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Radicado: 11001 03 24 000 2017 00257 00 (7178-2023)
Demandante: Óscar Sánchez Pinto
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicado: 11001-03-24-000-2017-00257-00 (7178-2023)
Demandante: Óscar Sánchez Pinto
Demandada: Nación, Ministerio de Trabajo
Temas: Legalidad del literal c) del artículo 1 del Decreto 2264 de 2013
Sentencia de única instancia
ASUNTO
La Sala profiere sentencia de única instancia dentro del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ANTECEDENTES
La demanda1
Óscar Sánchez Pinto presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 en orden a que se declarara la nulidad parcial del literal c) del artículo 1 del Decreto 2264 de 2013 «[p]or el cual se reglamentan los artículos 400 del Código Sustantivo del Trabajo y 68 de la Ley 50 de 1990», en el apartado que se resalta a continuación:
«[…] Artículo 1°. Con el fin de garantizar que las organizaciones sindicales puedan recaudar oportunamente las cuotas fijadas por la ley y los estatutos sindicales para su funcionamiento, el empleador tiene la obligación de:
Efectuar sin excepción la deducción sobre los salarios de la cuota o cuotas sindicales y ponerlas a disposición del sindicato o sindicatos, cuando los trabajadores o empleados se encuentren afiliados a uno o varios sindicatos.
Retener y entregar directamente a las organizaciones de segundo y tercer grado, las cuotas federales y confederales que el sindicato afiliado esté obligado a pagar en los términos del numeral 3 del artículo 400 del Código Sustantivo del Trabajo y de este decreto.
1 Índice 39, Samai. Folios 5 a 8 del expediente [Folios 6 a 9 del archivo PDF].
Retener y entregar a la organización sindical las sumas que los trabajadores no sindicalizados deben pagar a estas por beneficio de la convención colectiva en los términos del artículo 68 de la Ley 50 de 1990, salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo.
Retener y entregar a la organización sindical las sumas que los empleados públicos no sindicalizados autoricen descontar voluntariamente y por escrito para el sindicato, por reciprocidad y compensación, en razón de los beneficios recibidos con ocasión del Acuerdo Colectivo obtenido por el respectivo sindicato, para lo cual se habilitarán los respectivos códigos de nómina […]» [resaltado de la Sala y objeto de demanda].
Normas violadas y concepto de violación
Como tales, se señalaron los artículos 189.11 de la Constitución Política, 68 de la Ley 50 de 1990; 471 del Código Sustantivo del Trabajo y las sentencias T-619 de 2013 y T-084 de 2012.
En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente:
El gobierno nacional expidió el Decreto 2264 de 2013 con el propósito de regular lo relacionado con el pago y consignación de las cuotas sindicales a las organizaciones de trabajadores de primer, segundo y tercer grado.
La disposición normativa «salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo» incluida en el literal c) del artículo 1 del decreto ha sido utilizada por los empleadores para incentivar a los trabajadores a renunciar a los beneficios convencionales «mediante el ofrecimiento de dádivas», lo que ha afectado el derecho de los sindicatos a recibir las cuotas sindicales.
Lo expuesto ha producido la reducción de la capacidad de negociación de los sindicatos «porque al disminuirlos de la tercera parte le da viabilidad de fomentar la existencia de pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados conforme el artículo 480 del código sustantivo del trabajo» [sic].
El artículo 68 de la Ley 50 de 1990 en manera alguna permitió a los trabajadores no sindicalizados renunciar a los beneficios de la convención colectiva para eximirse del pago de la cuota sindical.
El artículo no previó tal posibilidad porque los beneficios convencionales son derechos laborales mínimos e irrenunciables3. Por lo tanto, la Corte Constitucional determinó que la renuncia a los beneficios de las convenciones colectivas era «ineficaz».
La renuncia a los beneficios convencionales que permitió la norma demandada buscó eludir el pago de la cuota sindical a que están obligados los trabajadores no sindicalizados cuando el sindicato alcanza más de la tercera parte de los trabajadores de la empresa por virtud del artículo 471 Código Sustantivo del Trabajo. Esta norma tampoco consintió renunciar a tales prerrogativas.
3 Sobre el concepto de derechos mínimos irrenunciables citó el texto de la sentencia C-356 de 1994.
Aunque el Decreto 2351 de 1965 en su artículo 39 admitía la renuncia de los trabajadores a los beneficios de la convención colectiva, tal norma fue derogada por el artículo 68 de la Ley 50 de 1990. Por lo tanto, la disposición normativa enjuiciada, a través de un decreto, pretendió imponer un mandato que ya había sido derogado en virtud de la ley.
Contestación de la demanda
Nación, Presidencia de la República-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República4
La entidad contestó la demanda y se opuso a las pretensiones con fundamento en las siguientes razones:
La expresión demandada del literal c) del artículo 1 del Decreto 2264 de 2013 buscó armonizar el derecho a asociarse en sus fases positiva y negativa. La primera como el derecho a asociarse en sindicatos de los trabajadores y la segunda como el derecho a no hacerlo. Su expedición obedeció a la concertación entre el gobierno nacional y las confederaciones y federaciones CUT, CTC, CGT, Fenaltrase, Fenaser, Fecotraservipúblicos, Utradec, Únete y Fecode.
La regla que contiene el aparte demandado según la cual los trabajadores no sindicalizados pueden renunciar a los beneficios de la convención y como consecuencia de ello a exonerarse del pago de la cuota sindical correspondía a su derecho a no formar parte de las asociaciones sindicales de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 38 Constitucional. Esta garantía podía verse vulnerada si el gobierno nacional obligaba a tales trabajadores a hacer tal pago y a mantener un beneficio al cual podían renunciar.
Aunque los derechos convencionales podrían considerarse garantías irrenunciables «no es prudente arropar toda clase de beneficios en esta categoría, porque pueden existir ventajas convencionales que excedan ese mínimo y que por ende puedan ser materia de renuncia libre y voluntaria».
En la demanda se afirmó que la norma acusada atentaba contra el derecho de los sindicatos a recaudar sus cuotas, lo que evidenció que el interés de la demanda era «de simple conveniencia que no puede ser aceptado, porque se trata de un interés particular que desconoce el núcleo esencial de la libertad negativa de asociación».
Se configuró la excepción de «indebida representación judicial de la Nación». Ello por cuanto el presidente de la República no podía ser convocado a juicio a través del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República porque según el artículo 159 del CPCA solo debía acudir en procesos contenciosos contractuales. En su lugar, a quien correspondía llamarse para responder la demanda era al ministerio que expidió el acto administrativo acusado, en este caso el del Trabajo.
4 índice 39, Samai. Folios 19 a 28 del expediente [Folios 22 a 31 del archivo PDF].
Ministerio del Trabajo 5
La entidad contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y expuso las siguientes razones de defensa:
El acto administrativo demandado permitió el ejercicio del derecho al libre desarrollo de la personalidad previsto en el artículo 16 Constitucional en virtud del cual cada persona es libre de renunciar o no a los beneficios obtenidos en un acuerdo sindical. Este derecho dotó a la persona de una autonomía solo limitable por el Estado si entra en conflicto con la de otra o afecta su libertad. En ese sentido, la autonomía conlleva a que «los asuntos que sólo a la persona atañen, solo por ella deben ser decididos»6.
En igual sentido, «[r]econocer y garantizar el libre desarrollo de la personalidad, pero fijándole como limites el capricho del legislador, es un truco ilusorio, para negar lo que se afirma»7.
Por lo anterior, la norma acusada reglamentó la forma en que podía ejercerse tal derecho por los trabajadores no sindicalizados de dejar de hacerse participes de los beneficios obtenidos por una organización sindical en ejercicio de su autonomía y libertad personal.
Se configuraron las siguientes excepciones:
«Excepción de legalidad de la expresión»: la norma acusada estaba investida de la presunción de legalidad hasta tanto no fuera declarada nula.
«Excepción de ausencia probatoria»: los hechos expuestos en la demanda carecían de fundamento probatorio que demostrara «que no tiene soporte legal, que no sea constitucionalmente válida ni que afecte el fin mismo del Decreto 2264 de 2013» [sic].
Trámite del proceso
Mediante auto del 12 de enero de 2018 la Sección Primera de esta corporación admitió la demanda8 y con auto del 27 de junio de igual año9 negó la suspensión provisional del acto administrativo demandado con las siguientes razones:
«[…] Ahora bien, el Decreto 2264 de 2013 fue expedido, según lo prevé el artículo 1°, con el fin de garantizar que las cuotas sindicales sean efectivamente recaudadas de manera oportuna, comprometiendo a los empleadores a la respectiva deducción de los salarios de los trabajadores; es decir que el Decreto que contiene la expresión demandada conserva el mismo objeto que las normas superiores mencionadas, como es proteger el derecho a constituir sindicatos, garantizando la recolección de las cuotas sindicales. Al comparar la norma acusada con las superiores, para la Sala Unitaria, el acto acusado no vulnera prima
5 índice 39, Samai. Folios 30 a 37 del expediente [Folios 33 a 40 del archivo PDF].
6 Citó partes del texto «A theory of justice» de Jhon Rawls y de «El miedo a la libertad» de Erich From.
7 Citó el texto de la sentencia C-404 de 998 que desarrolló el derecho al libre desarrollo de la personalidad.
8 Índice 39, Samai. Folios 11 a 15 del expediente [Folios 12 a 14 del archivo PDF].
9 Índice 39, Samai. Archivo «Cuaderno medida cautelar». Folios 40 a 46 del expediente [Folios 54 a 67 del archivo PDF].
facie las disposiciones de carácter superior a que alude el actor, en tanto la expresión demandada no hace referencia a trabajadores no sindicalizados que desean renunciar a los beneficios obtenidos por el sindicato, cuestión de la que no tratan directamente las normas en que debe fundarse, por lo cual, al no reunirse los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA, se denegará la medida cautelar solicitada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia […]» [sic].
A través de auto del 12 de octubre de 202310 la Sección Primera ordenó remitir el proceso a la Sección Segunda del Consejo de Estado al considerar que el decreto demandado era de naturaleza laboral, de conformidad con las reglas de distribución de los procesos entre las secciones previstas en el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado [Acuerdo 080 de 2019].
Con auto del 26 de febrero de 202411, la Sección Segunda avocó el conocimiento del proceso. En providencia del 29 de mayo de ese año12 declaró probada la excepción previa propuesta por la Nación, Presidencia de la República-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República denominada «indebida representación judicial de la Nación».
Lo anterior al considerar que el artículo 159 del CPACA estableció que, cuando se trata de la demanda contra actos administrativos expedidos por el gobierno nacional, este debe comparecer al proceso a través de los ministerios «sin que se requiera la presencia del presidente de la República a través del Departamento Administrativo de la Presidencia, salvo la excepción prevista en el inciso 5 del citado artículo aplicable exclusivamente en contratación estatal».
Finalmente, mediante auto del 30 de septiembre de 202413 se adoptó el trámite para proferir sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, al encontrarse acreditado que en el presente caso se debatía un asunto de puro derecho. De este modo, se incorporaron al proceso las pruebas documentales allegadas, se dispuso su traslado en los términos del artículo 110 del CGP y se fijó el litigio de la siguiente manera:
«[…] el problema jurídico a resolver se circunscribe a determinar si la expresión “salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo” contenida en el literal c), artículo 1 del Decreto 2264 de 2013 fue expedida con desconocimiento de las normas en las que debía fundarse […]»
En la providencia también se ordenó correr traslado por el término de 10 días para que las partes presentaran los alegatos de conclusión. En tal oportunidad intervinieron los siguientes sujetos procesales:
La parte demandante se ratificó en todos los argumentos expuestos en la demanda14. En su intervención precisó que la convención colectiva era una norma de orden público laboral que fijaba un piso mínimo en los derechos laborales que eran irrenunciables. Por tal razón, la norma demandada vulneró los artículos 53 de la Constitución Política de 1991 que prescribió la irrenunciabilidad de los derechos mínimos; y 13 y 14 del Código Sustantivo de Trabajo que
11 Índice 51, Samai.
13 Índice 61, Samai.
determinaron que los derechos mínimos individuales eran inderogables por acuerdos individuales.
El Ministerio del Trabajo no se pronunció en esta etapa procesal y el Ministerio Público no rindió concepto.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con los artículos 125.2, 137 y 149.1 del CPACA, le corresponde a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidir en única instancia las demandas de nulidad simple interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional. Asimismo, por el criterio de especialidad, los artículos 1315, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, y 15 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201916 señalan que la Sección Segunda conoce de los asuntos de carácter laboral.
Problema jurídico
Sin desconocer la fijación del litigio realizada en auto del 30 de septiembre de 2024, en atención a los planteamientos de la demanda, se considera necesario efectuar unos ajustes para mayor precisión conceptual, para señalar que el problema jurídico se circunscribe a resolver el siguiente interrogante:
¿El gobierno nacional excedió la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189.11 al incluir en el literal c) del artículo 1 del Decreto 2264 de 2013 la disposición normativa «salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo» por no estar ello previsto en el artículo 68 de la Ley 50 de 1990 que reglamentó?
Ejercicio de la potestad reglamentaria
El sistema jurídico colombiano tiene una organización jerárquica entre la distinta normativa que lo compone. Tal estructura escalonada conlleva a la existencia de subordinación de unas normas respecto de otras con la Constitución como la superior de todas ellas, según lo establece en su artículo
4 al prescribir que «[l]a Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales».
Tal estructura del sistema permite su coherencia interna al impedir que se contradigan unas disposiciones normativas con otras17. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que «[l]a unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo
15 Reglamento interno del Consejo de Estado.
16 «Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y
se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90».
17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de marzo de 2020. Radicado: 11001-03-25-000-2016-01159-00 (5211-16).
jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular […]»18.
En ese contexto, la validez de las disposiciones emitidas por las autoridades que tienen facultades de producción normativa está sometida a su sujeción a la normativa de rango superior. Así también debe actuar el presidente cuando ejerza su facultad reglamentaria otorgada por el artículo 189.11 de la Carta Política.
Ciertamente, esta norma le otorgó la facultad reglamentaria como jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa, en los siguientes términos:
«[…] Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes […]».
De esta manera, la Carta Política le asignó la facultad de proferir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto con el propósito específico de lograr la «ejecución de las leyes». La finalidad de la potestad es
«desarrollar las reglas generales consagradas [en la ley], explicitar sus contenidos, hipótesis y supuestos, e indicar la manera de cumplir lo reglado, es decir, hacerla operativa»19
Sobre el particular se ha precisado que la facultad reglamentaria del presidente de la República reviste varias características:
su ejercicio implica el cumplimiento de la función administrativa, puesto que el artículo 189.11 se la atribuye como suprema autoridad administrativa. En ese sentido, no es una actividad legislativa sino de naturaleza administrativa que debe sujetarse «a la observancia de normas superiores como son la Constitución Política y la ley»20;
en virtud de su ejercicio solo pueden proferirse normas generales y abstractas para la ejecución de la ley21 «mediante la precisión y puntualización de las circunstancias de tiempo, modo y lugar y de aquellos aspectos concretos que son indispensables para garantizar su cabal cumplimiento y ejecución»22.
La facultad reglamentaria es un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo, por cuanto facilita el funcionamiento de la
20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicado11001-03-06-000-2014000120-00 (2213). Ver la sentencia C-056 de 2021.
21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 19 de septiembre de 2017. Radicado11001-03-06-000-2016-00220-00 (2318).
22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicado: 1100103-24-000-2013-00018-00.
administración y permite el entendimiento de la ley23.
La potestad no es absoluta. Su ejercicio se ve limitado por dos criterios:
el de «competencia», según el cual el presidente de la República en ejercicio de tal facultad no puede introducir disposiciones que adicionen la ley, la modifiquen, la amplíen, la restrinjan en su alcance o finalidad o la contraríen24. En consecuencia, la norma expedida siempre deberá estar subordinada al contenido de la ley reglamentada25 y solo puede desarrollar las reglas y principios que se fijaron en ella y únicamente la puede completar «en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación»26.
el de «necesidad», que indica que el despliegue de la potestad depende de que la ley requiera ser precisada para ser aplicada. El ejercicio de la potestad encuentra entonces el límite en la existencia de una ley con disposiciones que por su claridad y precisión no demanda de una reglamentación adicional para que pueda ser ejecutada. Esto también conlleva que la competencia se vea restringida por el grado de detalle de la ley, lo cual plantea una relación inversa de proporcionalidad, puesto que «entre más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentar la norma»27.
Sobre el punto anterior la jurisprudencia ha señalado lo siguiente:
«[…] Así mismo, la Sala ha identificado dos criterios que contribuyen a determinar los límites y alcance del poder reglamentario, como son: el de competencia y el de necesidad, los cuales han sido entendidos así: Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad administrativa: Ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Fija así la norma básica los límites y alcances de este poder al enmarcarlo dentro de dos criterios expresamente señalados: el de competencia y el de necesidad. Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley, tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad. El criterio de "necesidad" consagrado expresamente en el artículo citado (189-11 de la Constitución Política) enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley por ser oscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene
23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicado 11001-03-06-000-2014-000120-00(2213).
24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 6 de junio de 2013. Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00284-00.
25 Sobre el particular se ha indicado «[l]a actividad reglamentaria se encuentra limitada y encausada por la norma legal y por ello debe respetar tanto su texto como su espíritu. Dicho en otras palabras, so pretexto de hacer eficaz y plenamente operante la norma superior de derecho, el Presidente de la República no puede llegar al extremo de reducir o extender lo que en ella se dispone». Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicado 11001-03-24-000-2013-00018-00.
26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 14 de septiembre de 2016. Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00066-00(2291).
27 «La potestad otorgada al Ejecutivo encuentra su límite en la forma en que el Congreso ejerza su poder de producción normativa, de suerte que a más detalle legislativo menor competencia ejecutiva para reglamentar y, contrario sensu, a menor ejercicio legislativo mayor amplitud reglamentaria». Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicado 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A.
ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución […]»28
Regulación de la cuota por beneficio convencional para los trabajadores no sindicalizados. Contenido e interpretación del artículo 68 de la Ley 50 de 1990
El artículo 400 del Código Sustantivo del Trabajo regló la retención de cuotas sindicales para los trabajadores afiliados a los sindicatos. Así, estableció que toda asociación sindical tenía derecho a solicitar a los empleadores la deducción de sus salarios del valor «de las cuotas ordinarias o extraordinarias con que aquéllos deben contribuir». La norma regló el procedimiento para que ello pudiera realizarse.
Asimismo, los artículos 470 y 471 ejusdem regularon la extensión de los beneficios de las convenciones colectivas a los trabajadores no afiliados a los sindicatos. La primera disposición prescribió que «[l]as convenciones colectivas entre {empleadores} y sindicatos cuyo número de afiliados no exceda de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, solamente son aplicables a los miembros del sindicato que las haya celebrado, y a quienes adhieran a ellas o ingresen posteriormente al sindicato […]» (resaltado).
De igual forma, la norma determinó que los trabajadores que pretendan beneficiarse de la convención suscrita por un sindicato que tenga una cantidad de afiliados inferior a la tercera parte del total de los trabajadores debe afiliarse al sindicato o adherirse a la convención, esto último a través de un pacto colectivo29.
Por su parte el artículo 471 ibidem [invocado como vulnerado en la demanda] regló la extensión de los beneficios de las convenciones colectivas a los trabajadores no afiliados a los sindicatos, pero bajo un supuesto diferente al artículo 400 ibidem, según se explica a continuación.
La norma ha sido objeto de modificaciones desde su expedición de la siguiente manera:
| Decreto legislativo 2663 de 195030 [norma original] | Decreto legislativo 18 de 195831, artículo 2 [primera modificación del artículo 471 del CST] | Decreto legislativo 2351 de 196532 artículo 38, [norma vigente] |
28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29 de agosto de 2013. Radicado 11001-03-26-000-2005-00076-00(32293).
29 C-710 de 1996.
30 «Código Sustantivo del Trabajo». Fue expedido por el gobierno nacional en virtud del Decreto 3518 de 1949 que declaró turbado el orden público y en estado de sitio.
31 «Por el cual se dictan unas disposiciones de carácter laboral» expedido en virtud del Decreto 3518 de 1949 que declaró turbado el orden público y en estado de sitio.
32 «Por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo». Fue expedido en virtud de las facultades previstas en el artículo 121 de la Constitución Política de 1886 que regulaba los estados de excepción, y en virtud del Decreto legislativo 1288 de 1965 que declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional.
| «Articulo 471. Extensión a terceros. Cuando en la convención colectiva sea parte un sindicato o agrupación de sindicatos cuyos afiliados excedan a la tercera parte del total de los trabajadores de las empresas o establecimientos respectivos, las normas de la convención se extienden a todas las personas, sean o no sindicalizadas, que trabajen o lleguen a trabajar en ellos. Lo dispuesto en el inciso 1 rige también cuando el número de afiliados del sindicato o sindicatos llegue a exceder del límite indicado». | «Artículo 2º. La convención colectiva de trabajo que celebre un Sindicato sólo se aplica a sus afiliados. Los trabajadores no sindicalizados que quieran beneficiarse de ella deberán pagar al Sindicato durante su vigencia una suma igual a la mitad de la cuota ordinaria con que contribuyen los afiliados a la organización. El patrono deberá retener del valor de los salarios de tales trabajadores la cuota correspondiente» Quedan en estos términos modificados los artículos 470 y 471 del Código Sustantivo del Trabajo». | «Artículo 471. Extensión a terceros. Cuando en la convención colectiva sea parte un sindicato cuyos afiliados excedan de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, las normas de la convención se extienden a todos los trabajadores de la misma, sean o no sindicalizados. Lo dispuesto en este artículo se aplica también cuando el número de afiliados al sindicato llegare a exceder del limite indicado, con posterioridad a la firma de la convención». |
Como se advierte, el legislador al expedir el artículo 471 del CST original pretendió extender de manera automática los efectos de la convención colectiva a los trabajadores no sindicalizados por el simple hecho de que el acuerdo se hubiese suscrito entre el patrono y un sindicato o agrupación de sindicatos con afiliados en número mínimo de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa. Ello a diferencia del artículo 470 ibidem que regló supuestos diferentes definidos en el número de afiliados al sindicato y la forma de beneficiarse de la convención, pues exige la adhesión voluntaria a ella por parte del trabajador no sindicalizado.
En la primera modificación de que fue objeto el artículo 471 con el Decreto 18 de 1958 se varió ese reconocimiento automático al que se ha hecho referencia. En su lugar, estableció como regla general que los beneficios de la convención colectiva únicamente debían aplicarse a los afiliados al sindicato y condicionó que pudieran hacerse extensivos a los trabajadores no afiliados, siempre que pagaran parte de la cuota sindical ordinaria. Es decir, ya no era la cantidad de afiliados al sindicato negociador el que definía la extensión automática del derecho por mandato legal.
Finalmente, la última modificación acogida mediante el artículo 38 del Decreto 2351 de 1965, y que rige en la actualidad, retomó el criterio adoptado originalmente en el Decreto 2663 de 1950. De esta manera, determinó que los efectos de la convención colectiva cuando en su celebración fue parte un sindicato cuyos afiliados excedían la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, se extendían de manera automática por virtud de la ley a los trabajadores no sindicalizados.
La norma utilizó la expresión imperativa «se extienden», por lo que tales trabajadores se hacen beneficiarios de lo convenido en la negociación colectiva si se cumple con el requisito del número de afiliados del sindicato negociador y
sin necesidad de que medie acuerdo diferente con el empleador o la observancia de otra condición distinta de la fijada en el artículo 471 del CST.
El recuento de las modificaciones introducidas al artículo 471 del CST permite concluir que desde el principio el legislador extraordinario quiso extender en favor de los trabajadores no sindicalizados los beneficios de la convención colectiva de trabajo supeditado únicamente al número de afiliados del sindicato. Si bien en la primera reforma cambió el condicionamiento, es razonable deducir que lo retomó en aras de garantizar en mayor medida los derechos laborales de estos trabajadores. Por tal razón, en la actualidad es un derecho que les otorga de manera directa la ley si se cumplen las condiciones de la norma. No es, por tanto, producto de un acuerdo entre el trabajador no sindicalizado y el empleador.
Esto último diferencia la norma del contenido del artículo 470 ibidem que regló el supuesto en el que el sindicato tiene un número inferior de afiliados a la tercera parte del total de trabajadores, pues este sí supeditó el beneficio para los trabajadores no sindicalizados a su adhesión a la convención mediante pacto colectivo o con la afiliación al sindicato.
Ahora, el Decreto 2351 de 1965 también regló en su artículo 39 la denominada
«[c]uota por beneficio de la convención». La norma creó la obligación a cargo de los trabajadores no sindicalizados de pagar la cuota ordinaria con la que los afiliados al sindicato contribuían si se beneficiaban de la convención colectiva que este suscribió con el empleador. Al respecto previó lo siguiente:
«[…] Artículo treinta y nueve. Cuota por beneficio de la convención
Cuando el sindicato sólo agrupe la tercera parte o menos del total de trabajadores de la empresa, los trabajadores no sindicalizados que se beneficien de la convención deberán pagar al sindicato, durante su vigencia, una suma igual a la cuota ordinaria con que contribuyen los afiliados al sindicato.
Cuando el sindicato agrupe a más de la tercera parte de los trabajadores de la empresa, los trabajadores no sindicalizados, por el hecho de beneficiarse de la convención, deberán pagar al sindicato durante su vigencia, una suma igual a la cuota ordinaria con que contribuyen los afiliados al sindicato, a menos que el trabajador no sindicalizado renuncie expresamente a los beneficios de la convención.
Las cuotas o porcentajes que se establezcan serán siempre uniformes para todos los trabajadores […]» (se resalta).
Como se advierte, la norma regló las dos situaciones que pudieran presentarse para los trabajadores no sindicalizados. La prevista en el artículo 470 del CST cuando se adhieren voluntariamente a la convención y la del 471 ibidem cuando el beneficio opera por virtud del número de afiliados del sindicato que negoció la convención [numeral 2]. En este último caso, la disposición preceptuaba una excepción al deber de pagar la cuota sindical para los trabajadores no sindicalizados. Así, señaló que si estos renunciaban a los beneficios de la convención colectiva de trabajo se liberarían de cumplir la obligación.
El artículo citado fue modificado luego por la Ley 50 de 199033 que reformó el Código Sustantivo del Trabajo. En el artículo 68 de la nueva ley se determinó lo siguiente:
«Artículo 68. El artículo 39 del Decreto 2351 de 1965 quedará así:
Cuota por beneficio convencional. Los trabajadores no sindicalizados, por el hecho de beneficiarse de la convención colectiva, deberán pagar al sindicato, durante su vigencia, una suma igual a la cuota ordinaria con que contribuyen los afiliados al sindicato […]»
De esta forma, el legislador estableció una única obligación para los trabajadores no sindicalizados beneficiarios de la convención colectiva del trabajo sin distinguir si se trataba de los que se adhirieron a ella [artículo 470 del CST] o de los que obtuvieron su derecho de forma automática porque el sindicato que la suscribió tenía un número de afiliados superior a la tercera parte de los trabajadores de la empresa [artículo 471 ibidem].
En esas condiciones la norma derogó expresamente la excepción al pago de la cuota que establecía el numeral 2 del artículo 39 original del Decreto 2351 de 1965, que exoneraba a los trabajadores no sindicalizados que renunciaran a los beneficios de la convención colectiva obtenidos por virtud de lo reglado en el artículo 471 del CST.
En ese sentido, la nueva ley precisó sin distinción y sin establecer excepciones que la cuota sindical debía pagarla el trabajador no sindicalizado «por el hecho de beneficiarse de la convención colectiva». En ningún lugar regló la posibilidad de que pudiera exonerarse del pago si renunciaba al derecho.
Por el recuento normativo realizado, es claro que la interpretación del artículo 68 de la Ley 50 de 1990, especialmente del aparte incluido entre comillas en el párrafo anterior, debe hacerse en armonía con los artículos 470 y 471 del Código Sustantivo del Trabajo y, en general, con todas las normas de esta codificación, especialmente, con los artículos 13 y 14 que se refieren a los mínimos derechos laborales y sus garantías pues deben gobernar toda relación laboral.
Ello, porque pertenecen al mismo cuerpo normativo que regula el derecho al trabajo, esto es, son normas que conforman el Código Sustantivo del Trabajo y, por ende, no pueden ser analizadas de manera aislada al conformar una unidad normativa y, en cambio debe hacerse una interpretación sistemática34 de todas.
Así las cosas, de la interpretación bajo esa óptica de los artículos 470 y 471 del CST y 68 de la Ley 50 de 1990 se puede concluir lo siguiente:
33 «Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones».
34 El método sistemático de interpretación legal o por contexto ha sido definido como «[…] el cual considera a la norma como parte de un todo cuyo significado y alcance debe entonces fijarse en función del sistema jurídico al cual pertenece, es decir, que supone una lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las demás que conforman el ordenamiento en el cual aquella está inserta». El artículo 30 de la Ley 57 de 1887 al respecto regló que «[…] El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía». Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Radicación número: 15001-33-33-010-2013-00134-01(3828-14) CE-SUJ2-001-16. Providencia del 14 de abril de 2016.
El primer artículo [470 del CST] prescribió un derecho para los trabajadores no sindicalizados de beneficiarse de la convención colectiva si se adhieren voluntariamente a sus disposiciones o se afilian al sindicato. Esto siempre que la organización no hubiese tenido un número de afiliados superior a la tercera parte de los trabajadores de la empresa;
el segundo artículo [471 del CST], desde su versión inicial, estableció el derecho laboral automático para los trabajadores no sindicalizados a beneficiarse de la convención colectiva, si se cumple con el supuesto de hecho objetivo de que esta hubiese sido suscrita por el empleador y un sindicato o agrupación de sindicatos cuyos afiliados excedan la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa. Es decir, por virtud de la ley se hacen beneficiarios de lo convenido;
el tercer artículo [68 de la Ley 50 de 1990] fijó una obligación, también automática, a cargo de los trabajadores no sindicalizados surgida en virtud del derecho que los artículos 470 y 471 del CST les otorgaron en caso de cumplirse con las condiciones en ellos señaladas. Tal deber implicaba pagar la cuota sindical «por el hecho de beneficiarse de la convención colectiva»;
ninguno de los tres artículos estableció alguna excepción para que los trabajadores no sindicalizados que accedieron al beneficio de la convención colectiva, sea de manera voluntaria [artículo 470 del CST] o por virtud del cumplimiento del supuesto de la ley [artículo 471 ibidem], se exoneraran del pago de la cuota sindical.
Análisis de la Sala sobre la legalidad del literal c) del artículo 1 del Decreto 2264 de 2013 demandado
Previo a analizarse la legalidad de la disposición normativa demandada, se advierte que dos de los argumentos expuestos en la demanda no pueden servir de parámetro para ello.
El primero es el alegato según el cual la expresión «salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo» incluida en el literal c) del artículo 1 del decreto enjuiciado ha sido utilizada por los empleadores para incentivar a los trabajadores a renunciar a los beneficios convencionales en perjuicio del derecho de los sindicatos a recibir las cuotas sindicales.
El segundo aludió a que tal apartado de la norma ha producido la reducción de la capacidad de negociación de los sindicatos, por cuanto causa su disminución al fomentar la existencia de pactos colectivos con los trabajadores no sindicalizados.
Los argumentos expuestos no pueden ser tomados como puntos de partida para estudiar la legalidad de la norma enjuiciada porque (i) no se subsumen en las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA; (ii) son suposiciones del demandante y no hechos sustentados en pruebas; y (iii) se alega que con lo prescrito en la norma desfinancian los sindicatos; sin embargo, ello no se relaciona con su contenido, pues esta ordenó al empleador abstenerse
de recaudar las cuotas sindicales de los trabajadores no sindicalizados beneficiarios de una convención colectiva que renunciaron a ella, es decir, de aquellos que no hacen parte del sindicato y, por lo tanto, que no definen su conformación y tampoco su sustento al seguir este a cargo de los sindicalizados.
Por lo anterior, el estudio de legalidad de la expresión «salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo» incluida en el literal c) del artículo 1 del Decreto 2264 de 2013 se limitará a examinar los demás argumentos de la demanda. En esa dirección se hará el respectivo análisis a continuación.
Pues bien, el presidente de la República ejerció la facultad de reglamentar el artículo 400 del Código Sustantivo de Trabajo que fijó el deber para el empleador de retener el valor de las cuotas sindicales para los trabajadores afiliados a los sindicatos; y sobre el artículo 68 de la Ley 50 de 1990 que lo hizo respecto de los no afiliados a través del Decreto 2264 de 201335. Este en su artículo 1 regló lo siguiente:
«Artículo 1°. Con el fin de garantizar que las organizaciones sindicales puedan recaudar oportunamente las cuotas fijadas por la ley y los estatutos sindicales para su funcionamiento, el empleador tiene la obligación de:
Efectuar sin excepción la deducción sobre los salarios de la cuota o cuotas sindicales y ponerlas a disposición del sindicato o sindicatos, cuando los trabajadores o empleados se encuentren afiliados a uno o varios sindicatos.
Retener y entregar directamente a las organizaciones de segundo y tercer grado, las cuotas federales y confederales que el sindicato afiliado esté obligado a pagar en los términos del numeral 3 del artículo 400 del Código Sustantivo del Trabajo y de este decreto.
Retener y entregar a la organización sindical las sumas que los trabajadores no sindicalizados deben pagar a estas por beneficio de la convención colectiva en los términos del artículo 68 de la Ley 50 de 1990, salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo.
Retener y entregar a la organización sindical las sumas que los empleados públicos no sindicalizados autoricen descontar voluntariamente y por escrito para el sindicato, por reciprocidad y compensación, en razón de los beneficios recibidos con ocasión del Acuerdo Colectivo obtenido por el respectivo sindicato, para lo cual se habilitarán los respectivos códigos de nómina […]» (negrilla fuera del texto original).
El decreto reglamentario en el literal c) de su artículo 1 al reglar el deber del empleador para retener la cuota sindical a los trabajadores no sindicalizados introdujo la excepción que antes preveía el artículo 39, numeral 2, del Decreto Legislativo 2351 de 1965 que había sido derogada por el artículo 68 de la Ley 50 de 1990 y que regía para los beneficiarios de la convención en virtud del artículo 471 del CST. Así, incluyó que la cuota se cobraría «salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo».
Lo anterior significa que el presidente de la República al proferir el decreto desbordó la facultad que le otorgó el artículo 189.11 Constitucional, por lo siguiente:
35 «Por el cual se reglamentan los artículos 400 del Código Sustantivo del Trabajo y 68 de la Ley 50 de 1990».
(i) actuó sin acatar la competencia que la norma constitucional le confirió.
El presidente de la República incluyó una excepción que en la ley reglamentada no estaba contenida, pues determinó que el empleador debía abstenerse de retener la cuota sindical cuando el trabajador no sindicalizado renunciara a los beneficios de la convención colectiva.
Si bien es cierto que el artículo 68 de la Ley 50 de 1990 estableció que la cuota debía pagarla el trabajador no sindicalizado «por el hecho de beneficiarse de la convención colectiva», ello no podía dar lugar a deducir que le permitió renunciar al derecho que ya hubiese adquirido. Por el contrario, y según se explicó antes, la interpretación de esta norma debía hacerse en armonía con las demás disposiciones del CST del cual hace parte.
Así, su interpretación en conjunto con los artículos 13 y 14 de tal codificación lo que permite inferir es que una vez el trabajador no sindicalizado obtuvo el reconocimiento de los derechos establecidos en la convención colectiva por virtud del cumplimiento de los requisitos en los artículos 470 o 471 ibidem, no le era posible renunciar a ellos.
Ciertamente, el derecho a estos trabajadores de beneficiarse de la convención surgió directamente de estas últimas normas una vez cumplidas las condiciones previstas en ellas. Por tal razón, acreditadas las exigencias pasan a integrar los derechos mínimos laborales que no pueden desconocerse por ninguna expresión de la voluntad.
En efecto, el artículo 13 del CST estableció que «[l]as disposiciones de este Código contienen el mínimo de derechos y garantías consagradas en favor de los trabajadores. No produce efecto alguno cualquiera estipulación que afecte o desconozca este mínimo […]» (se resalta).
Asimismo, el artículo 14 prescribió que las normas laborales son de orden público y regló el principio de irrenunciabilidad al señalar que «[l]as disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden público y, por consiguiente, los derechos y prerrogativas que ellas conceden son irrenunciables, salvo los casos expresamente exceptuados por la ley […]» (negrilla fuera de texto).
En virtud de las normas citadas no producen efecto las estipulaciones en las que se desconozca o afecte un derecho de los mínimos establecidos en el CST y procede su renuncia, únicamente, cuando la ley lo autoriza expresamente.
En esa medida, toda vez que el derecho para los trabajadores no afiliados a un sindicato de beneficiarse de la convención colectiva suscrita entre su empleador y el sindicato de su empresa surge directamente de los artículos 470 y 471 del CST una vez satisfechos los requisitos en ellos establecidos, se convierten en derechos y garantías laborales mínimos que no pueden desconocerse o renunciarse. Solo la ley podría permitirlo.
Ahora, si bien la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia profirió providencias en las que sostuvo que era posible que un trabajador no sindicalizado renunciara a los beneficios de la convención colectiva en ejercicio
del derecho de libre asociación previsto en el artículo 39 Constitucional y porque los derechos irrenunciables solo provenían de la ley, lo cierto es que no analizó lo expuesto en precedencia.
Ciertamente, la jurisprudencia no examinó que el beneficiarse de la convención colectiva para estos trabajadores también tiene su origen en la ley, específicamente en los artículos 470 y 471 del CST, cuando cumplen con los supuestos establecidos en ellos. En tal virtud, se convierte en un derecho irrenunciable en los términos de los artículos 13 y 14 ibidem. Además, la jurisprudencia en pronunciamientos posteriores ha reconocido que la convención colectiva es una verdadera norma que reconoce derechos laborales que una vez reconocidos al trabajador son irrenunciables.
En efecto, la jurisprudencia ha indicado que, aunque la convención colectiva de trabajo no tiene la categoría de ley37, sí es un «acto regla» que crea derechos laborales38o un «acto regulador de los contratos de trabajo»39 en virtud del artículo 467 del CST40 que se caracteriza por contener un elemento normativo y otro obligacional. Al respecto se ha explicado cada uno del siguiente modo:
« […] Los elementos referidos, esto es, el normativo y el obligacional, han sido explicados por esta Corporación, así:
“[E]l elemento normativo de la convención se traduce en una serie de disposiciones, con vocación de permanencia en el tiempo, instituidas para regular las relaciones de trabajo individual en la empresa; en virtud de dichas disposiciones se establecen anticipadamente y en forma abstracta las estipulaciones que regirán las condiciones individuales para la prestación de los servicios, esto es, los contratos individuales de trabajo. Las cláusulas convencionales de tipo normativo constituyen derecho objetivo, se incorporan al contenido mismo de los contratos de trabajo y, en tal virtud,
36 Ver sentencia de la Sala de Casación Laboral SL4375-2016, radicado 46268 del 16 de marzo de 2016. En esta providencia se juzgó la posibilidad de que un trabajador sindicalizado renunciara a los beneficios de la convención colectiva. Sobre el particular, la Corte preció que solo eran irrenunciables los derechos reconocidos en la ley. Al respecto precisó: «De ahí que son esos beneficios mínimos, establecidos en las leyes que regulan el trabajo, respecto de los cuales las partes no pueden disponer con miras a derogarlos, reducirlos o restarles efectos, ya sea por acto unilateral, bilateral o colectivo. Luego, si los derechos de los que se despoja un trabajador están por encima de aquellos, su decisión es válida, en el entendido que tal actuación fue libre, espontánea y consciente, tal como lo dedujo el Tribunal que ocurrió en el sub lite».
37 En la sentencia C-009 de 1994 la Corte Constitucional precisó que « […] la convención colectiva de trabajo, aun cuando puede ser considerada como fuente formal de derecho, no es una verdadera ley, con el valor y la significación que ésta tiene a la luz de los textos constitucionales, por las siguientes razones: - La convención, por su origen, proviene de una relación contractual surgida entre partes, cuya finalidad no es propiamente producir, como sucede con la ley, una innovación en el ordenamiento jurídico por vía general, dado que su ámbito de aplicación es restringido, a una o varias empresas, e inclusive cuando es extendida su vigencia por acto gubernamental a las empresas de una misma rama industrial en una determinada región económica, conforme al art. 472 del C.S.T. - La convención, no corresponde propiamente a la potestad legislativa del Estado, que se manifiesta a través de la ley que expide el Congreso (art. 150 C.P.), o de los decretos con fuerza de ley que puede expedir el Gobierno, cuando es investido de precisas facultades extraordinarias, o cuando pone en vigencia el plan Nacional de Inversiones Públicas (arts. 150-10 y 341 C.P.), o de los decretos legislativos, o con fuerza de ley, que igualmente puede dictar el Gobierno dentro de los estados de excepción, en los casos de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica (arts. 212, 213, 214 y 215 C.P.)[…]».
40 «Artículo 467. Definición. Convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios {empleadores} o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia».
contienen las obligaciones concretas del patrono frente a cada uno de los trabajadores, como también, las obligaciones que de modo general adquiere el patrono frente a la generalidad de los trabajadores, vgr., las que fijan la jornada de trabajo, los descansos, los salarios, prestaciones sociales, el régimen disciplinario, o las que establecen servicios comunes para todos los trabajadores en el campo de la seguridad social, cultural o recreacional.
Se distingue igualmente en la convención colectiva, por la doctrina y la jurisprudencia, el denominado elemento obligatorio o aspecto obligacional, que está conformado por aquellas cláusulas que señalan deberes u obligaciones recíprocos de las partes, destinadas a asegurar la efectividad de las normas convencionales, como son, por ejemplo, las cláusulas que establecen las comisiones o tribunales de conciliación y arbitraje, las que fijan sanciones por la violación de las estipulaciones que constituyen la parte normativa, o las que establecen mecanismos para garantizar la libertad sindical”41 […]»42 ( se resalta).
En consonancia con lo trascrito, la jurisprudencia ha dicho que la convención colectiva es un acto jurídico de forzoso cumplimiento para quienes cobija, por tratarse de una disposición que fija las reglas de las condiciones de los contratos de trabajo43.
Por tal razón, se ha considerado que, aun cuando la convención colectiva no es propiamente la ley laboral, sí contiene derechos que son irrenunciables al tratarse de normas que se entienden incorporadas al contrato laboral y, por ende, que tienen poder normativo y vinculante.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia en su Sala de Casación Laboral manifestó lo que a continuación se cita:
«[…] Al respecto, debe señalar la Sala, que frente a la posibilidad de renuncia de las prerrogativas plasmadas en la convención por parte del trabajador, se ha dicho que si bien por antonomasia los derechos irrenunciables son aquellos consagrados en las normas de orden legal, tal y como se desprende de los artículos 13 y 14 del CST, ello también puede predicarse y extenderse a los beneficios que tengan una fuente distinta como es el caso de las pactadas extralegalmente.
En efecto, esta Corte en la reciente sentencia CSJ SL983-2021, se sostuvo que no resultaba admisible que a través de documentos privados suscritos entre el trabajador y el empresario, se renuncie a los derechos consagrados en una convención colectiva, en tanto que ello significaría desconocer su carácter normativo y los efectos vinculantes, lo que a no dudarlo limita la autonomía de las partes, por cuanto ese convenio colectivo constituye un derecho objetivo que se entiende incorporado al contrato laboral, de tal suerte que toda desmejora o cercenamiento de los beneficios producto de una negociación regulados en un instrumento extralegal, que se lleve a cabo en forma directa por el empleado y por fuera de los cauces legales en detrimento del debido proceso, carece de eficacia por infringir o desconocer el carácter de orden público de las normas laborales y el mínimo de prerrogativas, lo que hace que tales pactos extralegales sean irrenunciables, como de manera reiterada lo ha sostenido mayoritariamente la Sala, lo que lógicamente también se hace extensivo frente a aquellos casos en que la abdicación provenga de documento suscrito únicamente por parte del trabajador, como aquí sucede, puesto que de igual forma, tales prerrogativas están cobijadas dentro de la renunciabilidad que predica el artículo 14 del CST […]»44 (negrilla fuera del texto original).
41 Corte Constitucional, sentencia C-009 de 1994.
42 Corte Constitucional, sentencia C-902 de 2003.
43 Ibidem.
44 Corte Suprema de Justicia, sentencia CSJ SL1953-2021 del 19 de mayo de 2021.
El carácter irrenunciable de los derechos acordados en la convención colectiva impide entonces que esta se modifique por acuerdo individual entre empleadores y trabajadores, salvo que sea para mejorar los derechos reconocidos por ser irrenunciables45.
Así lo ha establecido la jurisprudencia laboral al indicar «[…] que los acuerdos modificatorios únicamente son válidos en la medida que mejoren las condiciones pactadas en la convención, en tanto nada impide que los trabajadores o sus representantes, en caso de ser sindicalizados, pacten con sus empleadores prerrogativas superiores a las legal o convencionalmente establecidas […]»46. Se ha dicho también que la modificación puede ser para mejorar las condiciones pactadas o para hacer la convención más inteligible o aclarar aspectos confusos47.
La Corte Constitucional también ha señalado al examinar la posibilidad de denuncia de la convención colectiva regulada en el artículo 479 del CST48 entendida como «la manifestación escrita, procedente de cualquiera de las partes o de ambas, que expresa la voluntad de dar por terminada la convención colectiva de trabajo», que su terminación solo procede en la medida en que se firme una nueva. Ello lo dedujo del contenido del artículo mencionado que en su numeral 2 prescribió que «2. Formulada así la denuncia de la convención colectiva, ésta continuará vigente hasta tanto se firme una nueva convención»49 (negrilla de la Sala).
Precisamente, al examinar los efectos de la normativa citada, la Corte precisó que «[…] los efectos de la denuncia sobre la convención denunciada son limitados: primero, no le resta eficacia jurídica a lo pactado, ya que la convención continua vigente; segundo, la vigencia de la convención denunciada no tiene término legal fijo; tercero, la continuidad de la convención está supeditada a que se firme una nueva convención, lo cual supone un nuevo acuerdo entre las partes en lugar de la imposición unilateral de condiciones laborales diferentes […]»50.
45 La Corte Suprema de Justicia ha manifestado: «[…]esta Corporación tiene adoctrinado de tiempo atrás que los derechos laborales ciertos e indiscutibles no son exclusivamente los contemplados en normas legales, sino también los previstos en convenciones, laudos o cualquier otro instrumento colectivo de carácter vinculante […]». Sentencia CSJ SL3071-2020.
46 Corte Suprema de Justicia, sentencia CSJ SL12575-2017. En igual sentido sentencia CSJSL2105-2015.
47 Corte Suprema de Justicia, sentencia SL122-2023 del 23 de enero de 2023.
48 «[…] Articulo 479. Denuncia. <Artículo modificado por el artículo 14 del Decreto 616 de 1954. El nuevo texto es el siguiente:>1. Para que sea válida la manifestación escrita de dar por terminada una convención colectiva de trabajo, si se hace por una de las partes, o por ambas separadamente, debe presentarse por triplicado ante el Inspector del Trabajo del lugar, y en su defecto, ante el Alcalde, funcionarios que le pondrán la nota respectiva de presentación, señalando el lugar, la fecha y la hora de la misma. El original de la denuncia será entregado al destinatario por dicho funcionario, y las copias serán destinadas para el Departamento Nacional de Trabajo y para el denunciante de la convención. 2. Formulada así la denuncia de la convención colectiva, ésta continuará vigente hasta tanto se firme una nueva convención […]».
49 Corte Constitucional, sentencia C-1050 de 2001.
50 Ibidem. Cabe precisar que n virtud del artículo 480 del CST sí es posible revisar el contenido de las convenciones colectivas, pero por supuestos precisos. Al respecto dice la norma «Artículo
480. Revisión. Las convenciones colectivas son revisables cuando quiera que sobrevengan imprevisibles y graves alteraciones de la normalidad económica. Cuando no haya acuerdo entre las partes acerca de la revisión fundada en tales alteraciones, corresponde a la justicia del Trabajo decidir sobre ellas; y entretanto estas convenciones siguen en todo su vigor».
Por todo lo expuesto, a través del Decreto 2264 de 2013 no se podía establecer la posibilidad de que los trabajadores no sindicalizados renunciaran al derecho a beneficiarse de la convención colectiva porque:
no tiene la categoría normativa de ley a través de la cual sí puede permitirse ello, sino apenas de decreto reglamentario. Por lo tanto, al no establecerse tal posibilidad en el artículo 68 de la Ley 50 de 1990 no podía el decreto incluirla;
los derechos previstos en los artículos 470 y 471 del CST al estar reglados en esta normativa son derechos laborales mínimos irrenunciables por virtud de los articulo 13 y 14 ibidem y estas normas tampoco previeron la opción de renunciar a ellos una vez que se concedieran; y
una vez obtenidos los derechos establecidos en la convención colectiva también son irrenunciables por ser esta parte integral del contrato de trabajo y norma laboral con carácter vinculante.
Así las cosas, el presidente de la República al incluir en el literal c) del artículo 1 del Decreto 2264 de 2013 la expresión «salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo» adicionó sin competencia el artículo 68 de la Ley 50 de 1990 que reglamentó, al incluir la posibilidad de que los trabajadores no sindicalizados renunciaran al derecho obtenido por virtud de los artículos 470 y 471 del CST y la convención colectiva para exonerarse del pago de la cuota sindical, aspecto no incluido en tal norma.
Además, también desbordó su competencia porque por su naturaleza de derechos irrenunciables, solo podía definirse la posibilidad de su renuncia mediante una norma de rango superior, según lo prescribe el artículo 14 del CST.
(ii) El presidente de la República al expedir la norma demandada no tuvo en cuenta el alcance del criterio de necesidad para ejercer la potestad reglamentaria.
En efecto, al revisar el texto del artículo 68 de la Ley 50 de 1990 se advierte con claridad que su fin era imponer a los trabajadores no sindicalizados el pago de la cuota sindical cuando resultaran beneficiarios de la convención colectiva. En ese sentido, la norma reglamentaria debió dirigirse exclusivamente a determinar el modo, método o procedimiento para que pudiera recaudarse, pues era el tema no desarrollado en la ley y necesario para su ejecución.
Lo anterior delimitaba entonces los puntos sobre los cuales podía ejercerse la facultad reglamentaria, puesto que la ley no necesitaba que se aclararan otros para ser aplicada. En ese orden, al incluir en ella que al empleador le estaba vedado retener la cuota a los trabajadores no sindicalizados cuando hubiesen renunciado a los beneficios de la convención, el presidente de la República fue más allá de la fijación del trámite que requería la ley para recolectar la cuota ordenada y, extralimitando su función, definió quién podía exonerarse de pagarla.
De esta manera, la autoridad reglamentaria al incluir la parte demandada del literal c) del artículo 1 del Decreto 2264 de 2013 extralimitó la facultad prevista en el artículo 189.11 y ejerció labores propias del legislador al adicionar la ley reglamentada.
Conclusión
Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que el presidente de la República excedió la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189.11 al incluir en el literal c) del artículo 1 del Decreto 2264 de 2013 la disposición normativa «salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo» por no estar ello previsto en el artículo 68 de la Ley 50 de 1990 que reglamentó, de acuerdo con las razones expuestas en precedencia.
Por lo tanto, el acto administrativo en la parte que fue demandada se profirió con infracción de las normas en que debía fundarse. En consecuencia, se declarará nulidad del texto normativo demandado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
Primero. Declarar la nulidad del texto normativo «salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo» incluido en el literal c) del artículo 1 del Decreto 2264 de 2013 «[p]or el cual se reglamentan los artículos 400 del Código Sustantivo del Trabajo y 68 de la Ley 50 de 1990», de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Firmado electrónicamente
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Con salvamento de voto
Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Con aclaración de voto
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
YSB
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
