Copia del Registro Civil de Matrimonio cuando sea el cónyuge quien realice la reclamación o haga parte de los reclamantes, o acta de conciliación extraprocesal o escritura pública, en el caso de compañero (a) permanente donde hayan expresado su voluntad de formar una unión marital de hecho o sentencia judicial en donde se declare la unión marital de hecho.
Copia de los registros civiles de nacimiento cuando sean los hijos de la víctima los reclamantes o hagan parte de los mismos.
Copia del Registro Civil de Nacimiento de la víctima cuando sean los padres de la víctima los reclamantes.
Copia de los registros civiles de nacimiento de la víctima y sus hermanos cuando estos sean los reclamantes.
Copia del documento de identificación de los reclamantes.
Manifestación en la que se indique si existen o no otros beneficiarios con igual o mejor derecho que los reclamantes para acceder a la indemnización.
Sentencia ejecutoriada en la que se designe el representante legal o curador del menor (es) de edad, cuando estos sean los beneficiarios y quien reclama no es uno de sus ascendientes.
Artículo 29. Documentos exigidos para presentar la solicitud de pago de la indemnización por gastos de transporte al centro asistencial. Para radicar la solicitud de indemnización de que trata el artículo 21 del presente decreto, los reclamantes deberán radicar ante la aseguradora o ante el Ministerio de Salud y Protección Social o quien este designe, según corresponda, los siguientes documentos:
Formulario que para el efecto adopte la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social Ministerio de Salud y Protección Social debidamente diligenciado. Dicho formulario deberá estar suscrito por la persona designada por la institución prestadora de servicios de salud, para el trámite de admisiones.
Copia de la cédula de ciudadanía del reclamante.
Cuando el transporte haya sido prestado por una ambulancia, copia de la factura.
El numeral 4 del acto acusado es del siguiente tenor:
La información que contengan los certificados y documentos que soporten las reclamaciones presentadas por personas naturales serán constatados por la firma auditora de recobros y reclamaciones, para lo cual adelantará las gestiones a que haya lugar ante las autoridades que los hayan emitido, con el fin de confirmar la autenticidad y veracidad de la información suministrada, caso en el cual el pago quedará supeditado a que la autoridad competente responda la solicitud realizada por la firma auditora de recobro y reclamaciones, confirmando su autenticidad y veracidad.
Si de la consulta realizada se establece que el documento carece de autenticidad y/o veracidad, la reclamación será puesta en conocimiento de las autoridades penales, disciplinarias, de inspección, vigilancia y control que corresponda, para que en virtud de sus competencias adelanten las investigaciones a que haya lugar. En este caso, el pago estará supeditado a que exista decisión por la autoridad competente que defina su autenticidad y veracidad.
De la disposición acusada, se extrae que establece: i) el deber de verificar la autenticidad y veracidad de los certificados y documentos aportados por las personas naturales (reclamantes); ii) el pago de la reclamación queda sometido a dicha verificación; y iii) en el evento de hallarse inconsistencias se informará a las autoridades competentes para que adelanten las investigaciones correspondientes.
A partir de lo anterior, la Sala advierte, en primer lugar, que el aparte del acto acusado en ningún momento está estableciendo los requisitos que deben reunir las reclamaciones presentadas con cargo a los recursos de la subcuenta ECAT del Fosyga. Es de destacar que los requisitos aplicables a las distintas modalidades de reclamaciones se encuentran taxativamente previstos en los artículos 27, 28 y 29 del Decreto 056 de 2015, que fueron previamente citados, los cuales no fueron modificados por el acto administrativo demandado.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que, el numeral 4 de la Circular 021 de 2015 al no crear o modificar los requisitos que se encuentran previstos en el Decreto 056 de 2015
del Ministerio de Salud y de la Protección Social, no se configura la vulneración de los artículos 84 Constitucional y 30 del Decreto 056 de 2015.
En segundo lugar, en cuanto al argumento del demandante asociado a que el acto acusado impide el cumplimiento de los términos para resolver y pagar las reclamaciones, la Sala considera que dicha afirmación no corresponde al contenido material del numeral 4 de la Circular 021 de 2015, en razón a que la norma acusada no introduce modificación sobre el plazo de dos (2) meses que legalmente cuenta el Ministerio de Salud y Protección Social para resolver y pagar las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT del Fosyga.
Lo anterior, en consideración a que la disposición acusada únicamente se ocupó de establecer el trámite que debe adelantar la firma auditora con la finalidad de verificar la autenticidad y veracidad de los documentos que son presentados por las personas naturales al momento de realizar la reclamación, con el propósito de garantizar la adecuada administración de los recursos públicos, prevenir conductas fraudulentas y pagos indebidos.
Si bien es cierto el numeral 4 de la Circular 021 de 2015 dispone que el pago de la reclamación «quedará supeditado a que la autoridad competente responda la solicitud realizada por la firma auditora de recobro y reclamaciones, confirmando su autenticidad y veracidad», ello no implica que el término de dos (2) meses de que trata el artículo 38 del Decreto 056 de 2015 resulte afectado.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, una interpretación sistemática y armónica de lo dispuesto en el numeral 4 del acto acusado con lo previsto en el artículo 38 del Decreto 056 de 2015 permite concluir que la verificación de documentos por parte de la firma auditora de recobro y reclamaciones debe realizarse dentro del término con que se cuenta para resolver y pagar las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT del Fosyga. Admitir lo contrario, implicaría reconocer que el acto acusado introduce modificaciones al término para resolver y pagar dichas reclamaciones, lo cual no corresponde a su contenido material.
En este escenario, la Sala considera oportuna indicar que los argumentos del demandante tendientes a demostrar la presunta violación de los artículos 84 de la Constitución, 30 y 38 del Decreto 056 de 2015 parten de una premisa que no corresponde al contenido del acto acusado, pues, tal como se expuso previamente, el numeral 4 de la Circular 021 de 2015 no introdujo modificaciones a los requisitos y términos que rigen en las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT del Fosyga.
Así las cosas, se concluye que el numeral 4 de la Circular 021 de 2015 no transgrede el artículo 38 del Decreto 056 de 2015, por lo que este cargo tampoco prospera. En consecuencia, como quiera que los planteamientos del demandante no desvirtuaron la presunción de legalidad del aparte del acto demandado, la Sala negará las pretensiones de la demanda.
Costas
Visto el artículo 188 del CPACA17, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto.
17 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia
SEGUNDO. Sin condena en costas, en atención a lo señalado en precedencia.
TERCERO. Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Consejero de Estado Presidente
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON
Consejera de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
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