TRADICION DE BIENES RAICES - Requisitos los señala el Código Civil / FUSION DE ENTIDADES FINANCIERAS - El artículo 38 de la Ley 35 de 1993 no dio facultades al presidente para notificar la tradición de bienes inmuebles / EXTINCION DE DOMINIO POR EL INCORA - Predio no explotado económicamente / ACCION DE REVISION - Falta de legitimación en la causa por activa
No cabe duda que el primer inciso del numeral cuarto del artículo 60 del Estatuto Orgánico del sistema Financiero, Decreto 663 de 1993, varía la manera de hacer la tradición de bienes inmuebles, reglamentada en el Código Civil, ya que la transferencia de la propiedad se entenderá realizada con la mención del bien y su matricula inmobiliaria en la escritura de fusión de las entidades financieras. Cabe preguntarse sí la ley 35 de 1993, que concedió facultades extraordinarias para la reforma el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, habilitaba para modificar la forma de hacer la tradición de bienes inmuebles, en los eventos, atinentes a la fusión de entidades financieras antes descrito. En el presente caso, el artículo 38 de la ley 35 de 1993, concedió facultades extraordinarias para reformar los procesos de fusión de entidades financieras. La norma se refiere a procesos de fusión de entidades financieras, sin que sea posible deducir habilitación alguna para modificar la tradición del derecho de dominio de bienes inmuebles, que se encuentra regulado por artículo 756 del Código Civil. Además, en el artículo 36, de la ley 35 de 1993, las facultades extraordinarias se restringen a la reforma del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y de procedimientos administrativos relacionados con la Superintendencia Bancaria. Lo anterior significaría que el inciso primero, del numeral cuarto, del artículo 60 del decreto 663 de 1993, se excedió en las facultades legislativas concedidas por el Congreso, por cuanto modificó la tradición de inmuebles regulada en el estatuto civil, lo que implicaría la eventual inconstitucionalidad de dicho artículo. En efecto, la única forma conocida, para efectuar la tradición de inmuebles, es la de inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos; así lo reiteró la Sala en sentencia del 24 de agosto de 2000, Exp. 10821. De lo dicho, se tiene que el Banco de Bogotá no acreditó en el proceso su condición de propietario del predio Santa Rosa, previa a la extinción de dominio, ya que no figuraba como tal en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria aportado al proceso. No comprobó dicha condición, cuando debía hacerlo, conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, ya que por tratarse de un bien inmueble era necesario el registro de la escritura de fusión en la oficina de instrumentos públicos, como lo establecen los artículos 756 de Código Civil y segundo del decreto 1250 de 1970, documento público que no puede ser sustituido por ninguno otro, como lo prescribe el artículo 265 del Código de Procedimiento Civil, pues se trata de un requisito ad substantiam actus. En conclusión, al no acreditar el Banco de Bogotá la condición de propietario del predio Santa Rosa, prosperará la excepción de falta de legitimidad en la causa por activa. Por lo mismo, serán negadas las pretensiones de la demanda, ya que no probó la titularidad del derecho que se reclama. Nota de Relatoría: Ver sentencia del 23 de febrero de 2000 de la Corte Constitucional, sobre el ejercicio de potestades extraordinarias por el presidente.
Sentencia 8339(8339) del 03/01/23. Ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ. Actor: BANCO DE BOGOTÁ. Demandado: INCORA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-26-000-1993-8339-01(8339)
Actor: BANCO DE BOGOTÁ
Demandado: INCORA
Procede la Sala a dictar sentencia, en la presente acción de revisión. Mediante demanda presentada el 12 de abril de 1993, el Banco de Bogotá, actuando por medio de apoderado, solicitó que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones del INCORA: 704, del 26 de mayo de 1989, 2870, del cuatro de junio de 1990, 43 de la misma fecha, 269, del nueve de febrero de 1993 y 29 de la misma fecha; por ellas se declaró extinguido el derecho de dominio del actor, respecto del predio Santa Rosa, ubicado en el municipio de Barrancabermeja (Santander) (folios 51 a 59, cuaderno 1).
ANTECEDENTES:
1. FUNDAMENTOS FÁCTICOS
En apoyo de sus pretensiones, la parte actora narró los siguientes hechos:
"PRIMERO: El BANCO DEL COMERCIO adquirió el predio "SANTA ROSA", denominado antes "GUADALAJARA", ubicado en jurisdicción del municipio de Barrancabermeja, Departamento de Santander, por adjudicación en la diligencia de remate en el proceso ejecutivo con título hipotecario adelantado por el mencionado Banco en contra de la sociedad TRACTORES DEL MAGDALENA S.A., diligencia aprobada por el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá mediante sentencia del 19 de agosto de 1982, inscrita al folio de matricula inmobiliaria # 303 - 0001444 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja en el mes de octubre del mismo año.
"SEGUNDO: Sobre el inmueble anterior, INCORA, por medio de la Gerencia de la Regional del Santander, en virtud de la resolución 0704 de 26 de mayo de 1989, abrió un procedimiento con el fin de establecer si era o no viable la declaración administrativa de extinción de dominio privado.
"TERCERO: Dada a conocer la anterior resolución al representante del BANCO DEL COMERCIO, éste, por medio de apoderado, desde entonces el suscrito abogado, en tiempo oportuno pidió la practica de pruebas (folios 18 y 19 antecedentes) tendientes a la demostración de la situación de violencia generalizada, de anormalidad del orden público en la región de ubicación del inmueble, propósito expresamente manifestado en el escrito correspondiente.
"CUARTO: Respecto de la solicitud de pruebas, antes referida, INCORA se pronunció en el sentido de negar el decreto de la prueba pedida, como puede apreciarse en providencia de 20 de octubre de 1989 (folio 29 antecedentes).
"QUINTO: En escrito de 26 de marzo de 1990 (folios 36,37,antecedentes) insistí ahora ante el señor GERENTE GENERAL DE INCORA para que por esa superioridad fuese estudiada y atendida la petición de pruebas. Como podrá apreciar el Honorable Consejo de Estado, la Gerencia prefirió guardar silencio.
"SEXTO: INCORA en desarrollo de la actuación gubernativa practicó oficiosamente y a toda velocidad, sin detenerse al levantamiento topográfico del inmueble, porque la situación de violencia no lo permitía, una diligencia denominada de ALINDACIÓN DE ZONAS en la cual estableció el asentamiento de colonos en parte del territorio del inmueble y la ausencia de explotación en la parte restante.
"SÉPTIMO: INCORA puso fin al procedimiento ya descrito por resoluciones Nos 02870 y 43, ambas de 4 de junio de 1990, emanadas de la Gerencia General de Incora y de su Junta Directiva, respectivamente, mediante las cuales se declara extinguido el derecho de dominio privado sobre el predio SANTA ROSA, ubicado en el municipio de BARRANCABERMEJA, Departamento de Santander.
"OCTAVO: Las resoluciones citadas en el ordinal séptimo fueron controvertidas en reposición, y ésta fue decidida adversamente mediante las resoluciones 00269 y 029 de 9 de febrero del presente año, proferidas, en su orden, por la Gerencia General del Incora y su Junta Directiva.
"NOVENO: Estas últimas decisiones fueron notificadas personalmente al suscrito apoderado a términos de la diligencia del día 25 de febrero de 1993, quedando así clausurada la vía gubernativa, y abierta la oportunidad para el ejercicio del control jurisdiccional de los mencionados actos administrativos.
"DÉCIMO: De gran importancia es el hecho consistente en la fusión de los BANCOS DE COMERCIO Y BOGOTÁ, pues es ésta circunstancia la que explica el interés jurídico actual del BANCO DE BOGOTÁ en el ejercicio de la acción de revisión que mediante esta demanda estoy promoviendo.
"UNDÉCIMO: Dada la fecha de adquisición del inmueble - Octubre 5 de 1982, fecha de inscripción de la sentencia aprobatoria del remate - el adjudicatario, BANCO DEL COMERCIO no estaba obligado a presentar la declaración descriptiva del inmueble, prevista en el art. 22 de la ley 135 de 1961, por razón de que la oportunidad para cumplir tal obligación precluyó en cabeza de sus antecesores.
"DUODÉCIMO: El señor representante del BANCO DE BOGOTÁ, acreditado, me ha constituido apoderado de la entidad para promover la acción de revisión" ( folios 53 y 54, cuaderno 1).
La demanda fue admitida por auto de 28 de junio de 1993 (folios 63 y 64, cuaderno 1).
2. CONTESTACION DE LA DEMANDA
El INCORA manifestó que el demandante no acreditó la propiedad del inmueble, se limitó a presentar la constancia de la fusión entre los bancos de Comercio y Bogotá, pero no demostró la tradición del dominio, por lo que no estaría legitimado para obtener sentencia de fondo. Propuso la excepción de inepta demanda, por no haberse cumplido con la descripción detallada del bien ante el INCORA y en la demanda, como lo ordenan los artículos 22 y 23 de la ley 135 de 1961, lo mismo que el artículo 24 del decreto 1577 de 1974 y el acuerdo 16 del INCORA, de seis de junio de 1966. Sobre las pretensiones manifestó que, no era cierto que al demandante la situación de violencia le hubiera impedido explotar el predio, ya que no probó algún hecho de fuerza mayor. En la diligencia de "alindación de zonas" se comprobó que su propietario no adelantaba ningún tipo de explotación económica desde hacía siete años y que sus ocupantes no reconocían dominio ajeno. Si estos podían explotar el bien, también podía hacerlo su propietario. La fuerza mayor no puede ser considerada un hecho notorio, debe darse en concreto sobre la persona del propietario de modo que se vea impedido para explotar el bien (folios 74 a 78, cuaderno 1).
3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Practicadas las pruebas decretadas mediante auto de ocho de noviembre de 1993 (folios 80 a 82, cuaderno 1), por auto de 21 de noviembre de 1996, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión (folio 138, cuaderno 1).
El apoderado del demandado insistió en las excepciones de inepta demanda y falta de legitimidad de la parte actora. Agregó que, las pruebas de la fuerza mayor aducidas por el demandante no eran suficientes, ya que no permitían establecer la fecha en que se suspendía el término de la extinción del dominio por la alteración del orden público, conforme al artículo tercero del decreto 1577 de 1974. Si bien existía una turbación del orden público en la región, su intensidad era variable, y no impedía, de manera permanente, la explotación de predios rurales, de ser así, el INCORA no concedería créditos de fomento a los agricultores de esa zona. Por otra parte, la situación de fuerza mayor, no exoneraba al propietario de acreditar la explotación anterior del bien, la cual no había sido probada en ninguna época (folios 139 a 145, cuaderno 1).
El demandante fundamentó la nulidad de las resoluciones en que el INCORA se negó a decretar una certificación del alcalde de Barrancabermeja, sobre de la situación de orden público en el municipio, durante el procedimiento administrativo. La negación de esta prueba violó su derecho de defensa y llevó a que los actos fueran expedidos de manera irregular. En todo caso, la alteración del orden público en el municipio de Barrancabermeja era un hecho notorio que no requería de prueba. De otra parte, la ley 201 de 1958 prescribía que no era necesaria la prueba del hecho particular de violencia, en este tipo de circunstancias; así mismo, se desconoció el artículo sexto de la ley 200 de 1936, en la que se eximía al propietario de un predio rural de explotarlo económicamente, cuando se presentaba alguna circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito (folios 146 a 149, cuaderno 1).
CONSIDERACIONES:
El demandado ha propuesto excepción de falta de legitimación en la causa de la parte actora, dado que el Banco de Bogotá no acreditó la calidad de propietario del inmueble Santa Rosa. Sobre el particular, obran el expediente las siguientes pruebas:
a. Certificación de la Superintendencia Bancaria, de 19 de enero de 1993, en la que hace constar la fusión entre el Banco de Bogotá, como sociedad absorbente, y el Banco de Comercio, como sociedad absorbida, a partir del 30 de diciembre de 1992, mediante escritura pública de la Notaria Once de Bogotá (folio 43 cuaderno 1).
b. Folio de Matricula Inmobiliaria del predio Santa Rosa, expedido el 29 de agosto de 1994, por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja. En la anotación N° 15, se registra la sentencia del Juzgado 27 Civil de Circuito de Bogotá, de 19 de agosto de 1982, en la que el Banco de Comercio adquiere la propiedad de inmueble, mediante remate. En la N° 16 se cancela una hipoteca. En la anotación N° 17, se registra la resolución 704, de 26 de mayo de 1989, del INCORA, en la cual se da aviso del inicio del procedimiento de extinción de dominio sobre el inmueble. No se realizaron otras anotaciones en el documento (folio 99 y 100, cuaderno 1).
Cabe preguntarse si estos documentos son suficientes para que el Banco de Bogotá acredite su calidad de demandante. Para absolver el interrogante es necesario tomar en cuenta el decreto 663 de 1993, que reforma Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en el artículo 60, regula la fusión de entidades financieras, la cual se protocoliza mediante escritura pública; respecto de bienes inmuebles determina lo siguiente:
"4. Efectos de la escritura pública de fusión. Para la modificación del titular del dominio de los inmuebles y demás bienes o derechos sujetos a registro o inscripción pertenecientes a las entidades disueltas bastará con que éstos se enumeren en la escritura de fusión o en escrituras adicionales a ésta y, que se relacionen los números de folio de matrícula inmobiliaria o que identifiquen el registro del bien o derecho respectivo.
"Las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o quien tenga a cargo el registro o inscripción del bien o derecho respectivo, según su naturaleza, efectuarán las anotaciones correspondientes con la sola presentación de copia de la escritura pública de fusión o sus adicionales" (subrayado fuera de texto).
No cabe duda que el primer inciso del numeral cuarto, varia la manera de hacer la tradición de bienes inmuebles, reglamentada en el Código Civil, ya que la transferencia de la propiedad se entenderá realizada con la mención del bien y su matricula inmobiliaria en la escritura de fusión de las entidades financieras.
En gracia de discusión, por lo que será analizado inmediatamente, se podría afirmar que el Banco de Bogotá pudo acreditar la propiedad del bien, mediante la escritura de fusión con el Banco de Comercio, en la cual se mencionaba el predio Santa Rosa, con su número de matricula inmobiliaria, conforme a la norma trascrita. Dicha escritura no fue aportada, ni al momento de presentar la demanda ni en el curso del proceso, por lo que, por ese medio, no acreditó su calidad de propietario, previa a la extinción de dominio. No bastaba con adjuntar la certificación de fusión de la Superintendencia Bancaria.
Sin embargo, cabe preguntarse sí la ley 35 de 1993, que concedió facultades extraordinarias para la reforma el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, habilitaba para modificar la forma de hacer la tradición de bienes inmuebles, en los eventos, atinentes a la fusión de entidades financieras antes descrito.
Para absolver el anterior interrogante es necesario contemplar los límites fijados por la Corte Constitucional al gobierno nacional, en el ejercicio de facultades extraordinarias; en sentencia del 23 febrero de 2000 señaló lo siguiente:
"Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corte, como lo fue en el pasado la de la Corte Suprema de Justicia, en sostener que cuando el Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias está doblemente limitado -en el tiempo y en la materia-, toda vez que la función legislativa no es la suya. Corresponde al Congreso, y cuando éste autoriza al Jefe del Estado para legislar, debe indicar con precisión cuál será el lapso en que le es permitido hacerlo y cuál será específicamente el asunto a él confiado de manera excepcional y taxativa.
"Cuando el acto presidencial correspondiente se extiende a temas diversos del señalado en la ley de facultades o se expide cuando el término de las mismas ha expirado, el Gobierno invade la órbita constitucional propia del Congreso, en una forma de exceso en el ejercicio de las atribuciones conferidas y, por tanto, viola no solamente el artículo 150, numeral 10, sino el 113 de la Constitución Política y todo el sistema de distribución de competencias entre las ramas del poder público.
"La Corte repite que no hay lugar en esta materia a las facultades implícitas. La relación entre el señalamiento hecho por el Congreso -que debe ser expreso y preciso- y el contenido del decreto o los decretos que se dicten, con la pretensión de desarrollar las facultades extraordinarias, debe ser directa. No se admiten la analogía ni las interpretaciones extensivas. Y se viola la Constitución cuando se entiende que una cierta facultad incorpora o incluye otras, no expresas.
En el presente caso, el artículo 38 de la ley 35 de 1993, concedió facultades extraordinarias para reformar los procesos de fusión de entidades financieras, de la siguiente forma:
Procesos de fusión o adquisición. El Gobierno Nacional deberá, dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, dictar normas que faciliten, agilicen y promuevan la realización de procesos de fusión o adquisición de instituciones financieras y entidades aseguradoras, preservando la libre competencia. Además, los gastos vinculados con estos procesos podrán diferirse en los términos que señale la Superintendencia Bancaria de acuerdo con sus facultades legales.
Como de su lectura se desprende, la norma se refiere a procesos de fusión de entidades financieras, sin que sea posible deducir habilitación alguna para modificar la tradición del derecho de dominio de bienes inmuebles, que se encuentra regulado por artículo 756 del Código Civil. Además, en el artículo 36, de la ley 35 de 1993, las facultades extraordinarias se restringen a la reforma del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y de procedimientos administrativos relacionados con la Superintendencia Bancaria. Lo anterior significaría que el inciso primero, del numeral cuarto, del artículo 60 del decreto 663 de 1993, se excedió en las facultades legislativas concedidas por el Congreso, por cuanto modificó la tradición de inmuebles regulada en el estatuto civil, lo que implicaría la eventual inconstitucionalidad de dicho artículo.
En efecto, la única forma conocida, para efectuar la tradición de inmuebles, es la de inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos; así lo reiteró la Sala en sentencia del 24 de agosto de 2000, en la que se señaló:
"De conformidad con el artículo 756 del Código Civil, la tradición de bienes raíces se efectúa por la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos, lo cual significa, que si el título no se registra no se transmite el derecho (art. 756 C.C.).
"En este orden de ideas, el titular del derecho de dominio de un bien inmueble es quien aparece inscrito como tal en la oficina de registro de instrumentos públicos del círculo correspondiente, como lo dispone el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos (decreto ley 1250 de 1970), que regula las inscripciones en la matrícula inmobiliaria y tiene como objeto -el registro-, servir de medio de transmisión de la propiedad inmueble y de constitución de los derechos reales desmembrados de la misma, como de las limitaciones que se le impongan y de dar publicidad a la titularidad de los derechos reales inmobiliarios y a las limitaciones que los afecten. La propiedad y demás derechos reales en bienes inmuebles, solo existen y se transmiten mediante la inscripción en la matrícula inmobiliaria
"Por tanto, la publicidad que se le da al titular o titulares del derecho de dominio y a la situación jurídica en que se encuentra determinado inmueble mediante el registro, es oponible a terceros
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De lo dicho, se tiene que el Banco de Bogotá no acreditó en el proceso su condición de propietario del predio Santa Rosa, previa a la extinción de dominio, ya que no figuraba como tal en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria aportado al proceso. No comprobó dicha condición, cuando debía hacerlo, conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, ya que por tratarse de un bien inmueble era necesario el registro de la escritura de fusión en la oficina de instrumentos públicos, como lo establecen los artículos 756 de Código Civil y segundo del decreto 1250 de 1970, documento público que no puede ser sustituido por ninguno otro, como lo prescribe el artículo 265 del Código de Procedimiento Civil, pues se trata de un requisito ad substantiam actus.
Podría controvertirse que el procedimiento de extinción de dominio se inició mucho antes de la fusión, lo cual impidió la inscripción del respectivo título en el folio de matricula inmobiliaria. En efecto, la resolución 704, de seis mayo de 1989, mediante la cual se dio aviso del procedimiento de extinción de dominio, fue inscrita un mes después en el folio del predio Santa Rosa, y la escritura de fusión, según el certificado aportado por el actor, es del 30 de diciembre de 1992.
Vale la pena aclarar que la publicidad del inicio del trámite de extinción no impedía hacer nuevas anotaciones en la matrícula del inmueble y solo buscaba que dicho trámite tuviera efectos para nuevos adquirentes y terceros, como los disponían el artículo 23 de la ley 135 de 1961, modificado por el artículo 12 de la ley cuarta de 1973, y el artículo 10 del decreto 1577 de 1974. Además, no se trataba de la resolución que declaraba la extinción del dominio, la cual fue expedida después de la fusión de los bancos de Comercio y Bogotá, el nueve de febrero de 1993.
En conclusión, al no acreditar el Banco de Bogotá la condición de propietario del predio Santa Rosa, prosperará la excepción de falta de legitimidad en la causa por activa. Por lo mismo, serán negadas las pretensiones de la demanda, ya que no probó la titularidad del derecho que se reclama.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
RICARDO HOYOS DUQUE ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
Presidente de la Sala
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ GÉRMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS
