CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia	Nulidad
Radicación	11001-03-27-000-2023-00004-00 (27396)
Demandante	FRANCISCO IGNACIO HERRERA GUTIÉRREZ
Demandada	SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA
Temas	Parte II. Título IV. Capítulo II. Numeral 1.2.1.2 del numeral 1.2. de la Circular Externa 029 de 2014. Requisitos generales de las pólizas de seguros, información amparos y exclusiones.
SENTENCIA ANTICIPADA

La Sección decide en única instancia la demanda presentada por Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez, actuando en nombre propio, contra el numeral 1.2.1.2. del numeral 1.2. del Capítulo II del Título IV de la Parte II de la Circular Externa 029 de 2014 emitida por la Superintendencia Financiera de Colombia.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

La Superintendencia Financiera (en adelante SFC) profirió la Circular Externa 029 de 2014, cuyo Capítulo II del Título IV de la Parte II contiene disposiciones especiales aplicables a las entidades aseguradoras y reaseguradoras. El numeral

1.2.1.2 del numeral 1.2. establece que los amparos básicos y exclusiones de la póliza deben figurar a partir de la primera página de esta, en los siguientes términos:

1.2.1.2. A partir de la primera página de la póliza (amparos y exclusiones).

Los amparos básicos y todas las exclusiones que se estipulen deben consignarse en forma continua a partir de la primera página de la póliza. Estas deben figurar en caracteres destacados o resaltados, según los mismos lineamientos atrás señalados y, en términos claros y concisos que proporcionen al tomador la información precisa sobre el verdadero alcance de la cobertura contratada. No se pueden consignar en las páginas interiores o en cláusulas posteriores exclusiones adicionales en forma distinta a la prevista en este numeral.

Dicha norma fue subrogada por el numeral 1.2.1.2. de la Parte II. Mercado intermediado, Título IV. Instrucciones generales relativas a las operaciones de las entidades aseguradoras, compañías de seguros, capitalización e intermediarios de seguros, Capítulo II. Disposiciones especiales aplicables a las entidades aseguradoras y reaseguradoras de la Circular Externa 006 de 2025.¹

ANTECEDENTES PROCESALES

Demanda y reforma

En ejercicio del medio de control de nulidad, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el demandante formuló la siguiente pretensión²

¹ Memorial Samai, índice 69.

1

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co

1437 de 2011), el demandante formuló la siguiente pretensión²:

Que es NULA por ilegal la parte resaltada abajo del numeral 1.2.1.2. del numeral 1.2.1. del numeral 1.2. del Capítulo II del Título IV de la Parte II de la Circular Externa 029 de 2014 de la Superintendencia Financiera.

Invocó la vulneración de los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política; 2 numeral 3 del Decreto 2359 de 1993; 44 numeral 3 de la Ley 45 de 1990; y, 184 numeral 2, literal c) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante EOSF). Sustentó el concepto de violación así:

Falta de competencia del Superintendente Financiero

Estableció que, con fundamento en el literal a) del numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2359 de 1993, la SFC modificó por vía reglamentaria y de forma inadecuada lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 44 de la Ley 45 de 1990 y en el literal c) numeral 2 del artículo 184 del EOSF. Lo anterior, en la medida en que dichas normas preceptúan que los amparos básicos y las exclusiones de las pólizas de seguro figuren en la primera página de estas y no a partir de ella, como preceptúa la SFC. Consideró que con ello la demandada les permitió a las entidades vigiladas incumplir la ley, por lo que debe decretarse la nulidad de la norma acusada.

Argumentó que, al incluir los amparos y exclusiones en la primera página, el consumidor, como sujeto que está en desventaja frente a la aseguradora, puede conocer el alcance del producto que adquiere. Adujo que la actuación de la SFC faculta a la parte fuerte del contrato a contravenir leyes, sin que el acto haya plasmado motivación alguna para ello. Transcribió los significados de las preposiciones “en” y “a partir” para insistir en que son distintas.

Falta de motivación

Acotó que el Superintendente al expedir esa regulación, lo hizo protegiendo a la parte fuerte del contrato, permitiéndole a las aseguradoras comportarse por fuera del marco de la ley, sin que el acto justifique la razón de esa regulación. Agregó que

«Lo que se diga después no puede bastar para defender la legalidad del acto, pues dicha justificación la ha debido consignar en su propio cuerpo como motivación de su particular conducta» .

Oposición a la demanda

La SFC se opuso a las pretensiones de la demanda y su reforma en los siguientes términos³:

1. Configuración de excepciones

Preliminarmente, sostuvo que el demandante no explicó la presunta vulneración al artículo 189 numeral 11 de la Constitución y no desarrolló el concepto de violación, lo cual afectó su derecho de defensa. Comentó que, si en gracia de discusión se abordara el estudio de ese precepto constitucional, no prosperaría el cargo de violación porque el aparte demandado de la Circular no fue expedido por el Superintendente Financiero en ejercicio de las potestades reglamentarias que son del Presidente, sino en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 11.2.1.4.2. del Decreto 2555 de 2010.

² Samai, índices 2 y 29.

³ Samai, índices 26 y 41.

Agregó que ni el artículo 184 del EOSF ni la Ley 45 de 1990 en su artículo 44 contienen reglas de competencia que pudiesen haber sido desatendidas por el Superintendente. Así mismo, alegó que el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2359 de 1993 no fue una norma tomada en consideración para motivar la competencia del Superintendente para emitir la Circular demandada. Distinguió entre las funciones de la SFC y las del Superintendente.

Concluyó que el cargo de falta de competencia no fue debidamente sustentado y que el Superintendente sí tenía competencia para expedir el acto, según lo dispuesto en los artículos 325 numeral 1 y 326 del EOSF⁴, en virtud de su facultad de instrucción y de fijar parámetros técnicos y orientadores para el desarrollo de la actividad aseguradora.

Mencionó que no es posible delimitar amparos y exclusiones detalladas en una sola página de la póliza, a menos que se utilizaran caracteres pequeños e ilegibles, lo cual atentaría contra los derechos de los consumidores financieros y generarían prácticas abusivas. Acotó que el uso de la función de instrucción se evidencia en la parte motiva de la Circular Externa como en la naturaleza misma de la instrucción demandada.

Defendió la motivación del acto demandado afirmando que es visible en la parte inicial de la Circular y en el numeral 1.2.1. del Capítulo II del Título IV de la Parte II, que aduce que la instrucción se emitía para que las aseguradoras cumplan con el deber de redactar los contratos de forma clara y legible. Distinguió entre falsa y falta de motivación para aducir que el demandante planteó la segunda. Reparó en que la motivación general de la Circular era actualizar su contenido con novedades normativas y jurisprudenciales.

2. Pronunciamiento de fondo

Expuso que la ubicación espacial de las coberturas y exclusiones dentro de las pólizas de seguro fue avalada por jurisprudencia de unificación de la Corte Suprema de Justicia⁵, destacando que la redacción del apartado acusado funge como mecanismo necesario para amparar los derechos de los consumidores financieros a la información, el principio de autonomía de la voluntad y la facultad de delimitar en debida forma la cobertura pactada, lo cual se evidencia también en el trámite legislativo de la Ley 45 de 1990.

Estableció que, según el artículo 1047 del Código de Comercio, en la póliza de seguro deben expresarse las condiciones generales y particulares del contrato. Adujo que estas últimas se consignan en la carátula de la póliza, así como la causal de terminación automática del contrato por mora en el pago de la prima, por lo cual las restantes estipulaciones se plasman en las condiciones generales.

Aclaró que la disposición demandada se emitió en concordancia con el Código de Comercio y lo dispuesto en el Régimen de Pólizas y Tarifas del artículo 184 del EOSF.

Reiteró la jurisprudencia citada previamente sobre la especial significación de la ubicación de las coberturas y exclusiones, y estableció que las instrucciones impartidas por la SFC señalan criterios técnicos y jurídicos para el cumplimiento de

⁴ Y las sentencias C-909 de 2012 y C-860 de 2006 de la Corte Constitucional y del 05 de diciembre de 1997, exp. 8573 del Consejo de Estado.

⁵ Sala de Casación Civil, Sentencia SC2879-22, Rad 11001-31-99-003-2018-72845-01, M.P. Luis Alonso Rico Rueda.

las reglas del EOSF, en consideración de las características propias de los productos que ofrece la industria aseguradora.

Mencionó que la norma propende por tutelar los derechos de tomadores y asegurados por cuanto el literal b) del artículo 184 del EOSF establece que los requisitos de las pólizas sean de fácil comprensión, en caracteres tipográficos y fácilmente legibles, para expresar con claridad, suficiencia y exactitud la extensión del riesgo asumido. Indicó que lo anterior se logra con una descripción positiva donde se describa el alcance de la protección, y una negativa con aquellos hechos o circunstancias excluidos en relación con el riesgo asegurado.

Complementó que el legislador no restringió el número de amparos o exclusiones, ni la extensión de su texto, de modo que cuando el número de amparos y exclusiones no alcance en una sola página, estos pueden quedar consignados en forma continua desde la primera página, garantizando la finalidad de la norma, esto es, que la descripción sea legible, clara y comprensible. Lo anterior protege al adherente para que tenga un entendimiento diáfano y preciso de las condiciones del contrato. Concluyó que la instrucción demandada no violenta lo dispuesto en el artículo 184 del EOSF, sino que es elemento interpretativo para su correcta aplicación.

Intervenciones⁶

Universidad Externado de Colombia

En cumplimiento del auto admisorio, la Universidad Externado de Colombia solicitó negar las pretensiones de la demanda⁷ para lo cual señaló que las normas invocadas de la Ley 45 de 1990 y el EOSF no pueden interpretarse literalmente, siendo necesario establecer qué es la póliza y qué es la primera página.

Señaló que las disposiciones deben interpretarse atendiendo su espíritu y que el demandante no desarrolló la violación del artículo 189 numeral 11 de la Constitución. La Circular se expidió para aclarar el contenido y alcance de los mandatos de las normas presuntamente violadas en desarrollo de la función de instrucción y no de la facultad reglamentaria.

Estableció que la póliza es un documento complejo y que no hay un criterio para establecer qué es la primera página. Agregó que conminar al asegurador a incluir todos los amparos y exclusiones en una página resulta imposible y que la Corte Suprema de Justicia⁸ ha avalado que estas figuren a partir de la primera página, entendiendo por póliza las condiciones generales del contrato de seguro y, por primera página, aquella que contiene estas últimas, posición avalada por la Superintendencia Financiera y la jurisprudencia arbitral.⁹

⁶  Se pone de presente que el Instituto Colombiano de Derecho Tributario se abstuvo de presentar concepto al considerar que el tema no estaba relacionado con su objeto misional (Samai, índice 18).

⁷  Samai, índice 27.

⁸ Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 24 de abril de 2014. M.P. Ariel Salazar Ramírez. Rad: 11001-02-03-000-2014-00726-00; posición que fue reiterada en sentencia SC4527-2020 del 23 de noviembre de 2020, Rad. 11001-31-03-019-2011-00361-01 y en sentencia SC4126-2021 del 30 septiembre de 2021, rad. 11001-31-03-040-

2014-00072-01. Así mismo, sentencia SC098-2023 del 16 de mayo de 2023, rad. 11001-31-99-003-2019-02728-01.

⁹  Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio de Bogotá, laudo arbitral del 6 de mayo de 2019, convocante Biofilm S.A. contra Allianz Seguros S.A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.; Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio de Medellín, laudo arbitral del 12 de marzo de 2021, convocante Diseños y Construcciones Uriana contra Seguros Generales Suramericana S.A; Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio de Bogotá, laudo arbitral del 18 de agosto de 2022, convocante Centro Comercial Molinos P.H. contra SBS Seguros Colombia S.A.

Descartó la existencia de un conflicto normativo, a partir de una interpretación finalística y sistemática. Planteó que, incluso, una interpretación histórica del artículo 44 de la Ley 45 de 1990 permite evidenciar que lo que busca la norma es que el asegurado no se vea asaltado por exclusiones o amparos desconocidos, para lo cual es viable que estos figuren a partir de la primera página de la póliza. Concluyó que no se desvirtuó la legalidad del acto.

Trámite de las excepciones

Mediante Auto del 06 de agosto del 2024¹⁰, el despacho de la magistrada ponente declaró no probada la excepción de inepta demanda en la medida en que, si bien el cargo de nulidad por falta de competencia se sustentó en la violación del artículo

189 de la Constitución, frente al cual no se presentó sustentación, ese cargo también se fundamentó en el artículo 2 numeral 3 del Decreto 2359 de 1993. Respecto de las demás excepciones, adujo que estas corresponderían a reparos de fondo.

Alegatos de conclusión

El demandante reiteró los argumentos de la demanda¹¹. Advirtió que la SFC no está facultada para emitir actos de carácter general que interpreten una ley y menos en contravía de la misma, y que la demandada actúa como delegada del Presidente para ejercer sus funciones sobre la actividad aseguradora. Manifestó que la Superintendencia se refirió erradamente al numeral 9 del artículo 11.2.1.4.2. del Decreto 2555 de 2010, siendo lo correcto referirse al numeral 4 de esta disposición. Insistió en que la demandada no puede modificar leyes imperativas.

La demandada¹² insistió en los argumentos de la contestación. Planteó que una interpretación literal de la norma la despoja de sus efectos. Replicó los argumentos de la intervención de la Universidad Externado de Colombia, e insistió en que lo dispuesto en la Circular desarrolla las normas superiores con el principio de información clara y adecuada para los asegurados, y que la Superintendencia ejerció su potestad de instrucción.

Hizo hincapié en la debida motivación del acto a partir de la realidad normativa y fáctica del sector asegurador. Afirmó que, conocer de manera sencilla y completa los amparos y exclusiones evita la práctica abusiva de introducir caracteres diminutos y difíciles de leer, lo cual vulnera los derechos de los consumidores. Resaltó que el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad y que el concepto de la Universidad Externado refuerza la legalidad del acto.

Concepto del Ministerio Público

El agente del ministerio guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

La Sección decide la nulidad del numeral 1.2.1.2 del numeral 1.2. del Capítulo II del

¹⁰  Samai, índice 46.

¹¹  Samai, índice 64.

¹²  Samai, índice 65.

Título IV de la Parte II de la Circular Externa 029 de 2014 de la SFC. Específicamente, corresponde determinar si: i) la demandada era competente para expedir el acto acusado o si se extralimitó en sus funciones; y, ii) el acto demandado adolece de falta de motivación. En la medida en que ambos asuntos guardan relación, se resolverán conjuntamente.

Análisis del caso concreto

El demandante consideró que la Superintendencia vulneró los artículos 189 de la Constitución y 2 numeral 3 del Decreto 2359 de 1993, porque el numeral 3 del artículo 44 de la Ley 45 de 1990 y el literal c) numeral 2 del artículo 184 del EOSF establecen que los amparos básicos y las exclusiones de las pólizas de seguro deben figurar en la primera página de estas y no a partir de ella, como aduce la Circular demandada.

Mencionó que el acto cuestionado permite que se incumpla la ley, a su vez, exigir que los amparos figuren en la primera página permite proteger al consumidor. Agregó que la Circular no motivó la razón por la cual modificó la disposición legal.

Por su parte, la SFC precisó que el demandante no explicó la presunta vulneración del artículo 189 numeral 11 de la Constitución, tampoco desarrolló el concepto de violación, y que la Circular se emitió en ejercicio de las facultades de instrucción de la Superintendencia, sin que se hayan desatendido normas de competencia.

Defendió que el acto fue debidamente motivado y afirmó que el hecho de que las coberturas figuren a partir de la primera página es garantía para el consumidor financiero en la medida en que las pólizas deben ser de fácil comprensión, en caracteres tipográficos y fácilmente legibles, para expresar con claridad, suficiencia y exactitud la extensión del riesgo asumido. Agregó que el legislador no limitó el número de amparos y exclusiones, por lo que su descripción puede extenderse más allá de una página. Señaló que lo anterior fue validado por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.

Para resolver, la Sección reiterará, en lo pertinente, las consideraciones expuestas en las sentencias del 14 de mayo de 2026, exp. 28316 y del 10 de julio de 2025, exp. 26627, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

En dicha oportunidad, se explicó que, a partir de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha determinado que el modelo económico que rige en Colombia es el de la economía social de mercado¹³, en el cual se reconoce la libertad de empresa como eje fundamental de la economía y como derecho que involucra la «libre iniciativa privada» entendida como la «libertad de organización de los factores de producción»¹⁴, y «la libertad contractual» que implica la capacidad de celebrar los acuerdos necesarios para el desarrollo de la actividad económica¹⁵.

Con todo, dicha libertad no es absoluta pues la propia Constitución prevé la posibilidad del Estado de intervenir en la economía para conciliar los intereses particulares, ínsitos a la actividad empresarial, con el interés general.

Una de las principales formas de intervención del Estado en la economía es el

¹³  Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

¹⁴  Corte Constitucional. Sentencia C-616 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

¹⁵  Corte Constitucional. Sentencia C-263 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

despliegue de labores de regulación, vigilancia y control para limitar los abusos y deficiencias del mercado. En palabras de la Corte: «la intervención del Estado en la economía apunta a la corrección de desigualdades, inequidades y demás comportamientos lesivos en términos de satisfacción de garantías constitucionales.»¹⁶ Empero, dicha intervención no es absoluta pues debe llevarse a cabo por ministerio de la ley, sin afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa y obedeciendo a motivos adecuados y suficientes, siempre bajo la tutela del principio de solidaridad y de criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Con todo, respecto de ciertas actividades, la Constitución ha previsto en forma expresa la intervención estatal. Es así como el artículo 335 señala que las actividades financiera, bursátil y aseguradora son de interés público y solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley. Lo anterior debido a que se trata de actividades que involucran la captación de recursos del público, en donde el Estado debe velar por una especial protección y la primacía del interés general.

En desarrollo de lo expuesto, el Decreto Ley 663 de 1993 adoptó la versión actual del EOSF, del cual hacen parte las entidades aseguradoras y los intermediarios de seguros y reaseguros, quienes, previa autorización de la Superintendencia Financiera de Colombia, pueden desarrollar las operaciones descritas en el artículo 38 y siguientes de esta norma.

Esas entidades están sujetas al régimen de intervención estatal previsto en el artículo 46 ibidem¹⁷, en virtud del cual, en términos generales, el Estado puede verificar la concordancia de la actividad con el interés público y velar por la tutela de los intereses de los usuarios, ahorradores, depositantes, asegurados e inversionistas.

Dicho régimen de intervención se concreta no solo en los requerimientos que ha establecido la Constitución, las leyes y reglamentos para el ejercicio de las actividades financiera, aseguradora y bursátil, sino también en las funciones de inspección, vigilancia y control que han sido asignadas a la Superintendencia Financiera¹⁸, como organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con personería jurídica propia.

Al respecto, es importante anotar que el artículo 150 numeral 7 de la Constitución establece la facultad del Congreso de la República, de determinar la estructura y crear, suprimir o fusionar entidades como las superintendencias, señalando sus objetivos y estructura orgánica. Así mismo, la Carta Política radica en cabeza del Presidente el ejercicio de la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan la actividad financiera, bursátil y/o aseguradora y la intervención en esta (artículo 189 numerales 24 y 25 de la Constitución).

Ahora, la demandada, por expresa disposición del artículo 325 del EOSF, es aquella mediante la cual el Presidente ejerce dichas actividades de inspección, vigilancia y control. Por lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que en las superintendencias confluyen las figuras de la autorización legal, la desconcentración y la delegación, en la medida en que, en forma mancomunada, el legislador y el Presidente tienen precisas facultades para establecer los objetivos y

¹⁶  Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

¹⁷  Adicionado por los artículos 23 de la Ley 1328 de 2009, 76 de la Ley 1753 de 2015 y 197 de la Ley 1955 de 2019.

¹⁸ Con el Decreto 4327 de 2005 se fusionaron la Superintendencia Bancaria y de Valores en la Superintendencia Financiera de Colombia.

funciones de dichos entes¹⁹.

Es así como en el artículo 11.2.1.3.1. del Decreto 2555 de 2010 se establece que el Presidente, de acuerdo con la ley, ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control a través de la SFC.

Si bien estas funciones no tienen definición constitucional o legal, esta Corporación²⁰

, al igual que la Corte Constitucional, las han desarrollado en los siguientes términos:

«(…) (i) la inspección se refiere a la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control; (ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad o entidad sometida a ella; y (iii) el control en estricto sentido abarca la posibilidad de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión de la entidad controlada y la imposición de sanciones»²¹.

Así, el objeto principal de la demandada es «supervisar el sistema financiero para preservar su estabilidad, seguridad y confianza y promover, organizar y desarrollar el mercado de valores y la protección de inversionistas ahorradores y asegurados.» (Artículo 11.2.1.3.1. del Decreto 2555 de 2010). Y para su desarrollo cuenta con la facultad de instrucción contenida en el literal

a) del numeral 3 del artículo 326 del EOSF que dispone lo siguiente:

«a) Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación, así como instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben administrar los riesgos implícitos en sus actividades. Esta misma facultad será ejercida por la Superintendencia de Valores respecto de las entidades sometidas a su inspección y vigilancia permanente.»

Por ende, nótese que fue el propio Gobierno Nacional, en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 35 de 1993, quien radicó en forma expresa en la hoy Superintendencia Financiera la facultad de instrucción, como expresión de la función de control y vigilancia.

En línea con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación²² ha establecido que los instructivos emitidos por las Superintendencias, en desarrollo de sus funciones de vigilancia y control, entre los cuales pueden estar las circulares, son de obligatorio cumplimiento para las entidades vigiladas, al ser resultado de la función de instrucción, la cual «se ejerce para cumplir los objetivos que como organismo de alta policía administrativa tiene a su cargo, y que están contenidos en el artículo 325 numeral 1º. del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, dentro de los cuales está la de asegurar la confianza pública en el sector financiero, y objetivos de prevención, divulgación, supervisión, etc.»

En ese sentido, es claro que, en la medida en que la actividad aseguradora es de interés público y está sometida a un régimen especial de intervención estatal, cuya inspección, vigilancia y control fue asignada a la demandada, la entidad cuenta con facultades regulatorias para expedir actos administrativos de contenido general y velar por su cumplimiento, en ejercicio de sus facultades de policía administrativa económica.

Dichos actos buscan garantizar la confianza pública, la estabilidad y la seguridad

¹⁹ Al respecto se puede consultar C-561 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, y C-397 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

²⁰ Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Proceso: 11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223). Concepto del 16 de abril de 2015. MP: William Zambrano Cetina, reiterada por la Sección Cuarta en sentencia del 15 de septiembre de 2022, exp 23837, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello

²¹  Corte Constitucional. Sentencia C-331 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

²² Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 5 de diciembre de 1997, exp. 8573, M.P. Delio Gómez Leyva.

en el sistema financiero, bursátil y asegurador, y proteger a los consumidores como parte débil de la relación negocial.

Con todo, el hecho de que las superintendencias cuenten con facultad regulatoria no implica que sustituyan al Congreso como legislador o al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y titular de la potestad reglamentaria. Lo anterior, en la medida en que los actos expedidos por dichos entes de control están restringidos a la ejecución de sus funciones de inspección, control y vigilancia y encuentran claro límite en la Constitución, las leyes y normas reglamentarias de mayor jerarquía, las cuales no pueden desbordar.

Ahora bien, esta Sección en sentencia del 15 de septiembre de 2022²³, precisó que el legislador no está obligado a realizar una descripción minuciosa y detallada de las actuaciones que debe llevar a cabo la Superintendencia Financiera, puesto que las funciones que debe cumplir dicha autoridad administrativa, así como los objetivos y finalidades que deben perseguir, ya estaban establecidas.

Lo anterior obedece, principalmente, a la tecnicidad del mercado y las variables que surgen en las diversas operaciones que se llevan a cabo, de ahí que su reglamentación deba ser inmediata, lo que se ha denominado una flexibilización del principio de legalidad, aspecto que también ha sido reconocido por la Corte Constitucional²⁴:

«Se trata, como es fácil advertir, de que las políticas que orienta el Estado en materias como la regulación de la actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, que son las aludidas en la demanda, sean trazadas con arreglo a criterios estables y definidos, según estatutos generales promulgados por el legislador, sin que por ello pierdan la indispensable flexibilidad que consulte las mutaciones propiciadas por los mismos fenómenos objeto de regulación.

Claro está, la actividad del Estado en esas materias no se agota en la definición de políticas, en la expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de tales organismos especializados, todo con el objeto de que el Estado pueda cumplir el objetivo general señalado en el artículo 335 de la Constitución, a cuyo tenor las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación -que son las mismas previstas en el literal d) del numeral 19 del artículo 150 C.P.- son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, "la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito". Bien puede la ley establecer que el Gobierno actuará por conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a su cargo funciones reguladoras, siempre que se sometan a los órdenes normativos de más alto rango, y ser titulares de atribuciones concretas de intervención, control y sanción sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades enunciadas.» (Resalta la sala)

En consecuencia, a partir de lo expuesto, se evidencia que la Superintendencia cuenta con facultades regulatorias para emitir instrucciones y adoptar medidas de carácter general referentes a la actividad aseguradora que son de la órbita de sus funciones como policía administrativa.

²³  Exp 23837, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

²⁴  Corte Constitucional. Sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

En ese sentido, la expedición de la Circular es consecuencia de la función de instrucción contenida en el literal a) del numeral 3 del artículo 326 del EOSF y no emana en forma directa de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, con lo que la demandada sí tiene competencia legal para emitirla y para otorgar instrucciones al sector asegurador sobre los requisitos formales de las pólizas de seguros.

Con todo, es preciso resaltar que en la demanda el actor no explicó por qué la entidad demandada adolecía de competencia para expedir la Circular y el aparte demandado, ni mucho menos estableció reparos concretos frente al hecho de que esta situación fuera contraria al artículo 189 de la Constitución. En efecto, en la demanda no se plantea una argumentación concreta que sustente que el aparte demandado de la Circular estuviera sujeto a regulación exclusiva en cabeza del Presidente, en ejercicio de su potestad reglamentaria, con lo cual dicho argumento debe desestimarse.

Ahora bien, en lo que ataña al contenido material del aparte demandado de la Circular, los reparos del actor giran en torno a una presunta contradicción con el artículo 44 numeral 3 de la Ley 45 de 1990 y el literal c) numeral 2 del artículo 184 del EOSF por cuanto estos establecen que los amparos y exclusiones de las pólizas de seguro deben constar en la primera página, mientras que la Circular dispone que estos deben figurar a partir de la primera página.

Tal como ha establecido la Corte Suprema de Justicia, en el marco del contrato de seguro, la aseguradora asume «la obligación condicional de indemnizar al tomador, al asegurado o al beneficiario -según lo establezcan la ley o el contrato-, en caso de materializarse el riesgo asegurado, es decir, en caso de ocurrencia del siniestro.»²⁵

El alto tribunal ha reconocido que la libertad contractual para la delimitación de los riesgos asumidos por la compañía de seguros es plena, en la medida en que estos pueden ser limitados a través de los denominados amparos y exclusiones que circunscriben el alcance del riesgo asumido. Así, mientras que las coberturas señalan qué eventos comprometen la responsabilidad del asegurador, las exclusiones indican sobre qué hechos y circunstancias no se transfiere el riesgo.

Lo anterior resulta de particular trascendencia para el presente evento puesto que si hay libertad contractual plena para la delimitación de riesgos ello implica que, en la práctica, las compañías aseguradoras carecen de restricciones cuantitativas para incluir un número de amparos y exclusiones específicos, por lo cual una interpretación como la que propone el demandante limitaría la autonomía contractual reconocida directamente por la Ley.

Adicionalmente, es importante advertir que el artículo 184 numeral 2 del EOSF también establece como requisitos de las pólizas el que su contenido se ciña a las normas que regulan el contrato de seguro y demás normas imperativas y también que estén redactadas de una manera fácil, con caracteres tipográficos fácilmente legibles, exigencia que complementa la Circular demandada al requerir que los amparos y exclusiones figuren en caracteres destacados y resaltados y en términos claros y concisos.

El objetivo de este último requerimiento es que los tomadores y asegurados

²⁵  Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia SC2100-2024 del 06 de septiembre de 2024. M.P. Francisco Ternera Barrios. Rad. 11001-31-03-007-2012-00187-01.

comprendan e identifiquen plenamente los riesgos amparados y las obligaciones que emanan del negocio, tal como se explica en el numeral 1.2.1.2 del numeral 1.2. del Capítulo II, Título IV, Parte II de la Circular Externa 029 de 2014. De allí que lo que se pretende es que el consumidor, como parte débil de la relación contractual, conozca a plenitud el alcance y contenido de los riesgos cubiertos y no cubiertos. En esa medida, entre mejor descritos estén los riesgos y con mayor claridad y exactitud, mejor protegido estará el tomador o asegurador.

A partir de lo expuesto, se tiene entonces que, si bien es cierto que el artículo 44 numeral 3 de la Ley 45 de 1990 y el literal c) numeral 2 del artículo 184 del EOSF preceptúan que los amparos y exclusiones deben figurar en la primera página de la póliza, también lo es que, por la dinámica propia del contrato de seguros y la libertad contractual de las aseguradoras, es plenamente factible que estos se consignen en más de una página. Lo anterior, sumado al hecho de que entre mejor descritas estén las condiciones del negocio, más garantía tendrá el consumidor de comprender a plenitud el contenido y alcance de sus obligaciones y derechos.

En consecuencia, contrario a lo que señala el demandante, la redacción dispuesta en la Circular demandada es la que brinda una mayor protección al tomador o beneficiario de la póliza, por cuanto garantiza claridad y completitud en la descripción de los amparos y exclusiones que no deben circunscribirse a una sola página. Con lo cual, dicha interpretación no está protegiendo de manera alguna a las aseguradoras como parte dominante del contrato. De hecho, frente a la antinomia que señala el demandante, la Corte Suprema de Justicia se pronunció en sentencia de unificación jurisprudencial²⁶, en la que sostuvo lo siguiente:

«Con apoyo en los elementos hermenéuticos antes señalados, considera la Corte que una adecuada interpretación del artículo 184 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero exige su análisis armónico con la normativa que ha proferido la Superintendencia Financiera «para el adecuado cumplimiento de lo señalado en el artículo 184 numeral 2° EOSF» y concretamente, la exigencia de la CE 029 de 2014 respecto a la ubicación de los amparos y exclusiones a partir de la primera página de la póliza, interpretación que no sólo permite cumplir con las exigencias de información y conocimiento del tomador sino también atender el principio general de prevalencia de la voluntad de las partes contratantes.

A juicio de la Sala, esta intelección se corresponde en mejor medida con las condiciones actuales del mercado asegurador, en el que se ha llegado a un grado de detalle en la delimitación del riesgo que, por lo general, haría imposible la inclusión de todas las coberturas y exclusiones únicamente en la primera página de la póliza –al menos en un formato legible, como es de rigor-.

Sostener una interpretación contraria, es decir, exigir la consignación forzosa y exclusiva de las exclusiones en la primera página de la póliza, podría cercenar o restar efectos a la facultad de delimitación de riesgos legalmente otorgada al asegurador, en tanto castigaría con ineficacia las exclusiones consignadas de manera clara e ininterrumpida a partir de la primera página.

Considera la Sala que la intención del legislador de garantizar la correcta y suficiente información del asegurado y su conocimiento de las coberturas y exclusiones del amparo contratado se cumple a cabalidad cuando éstas se consagran de forma continua, ininterrumpida y con caracteres destacados a partir de la primera página de la póliza, lo que permite una redacción clara y detallada que, a su vez, redunda en la adecuada comprensión que busca el artículo 184 del EOSF.

La hermenéutica que hoy unifica la Corte respecto a la ubicación espacial de las coberturas y exclusiones en la póliza de seguro armoniza la necesidad de garantía de información y

²⁶ Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia SC2879-2022 del 27 de septiembre de 2022. M.P. Luis Alonso Rico Puerta. Rad. 11001-31-99-003-2018-72845-01, este fallo cuenta con un salvamento parcial de voto. Reiterada entre otras en las sentencias SC371-2023 del 16 de noviembre de 2023, M.P. Luis Alonso Rico y SC442-2023 del 21 de noviembre de 2023, M.P. Francisco Ternera Barrios.

conocimiento de quien se adhiere al contrato de seguro, con la esencia misma del acuerdo de voluntades en el que debe prevalecer la intención de los contratantes, como lo exige el artículo 1618 del Código Civil.

(…)

Así las cosas, con base en las anteriores consideraciones la Corte unifica su posición, en el sentido de definir la adecuada interpretación de la norma sustancial bajo estudio, esto es, del artículo 184 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, conforme a la cual, en sintonía con las disposiciones de la Circular Jurídica Básica de la Superintendencia Financiera de Colombia, en las pólizas de seguro los amparos básicos y las exclusiones deben figurar, en caracteres destacados, a partir de la primera página de la póliza, en forma continua e ininterrumpida.»

En consecuencia, la Corte Suprema de Justicia también considera que la dinámica propia del negocio asegurador exige un grado amplio de detalle en la delimitación del riesgo, que es consecuente con la garantía de otorgar correcta y suficiente información al asegurado.²⁷ Así, lo dispuesto en la Circular es lo que verdaderamente concreta el efecto útil del fin perseguido por la disposición, que no es otra cosa que la protección del consumidor.

Recuérdese que en virtud del principio del efecto útil de las normas «debe considerarse, de entre varias interpretaciones de una disposición normativa, aquella que permita consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea consecuencias superfluas o innecesarias»

, con lo cual la interpretación propuesta por el demandante limitaría de manera arbitraria e irrazonable la lógica inmersa en el negocio asegurador, las garantías de protección al consumidor financiero, y la finalidad misma de la intervención estatal en dicha actividad.

En ese sentido, una interpretación teleológica y ceñida al principio del efecto útil de la norma permite evidenciar que no resulta contrario a la ley permitir la inclusión de los amparos y exclusiones a partir de la primera página de la póliza. Por consiguiente, no hay una actuación contraria a la legalidad que reprocharle a la SFC ni un desborde de sus competencias, pues ha actuado en ejercicio de su función regulatoria, para preservar el interés general y equilibrar las asimetrías de la relación negocial.

Por último, en lo que respecta a la falta de motivación, debe resaltarse que si bien la modificación terminológica no está justificada en el texto de la Circular, el aparte demandado sí menciona explícitamente que la justificación respecto de la ubicación y forma de consignar los riesgos amparados obedece a que «el tomador cuente con la información precisa sobre el verdadero alcance de la cobertura contratada», circunstancia que refuerza lo hasta aquí expuesto y que justifica la posibilidad de consignar los amparos y exclusiones a partir de la primera página. En consecuencia, el cargo no prospera.

Costas

Esta Sección no impondrá condena en costas porque en este proceso se ventiló un asunto de interés público, según lo prevé el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

²⁷ La Corte destaca que la primera página de la póliza debe entenderse referido al folio inicial del clausulado general del seguro y no a la carátula.

²⁸  Corte Constitucional. Sentencia C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (E).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

NEGAR las pretensiones de la demanda.

Sin condena en costas.

RECONOCER personería a los abogados Saray Chajin Gori y Daniel Octavio Campos Ballén como apoderados de la Superintendencia Financiera de Colombia, en los términos del poder obrante a folio 71 de Samai.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente	(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN	(Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Con aclaración de voto

Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador