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Radicado: 11001 03 24 000 2016 00226 00
Demandante: Germán Vargas Pérez
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C, ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025)
Radicación núm.: 11001 03 24 000 2016 00226 00
Actor: Germán Vargas Pérez
Demandado: La Nación - Ministerio de Educación
Tesis: Si es procedente el juicio de validez de un acto administrativo que ha sido derogado.
Debe inhibirse esta Sala si del reproche relacionado con la nulidad por infracción de normas superiores, no se desprende un análisis que permita identificar cuáles disposiciones resultan trasgredidas.
No se connota como una sanción la norma que prevé las condiciones para definir el periodo de vigencia del registro de los programas de formación de las instituciones de educación superior y de aquellos que cuenten con certificación de calidad, los lineamientos correspondientes a su renovación y las consecuencias sobre la expiración del registro.
NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA
La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad de la referencia promovido por el señor Germán Vargas Pérez contra el artículo 3.7 del Decreto nro. 4904 de 2009 y el artículo 2.6.4.7 del Decreto nro. 1075 de 2015, expedidos por el Ministerio de Educación Nacional (en adelante MEN).
LA DEMANDA
Pretensiones
Figuran como pretensiones las siguientes:
“DECLARACIONES
Que se declare nulo el Art. 3.7 del Decreto 4904 de diciembre 16 de 2.009 del Ministerio de Educación Nacional cuyo texto es el siguiente:
"VIGENCIA DEL REGISTRO. El registro tiene una vigencia de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que lo otorga. Su renovación se debe solicitar ante la respectiva secretaría de educación con una antelación de seis (6) meses antes de su vencimiento.
Cuando para la renovación del registro, la institución acredite certificación de calidad otorgada por un organismo de tercera parte, la vigencia del registro será de siete (7) años. Una vez expirada la vigencia del registro, la institución no podrá admitir nuevos estudiantes en el correspondiente programa y garantizará a los estudiantes de las cohortes ya iniciadas, el desarrollo del programa hasta la terminación del mismo."
Que se declare nulo el Art. 2.6.4.7 del Decreto 1075 del 26 de mayo de 2.015 cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 2.6.4.7. Vigencia del registro. El registro tiene una vigencia de cinco
(5) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que lo otorga. Su renovación se debe solicitar ante la respectiva secretaria de educación con una antelación de seis (6) meses antes de su vencimiento. Cuando para la renovación del registro, institución acredite certificación de calidad otorgada por un organismo de parte, la vigencia del registro será de siete (7) años. Una vez expirada la vigencia del registro, la institución no podrá admitir nuevos estudiantes en el correspondiente programa y garantizará a los estudiantes de las cohortes ya iniciadas, el desarrollo del programa hasta la terminación del mismo."
Igualmente podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma Constitucional.
Ejecutoriada la Sentencia que ponga fin a la presente acción se comunique a las autoridades administrativas que profirieron los actos para los fines legales consiguientes.”1
Las disposiciones cuestionadas
Decreto nro. 4904 de 16 de diciembre de 2009.
“DECRETO NRO. 4904
(16 de diciembre de 2009)
“Por el cual se reglamenta la organización, oferta y funcionamiento de la prestación del servicio educativo para el trabajo y el desarrollo humano y se dictan otras disposiciones.”
1 Folios 2 y 3 cuaderno principal.
EL MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
Delegatario de funciones presidenciales mediante Decreto número 4818 del 10 de diciembre de 2009, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 42 de la Ley 115 de 1994 y el artículo 3° de la Ley 1064 de 2006,
DECRETA:
3.7. Vigencia del registro. El registro tiene una vigencia de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que lo otorga. Su renovación se debe solicitar ante la respectiva secretaría de educación con una antelación de seis (6) meses antes de su vencimiento.
Cuando para la renovación del registro, la institución acredite certificación de calidad otorgada por un organismo de tercera parte, la vigencia del registro será de siete (7) años.
Una vez expirada la vigencia del registro, la institución no podrá admitir nuevos estudiantes en el correspondiente programa y garantizará a los estudiantes de las cohortes ya iniciadas, el desarrollo del programa hasta la terminación del mismo.”
Decreto nro. 1075 de 26 de mayo de 2015.
“DECRETO NRO. 1075 de 2015
(Mayo 26)
Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en particular las que le confiere el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política,
CONSIDERANDO:
(…)
DECRETA
(…)
TÍTULO 4
PROGRAMAS DE FORMACIÓN
(…)
Artículo 2.6.4.7. Vigencia del registro. El registro tiene una vigencia de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que
lo otorga. Su renovación se debe solicitar ante la respectiva secretaría de educación con una antelación de seis (6) meses antes de su vencimiento.
Cuando para la renovación del registro, la institución acredite certificación de calidad otorgada por un organismo de tercera parte, la vigencia del registro será de siete (7) años.
Una vez expirada la vigencia del registro, la institución no podrá admitir nuevos estudiantes en el correspondiente programa y garantizará a los estudiantes de las cohortes ya iniciadas, el desarrollo del programa hasta la terminación del mismo.”
Normas violadas y concepto de la violación
Señaló que, los artículos acusados reglamentaban la vigencia del registro, y que dichas disposiciones habían creado nuevas exigencias relacionadas con nuevos requisitos, términos y sanciones, tales como la no admisión de nuevos estudiantes en los programas y la necesidad de renovar el registro ante la respectiva Secretaría de Educación con seis (6) meses de antelación al vencimiento de los cinco (5) años, aspectos que no se encontraban establecidos en la Ley 115 de 1994.
Aseguró que, las entidades que venían desarrollando la actividad de educación no formal, se vieron afectadas con los nuevos requisitos y exigencias, desconociéndoles sus derechos adquiridos, antigüedad, su buen nombre y el reconocimiento que habían adquirido contribuyendo a la educación del país. Asimismo, mencionó que la entidad acusada había excedido sus funciones y competencias al regular nuevas obligaciones, traumatizando de esa manera su actuar y desconociendo el artículo 9 del Decreto Ley 019 de 2012.
Advirtió que, las entidades educativas ya contaban con autorizaciones y la aprobación de la prestación del servicio; sin embargo, con el cambio estarían sometidas a desaparecer de una forma injustificada.
1.3.2 Sostuvo que los actos acusados desconocieron el artículo 84 de la Constitución Política, la Ley 115 de 1994 y el Decreto Ley 19 de 2012.
Señaló que, el Decreto Ley 19 de 2012, tiene como objeto suprimir o reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios en la administración pública, para lograr facilitar las actividades de las personas naturales y jurídicas ante las
autoridades. Sin embargo, los artículos demandados vulneran dicha norma, al determinar nuevas exigencias.
Recalcó que, con la fijación de términos para el funcionamiento de las entidades educativas y la no admisión de nuevos estudiantes en los correspondientes programas, se estaba configurando una clase de sanción, ya que al no acatarse con lo regulado en los Decretos acusados los establecimientos prestadores del servicio se verían en la necesidad de interrumpir de manera provisional o definitiva la actividad. Con el fin de argumentar dicho punto, trajo a colación la sentencia del 26 de junio de 2013, del Consejo de Estado proferida en el expediente 11001 03 24 000 2008 03335 00, con ponencia del Doctor Guillermo Vargas Ayala.
1.3.3. Finalmente, adujo que el MEN al expedir los artículos demandados había excedido sus funciones, actuando sin competencia.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El MEN, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de nulidad, exponiendo que el artículo 67 de la Constitución Política estableció que el Estado era el encargado de regular y ejercer la inspección y vigilancia de la educación, con la finalidad de velar por su calidad y garantizar el adecuado cubrimiento del servicio.
Manifestó que, el sistema de aseguramiento de calidad fue creado para desarrollar la obligación que tiene el Estado de verificar los requisitos que tienen las entidades que imparten conocimiento a los menores en el país. Asimismo, informó que el proceso de evaluación para las instituciones de educación superior se presentaba en dos (2) momentos: i) obligatorio, que es al momento de su creación y ii) voluntario, con la acreditación de alta calidad; casos en los que deben demostrar el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto nro. 1478 de 1994 (instituciones privadas) y en los artículos 58 a 60 de la Ley 30 de 1992 (públicas).
Resaltó que, para el caso de los programas académicos, estos desde el momento de su creación tienen que evidenciar las quince (15) condiciones de calidad que establece el Decreto nro. 1295 de 2010, lo cual es indispensable para que se les
conceda el Registro Calificado por un periodo de siete (7) años, el cual es renovable si se supera el proceso de verificación. Asimismo, expuso que dichos trámites se efectúan a través de la plataforma SACES, donde se presenta la solicitud, se fija la visita y se recoge la información de los estándares mínimos.
Advirtió que, el Ministerio tiene la obligación de exigir la actualización de ciertos documentos que demuestran que con el tiempo las entidades prestadoras siguen manteniendo los estándares de calidad de la educación.
Ahora, sobre la presunta sanción que aduce el demandante que se genera con el hecho de no permitir la inscripción de estudiantes a entidades no acreditadas, afirmó que ello se hacía con la finalidad de salvaguardar a la población estudiantil, como quiera que no es posible aceptar que una institución siga enseñando sin contar con los requisitos.
Posteriormente, formuló la excepción que denominó “FALTA DE CAUSA PARA DEMANDAR - INEXISTENCIA DE LA NORMA ACUSADA EL ORDENAMIENTO LEGAL
VIGENTE”2, (Sic) manifestando que con el proceso de la referencia, se pretende la nulidad del artículo 3.7. de Decreto nro. 4904 del 2009, el cual fue incluido en el artículo 2.6.4.7 del Decreto nro. 1075 de 2015, lo que evidencia que desapareció del ordenamiento jurídico, por lo que no es posible solicitar la declaratoria de ilegalidad de una norma que no existe.
Indicó que, el artículo 2° de la Ley 153 de 1887, determinó que prevalece la norma posterior sobre la anterior, por lo que el Juez se encontraría inhibido para pronunciarse de fondo respecto de la disposición que fue derogada tácitamente, ya que el artículo acusado no se encuentra vigente.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
En providencia del 7 de noviembre de 2019, se concedió a las partes diez (10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía
2 Folio 50 del Cuaderno Principal.
rendir concepto; dicho término inició el 12 de noviembre de 2019 y finalizó el 25 del mismo mes y año, dentro del cual se realizaron las siguientes manifestaciones:
- El MEN presentó alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda.
- Por su parte, el demandante guardó silencio.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto mediante memorial radicado en la Secretaría de esta Sección el día 25 de noviembre de 20193, en el que expuso los siguientes argumentos:
En primera medida se pronunció respecto de la vigencia del artículo 3.7. del Decreto nro. 4904 de 2009, señalando que dicha norma había sido compilada en el artículo 2.6.4.7 del Decreto nro. 1075 de 2015 y, a su vez, el artículo 3.1.1 ibidem previó que todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al Sector Educación que versaran sobre la misma materia quedarían derogadas, con excepción del Decreto 1509 de 1998, 2880 de 2004, 2770 de 2006, 1875 de 1994 y los artículos 6.1 a 6.5 del Decreto 4904 de 2009. Por lo tanto, era evidente que la norma acusada había sido excluida del ordenamiento jurídico mediante la figura de la derogación expresa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887.
No obstante, llamó la atención acerca de la mencionada derogatoria expresa por cuanto se dio en un decreto compilatorio que por expresa manifestación de la Corte Constitucional no conllevan la expedición de un nuevo texto jurídico, sino que emitido con un propósito académico, doctrinario o de servicio público y que se limita a la sistematización, referencia y consulta de normas.
Si ello es así, para la Agente del Ministerio Público no es coherente que “una disposición vigente que se constituye en fuente y razón de otra, deba desaparecer
del ordenamiento jurídico por derogatoria, en razón de su simplificación, cuando materialmente se trata del mismo contenido”4
Agregó que el artículo 3 de la Ley 153 de 1887 se refiere a “insubsistencia”, que no es sinónimo de “derogatoria”, y se refiere a leyes, cuando lo compilado con el Decreto 1075 de 2015 fueron normas de rango reglamentario.
Ahora, sobre la procedencia del estudio de legalidad de la disposición impugnada por parte de esta Corporación, expuso que la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, indicó que cuando un acto administrativo de carácter general o particular es demandado y posteriormente pierde vigencia, es procedente efectuar un estudio de fondo, ya que con dicha figura no se restablecería el orden jurídico supuestamente vulnerado, debido a que continúa amparado por el principio de legalidad.
Manifestó que, de acuerdo con lo anterior era necesario llevar a cabo el estudio de constitucionalidad y legalidad del artículo 3.7 del Decreto 4904 de 2009, a pesar de su derogatoria, debido a que estuvo vigente y produjo efectos en el ordenamiento jurídico.
En cuanto a la competencia del MEN, expuso que el artículo 42 de la Ley 115 de 1994, dispuso que el Gobierno Nacional debía encargarse de regular la creación, organización y funcionamiento de los programas y establecimientos de educación no formal, así como la expedición de certificados de aptitud ocupacional. Aseguró que no advertía que las normas acusadas hubieran sido expedidas sin competencia, ya que, mediante estas se materializó la labor encomendada a dicha cartera ministerial.
Ahora, sobre el desborde de la potestad reglamentaria, adujo que las instituciones educativas debían contar con un registro, que se entendía como el reconocimiento que mediante actos administrativos hace la secretaría de educación a las entidades que certifican el cumplimiento de los requisitos básicos para el
funcionamiento de un programa de educación; asimismo, a este se le impuso una vigencia, lo que es motivo de demanda.
Resaltó que, dicho registro resultaba ser un mecanismo de estimulación de la educación a través de las mediciones de calidad, el cual cumple con la finalidad de inspeccionar con la intención de garantizar el cumplimiento de sus metas y mejorar la formación moral, intelectual y física de los educandos. Por lo tanto, no se esta imponiendo un requisito adicional, pues el registro de calificación para los programas de educación para el trabajo y el desarrollo humano están dentro del marco de vigilancia e inspección.
Estimó que el demandante no explicó la contradicción entre las normas demandadas, que son materialmente iguales, y los artículos 1 a 6 del Decreto Ley 019 de 2012.
En lo que hace al presunto desconocimiento de la Ley 115 de 1994, sostuvo que no advertía la infracción señalada por el accionante, pues no se explicó cuáles normas de esa Ley se infringían y del análisis de esta no se advertía más que el cumplimiento de la orden de su reglamentación.
DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Competencia.
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
Planteamiento
De la demanda, la contestación y la intervención del Ministerio Público surgen los siguientes puntos en controversia: el primero relacionado con la posibilidad de que un decreto compilatorio tenga la virtualidad de derogar de manera expresa las normas objeto de compilación, dado que el Agente del Ministerio Público es del criterio que tal circunstancia impone una reflexión.
La segunda, tiene que ver con la posibilidad de controlar la legalidad de disposiciones derogadas, como quiera que el MEN es del criterio de que ello no es viable; mientras que el Ministerio Público advierte su procedencia.
El tercer tópico en disputa es el atinente a la violación de la Ley 115 de 1994, puesto que, a juicio del accionante, con la expedición de los preceptos acusados, se violó la anotada Ley, como quiera que se crearon requisitos, términos y condiciones no previstos allí. Por su parte, el MEN y el Ministerio público son del parecer que la creación de los requerimientos allí contenidos está orientada a la reglamentación que le fue encomendada por el Congreso de la República al primero con miras de garantizar el derecho a la educación. La Agente de la Procuraduría aduce que sobre este punto no existió precisión de las normas de la Ley 115 que se consideraban lesionadas.
El cuarto aspecto en debate, es el concerniente al desconocimiento de los artículos 1 a 6 y 9 del Decreto Ley 019 de 2012, habida cuenta de que para el actor esas normativas resultaron trasgredidas al crear procedimientos y trámites no previstos en la Ley 115 de 1994. A su turno, el demandado aseguró que la expedición de los actos que se cuestionan obedeció a la orden de reglamentación del Legislador. Al respecto la Procuraduría observa que no se explicó el fundamento de violación.
Por último, existe diferencia sobre el alcance de las disposiciones impugnadas, en razón a que el extremo activo del litigio afirma que se trata de una sanción que desconoce la antigüedad e idoneidad de las entidades que prestan el servicio de educación y que si ello es así, no tenía atribución legítima el MEN para expedirlas.
Derogatoria en decreto compilatorio
El problema que formula la Agente del Ministerio Público consiste en determinar si es ajustado al orden jurídico que a través de un decreto compilatorio se deroguen de manera expresa las disposiciones objeto de esa compilación.
Al respecto, lo que advierte la Sala es que aun cuando propuso dicho examen a manera de reflexión, no resulta procedente abordarlo en el asunto de la referencia pues escapa al objeto del litigio que nos ocupa.
En efecto, se trata de un reproche que no fue ventilado por el accionante en el libelo introductorio y que tampoco obra constancia de reforma en ese sentido, de tal suerte que un pronunciamiento a manera de obiter dicta no sólo resultaría incongruente por lo ya explicado, sino del todo vulnerador de los derechos de contradicción y defensa de quienes fungen como demandados, al no tener la oportunidad procesal para presentar su criterio sobre el particular.
Control de legalidad de acto administrativo derogado
El siguiente punto en litigio consiste en precisar si es procedente el juicio de validez de un acto administrativo que ha sido derogado.
Para resolver tal aspecto, resulta oportuno poner de relieve que en efecto, el Decreto 1075 de 2015, derogó expresamente, entre otras normas, el artículo 3.7 del Decreto 4904 de 2009. El artículo 387 del primero de los mencionados actos es del siguiente tenor:
“Artículo 3.1.1. Derogatoria Integral. Este Decreto regula íntegramente las materias contempladas en él. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 3° de la Ley 153 de 1887, quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al Sector Educación que versan sobre las mismas materias, con excepción, exclusivamente, de los siguientes asuntos:
No quedan cobijados por la derogatoria anterior los decretos relativos a la creación y conformación de comisiones intersectoriales, fondos especiales, comisiones interinstitucionales, consejos consultivos, comisiones, comités, juntas, foros, sistemas administrativos y demás asuntos relacionados con la estructura, configuración y conformación de las entidades y organismos del sector administrativo, así como las normas que regulan el ejercicio profesional, los consejos y comisiones profesionales.
Tampoco quedan cobijados por la derogatoria anterior los decretos que desarrollan leyes marco.
Igualmente, quedan excluidas de esta derogatoria las normas de naturaleza reglamentaria de este sector administrativo que, a la fecha de expedición del presente Decreto, se encuentren suspendidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las cuales serán compiladas en este decreto, en caso de recuperar su eficacia jurídica.
En particular, se exceptúan de la derogatoria las siguientes normas reglamentarias: decretos 1509 de 1998, 2880 de 2004, 2770 de 2006, 1875 de
1994 y los artículos 6.1 a 6.5 del Decreto 4904 de 2009.
Los actos administrativos expedidos con fundamento en las disposiciones compiladas en el presente Decreto mantendrán su vigencia y ejecutoriedad bajo el entendido de que sus fundamentos jurídicos permanecen en el presente decreto compilatorio. ” 5 (Subrayas de la Sala).
Pues bien, ha sido una posición uniforme, pacífica y reiterada de esta Corporación, la de admitir la posibilidad de enjuiciar las decisiones de la administración, aun cuando han sido derogadas, pues para ello ha distinguido los conceptos de validez y eficacia.
En ese orden, no cabe duda de que la desaparición de los actos administrativos del ordenamiento jurídico como consecuencia de su derogatoria, expresa o tácita, no se traduce en la imposibilidad de examinar en sede judicial si en su expedición fueron cumplidos los requisitos y elementos esenciales para predicar de ellos su validez. Esto, por cuanto, si se llegare a demostrar la existencia de vicios en su expedición, sería procedente declarar su nulidad desde el mismo momento de su nacimiento, esto es, con efectos ex tunc.
Bajo tales premisas, el juicio de legalidad que en esos casos se adelanta se hace bajo el entendido de que, mientras estuvieron vigentes, produjeron efectos, y sólo hasta que una autoridad judicial competente las anule, continúan amparadas por el principio de legalidad.
Lo anterior se traduce en que su enjuiciamiento debe efectuarse con base en los fundamentos de hecho y de derecho existentes en el momento de su expedición,
máxime si se considera que sólo el fallo de nulidad, al producir los efectos anotados, desvirtuaría la presunción de legalidad que los acompañó en su vigencia.
En ese sentido, en providencia del 4 de febrero de 2021, esta Sección consideró:
“Cuestión previa - acto administrativo acusado derogado
Esta Sala previo a determinar los problemas jurídicos se pronunciará respecto de la siguiente cuestión previa:
A pesar de que el artículo 7 de la Resolución 1424 de 7 de octubre de 2008, fue modificado, por la Resolución 0872 de 25 de junio de 2009, esta Sección se pronunciará de fondo, teniendo en cuenta el criterio, según el cual, basta que la norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia para que esta jurisdicción se pronuncie ante una demanda de nulidad que se presente contra ella, en consideración a los efectos que pudo producir durante su vigencia.
Asimismo, porque como lo ha considerado esta Corporación : i) la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo acusado no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino que acaba con la vigencia de la norma con efectos hacia el futuro y ii) porque aún si una normativa ha sido derogada o ha operado sobre la misma la figura del decaimiento, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria o su decaimiento, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho.”6 (Subrayas del Despacho)
A su vez, en providencia dictada en audiencia inicial celebrada el 21 de abril de 2021, al resolver una excepción propuesta en el mismo sentido se explicó:
“El apoderado del MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
señaló que el Decreto 400 de 2014 fue derogado por el Decreto 1074 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo", modificado por el Decreto 1835 de 2015, “Por el cual se modifican y adicionan normas en materia de Garantías Mobiliarias al Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, Decreto número 1074 de 2015, y se dictan otras disposiciones”, a través de los artículos 2.2.2.4.1.2. y 2.2.2.41.33.
Teniendo en cuenta lo anterior, estaríamos en un escenario de una derogatoria del acto acusado y la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo, en tanto que como se ha informado, esa resolución fue derogada en su integridad, por consiguiente, las disposiciones acusadas desaparecieron del mundo jurídico.
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 4 de febrero de 2021, expediente 11001 03 24 000 2009 00444 00. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez.
Al respecto, el Despacho recuerda que la derogación de actos administrativos tiene efectos ex – nunc, lo cual implica que el acto derogado mantiene su presunción de legalidad por todo el tiempo que estuvo vigente; presunción que es iuris tan tum o mientras no se declare lo contrario, lo que está reservado a esta jurisdicción a instancia de parte que alegue y demuestre la ilegalidad del acto administrativo general derogado.
No debe olvidarse que el control de legalidad que efectúa la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa se realiza teniendo en cuenta los supuestos fácticos y jurídicos vigentes al momento de la expedición del acto administrativo, por lo que, aunque se hubiera derogado, haya perdido su vigencia o cumplido su objeto, debe estudiarse su conformidad con el ordenamiento jurídico por los efectos que pudo producir y por las situaciones jurídicas particulares que se crearon o modificaron que aún no se han consolidado.
Como lo ha considerado la Jurisprudencia, no se puede confundir la validez del acto administrativo con la eficacia de la decisión, esto es, con la exigibilidad, obligatoriedad y ejecutoriedad.
Así pues, pongo de relieve como la Sección Primera de la Corporación ha sido reiterativa y pacífica en señalar que, aun cuando el acto ha perdido sus fundamentos jurídicos, de todas maneras se surtirá el control de legalidad frente a la actuación de la Administración, ello bajo el supuesto de que en el camino eventualmente pudo haber producido efectos jurídicos y, con ese apotegma, se produce y se surte el control de legalidad de la actuación.
En consecuencia, la derogatoria, modificación o subrogación de un acto administrativo no es motivo para abstenerse de estudiar su legalidad, tal y como lo pretende el apoderado del ente ministerial.”7. (Subrayas del Despacho)
Línea que comparten otras Secciones de esta Corporación, como queda claro de la lectura de la sentencia de 23 de octubre de 2020, en la que se explica lo siguiente:
“Juzgamiento de actos administrativos derogados o que han perdido ejecutoriedad
Desde la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de enero de 19918, con ponencia del Consejero Carlos Gustavo Arrieta Alandete, se inauguró en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo el criterio, según el cual, es posible el control jurisdiccional de los actos administrativos derogados o que perdieron su ejecutoriedad9.
Sobre este punto, la Corporación ha sostenido que la circunstancia que el acto administrativo demandado haya sido derogado o hubiere operado la figura del decaimiento, no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 23 de abril de 2021, expediente nro. 11001-03-24-000-2015-00375-00. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés.
9 «… la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho…»
realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición10 y habida consideración de que tanto la derogatoria como el decaimiento solo opera hacia el futuro y no afecta su validez.
Además, pueda que sus disposiciones se encuentren produciendo efectos, aun después de su derogatoria o decaimiento, haciéndose viable el estudio de su legalidad11 12 Entonces, pese a ocurrir la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo enjuiciado, hay lugar a estudiar de fondo el asunto, puesto que:
i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición.
Visto desde otra óptica, la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos tan solo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la derogatoria, el decaimiento o pérdida de ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de validez de los mismos. . 14 15 16 17 18 19 2021
En suma, a la luz del presente análisis, se impone concluir que la excepción propuesta por el MEN no tiene vocación de prosperar.
Violación de normas superiores
10 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de febrero de 1998, Exp. 4490. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio, sentencia de 5 de julio de 2006, Radicación número: 25000-23-26-000- 1999-00482-01(21051).
12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de agosto 3 de 2000, Rad. 5722, C.P. Olga Inés Navarrete.
13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: Olga Inés Navarrete Barrero, sentencia de 15 de marzo 2001, Radicación número: 25000-23-24-000- 1997-9346-01(6438).
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 23 de febrero de 1990, Rad. 5346, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo.
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de abril de 1995, Rad. 5323.
16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: Héctor J. Romero Díaz, sentencia de 30 de octubre de 2008, Radicación número: 25000-23-27-000- 2004-02032-01(16062).
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 30 de marzo de 2001, Rad. 5522, C.P. Manuel Santiago Urueta.
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Ramiro Saavedra Becerra, sentencia de 27 de septiembre de 2006, Radicación número: 11001-03- 27-000-2000-00011-01(18136).
19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 3 de abril de 2014, Radicación número: 11001-03-25-000- 2005-00166-01.
20 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia S-157 del 14 de enero de 1991 y Sección Primera sentencia del 16 de febrero de 2001 reiterada en sentencia del 27 de marzo de 2003, Exp. 7095.
21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 23 de octubre de 2020. Expediente nro. 50001-23-31-000-2010-00200-01(2307-18). Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Corresponde ahora definir si son nulos por violación de normas superiores, las disposiciones expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, a través de las cuales se reglamentó la vigencia del registro de los programas de formación de las instituciones de educación superior.
Al respecto, lo que asevera el demandante es que dicha cartera infringió el artículo 84 de la Constitución Política, la Ley 115 de 1994 y el Decreto 019 de 2012, al exigir requisitos y términos para la vigencia del mencionado registro e imponer sanciones que no se hallaban consagradas en la norma legal citada.
Así, estima que la presunta inclusión de nuevos requerimientos trasgrede los mandatos orientados a no exigir más trámites que los determinados por el Legislador.
No obstante, del relato del accionante no advierte esta Sala que haya identificado cuál o cuáles son esas normas con fundamento en las cuales se invoca el exceso. En otras palabras, no se conoce cuál es la disposición de la Ley 115 de 1994, que haya definido unos presupuestos para la vigencia del registro, de manera que se pueda concluir que la regulación cuestionada ha rebasado esos límites.
Así las cosas, coincide esta Colegiatura con parte del concepto del Ministerio Público, toda vez que no halla un fundamento mínimo que permita resolver el problema propuesto por el señor Vargas Pérez, lo que conduce a declarar de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia, inhibirse frente a este cargo, so pena de trasgredir los derechos de defensa y contradicción del accionado en el evento de suponer a cuáles normas está referido el concepto de violación y sorprenderlo con un razonamiento hasta ahora desconocido.
En efecto, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda se encuentra contemplada en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, siendo menester recordar puntualmente su contenido:
“Artículo 100. Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:
(…)
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”.
Como se observa, dicha excepción se configura siempre que se presenten dos inconsistencias: i) falta de requisitos formales y/o ii) indebida acumulación de pretensiones.
Pues bien, una de las manifestaciones de ineptitud de la demanda tiene la finalidad de advertir que el libelo introductorio no cumple con todas las exigencias de forma, es decir, que no reúne los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda previstos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, particularmente y para el caso que es objeto de examen, el relacionado en el numeral 4 del artículo 162 ibídem:
“Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:
(…)
4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”. (Subrayas de la Sala).
Bajo esa perspectiva, siendo que no se indicaron las normas quebrantadas, es imposible acometer el razonamiento sobre la invalidez que busca el actor, por lo que es imperiosa la declaración de inhibición.
Alcance de las normas acusadas. Sanción. Falta de competencia
Habrá entonces que preguntarse si son nulas por falta de competencia las disposiciones que por el Ministerio de Educación Nacional, a través de las cuales se reglamentó la vigencia del registro de los programas de formación de las instituciones de educación superior, si en ellas se regulan sanciones a instituciones de educación superior que desconocen su trayectoria e idoneidad.
Como quedó plasmado en el planteamiento, desatar este problema implica primero determinar si lo dispuesto en los artículos 3.7. del Decreto 4904 de 2009 y 2.6.4.7.
del Decreto 1075 de 2015, pueden ser connotados como sanciones, para lo cual es altamente útil ilustrar su literal contenido:
| Decreto 4904 de 2009 | Decreto 1075 de 2015 |
| 3.7. Vigencia del registro. El registro tiene una vigencia de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que lo otorga. Su renovación se debe solicitar ante la respectiva secretaría de educación con una antelación de seis (6) meses antes de su vencimiento. Cuando para la renovación del registro, la institución acredite certificación de calidad otorgada por un organismo de tercera parte, la vigencia del registro será de siete (7) años. Una vez expirada la vigencia del registro, la institución no podrá admitir nuevos estudiantes en el correspondiente programa y garantizará a los estudiantes de las cohortes ya iniciadas, el desarrollo del programa hasta la terminación del mismo.” (Subrayas de la Sala) | Artículo 2.6.4.7. Vigencia del registro. El registro tiene una vigencia de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que lo otorga. Su renovación se debe solicitar ante la respectiva secretaría de educación con una antelación de seis (6) meses antes de su vencimiento. Cuando para la renovación del registro, la institución acredite certificación de calidad otorgada por un organismo de tercera parte, la vigencia del registro será de siete (7) años. Una vez expirada la vigencia del registro, la institución no podrá admitir nuevos estudiantes en el correspondiente programa y garantizará a los estudiantes de las cohortes ya iniciadas, el desarrollo del programa hasta la terminación del mismo.” (Subrayas de la Sala). |
De la lectura de la reglamentación enjuiciada se desprende que la intención del MEN no fue otra que determinar las condiciones para definir el periodo de vigencia del registro de los programas de formación de las instituciones de educación superior y de aquellos que cuenten con certificación de calidad, los lineamientos correspondientes a su renovación y las consecuencias sobre la expiración del registro.
Ahora, pudiera entenderse que el último inciso de los dos preceptos censurados es el que pretende el accionante enmarcar como determinante sancionatoria. No obstante, considera la Sala que tal discernimiento carece de sustento, pues la definición de consecuencias derivadas del no acatamiento de deberes impuestos en procura de garantizar servicios públicos de calidad, como el de educación, en manera alguna pueden ser entendida como una represión.
Recuérdese adicionalmente que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración se erige bajo expresos postulados que dejen a salvo el principio de
reserva legal y de tipicidad, lo mismo que sean el resultado del agotamiento de procedimientos diseñados en orden a proteger el debido proceso.
Es por ello que no encuentra asidero el alegato del demandante en este punto y por ende es menester negar la prosperidad de la pretensión así construida.
Costas
De acuerdo con el artículo 188 del CPACA22, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas, teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
FALLA
PRIMERO: NEGAR la excepción denominada “FALTA DE CAUSA PARA DEMANDAR- INEXISTENCIA DE LA NORMA ACUSADA EL ORDENAMIENTO LEGAL VIGENTE” (Sic),
formulada por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con las razones dispuesta en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR de manera oficiosa la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia, la Sala se INHIBE de resolver la pretensión de nulidad de infracción de normas superiores, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
22 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”
TERCERO: NEGAR la pretensión de nulidad de falta de competencia, de acuerdo con lo definido en la parte considerativa de este fallo.
CUARTO: NO IMPONER condena en costas, de acuerdo con lo previsto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Ejecutoriada la providencia se ordena el archivo del proceso, dejando las anotaciones correspondientes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 8 de mayo de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDOLÓPEZ
Presidenta Consejero de Estado
Consejerade Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
