CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

Referencia: NULIDAD.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00306-00 (2018-2019)

Demandantes: Luis Alfonso Abadía Montaño y otros.

Demandados: Nación – Ministerio del Trabajo – Cementos Argos S.A.

Temas: La presunción de legalidad de los actos administrativos. Competencia del Ministerio del Trabajo para declarar la ilegalidad del cese de actividades antes de la vigencia de la Ley 1210 de 2008.

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por los señores Luis Alfonso Abadía Montaño, Leonardo Toro Aguirre, Luis Armando Castillo Pérez, José Luis Arroyave Tapias, Santiago Espinosa Rojas, Rodrigo Vargas Becerra, Jorge Eliecer Prieto Gutiérrez, Freddy Tamayo, Francisco de Paula Bermúdez Ledesma y Henry Carrera González, contra el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social -hoy Ministerio del Trabajo- y Cementos del Valle S.A.

-hoy Cementos Argos S.A.-.

ANTECEDENTES

Por intermedio de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo -CPACA-, presentaron la demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pretendiendo la nulidad con efectos ex tunc de la Resolución 2757 del 15 de junio de 1990, por medio de la cual el Ministerio del Trabajo declaró ilegal el cese colectivo de labores realizado por los trabajadores de la empresa Cementos Argos S.A. el 18 de abril de 1990, así como la terminación de los contratos de trabajo a cargo de la empresa, la respectiva indemnización y el reintegro de los demandantes.

En auto del 21 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la falta de competencia para conocer del proceso y lo remitió al Consejo de Estado¹. Este Despacho inadmitió la demanda en auto del 26 de junio de 2019 y excluyó las pretensiones que implicaban el restablecimiento de un derecho

¹ Fol. 176 del archivo «04Cuaderno02» disponible en el índice 87, plataforma Samai.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

subjetivo, estimando que estas no podían tramitarse por el medio de control de nulidad². Subsanados los defectos formales, se admitió la demanda en auto del 10 de septiembre de 2019³. El proceso se tramitó conforme a las etapas legales. Las demandadas presentaron excepciones, se corrió traslado de estas a los demandantes, y en auto del 4 de noviembre de 2020 se dispuso dictar sentencia anticipada y se reconocieron coadyuvancias⁴.

En auto del 18 de agosto de 2022⁵, el Despacho declaró la falta de jurisdicción y remitió el proceso a los juzgados laborales del Circuito de Yumbo. Sostuvo que, si bien el acto fue expedido por una autoridad pública -criterio orgánico-, el objeto de la controversia se rige por las normas que orientan las relaciones laborales de los trabajadores privados -criterio material-. Los demandantes presentaron recurso de reposición en contra de la decisión; sin embargo, se rechazó por improcedente en auto del 21 de octubre de 2022⁶. También, realizadas las verificaciones pertinentes, se advirtió que el municipio de Yumbo hace parte del circuito judicial de Cali, por lo que corrigió la remisión del expediente en auto del 15 de noviembre de 2022⁷.

El proceso correspondió al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali, que se abstuvo de avocar conocimiento y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones mediante auto del 6 de junio de 2023. Planteó que:

El control de los actos administrativos de las autoridades públicas le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa en los términos del artículo 104 del CPACA.

De conformidad con el artículo 40 del Decreto 1469 de 1978, la calificación que hace el Ministerio del Trabajo de los despidos colectivos se presume legal y solo puede ser declarada nula por el juez administrativo.

El Consejo de Estado admitió la demanda y tramitó integralmente el proceso, por lo que no es de recibo proponer la ausencia de jurisdicción al cierre, especialmente si se considera que las partes no alegaron esta circunstancia. En virtud de los principios de la perpetuatio jurisdictionis y de inmutabilidad de la competencia, cuando se asume la competencia solo el contradictor está legitimado para rebatirla.

La Corte Constitucional resolvió el conflicto en el auto 2801 del 8 de noviembre de 2023. Declaró que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado era la autoridad competente. Sostuvo que la redacción inicial del artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo -CST- dispuso la competencia del Ministerio del Trabajo para declarar la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo y, adicionalmente, previó la competencia del Consejo de Estado para conocer de las

² Fol. 189, ídem.

³ Fol. 212, ídem.

⁴ Índice 28, plataforma Samai.

⁵ Índice 61, ídem.

⁶ Índice 68. ídem.

⁷ Índice 77, ídem.

acciones pertinentes⁸. Las razones de la decisión se resumen en la siguiente consideración:

«No obstante lo anterior, como ya se expresó, la modificación efectuada por la Ley 1210 de 2008 no implicó despojar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de su competencia para conocer de la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio del Trabajo, con fundamento en la atribución que inicialmente establecía el numeral 1º original del CST, hubiere declarado la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo; esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1210. Incluso, dicha competencia se mantiene con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma procesal aplicable a las demandas que se hayan presentado a partir del 2 de julio de 2012, que en su artículo 104, inciso primero, establece una competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los actos administrativos expedidos por las autoridades públicas. En concordancia con lo anterior, el artículo 149 del mismo código prescribe que el Consejo de Estado conocerá en única instancia de la “nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional”, como sucede, por ejemplo, con los actos administrativos dictados por el Ministerio del Trabajo».

La Sala avocará conocimiento del proceso de acuerdo con lo previsto en la providencia de la Corte Constitucional, acatando la competencia que la Constitución le asigna en el numeral 11 del artículo 241, según el cual: «A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones».

PRETENSIONES⁹

Conforme a la adecuación del proceso efectuada en el auto admisorio del 26 de junio de 2019, solo se estudiará la siguiente pretensión: Que se declare la nulidad de la Resolución 2757 del 15 de junio de 1990 «Por la cual se decide una solicitud de declaratoria de ilegalidad formulada por Cementos del Valle S.A.».

HECHOS¹⁰

La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que los demandantes celebraron contratos individuales de trabajo con Cementos Argos S.A. -anteriormente Cementos del Valle S.A.-, vínculo jurídico regido por el contrato de trabajo, el reglamento interno y la Convención Colectiva del trabajo, los convenios de la OIT y las demás fuentes de derecho.

⁸ El inciso 1 del artículo 451 del CST disponía: «La ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada administrativamente por el Ministerio del Trabajo. La providencia respectiva deberá cumplirse inmediatamente, y contra ella sólo procederán las acciones pertinentes ante el Consejo de Estado […]».

⁹ Fol. 4 del archivo «03Cuaderno01» disponible en el índice 87, plataforma Samai.

¹⁰ Fol. 6 y siguientes, ídem.

Que en la empresa se constituyeron dos sindicatos: Sindicato de Trabajadores de Cementos del Valle -SINTRACEMENTOS DEL VALLE- y Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de la Construcción -SUTIMAC-. Con este último se suscribió Convención Colectiva del Trabajo el 19 de diciembre de 1989.

Que antes de 1990 la empresa demandada violó gravemente las condiciones laborales pactadas en la Convención Colectiva y afectó la estructura de los sindicatos, causando indignación en los trabajadores, quienes recurrieron a la suspensión pacífica del trabajo¹¹. Hicieron énfasis en esta medida como única estrategia para contrarrestar las decisiones autoritarias.

Que la asamblea general de trabajadores decidió la cesación pacífica del trabajo el 5 de abril de 1990, la cual duró 20 días, entre el 18 de abril y el 8 de mayo de 1990, pues fue levantada por mutuo acuerdo entre el empleador y las organizaciones sindicales en cuestión. Se concertó sobre las inconformidades de los empleados y se prometió no tomar represalias por el cese de actividades.

Que el presidente de la empresa acudió al Ministerio del Trabajo -anteriormente Ministerio del Trabajo y Seguridad Social- para solicitar que se declare la ilegalidad del cese de actividades, omitiendo informar el retorno a las actividades y el compromiso de no tomar represalias.

Que el Ministerio del Trabajo, al no ser informado de que los trabajadores habían retornado a sus labores en virtud del mutuo acuerdo con la empresa, expidió la Resolución 2757 del 15 de junio de 1990, que declaró la ilegalidad del cese de actividades, más de veinte días después de que el personal retornó a sus labores habituales. Además, este acto administrativo dispuso que la empresa estaba en libertad de despedir a aquellos trabajadores que persistieren en el paro por cualquier causa.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN¹²

Que los actos acusados vulneraron:

Artículos 26, 31, 47, 49 y concordantes de la Constitución Política de 1886.

Artículos 6, 10, 17, 20 y concordantes del Acto Legislativo 1°. del 5 de agosto de

1936.

El preámbulo y los artículos 1, 4, 5, 25, 29, 39, 48 53, 58, 209, 230 y concordantes de la Constitución Política de Colombia.

Artículos del 159 a 208 y 223 del CPACA.

Artículo 40 y concordantes de la Ley 153 de 1887.

¹¹ En resumen, estas conductas consisten en la contratación y subcontratación para la producción y mantenimiento de la empresa, así como la contratación a término fijo de personal para efectuar reemplazos, el despido de trabajadores sindicalizados sin justa causa, sanciones disciplinarias arbitrarias y el desmejoramiento de las condiciones de trabajo. Adujeron que estas circunstancias se acreditan en la Resolución 430 JIT de 1989, que sancionó al empleador (Fol. 9, ídem).

¹² Fol. 16 y siguientes, ídem.

Artículos 35, 59, 70, 84 y concordantes del Decreto 1 de 1984 o Código Contencioso Administrativo -CCA-.

Ley 26 del 15 de septiembre de 1976, Convenio 87 de 1948 de la OIT.

Ley 27 de 1976, Convenio 98 de 1946 de la OIT.

Decreto reglamentario 2164 de 1959.

Resoluciones 1064 y 1091 de 1959 y 342, expedidas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

Artículos 112 a 129 del Decreto Ley 2158 de 1948 -Código Procesal del Trabajo-.

- Artículos 9 a 13, 19 a 21, 36, 61 a 70, 115, 193 a 352, 373 a 376, 405, 407, 408,

410, 470, 476, y 486 -todos con sus modificaciones- del Código Sustantivo del Trabajo.

Artículos 450 y 451 del Código Sustantivo del Trabajo por interpretación errónea.

Artículos 37, 39, 63 y concordantes del Decreto 1469 de 1978.

Artículos 5 a 8, 10, 24, 25, 37, 40 y concordantes del Decreto 2351 de 1965.

Artículos 6 y 13 del Decreto 1373 de 1966.

Artículo 8 y concordantes de la Ley 171 de 1961.

Artículos 1740 a 1756 y concordantes del Código Civil.

Artículo 8 de la Convención Colectiva de Trabajo aplicable.

Incompetencia del Ministerio de Trabajo para declarar la legalidad de un cese de actividades¹³

Que la ministra del Trabajo y Seguridad Social no era competente para declarar ilegal el cese de actividades, pues en el CST coexistían tres disposiciones en conflicto para definir la competencia en cuestión: el numeral 1 del artículo 451, que se la otorgaba al Ministerio del Trabajo; el artículo 63 del Decreto 1469 de 1978, que ordenó la radicación de las solicitudes al Ministerio ante la División Departamental del Trabajo y Seguridad Social de la jurisdicción del domicilio del empleador; y, en sentido contrario, el artículo 486 del mismo Decreto, según el cual, estos funcionarios no están facultados para definir controversias atribuidas a los jueces.

Que, según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, la jurisdicción del trabajo está instituida para decidir sobre los conflictos que se originen directa o indirectamente en los contratos del trabajo. De allí que la competencia para declarar la legalidad del cese de actividades correspondía a la Jurisdicción Ordinaria, entre otras razones, porque el artículo 486 del Decreto 1469 de 1978 era posterior al artículo 451 y, ante la duda, debe optarse por la norma más garante al trabajador. En este caso, el desarrollo de un proceso judicial permitía mayor oportunidad de contradicción y garantías inherentes al debido proceso.

Que la competencia para calificar la legalidad o ilegalidad de la causa para despedir a los demandantes, todos empleados protegidos por el fuero sindical, solo la tenían los jueces laborales en el marco del procedimiento especial del fuero sindical.

¹³ Fol. 18 y siguientes, ídem.

Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa¹⁴

Que la decisión demandada vulneró el debido proceso administrativo, pues no se le permitió a los implicados ser oídos o aportar pruebas de cualquier tipo. Especialmente, no se pudo acreditar su retorno a las labores el 9 de mayo de 1990, de forma pacífica y mutuo acuerdo, así como la legitimidad de las razones que motivaron la huelga, es decir, la reiterada violación de la Convención Colectiva del Trabajo vigente.

Infracción de las normas en que debía fundarse¹⁵

Que la Resolución 2757 de 1990 debió exponer las razones de hecho y de derecho, es decir, motivarse conforme los artículos 35, 59 y 170 del Decreto 1 de 1984.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Cementos Argos S. A¹⁶. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, expresando que los demandantes no desvirtuaron la presunción de legalidad del acto administrativo, pues no basta con referenciar la vulneración de normas constitucionales, sino que los accionantes tienen la carga de construir un concepto de violación que, en el marco de la justicia rogada, limita el control que ejerce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En su criterio, no se explicó con suficiencia el sentido y alcance de la infracción.

Que la Resolución 2757 de 1990 fue expedida en ejercicio de las competencias previstas para el Ministerio del Trabajo en los artículos 450 y 451 del CST, normas que deben aplicarse según lo dispuesto previo a la reforma de la Ley 1210 de 2008. A su vez, que el artículo 451 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-432 de 1996.

Que el acto demandado respetó el derecho al debido proceso y se sujetó a lo previsto por el ordenamiento jurídico para la época. Adicionalmente, que la empresa no transgredió la Convención Colectiva del Trabajo previo a la expedición del acto, pues las multas impuestas por la División Departamental del Trabajo y Seguridad Social del Valle del Cauca fueron declaradas nulas por el Tribunal Administrativo competente.

Que no es cierto que el cese de actividades fue pacífico, como tampoco su terminación de mutuo acuerdo, por el contrario, esta se dio con motivo de una orden

¹⁴ Fol. 20, ídem. Segundo párrafo en adelante.

¹⁵ Fol. 18, ídem. En palabras de los demandantes: «La Resolución demandada es un Acto Administrativo (sic) de carácter sancionatorio, sujeto a las formalidades y anulable por las causales establecidas en el Código Contencioso Administrativo de 1984. Este debió motivarse en sus aspectos de hecho y de derecho, como lo preceptúan los artículos 35, 59 y 170 del C.C.A. […]».

¹⁶ Fol. 251 y siguientes del archivo «04Cuaderno02» disponible en el índice 87, plataforma Samai.

de lanzamiento dictada por autoridades administrativas territoriales con ocasión de querella presentada por el apoderado de Cementos Argos S.A. Que la empresa tampoco se comprometió a no dar por terminado el contrato de trabajo de los involucrados en el cese de actividades.

Que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la competencia del Ministerio del Trabajo para expedir actos administrativos que determinen la legalidad del cese de actividades. De allí que el acto no fue expedido irregularmente, entre otras razones, porque la situación particular fue verificada por los inspectores del trabajo.

Propuso como excepciones la falta de jurisdicción y competencia, inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, indebida escogencia de la acción y por indebido agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial, caducidad, prescripción e inexistencia de la obligación.

Ministerio del Trabajo¹⁷. Se opuso a las pretensiones. Se refirió exclusivamente a la pretensión de nulidad de la Resolución 2757 de 1990, pues las demás de restablecimiento son incompatibles con el medio de control invocado. Argumentó que en el expediente no hay prueba de que el cese de actividades fue imputable al empleador, pues el Ministerio analizó las circunstancias del caso y, al no encontrar probadas las afirmaciones de los sindicatos, lo declaró ilegal.

Que, según las normas vigentes para entonces, el Ministerio era competente para decidir sobre la legalidad o no del cese de actividades en virtud de sus competencias legales -artículo 451 original del CST - y constitucionales, respaldadas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-432 de 1996.

Propuso como excepciones:

«Inexistencia del conflicto de interpretación planteado» señalando que no existe la controversia interpretativa planteada por los demandantes respecto del artículo 63 del Decreto 1469 de 1978 y los artículos 451 y 486 del CST, mucho menos que la supuesta antinomia se resuelva en virtud del principio de favorabilidad.

«Validez del acto acusado y falta de acreditación de las causales de nulidad» aduciendo que ninguno de los supuestos de nulidad previstos en el artículo 137 del CPACA son aplicables al caso concreto, especialmente porque el acto se expidió por autoridad competente y respetando el derecho de defensa de los trabajadores, circunstancia que concluye probada con el propio acto administrativo demandado.

«Estricto cumplimiento de las normas aplicables a la calificación del cese de actividades» reiterando que al momento de los hechos se encontraba vigente el

¹⁷ Índice 85, ídem. Contiene el expediente digitalizado, fols. 394-407.

artículo 451 del CST, que asignaba la competencia para declarar la ilegalidad de las huelgas al Ministerio del Trabajo, y no la Ley 1210 de 2008, vigente desde el 14 de julio del mismo año, que trasladó esta competencia a los jueces laborales. Además, que se garantizó el debido proceso de los trabajadores, quienes tuvieron la oportunidad de allegar comunicaciones a la entidad.

«Improcedencia de las solicitudes propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho» y «caducidad del medio de control» argumentando que, aunque el medio de control de nulidad no permite el estudio de pretensiones de restablecimiento, en gracia de discusión, si se estudiasen también serían improcedentes pues, en virtud del artículo 450 original, la ilegalidad del cese de actividades permitía al empleador despedir los trabajadores que intervinieron. A su juicio, los demandantes intentan reconducir pretensiones de nulidad y restablecimiento por el medio de control de nulidad ante la caducidad de estas.

TRAMITE EN ÚNICA INSTANCIA

Conforme al artículo 13 del Decreto ley 806 de 2020, el Despacho estimó procedente dictar sentencia anticipada por medio de auto del 4 de noviembre de 2020¹⁸, toda vez que el problema jurídico es de puro derecho.

En la providencia se decretaron como pruebas los documentos útiles, pertinentes y conducentes para determinar la legalidad del acto administrativo; igualmente, se negaron aquellas innecesarias o relacionadas con las pretensiones de restablecimiento que no hacen parte del proceso. Finalmente, se reconoció de oficio la calidad de coadyuvantes de algunos terceros intervinientes.

Cementos Argos S.A. presentó recurso de súplica en contra de esta decisión¹⁹, manifestando desacuerdo con dos asuntos: la negativa del interrogatorio de parte que solicitó y la orden de aportar los requerimientos presentados por los sindicatos ante la empresa por las presuntas violaciones reiteradas a la Convención Colectiva, así como actas de reunión y cartas de despido relacionadas con las situaciones previas al cese de actividades, pues el Despacho sustanciador las estimó útiles, pertinentes y conducentes para acreditar los hechos que antecedieron al cese de actividades que fue declarado ilegal. La Sala resolvió el recurso de súplica en auto del 10 de marzo de 2022, confirmando el criterio²⁰.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Parte demandante²¹. Que la administración incurrió en una vía de hecho al expedir el acto demandado sin competencia, en forma irregular, infringiendo las normas en

¹⁸ Índice 28, ídem.

¹⁹ Índice 33, ídem.

²⁰ Índice 44, ídem.

²¹ Índice 36, ídem.

que debía fundarse y con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa. Especialmente, destacó el desconocimiento de los artículos 35, 59 y 170 del Decreto 1 de 1984, así como el 26 de la Constitución Política de 1886, toda vez que no se escuchó a los trabajadores ni se les permitió aportar pruebas. Reiteró los demás argumentos de la demanda.

Cementos Argos S.A²². Que se probó la competencia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para expedir el acto demandado, según el marco normativo vigente -artículo 451 del CST- y la jurisprudencia del Consejo de Estado; que los demandantes no desvirtuaron la presunción de legalidad del acto administrativo; que la terminación de los contratos de trabajo fue por justa causa; y que se acreditó la inepta demanda por indebida escogencia de la acción y la caducidad de las pretensiones.

Ministerio del Trabajo²³. Que no se demostró la existencia de alguna causal de nulidad de las previstas en el artículo 137 del CPCA, toda vez el acto se expidió conforme a las normas prestablecidas para el efecto, en garantía del debido proceso y en ejercicio de una competencia legal que no ha sido rebatida en sede jurisdiccional, por lo que la presunción de legalidad permanece incólume.

El agente del Ministerio Público no actuó en esta etapa procesal. Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

En el presente asunto la Sala decidirá sobre la legalidad de la Resolución 2757 del 15 de junio de 1990, ceñida los motivos de nulidad argumentados en la demanda. Se precisa que, conforme la adecuación del medio de control y la exclusión de las pretensiones de restablecimiento, solo se estudiarán los cargos relacionados con la nulidad en abstracto del acto enjuiciado, dejando de lado un pronunciamiento sobre las situaciones particulares relacionadas con el despido de cada accionante.

Cuestión previa Resolución de excepciones

A continuación, la Sala resolverá sobre las excepciones presentadas por las demandadas, de la siguiente forma:

Falta de jurisdicción y competencia.

²² Índice 58, ídem.

²³ Índice 35, ídem.

Conforme el auto del 8 de noviembre de 2023 expedido por la Corte Constitucional para resolver el conflicto de jurisdicciones promovido en el presente asunto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la autoridad competente para conocer de la demanda.

Inepta demanda por indebida escogencia de la acción; indebida acumulación de pretensiones, caducidad y cosa juzgada.

El Ministerio del Trabajo y Cementos Argos S.A. argumentaron que el objetivo de la demanda supera la defensa del orden jurídico y conlleva el restablecimiento de derechos, por lo que el medio de control pertinente es el de nulidad y restablecimiento del derecho; en este escenario, sobre las pretensiones de la demanda ya operó el fenómeno de la caducidad.

Adicionalmente, Cementos Argos S.A. indicó que los accionantes tramitaron ante la Jurisdicción Ordinaria demandas de reintegro por fuero sindical y procesos ordinarios, en procura del reconocimiento de sus derechos particulares, las cuales ya fueron resueltas por múltiples despachos judiciales, por lo que existe cosa juzgada respecto a las pretensiones de restablecimiento.

Al respecto, se advierte que, en auto del 26 de junio de 2019, el Despacho excluyó del objeto del presente proceso el conocimiento de las pretensiones que implicaban el restablecimiento de un derecho subjetivo y adecuó el medio de control a nulidad simple²⁴. De allí que estas no pueden ser analizadas porque no hacen parte de la fijación del litigio.

Inepta demanda por indebido agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial.

Según el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, la conciliación extrajudicial no es un requisito de procedibilidad de la demanda en el medio de control de nulidad simple.

Por todo lo anterior, se declararán no probadas las excepciones formuladas.

Reconstrucción del expediente

Estando el proceso a Despacho para fallo²⁵, se advirtió que en el expediente digitalizado allegado por la Corte Constitucional no se encontraba la información que se afirmó contener en medio magnético «CD» anexo a la contestación de la demanda de Cementos Argos S.A.

²⁴ Fol. 189 del archivo «04Cuaderno02» disponible en el índice 87, plataforma Samai.

²⁵ Índice 92, ídem.

Por lo anterior, en virtud de la potestad oficiosa prevista en el numeral 1 del artículo 126 del CGP, en auto del 23 de abril de 2024 se fijó fecha y hora para celebrar audiencia de reconstrucción y se solicitó a las partes remitir al Despacho los documentos que sobre dicha prueba estuvieran en su poder²⁶. En cumplimiento, la apoderada de Cementos Argos S.A. remitió memorial el 15 de mayo sosteniendo que la información anexa corresponde con el contenido del CD aportado al momento de contestar la demanda²⁷.

De otro lado, se verificó que, pese a la prevención del auto admisorio de la demanda y requerimiento en la etapa probatoria, el Ministerio del Trabajo no aportó los antecedentes administrativos, como lo ordena el parágrafo 1 del artículo 175 del CPACA. De modo que se le requirió nuevamente en auto separado del 23 de abril de 2024, para que allegara lo pertinente en un término de diez (10) días, contados al día siguiente de la comunicación de la presente providencia²⁸.

La audiencia de reconstrucción se llevó a cabo el día y hora predeterminados²⁹. Allí se decidió que, una vez se tuviesen los elementos de juicio, se dictaría el auto pertinente para continuar con el trámite. En cuanto a los antecedentes administrativos requeridos al Ministerio del Trabajo en la providencia antecitada, la apoderada manifestó que hubo un incendio en las instalaciones de la entidad que ha impedido establecer si los archivos se encontraban allí. El Despacho profirió auto el 4 de junio de 2024, declarando parcialmente reconstruido el expediente y ordenando continuar con el trámite del proceso. Observó correspondencia entre la información allegada por Cementos Argos S.A. y el contenido que inicialmente se adujo contenía el medio magnético³⁰.

En cuanto a los antecedentes administrativos se advirtió que estos fueron requeridos en tres ocasiones y, ante la omisión de la entidad, se consideró la explicación brindada sobre el asunto en la audiencia de reconstrucción para continuar con el trámite del proceso en atención a los principios de economía y celeridad que rigen la función jurisdiccional.

La presunción de legalidad de los actos administrativos

Noción y efectos

La presunción de legalidad, también denominada, de legitimidad, de validez o juridicidad³¹, es una característica o cualidad atribuida a los actos administrativos

²⁶ Índice 95, ídem.

²⁷ Índice 106, ídem.

²⁸ Índice 94, ídem.

²⁹ Índice 110, ídem.

³⁰ Índice 113, ídem.

³¹ Quienes prefieren el uso de este término suelen argumentar que se ajusta de mejor manera a la construcción vigente del sistema de fuentes, pues sería ingenuo sostener que solo la Ley somete la administración, quien actúa conforme al reglamento, la Constitución, la jurisprudencia e, incluso, los principios generales del derecho.

-no así a hechos, operaciones o contratos-, según la cual, se presupone que estos son expedidos en estricto sometimiento de las normas vigentes. Para Dromi, «[...] es la suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho, dictado en armonía con el ordenamiento jurídico»³². El efecto principal de dicha presunción es la inalterabilidad de la validez de los actos hasta que no exista un pronunciamiento anulatorio que emane de autoridad judicial competente, así como su obligatoriedad. Tomás-Ramón Fernández y Eduardo García de Enterría lo explican en los siguientes términos:

«Se trata de una técnica formal para imponer el inmediato cumplimiento de las decisiones administrativas, consagrando una capacidad de autotutela de la Administración y dispensándola de la necesidad de obtenerla de los Tribunales, pero sin que ello suponga excluir la eventual intervención de éstos. Concretamente la “presunción de legalidad” del acto opera en tanto que los interesados no la destruyan, para lo cual tendrán que impugnarlo mediante las vías de los recursos disponibles y justificar que el acto, en realidad, no se ajusta a derecho»³³.

Comúnmente se comprende como una presunción iuris tantum, es decir, que admite prueba en contrario y que, más que un medio de prueba, supone una inversión de la carga de la prueba³⁴. Lo cierto es que, sin entrar a considerar si la presunción de legalidad se inserta o no en una lógica probatoria, pues no se adapta a la estructura básica de las presunciones en la acepción procesal del término -hecho base, hecho presunto y juicio de probabilidad-, sí es claro que impone una carga argumentativa relevante para quien discute la legalidad de los actos administrativos, quien debe demostrar lógicamente la contradicción del acto con el ordenamiento o el desconocimiento de las reglas que orientan su expedición.

Así, de forma similar a como ocurre con la presunción de inocencia, quien alega la nulidad está obligado a demostrar con argumentos de hecho y, especialmente, de derecho, la existencia de un vicio invalidante del acto administrativo, conforme las causales de nulidad que prevé el CPACA. Esto implica identificar las disposiciones vulneradas y las razones de la transgresión, pues no basta con la enunciación genérica de las normas que se estiman ignoradas. Los cargos presentados por el demandante son el límite que debe observar el juez en su pronunciamiento, quien no está habilitado para declarar la nulidad de un acto oficiosamente.

Fundamento y finalidad

El artículo 88 de la Ley 1437 de 2011 prevé que «Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva

Sin embargo, se propone que la «presunción de legalidad» es un sintagma capaz de explicar con suficiencia la sujeción estatal al derecho, especialmente, considerando su relación con el principio de legalidad y las raíces históricas de ambas nociones. De allí que se trata de una diferenciación innecesaria.

³² DROMI, Roberto. Derecho administrativo. 5ª ed. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1996. p. 225.

³³ GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo & FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. 6ª ed. Madrid: EDITORIAL CIVITAS, S.A., 1993. p. 490.

³⁴ DROMI. Op. Cit., p. 226.

definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar». Por lo que, actualmente, es posible aludir a una disposición para ubicar el fundamento legal por el que, administración, jueces y ciudadanos presumen la validez de los actos. Sin embargo, esto no siempre fue así. En las anteriores normas de procedimiento administrativo o de lo contencioso administrativo no se ubica una norma similar.

En el marco de la Constitución Política de 1886 se expidió la Ley 167 de 1941, sobre la organización de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Ninguna de las dos normas se refirió expresamente a la presunción de legalidad; no obstante, para mediados del siglo pasado el Consejo de Estado ya reconocía dicha característica de los actos administrativos, por lo menos en relación con los actos particulares. Así se expuso en providencia del 25 de septiembre de 1961:

«OBLIGATORIEDAD DEL ACTO PARTICULAR. El derecho público universal y el derecho administrativo colombiano reposan sobre el principio básico de que los ordenamientos de la administración que reconocen una situación jurídica subjetiva tienen plena eficacia legal y generan la totalidad de sus efectos mientras su nulidad no se haya declarado por los tribunales competentes. Como fruto de una experiencia secular, la doctrina dominante en los países civilizados es la de que esa clase de actos administrativos están amparados por una presunción de legalidad que les da obligatoriedad, imperatividad y oponibilidad. Se estima que tales decisiones tienen fuerza para regular la situación jurídica individual que ellas crean y que, de consiguiente, generan todas las consecuencias que les asigna el derecho positivo. Mientras no sea destruida la presunción que las acompaña, son plenamente válidas» (énfasis fuera de texto)³⁵.

La Ley 167 de 1941 fue expresamente derogada por el Decreto 1 de 1984, que tampoco se refirió a la presunción de legalidad. Pese a esto, al regular la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos -artículo 66-, preceptuó que: «Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: […]». Enumeró cinco escenarios posibles que, con la modificación del Decreto 2304 de 1989, se redujeron a tres. Igualmente, dispuso la acción de nulidad en el artículo 84 y la de nulidad y restablecimiento en el 85, permitiendo que los actos fuesen declarados nulos.

Esta norma ordenó la aplicación imperativa de los actos administrativos siempre que no fueran anulados o suspendidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que, articulado con las acciones de nulidad mencionadas, bien pudo fundar la presunción de validez. En cualquier caso, el fundamento sería implícito y no explícito: una consecuencia lógica del sistema de nulidades y de la posibilidad de suspender los efectos de un acto administrativo en temprana etapa del proceso contencioso.

³⁵ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 de septiembre de 1961. C.P. Carlos Gustavo Arrieta.

En realidad, el Decreto 1 de 1984 no supuso una innovación en este sentido. En los artículos 62, 63, 64, 65, 66 y 67 de la Ley 167 de 1941 ya se preveía un sistema de nulidades que, interpretado en armonía con la potestad de suspensión provisional

-artículo 94 y siguientes-, permitía sostener razonablemente la presunción de legalidad de los actos administrativos. En síntesis, se trató de un concepto desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia que fue pacíficamente aplicado.

Ahora bien, aunque la Ley 1437 de 2011 se expidió en vigencia de la Constitución Política de 1991, esta tampoco mencionó explícitamente la presunción de legalidad³⁶. No obstante, los pronunciamientos de la Corte Constitucional permiten concluir que se trata de un atributo del acto administrativo que, sin dubitación, tiene soporte constitucional, al margen de su positivización o no.

Para demostrar esta idea, basta con referenciar un pronunciamiento previo a la expedición de la Ley 1437, en el que la Corte estudió la exequibilidad del numeral 4 del artículo 137 del entonces vigente Decreto 1 de 1984, según el cual, la impugnación de un acto administrativo supone el deber de indicar las normas violadas y explicar su concepto de violación. El accionante planteó que esta era una carga excesiva que difícilmente podrían cumplir las personas ajenas al derecho, lo que resulta desproporcional al tratarse de una acción pública. La Corporación desestimó los cargos y declaró exequible el aparte demandado. Explicó que:

«La necesidad de hacer prevalecer los intereses públicos o sociales sobre los intereses particulares y de responder en forma inmediata a la satisfacción de las necesidades urgentes de la comunidad, determina que los actos administrativos, una vez expedidos conforme a las formalidades jurídicas y puestos en conocimiento de los administrados, se presuman legales y tengan fuerza ejecutiva y ejecutoria, es decir, sean obligatorios para sus destinatarios y pueden ser realizados materialmente aun contra la voluntad de éstos.

Los anteriores caracteres que se predican del acto administrativo tienen su fundamento constitucional en el régimen de derecho administrativo que institucionaliza nuestra Constitución, con fundamento en los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 83, 84, 90, 91, 92, 113, 115, 121, 122, 123-2, 124, 150-2-4-5-7-8-9-19-

21-22-23-25, 189, 209, 210, 211, 236, 237 y 238, entre otros»³⁷.

Por lo anterior, con o sin disposición legal o constitucional, la presunción de legalidad de los actos administrativos se deriva del régimen de derecho administrativo integralmente comprendido. Es un concepto de aquellos que se articulan armónicamente con el principio de legalidad, la noción de acto administrativo y la función pública.

³⁶ Una de las razones para expedir la Ley 1437 de 2011 fue, precisamente, adaptar el procedimiento administrativo y contencioso administrativo a las nuevas previsiones de la Constitución de 1991. Sin embargo, en la exposición de motivos no se identifica una razón clara para incluir el artículo 88 sobre la presunción de validez (Gaceta del Congreso. Senado y Cámara. N°1.173. Disponible en: https://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2009/gaceta_117 3.pdf).

³⁷ Corte Constitucional. Sentencia C-197 del 7 de abril de 1999.

Esta Sala ha atribuido el fundamento constitucional de la presunción de legalidad a los artículos 83 y 209 superiores³⁸.

El primero se refiere a la presunción de buena fe, tanto de las autoridades como de los particulares³⁹. Su relación con la presunción de validez deviene del hecho de que, estando la administración sometida al principio de legalidad, y establecidos los procedimientos que median la manifestación de su voluntad por un tamiz de racionalidad, entonces, en principio, sus actuaciones deben tenerse como ajustadas a derecho, pues según la Carta Política se presume que el Estado acata el ordenamiento y los fines que este le impone⁴⁰.

El segundo prevé los principios que rigen la función administrativa y, especialmente, la somete a la obtención de un máximo fin constitucional: el interés general⁴¹. Como lo propuso la Corte Constitucional, la presunción de validez garantiza la capacidad de respuesta del Estado para la satisfacción de las necesidades urgentes de la comunidad, lo que difícilmente se cumpliría si la legalidad de cada acto expedido pudiese ser cuestionada y este inaplicado previo a pronunciamiento judicial. En sentido similar, Jorge Héctor Escola propone:

«Por nuestra parte, pensamos que el verdadero y real fundamento de esa presunción reside en la existencia del interés público que está ínsito en todo acto administrativo y para cuya consecución éstos son dictados. Es ese interés público el que explica satisfactoriamente y justifica la presencia de un privilegio tan especial, que sólo cede cuando se ha demostrado, por vías legales previstas para ello, que un acto es ilegítimo.

Sin la presunción de legitimidad toda la actividad administrativa, por lo común legítima, podría verse cuestionada, lo que llevaría a una perniciosa paralización del accionar administrativo, impidiéndose de ese modo la satisfacción directa e inmediata de las necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado, que es el objeto propio del actuar de la administración pública»⁴².

De este modo, el interés general no es solo un fundamento sino un fin de la presunción. Este se materializa en «[…] certeza y estabilidad en el tráfico de relaciones jurídicas que emprende la administración con los administrados»⁴³.

³⁸ Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 21 de marzo de 2024. Exp. 76001-23- 33-000-2020-00154-02 (4137-2021).

³⁹ Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.

⁴⁰ En este sentido, Dromi plantea: «[…] Las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, fundamentan formalmente la presunción. Este argumento se impone indiscutidamente con la sanción de las leyes de procedimiento administrativo que regulan orgánicamente los procedimientos y requisitos del acto; en suma, el origen, preparación y emisión de la voluntad administrativa» (DROMI. Op. Cit., p. 225).

⁴¹ Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. […]

⁴² ESCOLA, Jorge Héctor. El interés público como fundamento del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1984. p. 151.

⁴³ Corte Constitucional. Sentencia T-136 del 28 de marzo de 2019.

Por otra parte, esta noción no traduce exclusivamente una prerrogativa de la actividad estatal, sino también un límite. Obsérvese que, en los términos del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, las autoridades administrativas pueden revocar sus actos cuando estos sean manifiestamente ilegales, no estén conformes con el interés público o cuando causen un agravio injustificado a una persona.

Sin embargo, tratándose de actos administrativos particulares y concretos, el artículo 97 ibidem requiere el consentimiento previo del destinatario. En caso de no contar con este, la administración está obligada a cuestionar la validez de su propio acto ante un juez en lo que comúnmente se conoce como lesividad, conservando la presunción del acto y, por consiguiente, sus efectos.

De allí que sería impreciso afirmar que la presunción favorece desproporcionalmente al Estado o a los ciudadanos, mejor, se trata de característica de los actos que desarrolla o extiende el principio de legalidad y que, eventualmente, en cada caso concreto, operará en favor de uno u otro. Pero que, en abstracto, solo pugna por la estabilidad jurídica de las relaciones de la administración, su aplicabilidad y, como trasfondo, el interés general.

Competencia

La competencia también es otra entre muchas manifestaciones del principio de legalidad, una limitación al ejercicio del poder, consecuencia lógica del sometimiento del Estado al Derecho. Según este, mientras que a los particulares todo les resulta permitido salvo lo expresamente prohibido, a la administración todo le está proscrito excepto lo permitido por el ordenamiento⁴⁴. En otras palabras, mientras que los primeros se rigen por la autonomía de la voluntad, la segunda se ciñe a la competencia como requisito de su actuación válida. En la Constitución Política, este se encuentra implícito en los artículos 6, 121, 122 y 123.

El artículo 6 prevé que los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, mientras que los servidores lo son por la misma causa y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus competencias. El artículo 121 dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen el ordenamiento. El artículo 122 ordena que todo

⁴⁴ La idea de que la regla general es la incompetencia y la excepción es la competencia explícita en norma ha sido debatida en sede doctrinal. Íntegra la discusión sobre la distancia entre la noción de capacidad en el derecho privado y la competencia en el público. Un sector defiende el postulado de la permisión amplia, según la cual, siempre que se crea un órgano público y se le asigna un marco competencial, a la entidad puede hacer todo lo que no esté prohibido o exceda sus competencias. Así lo explica Cassagne: «Se argumenta que el axioma ontológico de la libertad rige tanto con relación a las personas físicas o ideales, como frente a los sujetos estatales y sus órganos, y que si bien el principio de la juridicidad exige para que exista competencia en el sujeto u órgano que una norma lo establezca, una vez creada una persona jurídica pública estatal, ésta y sus órganos pueden hacer todo lo no prohibido dentro de sus respectivas competencias (axioma ontológico). Sin embargo, en materia de actos de gravamen la exigencia de norma expresa para fundar la competencia resulta insoslayable […]» (CASSANGNE, Juan Carlos. El acto administrativo: teoría y régimen jurídico. Buenos Aires: Ediciones Olejnik, 2019. p. 191).

empleo público se regirá por las funciones detalladas y predeterminadas en la ley o el reglamento. Finalmente, el artículo 123 preceptúa que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. En común, las disposiciones constitucionales ordenan que la administración y sus representantes actúan sujetos al ordenamiento.

Dromi define la competencia como «[…] la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente»⁴⁵. En otras palabras, la competencia es la facultad jurídica para proceder de una u otra forma ante ciertas circunstancias, así como el deber de hacerlo.

A la competencia se le atribuyen las siguientes características: i) tiene un origen objetivo, en cuanto emerge de una voluntad externa a la del agente que la ejerce, es decir, el ordenamiento jurídico; ii) es taxativa toda vez que es normativamente expresa y precisa; iii) es irrenunciable, se comporta como derecho y como deber de actuar; iv) es inenajenable, pues no se transfiere por voluntad del titular; v) es improrrogable, pues se ejerce en el marco de las condiciones tiempo, modo y lugar previstas; vi) es indelegable, porque en principio debe ser ejercida por el funcionario al cual ha sido asignada, excepcionalmente la ley o el reglamento dispondrán los requisitos para su transferencia⁴⁶.

La competencia, como presupuesto sustancial para la actuación estatal, constituye un elemento de validez de los actos administrativos que, ausente, representa un vicio de nulidad del acto administrativo reconocido en el artículo 137 del CPACA. Sobre este, la Corporación ha considerado:

«En este orden de ideas, el vicio de falta de competencia o incompetencia se presenta cuando el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver»⁴⁷.

Esta Sala comprende que la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de los deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que el ordenamiento jurídico asignó a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas. Esto supone verificar las normas vigentes al momento de ejercer la atribución normativa⁴⁸.

⁴⁵ DROMI, Roberto. Op. Cit., p. 209.

⁴⁶ Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 7 de junio de 2012. Rad. 11001-0324-000-2006-00348- 00.

⁴⁷ Ídem.

⁴⁸ Al respecto, ha considerado: «Como se puede observar, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide. Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a

Competencia para declarar la ilegalidad del cese de actividades

El artículo 55 de la Ley 6 de 1945 disponía que las huelgas serían declaradas ilícitas

«[…] por el respectivo Juez o Tribunal de Trabajo, de oficio o a solicitud de parte» cuando se evidencia alguna de las siguientes causales: que se trate de un servicio público, su objeto sea ilícito, no se cumplan los procedimientos de arreglo directo y de conciliación en la forma legal, no haya sido declarada por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa, o que no se limite a la suspensión pacífica del trabajo.

Esta competencia eminentemente judicial fue mutando con la expedición del Código Procesal del Trabajo, Decreto 2158 de 1948. El estatuto conservó el carácter judicial de las declaratorias de ilegalidad en el artículo 122, pero añadió un matiz relevante en el artículo 124, que asignó esta facultad al Ministerio del Trabajo con ocasión de la ilegalidad de la huelga en el marco de la prestación de servicios públicos. Dos años después, con la expedición del Código Sustantivo del Trabajo en 1950, se consolidó el carácter administrativo del trámite en todos los casos, en virtud del artículo 451, que establecía:

«Artículo 451.

La ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada administrativamente por el Ministerio del Trabajo. La providencia respectiva deberá cumplirse inmediatamente, y contra ella sólo procederán las acciones pertinentes ante el Consejo de Estado.

La reanudación de actividades no será óbice para que el Ministerio haga la declaratoria de la ilegalidad correspondiente.

En la calificación de suspensiones colectivas de trabajo por las causales c) y

d) del artículo anterior, no se toman en cuanta las irregularidades adjetivas de trámite en que se haya podido incurrir» (énfasis fuera de texto).

Esta norma fue objeto de control posterior de constitucionalidad en la Sentencia C- 432 del 12 de septiembre de 1996. El demandante señaló que la norma vulneraba los derechos a la libre asociación, la huelga y el debido proceso, toda vez que la facultad para declarar la legalidad de una huelga recaía sobre una autoridad administrativa, ignorando la existencia de una jurisdicción a cargo de asuntos laborales, ante la que se pueden exponer argumentos y pruebas o, en otros términos, garante del debido proceso.

diferentes factores que pueden identificarse como el funcional o jerárquico, el material, el territorial y en algunos casos el temporal» (Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 3 de octubre de 2022. Rad. 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019).

La Corporación sintetizó los elementos esenciales del derecho a la huelga en los términos de la Constitución Política de 1991⁴⁹, las funciones de policía a cargo de la Administración⁵⁰, el sometimiento de la administración a la legalidad, la garantía del derecho de defensa en el marco de las actuaciones administrativas y el agotamiento de la vía gubernativa como garantía de la administración. Al resolver el caso concreto, la Corte sostuvo la exequibilidad de la norma argumentando que la competencia para declarar la ilegalidad de la huelga es una típica función de policía ajustada al ordenamiento:

«En el caso de la declaración de la ilegalidad de la huelga, es particularmente claro que la intervención administrativa, no es más que el desarrollo de la función de policía que la Constitución ha radicado en esta rama del poder público. En efecto, todos los elementos que se han esbozado como característicos de esta función se encuentran presentes en este caso: se trata de una restricción de un derecho fundamental en un caso concreto; dicha restricción se basa en la regulación que de la materia ha hecho el legislador; y el objetivo de la actividad administrativa es impedir la alteración del orden público que podría surgir cuando se subvierten los cauces que el legislador ha fijado para el desenvolvimiento del conflicto» (énfasis fuera de texto)⁵¹.

La Corte precisó que no se trata de una decisión discrecional de la administración y, por el contrario, esta debe actuar conforme a límites restringidos y delimitados en el artículo 450 del CST, es decir, en ejercicio de una potestad reglada. Igualmente, planteó que la naturaleza administrativa del trámite no supone el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, los cuales no solo puede y debe garantizar el juez sino también la administración. De allí que la Corporación no evidenció la vulneración de los derechos invocados y declaró la exequibilidad.

Reforma legal

Nuevamente, el legislador modificó la competencia para declarar la ilegalidad de las huelgas en la Ley 1210 de 2008, que dispuso en el artículo 2:

«Artículo 2. Modifíquese el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual quedará así:

Declaratoria de ilegalidad

La legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada judicialmente mediante trámite preferente. En primera instancia, conocerá la Sala Laboral del Tribunal Superior competente. Contra la decisión procederá el recurso de apelación que se concederá en el efecto suspensivo y

⁴⁹ «Conforme a esta definición puede señalarse como núcleo esencial del derecho de huelga, la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo» (Corte Constitucional. Sentencia C-432 del 12 de septiembre de 1996).

⁵⁰ «[…] el concepto de policía dentro de nuestro sistema jurídico se refiere no sólo al órgano especializado al que se le atribuye este nombre, sino también al poder jurídico de tomar decisiones encaminadas a limitar los derechos con miras a impedir alteraciones del orden público» (Ídem).

⁵¹ Ídem.

se tramitará ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. La providencia respectiva deberá cumplirse una vez quede ejecutoriada.

La reanudación de actividades no será óbice para que el Tribunal profiera la declaratoria de la legalidad o ilegalidad correspondiente.

En la calificación de suspensión o paro colectivo de trabajo por las causales

c) y d) del artículo anterior, no se toman en cuenta las irregularidades adjetivas de trámite en que se haya podido incurrir» (énfasis fuera de texto).

La norma evidencia un tránsito pendular de la competencia para declarar la ilegalidad de las huelgas, pues reasignó el carácter judicial previsto en la Ley 6 de 1945. No se trató de una iniciativa legislativa corriente, sino que se explica en las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical para la aplicación del Convenio 87⁵², orientadas a que una decisión de esta índole corresponda a un órgano completamente autónomo e independiente, cualidades que no reúne la administración.

A su vez, se trata de una conclusión generalizada del Comité de Libertad Sindical. Basta con revisar los casos 2355, 2356 y 2489, donde el Comité recomienda al Estado Colombiano que tome las medidas necesarias, incluso de carácter legislativo, para que la declaración de legalidad o ilegalidad de las huelgas no corresponda al Gobierno, sino a un órgano independiente e imparcial, que genere confianza para las partes⁵³. En relación con la relevancia histórica de esta reforma, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido:

«Esa nueva competencia que se le otorgó al Juez Laboral proviene de reflexiones de un profundo contenido social, en la medida en que con su adopción se persigue garantizar la imparcialidad del órgano encargado de dirimir los conflictos generados a partir del ejercicio de un derecho que tiene como trasfondo uno de carácter fundamental como es el de asociación. Reconocieron, entonces, el Legislador y el Ejecutivo, que se trató de regular un aspecto altamente sensible como es el de las relaciones entre empleadores y organizaciones de trabajadores, desde luego en perspectiva de aproximarse al ideal plasmado en el artículo 1° del Código Sustantivo del Trabajo.

La asunción de dicha competencia no podía recaer en autoridad pública distinta a la judicial, en la especialidad laboral, en la que se supone un amplio y profundo

⁵² Entre los antecedentes legislativos se lee: «El proyecto objeto de análisis, busca trasladar a la jurisdicción ordinaria laboral la calificación de los ceses colectivos del trabajo y ampliar los mecanismos de composición en los casos de huelga y precisar un término dentro del cual es necesario el acuerdo de las partes para solicitar la convocatoria de un tribunal obligatorio de arbitramento, para de esta manera estar en conformidad con los convenios suscritos y ratificados con la organización internacional del trabajo.

[…]

En desarrollo de lo dispuesto en los Convenios y específicamente del 87, el Comité de Libertad Sindical se ha pronunciado mediante una recomendación respecto a la legalidad de la huelga en Colombia, manifestando que “dicha declaración no debería corresponder al gobierno, sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza, particularmente en aquellos casos en que este es parte en un conflicto» (Gaceta del Congreso. Senado y Cámara. N°172 del 24 de abril de 2008. Disponible en: https://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/view/gestion/gacetaPublica.xhtml).

⁵³ Oficina Internacional del Trabajo. Consejo de Administración. Informes del Comité de Libertad Sindical. GB.323/INS/9. 323a reunión, Ginebra, 12-27 de marzo de 2015. Disponible en: https://lc.cx/5eb-Pz

conocimiento del derecho del trabajo, en sus ámbitos individual y colectivo, atributo que comporta una especial capacitación para dilucidar contenciones como la presente, que involucran elementos de índole no sólo laboral, sino también social. Por ello, no es gratuito que a esta área del conocimiento jurídico, también se le denomine “derecho social”»⁵⁴.

Es claro que se trató de una iniciativa legislativa orientada al cumplimiento del bloque de constitucionalidad, es decir, el Convenio 87 de la OIT, relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, ratificado en la Ley 26 de 1976, y el Convenio 98, sobre la aplicación de los principios del derecho de sindicación y negociación colectiva, ratificado en la Ley 27 de 1976. En síntesis, a partir del 14 de julio de 2008 -inicio de la vigencia de la Ley 1210 de 2008- la declaratoria de ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo pasó de ser un trámite administrativo a cargo del Ministerio del Trabajo, objeto de control judicial ante el Consejo de Estado, a ser una competencia de naturaleza jurisdiccional, en primera instancia, de la Sala Laboral del Tribunal Superior correspondiente y, en segunda instancia, de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.

Competencia del Ministerio del Trabajo para expedir la Resolución 2757 del 15 de junio de 1990

En virtud de la reforma del 2008, el ordenamiento jurídico se adecuó a estándares internacionales. En adelante, es absolutamente claro que la competencia para declarar la ilegalidad o no de un cese de actividades se encuentra a cargo de una autoridad judicial, autónoma e independiente. Sin embargo, si la teleología de la modificación fue el acatamiento de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical y, en general, la adecuación del ordenamiento jurídico a normas de derecho internacional público, es preciso cuestionarse sobre la validez de los actos administrativos que declararon la ilegalidad de huelgas previo a la expedición de Ley 1210 de 2008, no solo en contraste con el ordenamiento jurídico interno -art. 451 del CST- sino también en perspectiva de los convenios suscritos y ratificados por Colombia. Para este estudio, es necesario tener claridad cronológica sobre las fuentes de derecho:

La potestad del Ministerio del Trabajo para evaluar y declarar la ilegalidad de las huelgas fue asignada en el artículo 451 original del CST, es decir, en 1950.

Los Convenios 87 y 98 de la OIT fueron ratificados en el ordenamiento interno en 1976.

El acto administrativo objeto de control se expidió en 1990.

La Corte Constitucional declaró exequible el artículo 451 del CST en Sentencia de 1996.

La competencia para declarar ilegales las huelgas adquirió carácter jurisdiccional en la Ley 1210 de 2008.

⁵⁴ Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Sentencia del 12 de septiembre de 2012. Rad. 46177.

En principio, y teniendo en cuenta que solo se puede estudiar la competencia para expedir el acto conforme al ordenamiento jurídico vigente, del recuento cronológico se concluye que en 1990 el Ministerio del Trabajo debía ejercer la competencia prevista en el artículo 451 del CST, salvo una contravención explícita de los convenios suscritos y ratificados en 1976. No es este el escenario pues, ni el convenio 87 ni el 98 prevén expresamente que la declaratoria de ilegalidad de la huelga corresponde exclusivamente a una autoridad judicial; sin embargo, sí es una conclusión del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, dispuesta en sus recomendaciones. Sobre el carácter vinculante de estos documentos, la Corte Constitucional ha considerado:

«En otras palabras: (i) las recomendaciones, por regla general, no son normas creadoras de obligaciones internacionales, sino meras directrices, guías o lineamientos que deben seguir los Estados Partes en busca de condiciones dignas en el ámbito laboral de sus países; y (ii) sólo las emitidas por el Comité de Libertad Sindical, una vez aprobadas por el Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo son vinculantes, pero las autoridades nacionales conservan un margen de apreciación para determinar su compatibilidad con el ordenamiento constitucional, y para la adopción de las medidas concretas para hacerlas efectivas»⁵⁵.

La existencia de recomendaciones al Estado Colombiano sobre este asunto no supone que el Ministerio del Trabajo era incompetente para expedir la Resolución en estudio. Por el contrario, consultado el texto de recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT del año 1996, se observa que hasta ese entonces -1990- no se habían presentado recomendaciones de esta índole⁵⁶, como sí se observan en la versión subsiguiente al 2006, donde se relacionan los casos 1916, 1948, 1955, y 2355⁵⁷. Es decir que, al margen de los múltiples requisitos dispuestos en la jurisprudencia constitucional para reconocer su carácter vinculante, al momento de la expedición del acto no se habían emitido recomendaciones de este tipo para Colombia.

De hecho, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que para entonces tenía a su cargo la salvaguarda de la Constitución, no reconocía el bloque de constitucionalidad de la forma en que hoy se integra, de allí que excluyera tratados y convenios internacionales como fuente de inexequibilidad. Solo para la muestra, en 1988 dicha Corporación declaró ajustado a la Carta Política de 1986 el Decreto 2201 del mismo año «Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público», el cual asignó al Ministerio del Trabajo la facultad para suspender la personería jurídica de los sindicatos. En su oportunidad, el demandante alegó el

⁵⁵ Corte Constitucional. Sentencia SU-555 del 24 de julio de 2014.

⁵⁶ Oficina Internacional del Trabajo. La libertad sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT. 4ª ed. 1996. Disponible en: https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:52::52:::P52_DIGEST_YEAR:1996

⁵⁷ Oficina Internacional del Trabajo. La libertad sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT. 5ª ed. 2006. Disponible en: https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:52::::52:P52_DIGEST_YEAR:2006

desconocimiento del Convenio Internacional del Trabajo, argumento que la Corporación desestimó en los siguientes términos:

«La Corte considera que no asiste razón a los impugnadores al pretender violaciones de la Carta por el desconocimiento de convenios internacionales, para lo cual basta reiterar su jurisprudencia en el sentido de que "en los procesos de inexequibilidad la confrontación de las normas acusadas para calificar su validez, sólo puede ser hecha con las disposiciones de la Carta Constitucional y nunca con normas de derecho internacional, pues la infracción de éstas es extraña a la jurisdicción nacional de la Corte, plantea problemas interestatales, que escapan de su competencia, y no implican violación directa de la Constitución"»⁵⁸.

Nótese que, en esta etapa previa a la Constitución de 1991, no existía una jurisprudencia amplia y desarrollada sobre el bloque de constitucionalidad, como tampoco herramientas jurídicas que permitieran u obligaran al Ministerio del Trabajo apartarse de la competencia asignada en el artículo original del artículo 451 del CST. De allí que, como la competencia no es solo una facultad-potestad sino un deber-carga, esta Sala concluye que la autoridad administrativa actuó conforme al sistema de fuentes y su comprensión jurídica vigente.

El Consejo de Estado ha reconocido implícitamente esta competencia pues, sin estudiar el fondo de este elemento de la validez de los actos administrativos, se ha referido de paso a esta potestad, en los siguientes términos:

«Se colige entonces, sin lugar a dudas, que algunos trabajadores de TELEBUCARAMANGA, suspendieron su actividad laboral de manera intempestiva, sin poder hacerlo válidamente, porque el Legislador no permite esta clase de conductas en los servicios públicos esenciales; por tanto, en virtud de lo dispuesto por el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo el Ministerio del ramo podía declarar su ilegalidad, como en efecto lo hizo por medio del acto acusado» (énfasis fuera de texto)⁵⁹.

En el año 2009, la Corporación conoció de una demanda de nulidad contra el Decreto 1844 del 25 de mayo de 2007, que ordenó el no pago de los días no laborados por los servidores públicos del sector educativo, expedido por el Ministerio de Educación. El demandante sostuvo que declarar la legalidad de la huelga era una competencia exclusiva del Ministerio del Trabajo y, aunque la Sala concluyó que el acto administrativo en juicio no tenía este alcance, ratificó dicho criterio, así:

«Por mandato expreso del artículo 451 del CST, le correspondía al Ministerio de la Protección Social ejecutar el control de legalidad sobre el ejercicio del derecho a la huelga o a la suspensión colectiva temporal del trabajo, porque en tratándose del otro cese de actividades laborales no autorizado por la ley, el

⁵⁸ Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 1 de diciembre de 1988.

⁵⁹ Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 19 de junio de 2008. Rad. 11001-03-25-000-2003- 00229-01(1502-03).

Ministerio no tenía la competencia para ejercer ningún control, entre otras cosas, porque el paro de facto no está ajustado al ordenamiento jurídico y se entiende que es ilegal» (énfasis fuera de texto)⁶⁰.

En sentido similar:

«En el presente caso, el Ministerio de la Protección Social, quien tiene la competencia para la declaración de legalidad o ilegalidad de un cese de actividades, a través de sus Inspectores de Trabajo, procedió a verificar la información en relación con las circunstancias puestas en su conocimiento, para lo cual se trasladó a las instalaciones de la Entidad, en distintas ciudades el día 22 de abril de 2004» (énfasis fuera de texto)⁶¹.

En síntesis, según las disposiciones vigentes para la época, el Ministerio del Trabajo era competente para expedir la Resolución 2757 del 15 de junio de 1990 por las siguientes razones: (i) la literalidad del texto original del artículo 451 del CST; (ii) la no contradicción expresa de esta norma con los Convenios 87 y 98 de la OIT; (iii) la inexistencia de argumentos jurídicos para inaplicar el artículo 451 por contradicción a fuentes de derecho internacional, previo a la expedición de la Constitución de 1991 y la consolidación de la jurisprudencia sobre el bloque de constitucionalidad; (iv) el reconocimiento de dicha competencia por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Subsección resalta que la reforma legal de la Ley 1210 de 2008, que asignó carácter judicial de la declaratoria de ilegalidad de la huelga, es una medida que garantiza la autonomía e imparcialidad del decisor, y la comprensión vigente de las normas que integran el bloque de constitucionalidad.

Infracción de las normas en que debía fundarse

Esta causal de nulidad ha sido entendida por la jurisprudencia de esta Corporación como la contravención legal directa de la norma superior en el momento en el que es expedido, y ocurre cuando se presenta una de las siguientes situaciones: a) falta de aplicación, b) aplicación indebida o c) interpretación errónea⁶².

1. La falta de aplicación de una norma se configura cuando la autoridad administrativa ignora su existencia o, a pesar de que la conoce, la analiza de forma diferente o no la aplica al caso. También se presenta cuando la autoridad examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve.

⁶⁰ Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 18 de junio de 2009. Rad. 11001-03-25-000-2007- 00059-00(1236-07)

⁶¹ Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 27 de octubre de 2011. Rad. 11001-03- 25-000-2004-00140-01(2309-04).

⁶² Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 1999. Rad. 13644 y Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo de 2012. Rad: 25000-23-27-000-2004-92271- 02 (16660).

2. La aplicación indebida tiene lugar cuando las disposiciones jurídicas se emplean a pesar de no ser las pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión, y puede originarse cuando la autoridad administrativa se equivoca al escoger la norma, por la inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra o cuando no establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.
3. La interpretación errónea ocurre cuando las disposiciones son las que regulan el tema que se debe decidir, pero la autoridad las entiende equivocadamente y así las aplica, esto es, le asigna a la disposición un sentido o alcance que no le corresponde.

Ahora bien, los demandantes adujeron que la Resolución 2757 de 1990 se expidió con desconocimiento de los artículos 35, 59 y 170 del Decreto 1 de 1984, que preceptúan el deber de motivar las decisiones administrativas.

El artículo 35 ibidem regulaba que, una vez los interesados tuviesen oportunidad de expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles «[…] se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares». Por su parte, el artículo 59 -modificado por el artículo 6 del Decreto 2304 de 1989- preveía que «Concluido el término para practicar pruebas, si lo hubiere, deberá proferirse la decisión definitiva. Esta se motivará con los aspectos de hecho y de derecho que fueren Impertinentes (sic)». Por último, el artículo 170 se refiere al contenido de las sentencias y, tratándose la controversia de un acto administrativo, se prescindirá del análisis de su contenido por estar el supuesto de hecho por fuera del ámbito de aplicación de la norma.

Según Gordillo «La fundamentación o motivación del acto, contenida dentro de sus considerandos, es una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a su emanación, o sea sus motivos o presupuestos; es la exposición y argumentación fáctica y jurídica con que la administración debe sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada»⁶³.

La motivación de los actos es una exposición clara y coherente de las razones de hecho y de derecho que permiten estructurar una conclusión. Los artículos 35 y 59, efectivamente, imponen un deber general de motivar las decisiones; no obstante, también determina un estándar de argumentación en las expresiones «al menos de forma sumaria» y «en lo Impertinente (sic)». Por lo anterior, se verificará si este se cumplió, con el ánimo de decidir si se incurrió en falta o indebida aplicación de las normas o interpretación errónea que dé lugar a la nulidad del acto por la infracción de las normas en que debió fundarse.

⁶³ GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. Tomo 3. 10a ed. Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2011. p. 460.

En cuanto a los argumentos de hecho, la Resolución 2757 de 1990 resume los hechos objeto de la petición, así: (i) dirigidos y orientados por dos organizaciones sindicales, un grupo de trabajadores desalojó el personal de la empresa e impidió su posterior ingreso, consolidando un cese de actividades que, al parecer, se originó en el despido de empleados y la vulneración de la Convención Colectiva de Trabajo;

(ii) esta circunstancia fue verificada por los Inspectores de Trabajo, quienes ratificaron los móviles de la protesta en diligencia administrativa con los directivos sindicales de «SUTIMAC»; (iii) el apoderado de esta organización solicitó al Ministerio que se niegue la solicitud de declaratoria de ilegalidad en escrito del 14 de mayo de 1990; (iv) este último argumentó que el sindicato remitió múltiples comunicaciones al empleador solicitando el cumplimiento de las cláusulas convencionales y contractuales, pero este fue renuente, por lo que la huelga le era imputable y, en consecuencia, la declaratoria de ilegalidad era improcedente.

Seguidamente se exponen las razones de la decisión, que invoca como fundamentos jurídicos los Decretos 2351 de 1965 y 1373 de 1966, la Ley 11 de 1984, el procedimiento previsto en el artículo 450.1 del CST y la competencia asignada en el artículo 451 ibidem. El Ministerio sostuvo que el cese de actividades no era el medio adecuado para presionar una solución a las presuntas violaciones a la Convención Colectiva, pues correspondía el desarrollo de una investigación a cargo de esta autoridad administrativa que, de comprobar la infracción, impondría las sanciones pertinentes. Que la suspensión colectiva del trabajo fue ilegal «[…] por cuanto ella no es producto de una negociación colectiva en la cual se hubieran agotado previamente las etapas de arreglo directo y mediación, tal y conforme a lo previsto en el artículo 450, numeral 1 del Código Sustantivo del Trabajo»⁶⁴.

En conclusión, el Ministerio del Trabajó sí motivó la decisión, pues expuso consideraciones de hecho y de derecho que cumplen con el estándar exigido por los artículos 35 y 59 del CCA, por lo que no se observa la infracción de estas normas y, en consecuencia, no prospera el cargo de nulidad.

Desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa

Por último, los demandantes alegaron que la Resolución 2757 de 1990 era ilegal porque se expidió sin respeto del debido proceso administrativo, ignorando la garantía del artículo 26 de la Constitución Política de 1886, toda vez que lo hizo de plano, sin oír a todos los afectados y sin pruebas.

En su criterio, de acatarse el debido proceso, se habría demostrado: que la solicitud del empleador ante el Ministerio fue una estrategia para violentar el derecho de asociación; que la protesta se decidió en asamblea de trabajadores del 5 de abril de 1990 y se redujo a la cesación pacífica del trabajo; que a partir del 18 de abril se persiguió un acuerdo con Cementos del Valle S.A. que efectivamente se logró el 8

⁶⁴ Fol. 71, 72 y 73 del archivo «04Cuaderno02» disponible en el índice 87, plataforma Samai.

de mayo; que los motivos de la huelga fueron imputables al empleador; y que los trabajadores involucrados no persistieron en el cese de actividades después del 9 de mayo de 1990.

El debido proceso es una garantía constitucional que, en virtud del artículo 29 de la Constitución Política⁶⁵ y el numeral 1° del artículo 3 del CPACA⁶⁶, es aplicable en todos los procedimientos administrativos. Como extensión del principio de legalidad, supone que las manifestaciones de voluntad de la administración estén mediadas por las reglas legalmente prestablecidas para tal fin, lo que impone un tamiz de razonabilidad y permite que la conducta estatal sea previsible. Sobre el contenido de este derecho, el Consejo de Estado ha reiterado las consideraciones de la Corte Constitucional, según la cual, este se integra por:

«(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso»⁶⁷.

A su vez, esta Corporación reconoce que no toda irregularidad en el procedimiento administrativo da lugar a la nulidad del acto, como tampoco cualquier inobservancia de requisitos formales. Para proceder de esta manera, debe acreditarse la existencia de un vicio sustancial o esencial, es decir, de aquellos que inciden en la decisión de fondo que culmina la actuación administrativa, que, de no ocurrir, la decisión hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente⁶⁸.

En el caso que ocupa a la Sala, se observa lo siguiente:

En su mayoría, las pruebas allegadas con la demanda se refieren a las situaciones particulares de los demandantes, como las liquidaciones definitivas de prestaciones sociales, las cartas de despido, peticiones y respuestas de la entidad, reportes de

⁶⁵ Esta, a su vez, se reconocía en el artículo 26 de la Constitución Política de 1886.

⁶⁶ En el Decreto 1 de 1984 no se identifica una norma que disponga expresamente la aplicación del debido proceso en las actuaciones administrativas; sin embargo, esta Corporación ha precisado que su consagración fue implícita, en los siguientes términos: «[…] se sabe que antes de 1984 las garantías del debido proceso prácticamente no existían, porque no se trataba de un derecho con presencia fuerte en materia administrativa; pero sobre el segundo se tiene que el nuevo código de procedimiento administrativo introdujo varios e importantes derechos que hacen parte del debido proceso, es el caso del derecho a que se comunique la iniciación de un procedimiento administrativo –arts. 14 y 28 CCA.-; el derecho a impugnar las decisiones administrativas, a través de la denominada vía gubernativa –arts. 23 y 49 y ss. CCA.-; el derecho a un procedimiento previo a la toma de una decisión, en la medida en que se proscribieron las decisiones de plano –art. 35 CCA.-; el derecho a presentar pruebas y a controvertirlas –arts. 34 y 56 CCA.-; entre otras» (Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Rad. 1637).

⁶⁷ Corte Constitucional. Sentencia C-980 del 1 de diciembre de 2010.

⁶⁸ Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Rad. 050012333000201402189 01 (1171-2018).

semanas cotizadas en pensiones. Estos documentos en nada informan a la Sala sobre el trámite que se llevó a cabo para expedir la Resolución 2757 de 1990, por lo que no tienen mayor relevancia con el objeto del proceso. Sin embargo, sí se destacan los siguientes:

La respuesta del 31 de octubre de 2018 por parte de la Coordinadora del Grupo de Administración Documental del Ministerio del Trabajo a la solicitud de Rodrigo Vargas Becerra. Allí la entidad informa que remite copia del acto administrativo demandado al interesado, pero que «[…] una vez finalizada la búsqueda y verificación de los archivos […] no se evidenció el radicado No. 14022 de 1990, relacionado con el despido colectivo de trabajo de la empresa Cementos del Valle SA, representada legalmente por el señor LUIS FERNANDO VERGARA MUNARRIZ»⁶⁹. Esta comunicación es importante porque da cuenta de una situación que se advirtió en el trámite del proceso: no se cuenta con los antecedentes administrativos del trámite de declaratoria de ilegalidad que concluyó la Resolución 2757 de 1990.

El deber de aportar esta información se advirtió en el auto admisorio de la demanda, se reiteró en el decreto de pruebas y se requirió previo a la audiencia de reconstrucción del expediente; sin embargo, las declaraciones del Ministerio del Trabajo son consecuentes desde el año 2018, en el sentido de indicar que no se cuenta con el archivo histórico de dichas actuaciones que se surtieron hace más de treinta años.

Por su parte, los demandantes no coadyuvaron en la consecución de la prueba ni manifestaron la disponibilidad de algún documento relacionado con los antecedentes administrativos que pudiera disponer la organización sindical a la que pertenecían. Por lo que no se observa respaldo probatorio para demostrar los hechos que supuestamente originan la nulidad del acto administrativo que, como se expuso anteriormente, mantiene la presunción de legalidad.

En el acto administrativo se relaciona una síntesis de los fundamentos de Cementos del Valle S.A. expuestos en la solicitud de declaratoria de ilegalidad y, a su vez, se refiere el pronunciamiento en el trámite del sindicato «SUTIMAC» en escrito del 14 de mayo de 1990, solicitando que se niegue esta solicitud aduciendo la imputabilidad del cese al incumplimiento reiterado del empleador en cuanto a sus responsabilidades convencionales.

Esto, por lo menos de forma sumaria, permite inferir que se escuchó la perspectiva de los afectados en el trámite y, también, que pudieron allegar pruebas, pues en el propio acto se afirma: «El sindicato en varias oportunidades ha enviado a la empresa comunicaciones a fin de que sean cumplidas las cláusulas convencionales y contractuales, como se puede apreciar en las cartas enviadas desde 1989 y 19990 anexas al expediente»⁷⁰.  Además, se indica que el cese de actividades fue debidamente

⁶⁹ Fol. 70 del archivo «04Cuaderno02» disponible en el índice 87, plataforma Samai.

⁷⁰ Fols. 71-73, ídem.

verificado por los inspectores de trabajo y que las causas fueron ratificadas por el sindicato en «diligencia administrativa».

También se observa el Oficio No. 105 JIT del 8 de junio de 1990, donde María Cristina Tabares -Jefe Sección de Inspección- y Rodrigo Castro -Visitador Nal. de Trabajo- informan a la Jefe de División Departamental de Trabajo que se reunieron las partes en conflicto y lograron un acuerdo para dar por terminada la huelga; no obstante, esta información no da cuenta fehaciente del trámite administrativo para expedir el acto, tampoco de las instancias de contradicción que tuvieron los interesados, por lo que no es determinante para la decisión de la Sala.

Esta consideración se extiende al comunicado a la opinión pública del 5 de mayo de 1990, donde varias personalidades municipales manifiestan su interés en mediar el conflicto⁷¹, al escrito de la misma fecha donde estas solicitan una reunión con el represente legal de Cementos del Valle S.A.⁷² y el dictamen pericial suscrito por Álvaro Arana Lemos sobre las reparaciones realizadas por la firma LAHOZ y ASOCIADOS en el «Molino de crudo No. 4»⁷³.

En consecuencia, la Sala estima que no existen elementos probatorios para concluir que la Resolución 2757 de 1990 se expidió con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa; por el contrario, se observan indicios de que el sindicato SUTIMAC tuvo oportunidad de pronunciarse y allegar pruebas en el procedimiento administrativo previo a su expedición. Por lo que el cargo no prospera.

Síntesis de la decisión

El presente pronunciamiento no es más que un juicio abstracto de juridicidad a la Resolución 2757 de 1990, expedida por el entonces Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio del Trabajo. El mismo se reduce a los móviles que los accionantes expusieron en la demanda que, dejando de lado los argumentos de hecho y de derecho relacionados con la situación particular de cada demandante, se sintetizan en los vicios de falta de competencia, infracción de las normas en que debió fundarse y desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa.

La Sala observa que ninguno de los cargos se acreditó fáctica y jurídicamente pues, por el contrario, se explicó que la entidad estatal era competente para expedir el acto administrativo, que el mismo estuvo motivado conforme a los estándares del antiguo CCA, por lo que cumplió con las normas que se indicaron vulneradas, y no se demostró que el mismo se expidió con desconocimiento del derecho al debido proceso.

⁷¹ Fols. 114 - 115, ídem.

⁷² Fol. 74, ídem.

⁷³ Fols. 77-102, ídem.

En resumen, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo impugnado, conforme la carga argumentativa y demostrativa que esta cualidad de los actos administrativos supone.

Por lo anterior, se negarán las pretensiones de la demanda y se declararán probadas las excepciones de «inexistencia del conflicto de interpretación planteado», «validez del acto acusado y falta de acreditación de las causales de nulidad» y «estricto cumplimiento de las normas aplicables a la calificación del cese de actividades».

Condena en costas

En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA⁷⁴.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. Declarar probadas las excepciones de inexistencia del conflicto de interpretación planteado», «validez del acto acusado y falta de acreditación de las causales de nulidad» y «estricto cumplimiento de las normas aplicables a la calificación del cese de actividades», y no probadas las de «Improcedencia de las solicitudes propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho»,

«falta de jurisdicción y competencia», «inepta demanda por indebida escogencia de la acción», «indebida acumulación de pretensiones», «inepta demanda por indebido agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial», caducidad, cosa juzgada, prescripción e inexistencia de la obligación.

Segundo. Negar la pretensión de la demanda de nulidad presentada por los señores Luis Alfonso Abadía Montaño, Leonardo Toro Aguirre, Luis Armando Castillo Pérez, José Luis Arroyave Tapias, Santiago Espinosa Rojas, Rodrigo Vargas Becerra, Jorge Eliecer Prieto Gutiérrez, Freddy Tamayo, Francisco de Paula Bermúdez Ledesma y Henry Carrera González, contra el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social -hoy Ministerio del Trabajo- y Cementos del Valle S.A. -hoy Cementos Argos S.A.-.

Tercero. Sin condena en costas.

⁷⁴ «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Cuarto. Reconocer personería a las abogadas Mirna Patricia Wilches Navarro, identificada con la cédula de ciudadanía 22.476.798 y portadora de la tarjeta profesional 101.849 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada principal de Cementos Argos S.A.; y Laura Nieto Benavides identificada con la cédula de ciudadanía 1.140.858.382 y portadora de la tarjeta profesional 264.172 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada sustituta de Cementos Argos S.A⁷⁵.

Quinto. Reconocer personería a la abogada Costanza Duarte Rodríguez, identificada con la cédula de ciudadanía 52.866.443 y portadora de la tarjeta profesional 170.800 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Nación – Ministerio del Trabajo⁷⁶.

Sexto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Firmado electrónicamente

⁷⁵ Índice 106 de la plataforma Samai.

⁷⁶ Índice 109, ídem.