SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Costo de Supervisión y control a cargo de compañías de seguros: reglamentación / COMPAÑIAS DE SEGUROS - Los recursos del Soat se incorporan al Sistema Nacional de Salud: vigilancia a cargo de Supersalud / COMPAÑIAS DE SEGUROS - Coexistencia de la Vigilancia de Superbancaria y Supersalud
Entra la Sala al análisis de las disposiciones demandadas, contenidas en el Decreto 2787 del 20 de diciembre de 2001 y en la Resolución 333 del mismo año. Se solicita la nulidad del artículo 1 del Decreto en mención, ya que la suma total de los costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud, para la vigencia fiscal del año 2002 incluye el monto a pagar por parte de las aseguradoras las cuales no tienen esta obligación ya que no son entidades vigiladas por esta Superintendencia. Lo anterior significa que la mayor parte de los recursos que manejan las Compañías de Seguros por concepto del seguro obligatorio de accidentes de tránsito deben incorporarse a los recursos del Sistema Nacional de Salud, de donde se desprende la necesidad de la inspección, vigilancia y control de las entidades que manejan estos recursos, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Debe entenderse, eso sí, que las funciones de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud sobre las compañías de seguros, se restringe exclusivamente a los recursos que éstas manejan por concepto del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, que es un seguro obligatorio de salud. Si bien el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contenido en el Decreto 663 de 1993 en el artículo 325 dispone que las Compañías de Seguros están bajo la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, no lo es menos que también en el artículo 196 se dice que están habilitadas para otorgar el seguro obligatorio de accidentes de tránsito "aquellas entidades aseguradoras actualmente autorizadas para ofrecer el seguro obligatorio de daños corporales que se causen en accidentes de tránsito que con anterioridad al 30 de junio de 1991, acrediten haber cumplido satisfactoriamente todas las obligaciones derivadas de la operación de dicho seguro ante los establecimientos hospitalarios o clínicos y ante las personas que se encuentren habilitadas para reclamar indemnizaciones derivadas de este seguro. Para este efecto la Superintendencia Nacional de Salud remitirá a la Superintendencia Bancaria las informaciones correspondientes". De manera que puede concluirse que en materia del seguro obligatorio de accidentes de tránsito coexisten las funciones de inspección, vigilancia y control de dos Superintendencias sobre las Compañías de Seguros, implicando que debe existir una clara coordinación entre las Superintendencias Bancaria y Nacional de Salud pues, por un lado, la actividad general de las Compañías de Seguros se encuentra sujeta a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria y, sólo respecto de los recursos generados en el seguro obligatorio de accidentes de tránsito, en la parte que no se transfiere al FONSAT, la inspección, vigilancia y control está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud.
FONDO DE SEGUROS OBLIGATORIOS DE ACCIDENTES DE TRANSITO "FONSAT" - Creación, objeto, vigilancia y sustitución / FONSAT - Reemplazo por Subcuenta de Seguros de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Inspección y vigilancia de Compañías de Seguros por administrar recurso del SOAT / TASA DE COSTOS DE SUPERVICION DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Las compañías de seguros son sujetos pasivos
El Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito FONSAT, fue creado como una cuenta especial de la Nación, para el pago de siniestros ocasionados por vehículos no identificados o no asegurados y como instrumento de apoyo para la red de atención de urgencias del Sistema Nacional de Salud. El FONSAT era administrado por una entidad pública vigilada por la Superintendencia Bancaria, y las entidades aseguradoras que cuentan con la autorización para la operación del ramo de seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, debían transferir bimestralmente el 20% del valor de las primas emitidas por cada una de ellas al FONSAT. A partir de la Ley 100 de 1993, el FONSAT dejó de operar y fue reemplazado por la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Decreto 1259 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud, en su artículo 4 establece como uno de los sujetos de inspección, vigilancia y control, al Fondo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y a las demás entidades vinculadas a la administración de recursos originados en seguros de salud obligatorios, dentro de las cuales se encuentran las compañías de seguros que ofrecen el seguro obligatorio SOAT. Por lo tanto, como se señaló anteriormente, entre las funciones a cargo de esta Superintendencia se encuentra la de "velar por la eficiente y oportuna liquidación, cobro, giro y aplicación de los recursos provenientes del seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito", de donde se desprende la competencia para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control sobre las aseguradoras quienes, por lo mismo, pasan a ser sujetos pasivos de la tasa a favor de esta Superintendencia, que fue creada en el artículo 98 de la Ley 488 de 1998, y no mediante los actos acusados. En conclusión la Sala no encuentra que las normas demandadas vulneren las normas superiores que se citan en la demanda puesto que al quedar establecido que las compañías aseguradoras están sometidas también, aunque en forma limitada, a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, es lógico que también deban asumir los costos de esa supervisión.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo del año dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 11001-03-27-000-2002-00039-01
Actor: ALEJANDRO VENEGAS FRANCO
Demandado: LA NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por ALEJANDRO VENEGAS FRANCO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad parcial del Decreto 2787 del 20 de diciembre de 2001 "por el cual se establecen los costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud" y del artículo 1 de la Resolución 333 de 2001 en el aparte en el cual se incluye a las compañías de seguros en la clasificación de sujetos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
ANTECEDENTES
Hechos.
La Ley 488 de 1998 establece una tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud a cargo de las entidades de derecho público o privado y de las entidades sin ánimo de lucro, cuya inspección y vigilancia corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud.
El Decreto 1405 de 1999 reglamentó el sistema y método para la fijación de la tasa anual que cancelarán las entidades cuya inspección, vigilancia y control corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud. Este Decreto señala que dicha tasa debe incluír el valor del servicio prestado por esta Superintendencia a las entidades sujetas a la supervisión y control, costos que serán fijados anualmente por el gobierno nacional.
A pesar de la consideración de que solamente las entidades sometidas a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud estaban obligadas a pagar dichos costos, se incluyó sin fundamento legal a las entidades aseguradoras las cuales se encuentran bajo la vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Este yerro se incorporó en la Resolución 333 de 2001 de la Superintendencia Nacional de Salud.
a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
Se consideran violadas las siguientes disposiciones:
Artículos 1, 2 , 13, 84, 89, numeral 24 del artículo 189, 209, 338 de la Constitución Política; artículos 38, 46, 48, 184, 196, 198, 199, 325, 326, numeral 3, literal j), del Decreto 1259 de 1994; artículo 98 de la Ley 448 de 1998 y Decreto 1405 de 1999.
Concepto de la Violación.
- Violación de Artículos 1, 2 , 13, 84, 89, numeral 24 del artículo 189, 209, 338 de la Constitución Política.
La Constitución Política coloca en cabeza del Presidente de la República las facultades de inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión.
El Decreto 1259 de 1994 señala que la Superintendencia Nacional de Salud cumple funciones de inspección, vigilancia y control y tiene un ámbito claramente delimitado en el artículo 4 en el cual se listan las entidades sujetas a su control entre los que no se encuentran las aseguradoras.
Es importante el motivo de delimitación funcional de cada Superintendencia en cuanto a los sujetos sobre los cuales se ejercen las actividades de inspección vigilancia y control, para evitar una colisión de funciones entre las diferentes Superintendencias.
Cuando existe una norma legal con carácter general de una actividad específica, no resulta admisible que mediante regulaciones administrativas, como un decreto o una resolución, se establezcan cargas y requisitos adicionales. No es posible que mediante un decreto y posteriormente en una resolución, se impongan obligaciones a cargo de las entidades aseguradoras, ya que éstas se han previsto en leyes incorporadas en su mayoría en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues ello implica una regulación administrativa adicional y diferente respecto de lo señalado en la ley.
No es posible legalmente el entendimiento de la manera como un decreto encargado de regular una consecuencia de la supervisión, control y vigilancia de las entidades vigiladas, como es el pago de los costos de supervisión y control , incluya en su relación de entidades vigiladas, entidades que no previó a ley. Se adscribe a la Superintendencia Nacional de Salud, para su vigilancia, a un tipo de entidades, las aseguradoras, sin fundamento legal para ello, creándoles una carga patrimonial gravosa por un servicio de inspección carente también de base legal.
-Violación del derecho a la igualdad.
Bajo este principio no es posible imponer a uno o más asociados cargas adicionales a aquellas que éstos deben soportar ya que, en aras del derecho a la igualdad, éstas deben repartirse de forma equitativa entre todos los miembros de la sociedad. Es claro que a las entidades aseguradoras se les está imponiendo pago a la Superintendencia Nacional de Salud, por la supervisión y vigilancia, sin que esta Superintendencia sea la competente para ejercer la supervisión y control sobre dichas entidades. Las compañías de seguros deben realizar pagos por el mismo concepto a la Superintendencia Bancaria.
Se viola también el principio de legalidad de los tributos, en este caso, las tasas, pues la ley no ha incluido en ningún caso a las entidades aseguradoras como entidades vigiladas por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y, por tanto, no ha considerado que dichas entidades sean sujetos pasivos de la obligación tributaria en este caso.
- Violación de las normas del Estatuto Orgánico Financiero.
La ley ha determinado que no procede concurrencia de facultades de inspección o de carácter residual cuando se trata de sociedades vigiladas por las Superintendencia Bancaria y de Valores. En relación con las entidades aseguradoras habilitadas para ofrecer el seguro obligatorio de accidentes de tránsito, se prevé en el artículo 196 del EOSF, que la Superintendencia Bancaria es la competente para emitir la autorización que ante ella ha de tramitarse para la explotación del mencionado seguro. El deber de las entidades aseguradoras se limita a informar a la Superintendencia de Salud acerca de los planes que circulan en el mercado, lo cual no implicará que se esté sometiendo a aprobación dicho planes ante la Superintendencia Nacional de Salud, ya que ello es competencia de la Superintendencia Bancaria.
De acuerdo con el artículo 325, numeral 2, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las compañías aseguradoras están sujetas a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, por lo que respecto de todas las entidades vigiladas por ella, existe una competencia exclusiva y específica que, en ningún caso puede ser ejercida por otra Superintendencia.
La imposición de pago de un costo de supervisión y vigilancia a las entidades aseguradoras, solo es posible efectuarlo legalmente siempre que se considere entidad vigilada.
El artículo 1 y los apartes indicados del artículo 2 del Decreto 2787 de 2001, y el artículo 1 de la resolución 333 del mismo año son nulos, ya que sustraen la facultad de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria sobre las entidades aseguradoras y la otorga a la Superintendencia Nacional de Salud, la cual no tiene en sus objetivos el ejercicio de estas funciones sobre las entidades aseguradoras.
Se violan los artículos 192 a 200 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero ya que ellos contienen las normas relativas a los seguros obligatorios de daños causados en accidentes de tránsito, y el artículo 325 y los numerales 4 y 5 del artículo 335 del EOSF.
- Violación del artículo 98 de la Ley 488 de 1998, Decreto 1405 de 1999 y artículos 3, 4 y 5 del Decreto 1259 de 1994.
El artículo 98 de la Ley 488 de 1998 consagra una tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud, a cargo de las entidades de derecho público o privado y de las entidades sin ánimo de lucro, con excepción de las beneficencias y loterías, cuya inspección y vigilancia corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, la cuales tienen que cancelar una tasa anual destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones propias de esa entidad.
La Superintendencia Bancaria, en concepto del 18 de agosto de 1998, con ocasión de la expedición del artículo 22 del Decreto 806 de 1998, indicó que no se presenta ningún tipo de colisión de competencias entre la Superintendencia Bancaria y la de Salud y, por lo tanto, no se modifica el régimen de competencia de la Superintendencia Bancaria, exclusiva y excluyente para la vigilancia de la actividad aseguradora.
Es importante insistir en que las únicas entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud son las indicadas en el artículo 4 del Decreto 1259 de 1994, y en ningún momento se hace referencia a las compañías de seguros.
b. La defensa del acto acusado
Contestación del Ministerio de Salud.
Después de transcribir en su totalidad el texto de la demanda, el Ministerio recurre al Código de Comercio y cita las normas que allí regulan lo relativo a los seguros. Posteriormente, invoca el artículo 259 del Decreto Ley 1344 de 1970 que se refiere el seguro por daños a las personas causados en accidentes de tránsito el cual es obligatorio y concede al perjudicado acción directa contra el asegurador. Cita el artículo 260 de este decreto dispone:
"Artículo 260. Las compañías de seguros establecidas en el país y que tengan autorización para operar en el ramo de automóviles están obligadas a otorgar el seguro establecido en el artículo anterior".
Agrega que el Decreto 2544 de 1987 dispone en el artículo 1 que para transitar por el territorio nacional, todo vehículo automotor debe estar amparado por un seguro vigente que cubra los daños corporales que se causen a personas en accidentes de tránsito.
El Decreto 1032 de 1991 regula integralmente el seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito.
El artículo 1 de la Resolución 13049 de 1991 "Por la cual se fijan normas y procedimientos uniformes para el reconocimiento y pago por la prestación de servicios de salud correspondientes al seguro obligatorio de accidentes de tránsito", establece que las compañías de seguros y el Fondo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito- FONSAT- están obligados a reconocer y a pagar a los establecimientos hospitalarios o clínicos y a las entidades de seguridad y previsión social de los subsectores oficial y privado del sector salud, las cuentas por los servicios de atención medica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria prestados a las personas, por daños corporales causados en accidentes de tránsito.
El Decreto 663 de 1993, por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, dispone que solamente la ley podrá crear seguros obligatorios y se refiere a la póliza obligatoria de seguros en accidentes de tránsito. El artículo 196 señala qué entidades aseguradoras están habilitadas para ofrecer el seguro obligatorio de accidentes de tránsito.
Por su parte, la Ley 100 de 1993 consagra en el artículo 156, literal l), que existirá un Fondo de Solidaridad y Garantía con el objeto de garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en la Ley 100 de 1993.
Debe advertirse que no pude aceptarse, como se afirma en la demanda, que las Compañías de Seguros no pueden ser consideradas como sujetos de vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, pues tales compañías tienen a su cargo la gestión de recursos públicos destinados a prestación de servicios de salud, como son los que se originan por causa de accidentes de tránsito, advirtiendo que el Seguro Obligatorio de Accidentes de Transito sí corresponde a un seguro obligatorio de salud cuyos recursos se encuentran destinados a salud.
En consecuencia, no se da la violación de las normas de rango constitucional y legal que se citan en la demanda.
Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.
De acuerdo con el Decreto 1259 de 1994, por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud, dentro de los sujetos de inspección vigilancia y control a cargo de esta Superintendencia, se encuentra el Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y las demás entidades vinculadas a la administración de recursos originados en seguros de salud obligatorios.
El artículo 5, numeral 9, del mismo Decreto consagró como función y facultad de la Superintendencia Nacional de Salud la de "velar por la eficiente y oportuna liquidación cobro, giro y aplicación de los recursos provenientes del seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito".
En el mismo sentido, el Decreto 452 de 2000, por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud, señala que a esta Superintendencia corresponde asumir la inspección, vigilancia y control de "todas las personas y entidades públicas, privadas o mixtas de cualquier orden, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o denominación, que cumplan funciones de aseguramiento, administración generación, gestión, programación, ejecución de recursos, prestación y control de los servicios de salud".
Si bien estas entidades son vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud, también lo son por otras entidades, como la Superintendencia Bancaria, y no podría admitirse tal circunstancia como condición suficiente para eximirlas del cobro de la tasa a favor de aquella entidad por cuanto el control técnico administrativo que ejerce la Superintendencia Nacional de Salud es distinto al que pueden ejercer otras superintendencias u otras entidades.
En el caso de las aseguradoras no se trata de un control concurrente que no distingue las distintas competencias y objetivos de los diferentes entes de control y vigilancia lo que podría implicar una duplicidad de funciones; la inspección, vigilancia y control sobre estas entidades por parte de la Superintendencia Nacional de Salud recae sobre la calidad de la prestación de los servicios de salud en las pólizas de seguros de salud.
Frente a los temas relativos a los servicios de salud, la actividad desarrollada por las entidades aseguradas, en la medida que despliegan una labor de aseguramiento de riesgos médicos, de un servicio público cuya esencial naturaleza se aparte de la regulación general como entidades financieras, el control solo podría corresponder a la entidad técnica que vigila y controla el cumplimiento de la obligación de prestar la atención de salud, esto es, a la Superintendencia Nacional de Salud.
Las competencias de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las entidades aseguradoras, tiene un alcance que se fundamenta en el principio de la especialización de la función administrativa. No podría ser, como lo señala el actor, que la Superintendencia Bancaria, respecto de las entidades aseguradoras, tenga una competencia exclusiva y excluyente pues esta actividad aseguradora se despliega sobre un servicio público cuya particular naturaleza comporta riesgos sociales en su prestación.
Cuando una aseguradora actúa como Entidad Promotora de Salud, como administradora del SOAT, necesariamente debe estar vigilada en estos temas por la Superintendencia Nacional de Salud. La coexistencia de diversos organismos de control, así como de diversas modalidades de control no implica que los organismos de inspección, vigilancia y control no podrían hacerlo efectivo frente a las entidades sujetas al control de otros organismos.
El Decreto 2787 de 2001 se expidió en virtud de la actividad estrictamente reglada autorizada por el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 y el Decreto 1405 de 1999, dada la naturaleza estrictamente impositiva que ella contiene.
El reglamento acusado no vulnera el principio de legalidad del tributo. Tratándose de las tasas y contribuciones parafiscales, por excepción, el artículo 338 de la Constitución Política autoriza la fijación de la tarifa por otras autoridades distintas a las allí previstas, como recuperación de los costos de los servicios o participación en los beneficios que les proporcionen. Los elementos constitutivos del tributo están dados en el artículo 98 de la Ley 488 de 1998.
Radicando en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud las competencias de inspección, vigilancia y control respecto de las entidades aseguradoras, es claro que estas entidades se encuentran dentro del universo de sujetos vigilados y sujetos pasivos de la tasa a favor de esa entidad.
No se contraría entonces ninguna de las normas citadas teniendo en cuenta que todas las entidades públicas o privadas sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, diferentes a las entidades de beneficencia y loterías, son sujetos pasivos de esa exacción.
- En relación con la violación de normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, analizados los artículos 325 y 326 que señalan las atribuciones de la Superintendencia Bancaria, se observa que ninguna de ellas se refiere al tema de calidad y oportunidad en la prestación de los servicios de salud. Siendo que esta vigilancia no está atribuída a la Superbancaria, no puede afirmarse que su vigilancia sea exclusiva y excluyente.
- En cuanto a la violación del artículo 98 de la Ley 488 de 1998, el Decreto 1405 de 1999 y los artículo 3, 4 y 5 del Decreto 1259 de 1994, señala:
Tal como lo disponen los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, los servicios de salud son un servicio público y sobre ellos el Estado mantiene la regulación, control y vigilancia. Es por ello que las Leyes 10 de 1990, 60 de 1993 y 100 de 1993 consagran que la Superintendencia Nacional de Salud es el organismo de inspección y vigilancia tanto del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como del sector salud.
Dada la naturaleza del servicio de salud, así como los riesgos sociales que su prestación comporta, tal situación no implica la sustracción del ejercicio de estas funciones en cabeza de la Superintendencia Bancaria, entidad que no puede tener respecto de las entidades aseguradoras una competencia exclusiva y excluyente en virtud de su actividad aseguradora.
No puede constituír un exceso del reglamento acusado la inclusión de las entidades aseguradoras como sujetos de control de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 y los Decretos 1259 de 1994 y 452 de 2000.
En cuanto a la solicitud de nulidad de la Resolución 333 de 2001, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, advierte que se solicita la declaratoria de nulidad por cuanto constituye un acto administrativo del Gobierno Nacional y no exclusivamente de la Superintendencia Nacional de Salud, entidad destinataria y quien expide la citada resolución.
Contestación de la Superintendencia Nacional de Salud.
La Superintendencia Nacional de Salud en un escrito casi idéntico al del Ministerio de Salud, en el cual trascribe gran parte de las disposiciones relacionadas con el tema, señala que el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 2787 de 2001, no hizo otra cosa que regular, mediante la potestad reglamentaria, algunos aspectos relacionados con el artículo 98 de la Ley 488 de 1998, en relación con la fijación de tarifas en favor de la Superintendencia Nacional de Salud.
No puede aceptarse la afirmación acerca de que las compañías de seguros no pueden ser consideradas como sujetos de vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud ya que tales compañías tienen a su cargo la gestión de recursos públicos destinados a la prestación de servicios de salud, como son lo originados por accidentes de tránsito. El seguro obligatorio de tránsito sí corresponde a un seguro obligatorio de tránsito, contrario a lo que cree el accionante.
e. La actuación surtida
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del nueve (9) de mayo de 2002, se dispuso la admisión de la demanda.
En junio 14 de 2002 se notificó personalmente al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y el 24 de junio del mismo año, por aviso se notificó al Ministro de Salud.
Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho la parte demandante, la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Agente del Ministerio Público.
Encontrándose para fallo se envió el expediente de la Sección Cuarta a la Sección Primera y este Despacho asumió el conocimiento del mismo el 13 de enero de 2004.
II - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado, solicita se denieguen las súplicas de la demanda, con base en los siguientes argumentos:
El artículo 98 de la Ley 488 de 1998 establece la denominada "tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud" a cargo de las entidades cuya inspección corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud.
Es cierto que el artículo 325, numeral 2, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero señala a las compañías de seguros como entidades sometidas a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Bancaria, pero también es verdad que esa circunstancia no impide que otros organismos administrativos puedan ejercer inspección y vigilancia sobre esa compañías, pero no respecto del desarrollo de las actividades de su objeto social sino en una determinada y específica actividad que bien puede estar relacionada con ese mismo objeto social.
Es preciso advertir que el artículo 4, numeral 2, del Decreto 1259 de 1994 prevé que bajo ciertas condiciones especiales, las compañías de seguros pueden ser sujetos de la vigilancia e inspección de la Superintendencia Nacional de Salud. Esa norma expresa que están sujetos a la inspección, vigilancia y control de esa Superintendencia, el "Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y las demás entidades vinculadas a la administración de recursos originados en seguros de salud obligatorios".
Existe una íntima relación entre las "compañías de seguros" y el "Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito" y además esas empresas están vinculadas a la administración de recursos originados en seguros de salud obligatorios.
Los artículos 115 y 116 de la Ley 33 de 1986, expresan que el seguro de daños a las personas causados en accidentes de tránsito será obligatorio y que el perjudicado tiene acción directa contra el asegurador y las compañías de seguros establecidas en el país, por lo que tienen obligación de otorgar este seguro. Esta ley fue reglamentada por el Decreto 2544 de 1987, el cual dispone que todo vehículo automotor debe estar amparado por un seguro. Mediante el Decreto 1032 de 1991 se regula integralmente el seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidente de tránsito.
Las compañías de seguros autorizadas para otorgar el seguro de daños causados a las personas en accidentes de tránsito, "están vinculadas a la administración de recursos originados en seguros de salud obligatorios", vinculación que surge por esa misma circunstancia, es decir, por estar facultadas para conceder ese seguro y por estar obligadas a transferir al FONSAT, Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes, determinadas cantidades de dinero con el fin de contribuír a los recursos de éste.
Por la circunstancia de estar vinculadas a la administración de recursos originados en seguros de salud obligatorios, las compañías de seguros están igualmente sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, pero únicamente respecto de las obligaciones que tienen en asuntos relacionados con esta clase de seguros y en estas condiciones les corresponde cancelar la "tasa" que establece el artículo 98 de la Ley 488 de 1998.
Concluye que la decisión contenida en los preceptos acusados de incluír a las compañías de seguros en la relación de entidades a las que se les distribuyen los costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud para la vigencia fiscal del año 2002, se ajusta a las disposiciones de la Ley 488 de 1998 y normas complementarias.
IV- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Entra la Sala al análisis de las disposiciones demandadas, contenidas en el Decreto 2787 del 20 de diciembre de 2001 y en la Resolución 333 del mismo año.
Mediante el Decreto 2787 de 2001 se establecen los costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Este decreto fue expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades que le confieren el numeral 11 del artículo 189 y el artículo 98 de la Ley 488 de 1998.
Las normas demandadas establecen:
Decreto 2787 de 2001.
"Artículo 1. Costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para efectos del inciso 1 del artículo 2 del Decreto 1405 de 1999, se establecen los costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud, para la vigencia fiscal del años 2002 en la suma de catorce mil seiscientos cincuenta y seis millones setecientos setenta y un mil ciento siete pesos, moneda legal ($14.656.771.107), los cuales se han determinado teniendo en cuenta las actividades directas o indirectas de cada una de las direcciones funcionales en que se organiza y la asignación porcentual a cada clase de tales entidades".
"Artículo 2
(...)
Entidad vigilada: Compañías de seguros Porcentaje de los Costos: 0.92. Total $ 134.385.069".
Por su parte, la Resolución 333 de 2001, por la cual se clasifican los sujetos de supervisión y control objeto de la tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud, consagra en el artículo demandado:
"Artículo 1. Clasificar a los sujetos de supervisión y control para la asignación de la tasa, así:
(...)
Compañías de Seguros
(...)".
Se solicita la nulidad del artículo 1 del Decreto en mención, ya que la suma total de los costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud, para la vigencia fiscal del año 2002 incluye el monto a pagar por parte de las aseguradoras las cuales no tienen esta obligación ya que no son entidades vigiladas por esta Superintendencia .
Son nulos los apartes del artículo 2 del decreto en mención que hacen referencia a las compañías de seguros en la distribución de los costos de las entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud, su indicación, su porcentaje y el monto total del costo del servicio, es decir "Entidad vigilada: Compañías de seguros. Porcentaje de los Costos: 0.92. Total $134.385.069".
El cargo central de la demanda se concreta a que las Compañías de Seguros no deben estar incluidas como sujetos pasivos de la tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud, por el hecho de que dichas entidades ya están bajo la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria.
Al respecto, encuentra la Sala que la Ley 488 de 1998, por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales, y cuyo artículo 98 sirvió de fundamento al decreto acusado, establece:
Ley 488 de 1998
"Artículo 98. Tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud. Las entidades de derecho público o privadas y las entidades sin ánimo de lucro, con excepción de las beneficencias y loterías, cuya inspección y vigilancia corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, cancelarán una tasa anual destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones propias de la Superintendencia respecto de tales entidades.
De acuerdo con el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política el Gobierno Nacional fijará la tarifa de la tasa de acuerdo con los siguientes sistemas y métodos:
a) La tasa incluirá el valor por el servicio prestado. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta los costos de supervisión y control, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de dicha tasa;
b) El cálculo de la tasa incluirá la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que incidan en las entidades sujetas al control de la Superintendencia de Salud.
Con fundamento en las anteriores reglas, el Gobierno Nacional aplicará el siguiente método en la definición de costos, sobre cuya base se fijará el monto tarifario de la tasa que se crea por la presente norma:
a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de la tasa se le asignará un coeficiente que permita medir el costo beneficio;
b) Los coeficientes se determinarán teniendo en cuenta la ubicación geográfica y las condiciones socio-económicas de la población;
c) Los factores variables y coeficientes serán sintetizados en una fórmula matemática que permita el cálculo y determinación de la tasa que corresponda, por parte del Gobierno Nacional.
La tasa a que se refiere el presente artículo se aplicará a partir del primero de enero de 1999".
Por su parte, el Decreto 1259 de 1994, por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud señala sus objetivos, así:
Artículo 3º. Objetivos. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las funciones que legalmente le competen, en materia de inspección, vigilancia y control, para alcanzar los siguientes objetivos, en coordinación con las demás autoridades del ramo en lo que a ellas competa dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud:
1. La eficiencia en la obtención y aplicación de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud canalizados a través de las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden nacional; las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden departamental, municipal, distrital o metropolitano; o las asociaciones de municipios y las dependencias directas de la Nación o de las entidades territoriales.
2. La eficiencia en la utilización de los recursos fiscales, con destino a la prestación de los servicios del Sistema de Seguridad Social en Salud.
3. La oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destino a la prestación de los servicios de salud.
4. La cabal, oportuna y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos que se obtengan de los monopolios de loterías, beneficencias que administren loterías, sorteos extraordinarios, apuestas permanentes y demás modalidades de juegos de suerte y azar.
5. El cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de los servicios de salud por parte de las entidades de los subsectores oficial y privado del sector salud, y
6. La adopción de políticas de inspección y vigilancia encaminadas a permitir que los entes vigilados centren su actividad en la evolución de sanas prácticas y desarrollos tecnológicos que aseguren un crecimiento adecuado de las mismas". (Resaltado fuera de texto).
En el artículo 4, ibídem, se incluye dentro de los sujetos de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud al "Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y las demás entidades vinculadas a la administración de recursos originados en seguros de salud obligatorios".
La Ley 33 de 1986 "por la cual se modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones, consagra en los artículos 115 y 116 el seguro obligatorio de accidentes de tránsito:
Ley 33 de 1986.
"Artículo 115. El artículo 259 del Decreto Ley 1344 de 1970 será el siguiente:
El seguro por daños a las personas causados en accidentes de tránsito será obligatorio y el perjudicado tendrá acción directa contra el asegurador".
"Artículo 116. El artículo 260 del Decreto Ley 1344 de 1970 será el siguiente:
Las compañías de seguros establecidas en el país y que tengan autorización para operar en el ramo de automóviles están obligadas a otorgar el seguro establecido en el artículo anterior".
Por su parte, el Decreto 2544 de 1987 "por el cual se reglamentan los artículos 115 y 116 de la Ley 33 de 1986" consagra:
"Artículo 1. Para transitar por las vías y lugares públicos del territorio nacional, todo vehículo automotor debe estar amparado por un seguro vigente que cubra los daños corporales que se causen a personas en accidentes de tránsito.
Quedan comprendidos dentro de lo previsto por este artículo los automotores extranjeros en tránsito por el territorio nacional. Para este efecto, las compañías de seguros, deberán otorgar pólizas por el lapso durante el cual el vehículo permanezca en el país".
En el artículo 3, ibídem, dispone que las compañías de seguros establecidas en el país que tengan autorización para operar en el ramo de automóviles, están obligadas, siempre que se cumplan las condiciones de validez propias del contrato, a otorgar el seguro de que trata el artículo 1 de este decreto, y se dispone igualmente que el incumplimiento reiterado de esta obligación será sancionado por la Superintendencia Bancaria, de acuerdo con las normas legales, aún con la renovación de la autorización para operar el ramo de automóviles.
El objeto de este seguro es el de cubrir la muerte o los daños corporales físicos causados a las personas y los gastos por concepto de atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria o funeraria, originados en accidentes producidos por vehículos automotores asegurados.
El artículo 93 de la Ley 18 de 1990, por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones, se refiere al seguro de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito y en él se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, entre otras, para que expida una reglamentación integral sobre el seguro obligatorio de accidentes de tránsito y, en especial, para que regule los mecanismos de transferencia de los recursos administrados por las compañías de seguros al Sistema Nacional de Salud.
Lo anterior significa que la mayor parte de los recursos que manejan las Compañías de Seguros por concepto del seguro obligatorio de accidentes de tránsito deben incorporarse a los recursos del Sistema Nacional de Salud, de donde se desprende la necesidad de la inspección, vigilancia y control de las entidades que manejan estos recursos, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Debe entenderse, eso sí, que las funciones de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud sobre las compañías de seguros, se restringe exclusivamente a los recursos que éstas manejan por concepto del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, que es un seguro obligatorio de salud.
Si bien el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contenido en el Decreto 663 de 1993 en el artículo 325 dispone que las Compañías de Seguros están bajo la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, no lo es menos que también en el artículo 196 se dice que están habilitadas para otorgar el seguro obligatorio de accidentes de tránsito "aquellas entidades aseguradoras actualmente autorizadas para ofrecer el seguro obligatorio de daños corporales que se causen en accidentes de tránsito que con anterioridad al 30 de junio de 1991, acrediten haber cumplido satisfactoriamente todas las obligaciones derivadas de la operación de dicho seguro ante los establecimientos hospitalarios o clínicos y ante las personas que se encuentren habilitadas para reclamar indemnizaciones derivadas de este seguro. Para este efecto la Superintendencia Nacional de Salud remitirá a la Superintendencia Bancaria las informaciones correspondientes".
De manera que puede concluirse que en materia del seguro obligatorio de accidentes de tránsito coexisten las funciones de inspección, vigilancia y control de dos Superintendencias sobre las Compañías de Seguros, implicando que debe existir una clara coordinación entre las Superintendencias Bancaria y Nacional de Salud pues, por un lado, la actividad general de las Compañías de Seguros se encuentra sujeta a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria y, sólo respecto de los recursos generados en el seguro obligatorio de accidentes de tránsito, en la parte que no se transfiere al FONSAT, la inspección, vigilancia y control está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud.
En efecto, el Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito FONSAT, fue creado como una cuenta especial de la Nación, para el pago de siniestros ocasionados por vehículos no identificados o no asegurados y como instrumento de apoyo para la red de atención de urgencias del Sistema Nacional de Salud. El FONSAT era administrado por una entidad pública vigilada por la Superintendencia Bancaria, y las entidades aseguradoras que cuentan con la autorización para la operación del ramo de seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, debían transferir bimestralmente el 20% del valor de las primas emitidas por cada una de ellas al FONSAT.
A partir de la Ley 100 de 1993, el FONSAT dejó de operar y fue reemplazado por la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El Decreto 1259 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud, en su artículo 4 establece como uno de los sujetos de inspección, vigilancia y control, al Fondo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y a las demás entidades vinculadas a la administración de recursos originados en seguros de salud obligatorios, dentro de las cuales se encuentran las compañías de seguros que ofrecen el seguro obligatorio SOAT.
Por lo tanto, como se señaló anteriormente, entre las funciones a cargo de esta Superintendencia se encuentra la de "velar por la eficiente y oportuna liquidación, cobro, giro y aplicación de los recursos provenientes del seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito", de donde se desprende la competencia para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control sobre las aseguradoras quienes, por lo mismo, pasan a ser sujetos pasivos de la tasa a favor de esta Superintendencia, que fue creada en el artículo 98 de la Ley 488 de 1998, y no mediante los actos acusados .
En conclusión la Sala no encuentra que las normas demandadas vulneren las normas superiores que se citan en la demanda puesto que al quedar establecido que las compañías aseguradoras están sometidas también, aunque en forma limitada, a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, es lógico que también deban asumir los costos de esa supervisión.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
DENIÉGASE las pretensiones de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 20 de mayo del 2004.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
