CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD

Radicación: 11001-03-27-000-2024-00008-00 (28451) Demandante: CARLOS MARIO SALGADO MORALES

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL

Tema: Nulidad del Decreto 3085 de 2007. Declaración anual de Ingreso base de Cotización de los trabajadores independientes - Modificaciones al IBC

 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019¹, la Sala decide la demanda de nulidad² interpuesta por Carlos Mario Salgado contra algunos apartes de los artículos 1° y 2° del Decreto Reglamentario 3085 de 2007 “Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 44 de la Ley 1122 de 2007”, expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto estableció la declaración anual de ingreso base de cotización para los trabajadores independientes.

ACTO DEMANDADO

Decreto 3085 de 2007

(Agosto 15)

Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 44 de la Ley 1122 de 2007

(…)

Artículo 1°. Declaración Anual de Ingreso Base de Cotización. Todos los trabajadores independientes deberán presentar una declaración anual a más tardar en el mes de febrero de cada año, en la cual informen a las entidades administradoras del Sistema de la Protección Social a las que se encuentren afiliados, en la misma fecha prevista para el pago de sus aportes, el Ingreso Base de Cotización, IBC, que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.

Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingresos Base de Cotización anual en la fecha prevista, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización es igual a aquel definido para el período anual anterior y sobre el mismo se realizará la autoliquidación y pago del mes de enero de cada año.

La declaración de IBC anual podrá realizarse de manera manual en los formularios previstos para el efecto o de manera electrónica, mediante la utilización de la novedad "Variación permanente de salario" en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.

1 Por el cual se expide el reglamento Interno del Consejo de Estado. Acápite Sección Cuarta.

2 Previa inadmisión de la demanda y subsanación a esta, el demandante precisó que el medio de control impetrado era el de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 135 del CPACA; sin embargo, como el decreto demandado no es un reglamento autónomo que desarrolle en forma directa la Constitución, el despacho sustanciador dio a la demanda el trámite del medio de control de simple nulidad, conforme a la facultad que le confiere el artículo 171 del CPACA, y en tal sentido la admitió, sin objeción de la parte.

En todo caso el Ingreso Base de Cotización no podría ser inferior a un salario mínimo legal mensual, ni al porcentaje previsto en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 y a su definición se continuará aplicando, cuando corresponda, el Sistema de Presunción de Ingresos.

Artículo 2°. Modificaciones en el Ingreso Base de Cotización. El trabajador independiente deberá modificar la declaración Anual de IBC siempre que se produzcan cambios en sus ingresos, para ello deberá modificar su declaración del Ingreso Base de Cotización, mensualmente, en los formularios diseñados para el efecto, o de manera electrónica utilizando una de las siguientes novedades: "Variación permanente de salario", cuando el trabajador independiente conozca con certeza el valor del ingreso mensual que percibirá durante un período de tiempo, o "Variación temporal de salario", cuando se desconozca el monto real del citado ingreso.

La variación temporal antes mencionada, sólo será efectiva por un período máximo de tres

(3) meses, período dentro del cual no se podrá realizar otra novedad de variación temporal.

Las variaciones del IBC anual causarán efectos exclusivamente hacia el futuro y cuando se realicen en formularios físicos, sólo serán efectivas una vez sean reportadas a todos los subsistemas de la Protección Social, respecto de los que se hubieran realizado aportes en el período anterior.

Las variaciones en el Ingreso Base de Cotización que excedan de cuarenta por ciento (40%) respecto del promedio de los doce (12) meses inmediatamente anteriores, no serán tomados en consideración, en la parte que exceda de dicho porcentaje, para efectos de la liquidación de prestaciones económicas.

Parágrafo. Las variaciones del IBC, cuando se refieran a periodos ya pagados deberán realizarse mediante los procedimientos establecidos en las normas vigentes para las correcciones de autoliquidación. Dichas correcciones sólo producirán efectos siempre que se soliciten a todas las administradoras de cada subsistema respecto de los cuales se hubieren realizado los aportes correspondientes a los períodos que se pretende corregir. (Subrayas objeto discusión)

DEMANDA

En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, el señor Carlos Mario Salgado Morales formuló las siguientes pretensiones:

Primera: Que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del aparte “Todos” del artículo 1 del Decreto 3085 de 2007, al incluir e imponer a los demás comerciantes, rentistas de capital y trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, la tarea imposible de predecir de forma anual y anticipada (declaración prospectiva) el ingreso base de cotización (IBC) que tendría desde el mes de febrero de su declaración al mes de enero del año siguiente de acuerdo con el aparte restante del mismo artículo. Lo anterior al violar el artículo 29, 48, 95, 150-12, 169 y 363 de la Carta Política.

Segunda: Que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del aparte “(…) variación temporal de salario”, cuando se desconozca el monto real del citado ingreso. / La variación temporal antes mencionada, sólo será efectiva por un período máximo de tres (3) meses, período dentro del cual no se podrá realizar otra novedad de variación temporal.” del artículo 2 del Decreto 3085 de 2007, al incluir e imposibilitar, a los demás trabajadores independientes, comerciantes y rentistas de capital sin contrato de prestación de servicios, dentro de un mismo periodo de tres (3) meses siguientes al reporte de la variación temporal, realizar cualquier novedad relativa a la variación del ingreso, desconociendo la estacionalidad del ingreso del trabajador independiente. Lo anterior al violar el artículo 29, 48, 95, 150-12, 169, y 363 de la Carta Política.

Tercera: Que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del aparte “Las variaciones

en el Ingreso Base de Cotización que excedan de cuarenta por ciento (40%) respecto

del promedio de los doce (12) meses inmediatamente anteriores, no serán tomadas en consideración, en la parte que exceda de dicho porcentaje, para efectos de la liquidación de prestaciones económicas.” del artículo 2 del Decreto 3085 de 2007, al desconocer, bajo el principio de igualdad, la estacionalidad imprevisible del ingreso y su proporción contributiva de los demás trabajadores independientes, comerciantes y rentistas de capital sin contrato de prestación de servicios a efetos (SIC) de reconocer la liquidación de prestaciones económicas acorde con su contribución. Lo anterior al violar el artículo 13, 29, 48, 95, 150-12, 169 y 363 de la Carta Política.

Cuarta: Solicito se declare la nulidad parcial por inconstitucionalidad del aparte “Todos los trabajadores independientes deberán presentar una declaración anual a más tardar en el mes de febrero de cada año, en la cual informen a las entidades administradoras del Sistema de la Protección Social a las que se encuentren afiliados, en la misma fecha prevista para el pago de sus aportes, el Ingreso Base de Cotización, IBC, que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.” Del artículo 1 del Decreto 3085 del 15 de agosto de 2007, al fijar de forma directa sin facultad para ello “los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”; al imponer a los demás trabajadores independientes, comerciantes y rentistas de capital sin contrato de prestación de servicios una base gravable diferente de la prevista por el legislador en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 para este tipo de ingresos.

Quinta: Solicito que se declare la nulidad por inconstitucionalidad de cualquier otra violación a las normas de la Constitución Política que no esté prevista en esta demanda y que sea advertida por el Consejo de Estado, en virtud de la competencia otorgada por el artículo 135 del CPACA.

Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 13, 29, 48, 95, 150-12, 169, 189-

11, 338 y 363 de la Constitución Política, y 18 de la Ley 1122 de 2007. El concepto de violación se centró en cuestionar el trato otorgado a los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, al exigirles la declaración anual del ingreso base de cotización – IBC- en las mismas condiciones que a quienes sí contaban con contrato, para lo cual expuso, en síntesis:

Infracción de la norma en que debió fundarse / El artículo 1 del Decreto 3085 de 2007 violó el artículo 189 (numeral 11) de la Constitución y el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 / Violación del principio nadie está obligado a lo imposible

Explicó que el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 ordenó reglamentar un sistema de presunción de ingresos aplicable a los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, teniendo en cuenta para ello variables objetivas como la actividad económica, región de operación, estabilidad y estacionalidad del ingreso.

El decreto acusado, en cambio, impuso una obligación general a todos los trabajadores independientes, con o sin contrato de prestación de servicios, consistente en declarar anualmente su IBC desde el mes de febrero de cada año hasta enero del siguiente. Esta disposición desconoció el mandato legal, pues estableció una declaración de carácter prospectivo que obligaba a los contribuyentes a predecir sus ingresos futuros, exigencia imposible de cumplir para los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, cuyos ingresos resultan variables o estacionales en cada vigencia. Por ende, el Gobierno excedió sus facultades reglamentarias y omitió regular el sistema de presunción de ingresos ordenado por la ley, al relegarlo a una regla meramente residual y sustituirlo por un mecanismo de autodeclaración anticipada con datos irreales.

El artículo 1, 2 y 3 del Decreto 3085 de 2007 violó el artículo 338 superior constitucional / Base gravable variable para el contribuyente trabajador independiente sin contrato de prestación de servicios

El demandante sostuvo que el Decreto 3085 de 2007 vulneró el principio de legalidad tributaria y excedió la potestad reglamentaria del Ejecutivo, al extender el concepto de “trabajadores independientes” a dos categorías distintas que, en su criterio, debían recibir un tratamiento diferenciado: los contratistas con ingresos ciertos y los independientes sin contrato, cuyos ingresos son variables o inciertos. A su juicio, esa generalización desconoció la distinción establecida en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 entre “independientes contratistas de prestación de servicios” y “demás contratos y tipos de ingresos”, imponiendo un régimen uniforme a situaciones económicas desiguales.

Afirmó que el decreto, al exigir una declaración anual anticipada de ingresos y limitar la posibilidad de modificar el ingreso base de cotización mediante la novedad de “variación temporal de salario” a un máximo de tres meses, obligaba a los trabajadores independientes sin contrato a mantener un mismo ingreso durante ese lapso, sin atender la estacionalidad o fluctuación propia de su actividad. Consideró que esa restricción desconoció el principio de igualdad material y resultó en una carga imposible de cumplir, pues ningún trabajador independiente sin contrato podría prever con certeza el monto de sus ingresos futuros.

Adicionalmente, cuestionó la obligación de presentar la declaración de ingresos ante notario bajo la gravedad del juramento, por estimarla irrazonable, al exigir a los independientes sin contrato manifestar anticipadamente el valor de sus ingresos mensuales, contraviniendo el artículo 338 de la CP.

Incumplimiento de los principios de equidad y proporcionalidad tributaria

El demandante precisó que el Decreto 3085 de 2007 desconoció los principios de equidad y proporcionalidad tributaria, al imponer una carga símil a todos los trabajadores independientes, desconociendo que entre éstos se encuentran trabajadores con realidades económicas desiguales, pues los independientes con contrato de prestación de servicios perciben ingresos fijos y previsibles, mientras que los independientes sin contrato dependen de rentas variables e inciertas, sujetas a las fluctuaciones del mercado por no contar con un contrato de prestación de servicios, a quienes, en consecuencia, debe aplicárseles la presunción de costos del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007.

Al exigir una declaración anual anticipada y restringir las modificaciones del IBC durante un periodo mínimo de tres meses, el decreto equiparó injustamente situaciones desiguales, ignorando la capacidad económica real de quienes no tenían contrato. Esa homogeneización anuló la diferenciación prevista en el citado artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, cuyo propósito fue establecer un sistema más equitativo y flexible para los trabajadores con ingresos fluctuantes.

El actor sostuvo que la medida impuso una carga desproporcionada a quienes no pueden determinar anticipadamente su ingreso mensual y, en consecuencia, vulneró la equidad vertical y horizontal del sistema tributario. Agregó que el decreto distorsionó

el principio de justicia fiscal, al tratar de manera igual a quienes se encontraban en circunstancias económicas distintas y desconocer la finalidad redistributiva del artículo 363 de la Constitución Política.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el Decreto 3085 de 2007 quedó tácitamente derogado por la Ley 2277 del 13 de 2022 y el Decreto 1601 de 5 de agosto de 2022, los cuales regularon el sistema de presunción de ingresos y el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia, así como de aquéllos con contratos diferentes al de prestación de servicios personales.

La entidad demandada citó un concepto técnico de la Subdirección de Pensiones y Otras Prestaciones del Ministerio de Salud y Protección Social, en el cual se indicó que el sistema de presunción de ingresos se sustentaba en un esquema de presunción de costos aplicable a los trabajadores independientes, cuyo ingreso neto mensual resultaba de restar dichos costos a los ingresos brutos. Con base en ese valor se determinaba la obligación de cotizar al Sistema de Seguridad Social Integral cuando el ingreso neto fuera igual o superior a un salario mínimo legal mensual vigente.

Según dicho concepto, y conforme al artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, que define las presunciones legales de capacidad de pago y de ingresos, el sistema de presunción de ingresos debía fundarse únicamente en la información de la actividad económica del trabajador, sin atender variables como la región de operación, la estabilidad o la estacionalidad del ingreso. En esa línea, posteriormente el Decreto 1601 de 2022 permitió establecer el IBC presunto, el cual servía de referente para la autoliquidación, fiscalización y determinación de la capacidad de pago de los trabajadores independientes en los sistemas de salud, pensiones y riesgos laborales.

Sostuvo que no se vulneró el derecho a la igualdad, porque el Decreto 3085 de 2007 no impuso cargas desproporcionadas, sino que buscó favorecer el acceso al Sistema General de Seguridad Social Integral de los trabajadores con ingresos variables y garantiza el acceso a prestaciones económicas dentro del régimen contributivo.

Afirmó que tampoco se desconoció el debido proceso, pues la norma flexibilizó los plazos para reportar novedades y ajustó el sistema de presunción del IBC, con el fin de simplificar los trámites administrativos y otorgar seguridad jurídica a los aportantes.

Indicó que el decreto respetó el artículo 48 de la Constitución Política, al ser garantista con los trabajadores independientes, tanto los que laboraban por cuenta propia como los que tenían contratos distintos al de prestación de servicios, quienes no contaban con ingresos fijos mensuales y requerían mecanismos flexibles para definir sus bases de cotización.

Agregó que, conforme al artículo 95 de la Constitución, el Gobierno Nacional debía establecer parámetros que presumieran la capacidad de pago y el nivel de ingresos de los trabajadores independientes, en aplicación del principio de solidaridad social y del deber compartido del Estado y los ciudadanos de contribuir al sostenimiento del sistema de salud.

Invocó el artículo 150 numeral 12 de la Constitución, para destacar que el decreto se enmarcó en el deber del Estado de garantizar la solidaridad y protección de la salud mediante la regulación de las cargas contributivas de los afiliados.

Finalmente, reiteró que el Decreto 3085 de 2007 quedó tácitamente derogado, puesto que el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes fue objeto de nueva regulación legislativa a partir del año 2015. Indicó que el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022, al reformar el sistema contributivo, estableció que solo los independientes con ingresos netos mensuales iguales o superiores a un salario mínimo debían cotizar mes vencido, sobre una base mínima equivalente al 40 % de sus ingresos mensuales o del valor mensualizado del contrato, según el tipo de independiente.

TRÁMITE PROCESAL

Mediante Auto del 24 de septiembre de 2024³, el despacho sustanciador ordenó surtir el trámite de sentencia anticipada, de acuerdo con el literal a) del artículo 182A del CPACA, por tratarse de un asunto de puro derecho.

Al tiempo, fijó el litigio en el estudio de legalidad de los artículos 1 y 2 del Decreto 3085 de 2007, expedido por el Ministerio de Protección Social, a partir de las normas que se citan como violadas, el concepto de violación y los argumentos de oposición expuestos en la contestación de la demanda.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

En los alegatos de conclusión, la parte demandante ⁴ reiteró los argumentos expuestos en la demanda, insistiendo en que el Decreto 3085 de 2007, vigente entre la expedición de la Ley 1122 de 2007 y la Ley 1753 de 2015, desnaturalizó la finalidad del artículo 18 de la Ley 1122, al sustituir el sistema de presunción de ingresos basado en variables objetivas por una declaración anual anticipada aplicable por igual a todos los trabajadores independientes.

Sostuvo que el decreto eliminó la distinción entre los trabajadores independientes con contrato de prestación de servicios y aquellos sin el pluricitado contrato o por cuenta propia, imponiendo a todos una misma carga formal. En su criterio, esta regulación desconoció la intención legislativa, al exigir la predeterminación de ingresos en un mercado variable e impredecible, propio de los independientes sin contrato, rentistas de capital y comerciantes.

Finalmente, señaló que:

“Ahora bien, los artículos 1, 2 y 3 son contrarios a lo dispuesto en el artículo 338 de la

Constitución Política (…)

Del mismo modo, los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 3085 de 2007, imponen la obligación de declarar los ingresos de los trabajadores, por lo tanto, no solamente se está reglamentando la manera en la cual se debe obtener el IBC, sino que, a su vez, se está imponiendo la

3 Samai, índice 23

⁴ Samai, índice 32

obligación de presentar una declaración que el Congreso no ha avalado, y que tampoco ha tenido iniciativa de crear.”

La parte demandada⁵ reiteró los argumentos del escrito de contestación. El Ministerio Público no conceptuó.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se decide la legalidad de algunos apartes de los artículos 1° y 2° del Decreto Reglamentario 3085 de 2007⁶, mediante el cual el Gobierno Nacional estableció la declaración anual del ingreso base de cotización para todos los trabajadores independientes, incluidos aquellos sin contrato de prestación de servicios, en desarrollo del artículo 44 de la Ley 1122 de 2007⁷.

En consecuencia, corresponde determinar si las disposiciones acusadas se ajustaron a los límites de la potestad reglamentaria y respetaron los principios de igualdad, equidad y legalidad tributaria, o si, por el contrario, excedieron el marco legal al imponer a todos los trabajadores independientes un régimen uniforme de declaración y cotización al Sistema de Seguridad Social Integral, desconociendo las diferencias en la naturaleza de sus ingresos y la finalidad del sistema de presunción de ingresos diseñado por el legislador.

Cuestión previa

Previo a abordar el estudio de fondo sobre la legalidad de los artículos 1° y 2° del Decreto Reglamentario 3085 de 2007, la Sala debe pronunciarse sobre dos aspectos procesales relevantes.

En primer lugar, se advierte que la parte demandante introdujo argumentos encaminados a sustentar la nulidad del artículo tercero del citado decreto, disposición que nunca fue objeto de las pretensiones de nulidad de la demanda inicial ni de su eventual reforma.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 162 y 173 del CPACA, la oportunidad procesal para formular pretensiones o modificarlas se circunscribe a la presentación de la demanda o de su reforma dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, razón por la cual las pretensiones, solicitudes o razonamientos ⁸ incorporados con posterioridad resultan extemporáneos, y su consideración supondría desconocer el derecho de defensa y contradicción de la entidad demandada, que no tuvo oportunidad de pronunciarse frente a ellos.

Admitir el estudio del nuevo artículo implicaría alterar el marco del litigio y vulnerar el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso, conforme al cual la sentencia debe guardar consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda. La jurisprudencia⁹ ha reiterado que el juez contencioso no

5 Samai, índice 31

6 Por el cual se reglamentó parcialmente el artículo 44 de la Ley 1122 de 2007

7 Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones

8 Tal es el caso de las declaraciones rendidas ante Notario Público bajo la gravedad del juramento, sobre el valor de los ingresos mensuales, establecida en el artículo 3 del Decreto 3085 de 2007.

⁹ Consejo de Estado Sección Primera, sentencia del 8 de mayo de 2025 Exp. 2017-00092-00. CP Oswaldo Giraldo López.

puede conceder más de lo pedido ni decidir sobre lo no pedido, pues ello desborda los límites de su competencia y afecta el debido proceso.

Por lo anterior, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre la nulidad del artículo tercero del Decreto Reglamentario 3085 de 2007 y sobre los argumentos planteados en los alegatos en torno a dicho precepto, limitando el análisis a los artículos primero y segundo que fueron objeto de la subsanación de la demanda.

En segundo lugar, la Sala precisa que la derogatoria del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, efectuada por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, no impide realizar el control de legalidad del Decreto Reglamentario 3085 de 2007. Si bien el citado decreto fue expedido formalmente en desarrollo del artículo 44 de la Ley 1122 de 2007, los argumentos de la parte demandante se estructuran a partir de las previsiones contenidas en el artículo 18, al estimar que las disposiciones reglamentarias desconocieron el alcance legal de las reglas sobre el IBC y la determinación del ingreso de los trabajadores independientes.

En ese contexto, la pérdida de vigencia de dicha disposición no suprime la competencia de esta jurisdicción para verificar si, al momento de la expedición del reglamento, la autoridad administrativa actuó dentro del marco legal vigente. La jurisprudencia¹⁰ de la Corporación ha sostenido, de manera reiterada, que la pérdida de vigencia de una disposición legal no restablece por sí misma el orden jurídico que pudo haberse vulnerado durante su aplicación, ni sanea los eventuales vicios de legalidad en los actos dictados con fundamento en ella. Su alcance se limita a cesar la vigencia del precepto, sin afectar la presunción de legalidad de los actos expedidos durante su vigencia, la cual se mantiene hasta que una decisión judicial la desvirtúe.

La misma conclusión se predica frente a la derogatoria tácita derivada de las modificaciones introducidas por las Leyes 1438 de 2011 (art. 33), 2277 de 2022 (art. 89) y el Decreto 1601 de 2022, que modificaron el diseño normativo del sistema de presunción de ingresos y del IBC a los trabajadores independientes.

Por consiguiente, la Sala realizará el examen de legalidad del Decreto 3085 de 2007 con base en el contexto normativo existente al momento de su expedición, particularmente en lo dispuesto en los artículos 18 y 44 de la Ley 1122 de 2007, ya que la derogatoria posterior de tales preceptos solo produce efectos hacia el futuro y no incide en la presunción de legalidad del acto administrativo.

Análisis del caso concreto

La Ley 1122 de 2007¹¹ introdujo ajustes al Sistema General de Seguridad Social en Salud con el propósito de mejorar la prestación de los servicios a los usuarios, mediante reformas orientadas a su dirección, financiación, universalización, equilibrio entre los actores, fortalecimiento de la salud pública y organización de las redes de atención. En el capítulo de asegurabilidad estableció:

10 Bajo el mismo criterio, Sentencias de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 14 de enero de 1991 (S-157), M. P. Carlos Gustavo Arrieta Alandete, y del 19 de noviembre de 1996 (Al-08 (3542), C. P. Juan Alberto Polo Figueroa Sala Plena; y de la Sección Cuarta de la misma corporación, del 27 de mayo de 2010 (16621), C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, 30 de mayo de 2011 (17269), 22 de marzo de 2013 (17379), C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, 4 de septiembre de 2014 (19039), 9 de abril de 2015 (19451), C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia, 27 de junio de 2018 (21235), C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 5 de julio de 2018 (21952), C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y 26 de febrero de 2020 (23382), C. P. Julio Roberto Piza, entre otras.

¹¹ Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

Artículo 18. Aseguramiento de los independientes contratistas de prestación de servicios. Los independientes contratistas de prestación de servicios cotizarán al Sistema General de Seguridad Social en Salud el porcentaje obligatorio para salud sobre una base de la cotización máxima de un 40% del valor mensualizado del contrato. El contratista podrá autorizar a la entidad contratante el descuento y pago de la cotización sin que ello genere relación laboral.

Para los demás contratos y tipos de ingresos el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas, la región de operación, la estabilidad y estacionalidad del ingreso.

(…).

El artículo 44 de la citada ley, reza:

Artículo 44. De la información en el Sistema General de Seguridad Social. En el transcurso de los siguientes seis meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, el Ministerio de la Protección Social definirá el plan de implementación del Sistema Integrado de Información de la Protección Social, Sispro ¹², este Plan será enviado al Congreso Nacional. Dicho sistema deberá cumplir las siguientes funciones:

Registrar la información de acuerdo con las normas emanadas del Ministerio de la Protección Social. Capturar y sistematizar la información del Sistema de Vigilancia Epidemiológica, Sivigila, y ponerla a disposición del Instituto Nacional de Salud, del Ministerio de la Protección Social, la Comisión de Regulación en Salud, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y de las Entidades Territoriales;

Recoger y sistematizar la información que determine el Ministerio de la Protección Social para monitorear los resultados en salud de las Entidades Territoriales, las aseguradoras y los prestadores con el fin de alimentar el Sistema de Rectoría y Administración por resultados previsto en el artículo 22¹³ de la presente ley.

Parágrafo 1°. En todo caso las Entidades Promotoras de Salud, EPS, garantizarán la administración en línea de las bases de datos de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, asegurando su depuración, y el correcto y oportuno registro de las novedades. Estas se administrarán de acuerdo a los lineamientos técnicos del Ministerio de la Protección Social y estarán al servicio de los diversos actores que deben tomar decisiones especialmente el Ministerio de la Protección Social, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el Fosyga, la Superintendencia Nacional de Salud, los Municipios, Distritos y Departamentos, las Administradoras del Régimen Subsidiado y los prestadores de servicios.

Parágrafo 2°. La rendición de información y la elaboración del Registro Individual de Prestación de Servicios, RIPS, serán obligatorias para todas las entidades y organizaciones del sector que tengan parte en su elaboración y consolidación.

De la lectura de los artículos 18 y 44 de la Ley 1122 de 2007 se advierte que el legislador persiguió finalidades distintas; la primera disposición tuvo un propósito sustantivo y contributivo, al fijar las reglas del aseguramiento y la base de cotización de los trabajadores independientes, ordenando al Gobierno reglamentar un sistema de presunción de ingresos que permitiera determinar la capacidad económica de quienes no cuentan con contrato de prestación de servicios, atendiendo factores objetivos

12 El Sistema Integral de Información de la Protección Social (SISPRO) es la herramienta que centraliza, procesa y consolida la información del sector salud y protección social para apoyar la formulación de políticas, la gestión y el control del sistema. Integra las instituciones, normas y procesos tecnológicos que regulan el registro, flujo y uso de datos, mediante una bodega central que alimenta indicadores y reportes a partir de fuentes como el RUAF, RIPS, PILA, SIHO, SGD y SISMED.

13 Artículo 22. Del subsidio a la cotización. Aquellas personas que teniendo derecho al régimen subsidiado pero que, hayan cotizado al régimen contributivo dos (2) años dentro de los últimos cuatro (4) años, tendrán prioridad en cualquier programa de subsidio a la cot ización que como desarrollo de la presente ley, se implemente en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Parágrafo. El Subsidio a la cotización, una vez sea definido por la Comisión de Regulación en Salud, se mantendrá por lo menos durante un año a los beneficiarios del mismo.

como la actividad, la región y la estacionalidad del ingreso. De otra parte, el artículo 44 obedeció a una finalidad instrumental y administrativa, orientada a crear el Sistema Integrado de Información de la Protección Social –SISPRO–, con el fin de garantizar el registro, depuración y actualización oportuna de novedades en las bases de datos de los afiliados, así como la trazabilidad de la información necesaria para el control y reconocimiento de las prestaciones económicas.

Ahora bien, el Decreto 3085 de 2007 reglamentó parcialmente el artículo 44 de la Ley 1122 de 2007, en consideración a lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de los artículos 15¹⁴ y 19¹⁵ de la Ley 100 de 1993, así como de los Decretos 1465 del 2005¹⁶, 1931 de 2006¹⁷ y 1670 de 2007¹⁸

En virtud de ello, el acto acusado estableció, en términos generales, la obligación de presentar una declaración anual anticipada del IBC, fijó las condiciones para modificar los ingresos declarados, con distinción entre variaciones permanentes y temporales, y limitó los efectos de dichas variaciones exclusivamente hacia el futuro. Además, dispuso un procedimiento especial para los trabajadores independientes con ingresos equivalentes a un salario mínimo, exigió el soporte notarial de los ingresos y su registro ante las EPS, y facultó al Ministerio de la Protección Social y a las administradoras del sistema para verificar la correspondencia entre el IBC declarado y el ingreso real, imponer sanciones e intereses en caso de inconsistencias y excluir las diferencias injustificadas del cálculo de las prestaciones económicas.

En este contexto normativo, le corresponde a la Sala abordar el examen de legalidad del Decreto 3085 de 2007 en dos aspectos: (i) en primer lugar, se analizará el contenido del artículo 1°, que impuso a todos los trabajadores independientes la obligación de presentar una declaración anual del ingreso base de cotización, para determinar, según los argumentos de la demanda, si dicha exigencia respetó los límites de la potestad reglamentaria y los principios del derecho; y, (ii) en segundo término, se examinará el artículo 2°, relativo a las modificaciones del IBC declarado, a fin de verificar si la restricción para variar el ingreso resulta compatible con los principios de legalidad, equidad y proporcionalidad contributiva.

14 Artículo 15. Afiliados. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones (modificado por la Ley 797 de 2003):

En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Así mismo, las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes y los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.(…)

Parágrafo 1º. En el caso de los trabajadores independientes se aplicarán los siguientes principios:

El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efect ivamente percibidos por el afiliado. De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley;

Podrán efectuarse pagos anticipados de aportes;

El Gobierno Nacional establecerá un sistema de descuento directo de aportes para permitir el pago directo de los mismos;

Las administradoras no podrán negar la afiliación de los trabajadores independientes ni exigir requisitos distintos a los expresamente previstos por las normas que las rigen;

Los aportes podrán ser realizados por terceros a favor del afiliado sin que tal hecho implique por sí solo la existencia de una relación laboral;

 Para verificar los aportes, podrán efectuarse cruces con la información de las autoridades tributarias y, así mismo, solicitarse otras informaciones reservadas, pero en todo caso dicha información no podrá utilizarse para otros fines.

15 Artículo 19. Base de Cotización de los trabajadores independientes. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos. (…)

En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.

16 Reglamentó diversas normas sobre el Sistema de Seguridad Social Integral, estableciendo la obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) como mecanismo electrónico para el pago unificado de aportes a pensiones, salud, riesgos laborales, SENA, ICBF y Cajas de Compensación. Por lo que definió los actores del sistema –administradoras, operadores de información e instituciones financieras–, sus funciones y responsabilidades en el flujo, validación y seguridad de la información, y dispuso las características técnicas del sistema electrónico, su interconexión obligatoria, la confidencialidad de los datos y las sanciones por incumplimiento de las obligaciones de operación y transparencia.

17 Por medio del cual se establecen las fechas de obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes y se modifica parcialmente el Decreto 1465 de 2005.

¹⁸ Por medio del cual se ajustan las fechas para el pago de aportes al Sistema de la Protección Social y para la obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes

La obligación de presentar la declaración anual de ingresos

El artículo 1° del Decreto 3085 de 2007 estableció que todos los trabajadores independientes debían presentar, a más tardar en febrero de cada año, una declaración anual del ingreso base de cotización ante las entidades administradoras del Sistema de la Protección Social, indicando el ingreso que serviría para liquidar sus aportes desde ese mes y hasta enero del año siguiente. En caso de omisión, la norma dispuso que se presumiría el mismo IBC del periodo anterior.

La declaración podía efectuarse en formularios físicos o por medios electrónicos, y, en todo caso, el ingreso base no podía ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente ni al porcentaje previsto en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, aplicándose, cuando fuera pertinente, el sistema de presunción de ingresos. Puntualmente, los apartes sobre los que se pretende la nulidad son los siguientes:

“Artículo 1°. Declaración Anual de Ingreso Base de Cotización. Todos los trabajadores independientes deberán presentar una declaración anual a más tardar en el mes de febrero de cada año, en la cual informen a las entidades administradoras del Sistema de la Protección Social a las que se encuentren afiliados, en la misma fecha prevista para el pago de sus aportes, el Ingreso Base de Cotización, IBC, que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente. (…)

El demandante sostiene que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria y vulneró el principio de legalidad tributaria al imponer, mediante el Decreto 3085 de 2007, la obligación de presentar una declaración anual anticipada del IBC a todos los trabajadores independientes, con o sin contrato de prestación de servicios. Afirma que dicho mecanismo no fue previsto por el legislador y sustituyó el sistema de presunción de ingresos ordenado por la ley, basado en variables objetivas como la actividad económica, la región y la estacionalidad del ingreso. A su juicio, esta exigencia desconoce la naturaleza fluctuante e incierta de los ingresos de quienes laboran por cuenta propia o sin contrato de prestación de servicios, imponiéndoles una carga materialmente imposible de cumplir y asimilándolos a los contratistas con ingresos fijos, en contravía de los principios de equidad, proporcionalidad e igualdad.

Contrario sensu, el Ministerio de la Protección Social sostuvo que el ordenamiento jurídico vigente ya permitía determinar el ingreso neto mensual efectivamente percibido por los trabajadores independientes que laboraban por cuenta propia o mediante contratos distintos a la prestación de servicios personales, sin necesidad de acudir a un sistema autónomo de presunción de ingresos. En consecuencia, el Decreto 3085 de 2007 no creó una presunción nueva, sino que operativizó el deber legal de reportar los ingresos reales de los trabajadores independientes dentro del marco del SIPRO.

En relación con el planteamiento de la parte demandante, según el cual el artículo 1° del Decreto 3085 de 2007 fijó directamente y sin facultad para ello, “los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”, la Sala considera que tal afirmación carece de sustento jurídico, por lo siguiente:

A través de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, con el fin de garantizar los derechos irrenunciables de las personas y protegerlas frente a las contingencias que afecten su calidad de vida. Dicha ley estableció la afiliación obligatoria para todos los trabajadores, dependientes o independientes, al Sistema General de Pensiones y de Salud, así como la obligación correlativa de efectuar aportes conforme a los ingresos percibidos.

Valga precisar que el trabajador independiente es la persona natural que desarrolla una actividad económica por su cuenta y riesgo, con autonomía y sin subordinación jurídica. Esta categoría comprende tanto a quienes celebran contratos de prestación de servicios, como a quienes ejercen actividades por cuenta propia o perciben rentas de capital u otros ingresos distintos a dicho contrato¹⁹. Incluso, la Sala ha afirmado que “todas las personas que sin estar vinculadas por contrato de trabajo ni de prestación de servicios, perciban ingresos propios derivados de una actividad económica o de la explotación de un capital, están obligadas a afiliarse y realizar aportes al sistema, en aplicación de los principios de solidaridad, universalidad y capacidad contributiva.”²⁰

El artículo 15 de la citada ley, modificado por el artículo 3 de la Ley 797 de 2003, incluyó dentro de los afiliados obligatorios a los trabajadores independientes con capacidad de pago. Para estos, el parágrafo primero determinó que el ingreso base de cotización no podía ser inferior al salario mínimo y debía guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, reconociendo la posibilidad de deducir las expensas necesarias para el ejercicio de la actividad productiva.

El Decreto 510 de 2003 precisó que los trabajadores independientes debían declarar ante la administradora del sistema el monto de los ingresos efectivamente percibidos, manifestación que debía realizarse bajo la gravedad del juramento, y reiteró que la base de cotización mínima sería de un salario mínimo y la máxima de veinticinco salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Posteriormente, el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 introdujo una distinción entre los contratistas de prestación de servicios, cuya base de cotización equivale al 40% del valor mensualizado del contrato, y los demás trabajadores independientes, para quienes, como ya se ha dicho, el legislador ordenó al Gobierno Nacional reglamentar un sistema de presunción de ingresos atendiendo variables como la actividad económica, la región, la estabilidad y la estacionalidad del ingreso.

Tratándose de la base de cotización en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, la jurisprudencia ha precisado que su desarrollo normativo se remonta a las disposiciones reglamentarias que implementaron el sistema de presunción de ingresos. En un comienzo, la Superintendencia Nacional de Salud adoptó el diseño conceptual de dicho sistema mediante la Resolución 9 de 1996²¹, utilizado por las Entidades Promotoras de Salud – EPS- para determinar la base de cotización de los trabajadores independientes. Posteriormente, el artículo 66 del Decreto 806 de 1998²² dispuso que dicha base sería la determinada sobre los ingresos que calcule la EPS conforme al sistema de presunción definido por la mencionada Superintendencia. Más

19 Corte Constitucional, Sentencia C-578 de 2009, MP. Juan Carlos Henao Pérez

20 Sentencia del 25 de junio de 2025, exp. 29480, C. P. Wilson Ramos Girón

21 Por medio de la cual se establece el Sistema de Presunción de Ingresos para los trabajadores independientes

²² Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional

adelante, el artículo 25 del Decreto 1406 de 1999²³ indicó que, cuando los ingresos reales del trabajador independiente superen los resultantes de la aplicación de las presunciones mínimas, los aportes deben efectuarse con base en los ingresos efectivamente percibidos, caso en el cual, los trabajadores independientes que desearan afiliarse al Sistema debían presentar una declaración anual para informar anticipadamente a la EPS el IBC que serviría para liquidar sus aportes desde febrero de cada año y hasta enero del siguiente²⁴.

Conviene precisar que la base de cotización debe corresponder a los ingresos reales del trabajador independiente, de manera que, aun cuando las cotizaciones se hubieran efectuado sobre ingresos presuntos o se omitiera la obligación de aportar, estas podían verificarse y ajustarse con base en la información declarada ante la DIAN, conforme a lo previsto en el parágrafo 1°, literal f) del artículo 15 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 3° de la Ley 797 de 2003, disposición que autoriza los cruces de información entre las autoridades tributarias y las entidades del Sistema de Seguridad Social.

De lo expuesto se colige que tanto la obligación de afiliarse y contribuir al Sistema General de Seguridad Social Integral como la determinación de la base de cotización de los trabajadores independientes, ya sea que celebren contratos de prestación de servicios o actúen por cuenta propia, fueron definidas por el legislador con anterioridad a la expedición del Decreto 3085 de 2007. Tales parámetros derivan de la Ley 100 de 1993 y sus modificatorias, que impusieron la afiliación obligatoria de todos los trabajadores independientes y dispusieron que las cotizaciones se calcularan sobre los ingresos efectivamente percibidos.

El precepto demandado no introdujo un nuevo criterio para definir la base gravable ni modificó los límites previamente establecidos por el legislador; por el contrario, se remitió expresamente al artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, que fijó la base máxima de cotización para los contratistas y facultó al Gobierno Nacional para reglamentar el sistema de presunción de ingresos aplicable a los demás tipos de rentas.

En ese marco, el artículo 1° del Decreto 3085 de 2007 se circunscribió a establecer la forma, oportunidad y medio por los cuales los trabajadores independientes debían

23 Por el cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho sistema y se dictan otras disposiciones

(…)

Artículo 25. Ingreso Base de Cotización para trabajadores independientes afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS. Las entidades promotoras de salud-EPS deberán, al memento de la afiliación, aplicar con suma diligencia a los trabajadores independientes los cuestionarios que, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores deben efectuar al SGSSS, han establecido los órganos de control o aquellos que sean establecidos en el futuro.

En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales. Para tal efecto, los trabajadores independientes que deseen afiliarse al SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.

Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingreso Base de Cotización dentro de los plazos previstos en el presente decreto, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización para el período será el declarado en el año inmediatamente anterior, aumentado en un porcentaje igual al reajuste del salario mínimo legal vigente. En todo caso, dicho Ingreso Base de Cotización no será inferior a la base mínima legal que corresponda.

24 Sentencia del 5 de junio de 2025, exp. 29087, C. P. Wilson Ramos Girón

25 Sentencias del 14 de septiembre de 2023, exp. 26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, 11 de octubre de 2024, exp. 26868, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y 20 de febrero de 2025, exp. 28878, C. P. Luis Antonio Rodríguez Montaño en las cuales se detalló que, por disposición legal, el cálculo del IBC para liquidar los aportes a salud quedó a cargo del Gobierno Nacional mediante reglamentación de un sistema de presunción de ingresos, que a su vez el ejecutivo le asignó a la Superintendencia Nacional de Salud, órgano que adoptó y estableció el diseño conceptual del sistema de presunción de ingresos sujeto a la afiliación voluntaria del trabajador independiente, y el diligenciamiento de los cuestionarios que permitan establecer la base presunta mínima. Dijo también que cuando los ingresos reales del trabajador independiente superaban los resultantes de la aplicación de bases mínimas, los aportes debían hacerse sobre los reales, y ante diferencias entre los valores declarados ante la DIAN y los aportes al sistema, estos debían ajustarse

Adicionalmente en el caso analizado por la Sala a través de la Sentencia del 27 de febrero de 2025, exp. 28012, C. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, evocatoria de varios de los fallos citados con antelación, el independiente contaba con la declaración de renta como indicador de ingreso de obligatoria atención por virtud del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, que desplazaba la presunción del mismo.

reportar su IBC ante las entidades administradoras del sistema, sin alterar los elementos esenciales del aporte. Este deber formal de información no implicó la creación de sujetos pasivos ni de bases gravables nuevas, pues la determinación del IBC continuó regida por la ley. La denominada declaración anual, en realidad, constituye un instrumento técnico de verificación y registro dentro del Sistema Integrado de Información de la Protección Social (SISPRO), en desarrollo de lo previsto en el artículo 44 de la Ley 1122 de 2007.

En consecuencia, la disposición acusada no excede la potestad reglamentaria conferida al Ejecutivo por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, ni desconoce el principio de legalidad tributaria del artículo 338 ibidem, porque no crea tributos, tarifas ni bases gravables nuevas, sino que desarrolla un instrumento de gestión de información compatible con la finalidad de control y sostenibilidad del sistema.

En relación con el planteamiento de la parte demandante, según el cual el Decreto 3085 de 2007 desconoció el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 al sustituir el sistema de presunción de ingresos por una declaración anual anticipada, la Sala advierte que dicho argumento parte de una premisa incorrecta.

En efecto, se reitera que el decreto demandado no reglamentó el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, que ordenó al Gobierno Nacional diseñar un sistema de presunción de ingresos con base en variables objetivas (actividad económica, región de operación, estabilidad y estacionalidad del ingreso), sino el artículo 44 de la misma ley, mediante el cual se dispuso la creación del Sistema Integrado de Información de la Protección Social (SISPRO).

Por tanto, la declaración anual prevista en el artículo 1° del Decreto no constituye un mecanismo de presunción de ingresos ni tiene por objeto estimar la base gravable de los aportes. Como ya se mencionó, se trata de un instrumento de reporte y verificación de datos, concebido para consolidar la información de los afiliados y garantizar la interoperabilidad entre las entidades del sistema, en desarrollo de la política pública de administración y control integral de la información en materia de seguridad social.

De esta manera, la disposición acusada no sustituyó ni desconoció el sistema de presunción previsto por el legislador, sino que lo complementó en el plano operativo, al exigir la remisión periódica de datos que facilitan su control y actualización dentro del SISPRO. Su finalidad es administrativa e informativa, no normativa ni sustantiva, y se enmarca plenamente dentro de la potestad reglamentaria atribuida al Ejecutivo para asegurar la correcta implementación del sistema integral.

En cuanto al argumento según el cual la declaración anual de ingresos resulta inexigible para los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, por la naturaleza fluctuante e incierta de sus ingresos, la Sala considera que tal planteamiento no puede prosperar.

El artículo 1° del Decreto 3085 de 2007 no impone una carga inmodificable ni exige la predeterminación de ingresos futuros. En realidad, establece un deber formal de información, mediante el cual los trabajadores independientes deben declarar, en febrero de cada año, el IBC que servirá como referencia para sus aportes. Dicho valor

no es definitivo, pues puede ajustarse conforme a los ingresos efectivamente percibidos durante el periodo, lo que permite reflejar la realidad económica del afiliado y asegurar la correspondencia entre sus aportes y su capacidad contributiva según se analizara en el marco del segundo artículo del acto acusado.

El deber de presentar la declaración anual se enmarca en la potestad de verificación y control que ejerce el Estado sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social Integral, en desarrollo del principio de solidaridad y de la obligación general de contribuir conforme con la capacidad económica prevista en el artículo 95.9 de la Constitución Política.

Así, la disposición acusada no genera una obligación materialmente imposible, sino un deber formal razonable y proporcionado, encaminado a garantizar la transparencia y el control de los aportes dentro del sistema. El trabajador independiente, incluso sin contrato de prestación de servicios, dispone de medios objetivos (por ejemplo, registros contables, información de su actividad económica o declaraciones tributarias) para determinar su ingreso, de modo que la eventual variabilidad de este no lo exonera del cumplimiento del deber de información.

Por ello, la condición de trabajador independiente sin contrato no constituye un supuesto que imposibilite la presentación de la declaración anual ni releva del cumplimiento del deber de cotizar conforme con la capacidad económica real. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que “la sola referencia al principio de que nadie está obligado a lo imposible no es razón suficiente para sustraerse de la obligación de afiliarse y pagar los aportes al sistema de seguridad social” ²⁶.

En esa medida, la obligación reglamentaria de presentar una declaración anual de ingresos no desconoce la naturaleza variable de los ingresos de los trabajadores independientes, sino que busca su registro y posterior ajuste conforme a la información real que se obtenga en el curso del año. Se trata de una medida razonable de control que permite al Estado identificar las variaciones en los ingresos y fortalecer la sostenibilidad del Sistema Integrado de Información de la Protección Social.

Finalmente, para la Sala tampoco prospera el argumento según el cual el artículo 1° del Decreto 3085 de 2007 vulnera los principios de igualdad y equidad, al imponer un mismo régimen de declaración a los trabajadores independientes con y sin contrato de prestación de servicios.

La norma no desconoce las diferencias económicas entre tales grupos, pues la determinación del IBC continúa sujeta a los parámetros legales fijados por el legislador. Mientras el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 establece un techo máximo del 40% del valor mensualizado del contrato para los contratistas, los demás independientes declaran y cotizan con base en los ingresos efectivamente percibidos o determinados por el sistema de presunción (que no es objeto de este decreto). En esa medida, el acto acusado no uniformó la base económica de los aportes, sino que adoptó un deber común de información, indispensable para el control y la transparencia del sistema.

El establecimiento de una misma obligación formal de declarar no implica trato desigual, pues todos los trabajadores independientes, con independencia de la fuente

26 Sentencia del 11 de octubre de 2024, exp. 26868, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto

o estabilidad de su ingreso, participan de un mismo régimen contributivo y se someten a idénticos deberes de reporte y verificación. La diferencia material radica en la determinación del ingreso, que sigue regulada por la ley.

Por consiguiente, no se configura vulneración alguna del principio de igualdad ni del de equidad tributaria o contributiva, toda vez que la medida acusada persigue fines legítimos de control, transparencia y sostenibilidad del Sistema General de Seguridad Social Integral, dentro de los límites de la potestad reglamentaria conferida al Ejecutivo.

En suma, los argumentos propuestos por el demandante no desvirtúan la legalidad del artículo 1° del Decreto 3085 de 2007.

La regulación sobre las modificaciones del ingreso base de cotización

El artículo 2° del Decreto 3085 de 2007 dispuso que el trabajador independiente debía modificar la declaración anual del IBC cada vez que se produjeran cambios en sus ingresos. Para ese fin, podía hacerlo mensualmente mediante los formularios diseñados o por medios electrónicos, a través de las novedades de “variación permanente de salario”, cuando conociera con certeza el ingreso mensual que percibiría durante un periodo determinado, o de “variación temporal de salario”, cuando existiera incertidumbre sobre su monto real.

A su vez, la norma acusada precisó que la variación temporal sólo tendría efectos por un período máximo de tres (3) meses, dentro del cual no podría registrarse otra variación de la misma naturaleza. Además, estableció que los ajustes al IBC solo producirían efectos hacia el futuro, que las diferencias superiores al 40% respecto del promedio del año anterior no serían tenidas en cuenta para la liquidación de prestaciones económicas, y que las correcciones de períodos ya pagados se tramitarían conforme a las normas vigentes sobre autoliquidaciones.

Puntualmente, los apartes sobre los que se pretende la nulidad son los siguientes:

“Artículo 2°. Modificaciones en el Ingreso Base de Cotización. El trabajador independiente deberá modificar la declaración Anual de IBC siempre que se produzcan cambios en sus ingresos, para ello deberá modificar su declaración del Ingreso Base de Cotización, mensualmente, en los formularios diseñados para el efecto, o de manera electrónica utilizando una de las siguientes novedades: "Variación permanente de salario", cuando el trabajador independiente conozca con certeza el valor del ingreso mensual que percibirá durante un período de tiempo, o "Variación temporal de salario", cuando se desconozca el monto real del citado ingreso.

La variación temporal antes mencionada, sólo será efectiva por un período máximo de tres

(3) meses, período dentro del cual no se podrá realizar otra novedad de variación temporal.

(…)

Las variaciones en el Ingreso Base de Cotización que excedan de cuarenta por ciento (40%) respecto del promedio de los doce (12) meses inmediatamente anteriores, no serán tomados en consideración, en la parte que exceda de dicho porcentaje, para efectos de la liquidación de prestaciones económicas. (…)

La demanda sostiene que el artículo 2° desconoce el principio de igualdad y excede la potestad reglamentaria al imponer un mismo régimen de modificación del IBC para

todos los trabajadores independientes, sin distinguir entre los contratistas con ingresos fijos y quienes perciben rentas variables. Afirma que la limitación de la “variación temporal de salario” a tres (3) meses obliga a estos últimos a anticipar o mantener ingresos inciertos, en contravía del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007.

El Ministerio de la Protección Social, por su parte, insiste en que la disposición no crea cargas nuevas ni asimila las bases de cotización, sino que establece un deber formal de información con posibilidad de actualización trimestral, orientado al control y seguimiento del SISPRO, sin desconocer la naturaleza fluctuante de los ingresos.

Previo al análisis de fondo del segundo cargo, la Sala advierte que, si bien dentro de las pretensiones el demandante solicita la nulidad del aparte del artículo 2° del Decreto 3085 de 2007 que dispone: “Las variaciones en el Ingreso Base de Cotización que excedan de cuarenta por ciento (40%) respecto del promedio de los doce (12) meses inmediatamente anteriores, no serán tomadas en consideración, en la parte que exceda de dicho porcentaje, para efectos de la liquidación de prestaciones económicas”, lo cierto es que no formula un cargo concreto en torno a dicho límite del 40% ni desarrolla argumento alguno que permita cuestionar su legalidad.

En todo caso, la Sala precisa que las prestaciones económicas difieren de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social Integral. Mientras las cotizaciones constituyen aportes periódicos destinados a financiar los distintos subsistemas de salud, pensiones y riesgos laborales, las prestaciones económicas corresponden a los pagos que se reconocen al trabajador, afiliado o a sus beneficiarios cuando se materializan contingencias protegidas, tales como incapacidades por enfermedad o accidente, licencias de maternidad y paternidad, cesantías, subsidios de salud o auxilios funerarios. Así, el límite del 40% previsto en el artículo 2° del Decreto 3085 de 2007 se refiere exclusivamente al cálculo de dichas prestaciones y no a la base gravable de los aportes, la cual continúa regulada directamente por la ley según lo analizado en el cargo anterior.

De igual forma, como se explicó al analizar el artículo 1°, el Decreto no introdujo diferencias en las bases de cotización entre trabajadores independientes con o sin contrato de prestación de servicios. Esa distinción proviene directamente del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, que fijó el parámetro del 40% del valor mensualizado del contrato para los contratistas y remitió al sistema de presunción de ingresos para los demás independientes.

Ahora bien, en el caso ya advirtió que el deber de presentar la declaración anual de ingresos recae sobre todos los trabajadores independientes, con o sin contrato de prestación de servicios, sin que la fluctuación de sus ingresos constituya una razón para eludir su cumplimiento. No obstante, en este punto, corresponde estudiar si la limitación de la “variación temporal de salario” a tres (3) meses desconoce la realidad económica de los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, cuyos ingresos son variables e inciertos. A juicio del demandante, la norma los somete al mismo régimen que a los contratistas con ingresos fijos, imponiendo una carga imposible y un trato igual a situaciones desiguales.

En efecto, la expresión “período dentro del cual no se podrá realizar otra novedad de variación temporal” contenida en el inciso segundo del artículo 2 del Decreto 3085 de

2007, para la Sala vulnera el ordenamiento jurídico superior, en tanto excede la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional y desconoce los principios constitucionales de equidad, proporcionalidad y primacía de la realidad económica en materia contributiva.

Como se ha mencionado, el Decreto 3085 de 2007 fue expedido en desarrollo del artículo 44 de la Ley 1122 de 2007, disposición que ordenó la implementación del Sistema Integrado de Información de la Protección Social (SISPRO), con el fin de sistematizar, registrar y actualizar los datos relativos a los afiliados, aportes y prestaciones del Sistema General de Seguridad Social. En ese marco, el Ejecutivo podía establecer mecanismos técnicos de reporte y control de información, pero no estaba habilitado para imponer restricciones materiales que afectaran la determinación del IBC o la correspondencia entre este y la realidad económica del afiliado.

La regla según la cual la variación temporal de salario solo puede realizarse una vez cada tres (3) meses introduce una restricción irrazonable para los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, cuyos ingresos pueden ser variables, estacionales e inciertos mes a mes. A diferencia de los contratistas con honorarios pactados, aquellos que actúan por cuenta propia, en principio, no cuentan con una base fija de ingresos que pueda proyectarse trimestralmente, por lo que exigirles mantener un IBC durante dicho lapso desconoce su realidad económica y afecta la correspondencia entre ingreso real y aporte, prevista en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993.

La medida, además, resulta contraria al principio de igualdad material, prevista en el artículo 13 de la Carta Política, pues aplica de forma indistinta a trabajadores con condiciones económicas disímiles, imponiendo una carga desproporcionada a quienes tienen ingresos inciertos. También contraviene el principio de capacidad contributiva - art. 95.9 C.P.-, al impedir ajustar el ingreso efectivamente percibido en correspondencia con la realidad económica, con consecuencias que incluso inciden en la liquidación de prestaciones económicas como subsidios e incapacidades, cuya determinación depende de la información registrada en el SISPRO.

En esa medida, la restricción trimestral no constituye una medida de orden técnico o informativo –propia del artículo 44 de la Ley 1122 de 2007–, sino una limitación sustantiva que impide reportar la realidad económica del contribuyente. El Gobierno, al fijar dicho plazo, desbordó la potestad reglamentaria, transformando un deber de reporte en una restricción sobre el derecho a ajustar el ingreso base de cotización conforme con los ingresos realmente percibidos.

Por lo anterior, la Sala concluye que la expresión “período dentro del cual no se podrá realizar otra novedad de variación temporal” contenida en el inciso segundo del artículo 2° del Decreto 3085 de 2007 excede la potestad reglamentaria conferida al Ejecutivo, vulnera los principios de equidad y proporcionalidad y desconoce la naturaleza fluctuante del ingreso de los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios. En consecuencia, se declarará su nulidad.

Por lo anterior expuesto, esta Sección anulará el apartado antes señalado y negará la anulación de las demás disposiciones acusadas, porque los cargos de la nulidad no desvirtuaron la presunción de legalidad que las amparan, al haberse establecido que

no quebrantaron el ordenamiento superior ni configuraron un exceso en la potestad reglamentaria.

No se condenará en costas de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA y la primera regla de decisión de la sentencia del 23 de septiembre de 2025 (Exp. 28292 CP Wilson Ramos Girón), atendiendo a que se ventila un interés público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

1. ANULAR la expresión “período dentro del cual no se podrá realizar otra novedad de variación temporal” contenido en el inciso segundo del artículo 2 del Decreto 3085 de 2007, expedido por el Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. NEGAR la nulidad de las demás disposiciones demandadas.
3. Sin condena en costas.

Notifíquese y comuníquese,

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador