CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá, D C., cinco (05) de marzo dos mil veintiséis (2026)

Referencia:	Nulidad - Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación:	11001-03-27-000-2024-00015-00 (28594)
Demandante:	Julián Andrés Gómez García
Demandada:	Superintendencia de Notariado y Registro
Temas:	Artículo 5 de la Resolución 2436 de 2021 [parcial]. Liquidación derechos de registro. Devolución.

 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda1 de nulidad promovida por Julián Andrés Gómez García contra el artículo 5 de la Resolución 2436 de 2021 [parcial]2, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante el cual se estableció que «[e]n la inscripción de escrituras públicas por medio de las cuales se constituye fiducia mercantil se causarán los derechos correspondientes a los actos con cuantía de que trata el literal b) del artículo 1 de la presente resolución, sobre el valor más alto que surja entre el dado al contrato y el avalúo catastral o autoavalúo del predio de que se trate»3, con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos por los cuales la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso4 liquidó el derecho de registro [parcial] -sobre fiducia mercantil a favor de Fiduciaria Bogotá SA e hipoteca-⁵ y el 2% de conservación documental6, y decidió la solicitud de devolución por pago en exceso.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

La Superintendencia de Notariado y Registro mediante la Resolución 2436 de 2021 -acto general parcialmente demandado-, en uso de las facultades conferidas por los artículos 74 de la Ley 1579 de 20127, y 11.22 y 13.13 del Decreto 2723 de 2014 actualizó las tarifas por concepto del ejercicio de la función registral y estableció que en la inscripción de escrituras públicas de constitución de fiducia mercantil se causarán los «derechos» correspondientes a los actos con cuantía -literal b) del artículo 1 ib.-, sobre el valor más alto

¹ La demanda se presentó -sin solicitud de suspensión provisional- el 21 de enero de 2022 ante el Tribunal Administrativo de Boyacá -exp. 15001-23- 33-000-2022-00049-00-. Por auto de 01 de junio de 2022, se remitió por competencia a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Sogamoso

-lugar de expedición del acto que negó la devolución de $8.704. 684-. El 16 de noviembre de 2023, el Juzgado Primero Administrativo del citado circuito judicial -exp. 15759-33-33-001-2022-00212-00- declaró la falta de competencia y ordenó su remisión a esta corporación, en consideración a la pretensión de nulidad parcial del acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional.

² Por la cual se actualizan las tarifas por concepto del ejercicio de la función registral y se dictan otras disposiciones. Los actos demandados se refieren a la liquidación y devolución de los derechos de registro, que no al impuesto de registro. Se precisa que en el ejercicio de la función registral la inscripción de actos y negocios jurídicos genera el pago de la tarifa por el servicio -derechos registrales- como el impuesto de registro; no obstante, dichos conceptos no deben confundirse, pues su fuente normativa, naturaleza jurídica, entidades que fijan las tarifas y recursos, son diferentes. En el caso de los derechos de registro, objeto de discusión, la fuente normativa es el artículo 74 de la Ley 1579 de 2012 -mencionada en el acto general-, corresponde a una tarifa como contraprestación por un servicio público, que es fijada por la Superintendencia de Notariado y Registro, y los dineros recaudados pertenecen al tesoro nacional. Por el contrario, la fuente normativa del impuesto de registro es la Ley 223 de 1995, reglamentada por el Decreto 650 de 1996, la tarifa la fija la asamblea departamental a iniciativa de los gobernadores y los beneficiarios son los departamentos.

³ Aparte subrayado corresponde al demandado.

⁴ La Superintendencia de Notariado y Registro -entidad descentralizada, con personería jurídica- presta el servicio público registral a través de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos -arts. 1 y 11.12 Decreto 2723 de 2014- y la representación judicial de la entidad está asignada a la Oficina Asesora Jurídica, conforme a los poderes que le sean otorgados para el efecto -art- 14.5 ib-.

⁵ Refiere a la liquidación de los derechos de registro sobre la fiducia.

⁶ A reliquidar, por efecto de la liquidación de los derechos de registro respecto de la fiducia.

⁷ Esta ley derogó, entre otras normas, el Decreto Ley 1250 de 1970, Estatuto del Registro de Instrumentos Públicos.

que surja entre el dado al contrato y el avalúo catastral o autoavalúo del predio.

Previa solicitud de registro de la escritura pública 4058 del 25 de septiembre de 2021, otorgada por la Notaría 44 del Círculo de Bogotá -por la cual se constituyó fiducia mercantil⁸ e hipoteca abierta sin límite de cuantía-, con fundamento en el acto general, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso, el 21 de octubre de 2021 -radicación 2021-095-6- 11852, acto particular parcialmente demandado- liquidó los derechos de registro y conservación documental9, en la suma total de $12.059.300.

Tras solicitud de devolución elevada por Julián Andrés Gómez García -único solicitante en su calidad de pagador-, con el radicado 0952021EE003429 del 06 de diciembre de 2021 -acto demandado-, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso negó tal solicitud de devolución del excedente -$8.704.684-, en cuanto consideró que la tarifa de

«derechos de registro» pagada por concepto de la fiducia mercantil se realizó conforme al artículo 5 de la Resolución 2436 de 2021, al tomar valor más alto entre el dado al contrato y el del avalúo.

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 CPACA), Julián Andrés Gómez García formuló las siguientes pretensiones10:

1. Declarar la nulidad parcial del artículo 5 de la Resolución 2436 del 19 de marzo de 2021¹¹, más que todo la frase “sobre el valor más alto que surja entre el dado al contrato y el avalúo catastral o autoavalúo del predio de que se trate” por ser contraria a la Ley 223 de 1995¹², Decreto 650 de 1996¹³, y el Decreto 2723 de 2014¹⁴.

2. Declarar la nulidad parcial del acto administrativo 2021-095-6-11852 del 21 de octubre de 2021 por el cual se liquidaron de forma errónea los derechos de registro.

3. Declarar la nulidad del oficio No 0952021EE003429 de fecha 6 de diciembre de 2021 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso, por medio del cual se resolvió de forma negativa la solicitud de devolución.

4. Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Oficina de Instrumentos Públicos de Sogamoso realizar una nueva liquidación por los derechos de registro.

5. Ordenar a la Oficina de Instrumentos Públicos de Sogamoso o a la Superintendencia de Notariado y Registro o a quien haga sus veces devolver la suma de Ocho Millones Setecientos Cuatro Mil Seiscientos Ochenta y Cuatro pesos M/CTE ($8.704.684) por el pago en exceso en razón a la incorrecta liquidación de los derechos de registro solicitada bajo el turno 2021- 095-6-11852.

6. Condenar a las entidades demandadas a pagar a la demandante los reajustes y demás beneficios debidamente indexados.

⁸ Constan como fideicomitentes Julián Andrés Gómez García 25%, -demandante y quien afirma haber pagado la suma determinada en el acto demandado de liquidación de los derechos de registro, aportando como prueba del pago el recibo de registro de operación de Bancolombia del 21 de octubre de 2021, en el que se le identifica como pagador, con su número de cédula de ciudadanía-, Lissa Lorena Parra Alarcón 25% e Inversiones Ovalle & Cía S. en C. 50% y como adquirente Fiduciaria Bogotá SA, en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Conjunto Residencial Villa Mercedes Fidubogotá, quienes no actuaron en este proceso. El inmueble con matrícula inmobiliaria 095-155043, ubicado en la ciudad de Sogamoso, Boyacá fue transferido a título de fiducia mercantil.

⁹ Por fiducia $9.290.000 (base avalúo catastral $995.771.151, por ser superior al valor dado al contrato $105.512.736), hipoteca $2.522.000 (base

$300.000.000) y $236.400 conservación documental 2%. Se precisa que la discusión se concreta en la liquidación de los derechos de registro solo respecto de la fiducia, que incide en la liquidación del 2% de conservación documental.

¹⁰ Samai CE, índice 2, expediente digital. 12ED_DEMANDA_002DEMANDAPDF(.pdf) NroActua 2.

¹¹ Por la cual se actualizan las tarifas por concepto del ejercicio de la función registral y se dictan otras disposiciones.

¹² El Capítulo XII -arts. 226 a 235- de la Ley 223 de 1995 regula exclusivamente el impuesto de registro, que no los derechos registrales. Estos últimos están regulados por normas distintas, como el artículo 74 de la Ley 1579 de 2012 -Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos-, vigente para la época de los hechos, fundamento del acto general demandado, y los fija la Superintendencia de Notariado y Registro.

¹³ Reglamenta parcialmente la Ley 223 de 1995. El Capítulo I -arts. 1 a 16- regula exclusivamente el impuesto de registro.

¹⁴ Modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro.

7. Ordenar el pago de los ajustes conforme al índice de precios al consumidor, al pago de los intereses moratorios y el cumplimento de lo dispuesto en el fallo conforme lo señalado en el artículo 192 del CPACA, debidamente indexado.

8. Exhortar a la Superintendencia de Notariado y Registro a que en lo sucesivo se abstenga de modificar la base gravable de la fiducia mercantil, en las futuras Resoluciones que actualizan las tarifas de derechos de registro.

Invocó como vulnerados los artículos 229 de la Ley 223 de 1995 -modificado por el artículo 187 de la Ley 1607 de 2012-, 4 y 7 del Decreto 650 de 199615 y 11 del Decreto 2723 de 201416, bajo el siguiente concepto de violación:

El acto general demandado -artículo 5 de la Resolución 2436 de 2021- está viciado de nulidad por expedición irregular, al desconocer las normas en las que debía fundarse. En efecto, dicha disposición señala que, en la inscripción de escrituras públicas de constitución de fiducia mercantil, se causarán los derechos de registro correspondientes a los actos con cuantía «sobre el valor más alto que surja entre el dado al contrato y el avalúo catastral o autoavalúo del predio de que se trate». Ello desconoce normas de jerarquía superior, a su modo de ver, los artículos 229 de la Ley 223 de 1995 -base gravable del impuesto de registro-¹⁷ y, 4 y 7 del Decreto 650 de 1996 -base gravable respecto de inmuebles y determina la autoridad competente para fijar tarifas de dicho impuesto-¹⁸, según los cuales la base gravable del «impuesto de registro» sobre inmuebles, y su liquidación en los contratos de fiducia mercantil cuando no hay transferencia de dominio, corresponde al valor total de la remuneración o comisión pactada. Y que conforme al artículo 11 del Decreto 2723 de 2014, la Superintendencia de Notariado y Registro tiene la facultad de fijar y actualizar tarifas -derechos de registro-, que no la de modificar las bases gravables, definidas en la citada ley y en su decreto reglamentario -normas del impuesto de registro-.

Los actos particulares -liquidación derechos de registro y el que negó la solicitud de devolución por pago en exceso de tales derechos- también están viciados de nulidad por las anteriores razones y, además, por falsa motivación. Ello, en tanto la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso aplicó el artículo 5 de la Resolución 2436 de 2021 - derechos de registro, inscripción de escritura pública, constitución fiducia mercantil-, desconociendo que la fiducia mercantil no implica una transferencia de dominio a un tercero beneficiario, sino la constitución de un patrimonio autónomo. Así, la base gravable que en su entender debía aplicarse es la remuneración pactada en la escritura pública 4058 de 25 de septiembre de 2021 de la Notaría 44 del Círculo de Bogotá -valor dado al contrato $105.512.735 a la tarifa del 6.32 por mil- y no el avalúo catastral -$995.771.151- del predio entregado en fiducia mercantil, por lo que procede la devolución del pago en exceso -$8.704.684- a causa del recálculo de los derechos de registro y del 2% de la conservación documental.

Contestación de la demanda

La superintendencia se opuso a las pretensiones19. Propuso excepciones de fondo inexistencia de causales legales para la anulación de los actos demandados, legalidad y estricto cumplimiento del deber legal. Respecto al acto general demandado, dijo que la Ley 1579 de 2012 -art. 74- y el Decreto 2723 de 2014 -arts. 11.22 y 13.13-, da competencia para fijar y actualizar las tarifas por derechos en la prestación de servicios de registro de

¹⁵ Como se anotó, tanto la Ley 223 de 1995 como el DR 650 de 1996 regulan el impuesto de registro, que es diferente a los derechos de registro.

¹⁶ Dentro de las funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro está la de fijar y actualizar las tarifas por concepto de derechos por la prestación de los servicios de registro de instrumentos públicos -art. 11.22 Decreto 2723 de 2014-. No se refiere al impuesto de registro, pues las tarifas de este último son fijadas por las asambleas departamentales y los recursos corresponden a las autoridades territoriales.

¹⁷ Al margen de la tipología tributaria, la discusión planteada por el demandante gira en torno a un tributo -impuesto de registro y derechos de registro-.

¹⁸ Transcribió apartes de la sentencia de 17 de junio de 2021 (exp. 25081, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), que reiteró la proferida el 24 de septiembre de 2020 (exp. 21206, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), en la que se examinó la legalidad del artículo 7 del Decreto 650 de 1996, sobre la base gravable del impuesto de registro en la inscripción de contratos de fiducia mercantil.

¹⁹ Samai CE, índice 15.

instrumentos públicos. Y que la actualización realizada en dicho acto obedeció al cumplimiento del artículo 49 de la Ley 1955 de 201920, con el fin de que el cálculo de la tarifa se efectuara con base en su equivalencia en UVT, en lugar de smlmv.

En cuanto a los actos de carácter particular cuestionados, señaló que, de considerarse que son objeto de control de legalidad21, estos se expidieron en estricto cumplimiento de un deber legal y no presentan irregularidades. Explicó que, conforme a lo previsto en el literal b) del artículo 1 y en el artículo 5 de la Resolución 2436 de 202122, el valor tenido en cuenta para liquidar los derechos de registro causados por la inscripción de la escritura pública mediante la cual se constituyó la fiducia mercantil fue el más alto entre el asignado al contrato -$105.512.736- y el avalúo catastral del inmueble -$995.771.151-. Como la suma liquidada -$12.076.300- fue la pagada, no procede la devolución solicitada.

Trámite de sentencia anticipada

Por auto de 31 de julio de 202423, el despacho sustanciador ordenó aplicar la figura de la sentencia anticipada, acorde con el numeral 3.º del artículo 182A del CPACA.

Alegatos de conclusión

La demandante24 sostuvo que el numeral 22 del artículo 11 del Decreto 2723 de 2014 asigna a la Superintendencia de Notariado y Registro la función de actualizar las tarifas por concepto de derechos de registro de instrumentos públicos, mas no la de modificar las bases gravables definidas en la Ley 223 de 1995 y en su Decreto Reglamentario 650 de 1996 -normas que regulan el impuesto de registro-. Por ello, afirmó que procede la nulidad de los actos demandados -el general (parcial) y los particulares-, en la medida en que desconocen que la base gravable del «impuesto de registro» aplicable a la inscripción de contrato de fiducia mercantil es el valor total de la remuneración o comisión pactada, y no el avalúo catastral del inmueble, pues no hubo transferencia del dominio. Por su parte, la demandada25 reiteró los argumentos expuestos en la contestación e insistió en que no se configuró causal de nulidad. El ministerio público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

1- La Sala decide, en única instancia, sobre la legalidad de los actos administrativos acusados en la demanda de nulidad presentada por Julián Andrés Gómez García contra el artículo 5 de la Resolución 2436 de 2021 [parcial], expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro. Dicha disposición establece que, en la inscripción de escrituras públicas por medio de las cuales se constituye fiducia mercantil se causarán los derechos correspondientes a los actos con cuantía de que trata el literal b) del artículo 1 de esa misma resolución, sobre el valor más alto que surja entre el dado al contrato y el avalúo catastral o autoavalúo del predio de que se trate. La demanda se presenta con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los

²⁰ Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

²¹ A su juicio, por tratarse de la liquidación de la tarifa de registro y la respuesta a un derecho de petición de devolución, no se cumplirían las formalidades de los actos administrativos.

²² Por la cual se actualizan las tarifas por concepto del ejercicio de la función registral y se dictan otras disposiciones.

²³ Samai CE, índice 21. En este auto se indicó que al no tener carácter de previas las excepciones propuestas en la contestación de de la demanda, serán decididas en la sentencia.

²⁴ Samai CE, índice 36.

²⁵ Samai CE, índice 28.

actos particulares26 mediante los cuales la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso liquidó el derecho de registro aplicable al contrato de fiducia mercantil celebrado, entre otros, por el demandante, así como frente al que negó la solicitud de devolución del excedente.

2- El demandante solicita la nulidad parcial del artículo 5 de la Resolución 2436 de 2021, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, por considerar que la regulación sobre los derechos de registro aplicables a la inscripción de escrituras públicas de constitución de fiducia mercantil fue expedida en forma irregular, con desconocimiento de normas de rango superior, específicamente los artículos 229 de la Ley 223 de 1995 y 4 y 7 del Decreto 650 de 1996, que regulan el impuesto de registro. Así mismo, pretende la nulidad de los actos particulares expedidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso mediante los cuales se liquidaron los derechos de registro por concepto de fiducia mercantil y negaron la solicitud de devolución del excedente, aduciendo las mismas razones invocadas para cuestionar el referido acto general y, además, por falsa motivación.

En oposición, la Superintendencia de Notariado y Registro afirmó que la actualización de las tarifas por derechos de registro en el ejercicio de la función registral, contenida en el acto general demandado, obedeció a lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, con el fin de que las tarifas de los derechos de registro se calcularan con base en su equivalencia en UVT, en lugar de smlmv. Acto general fundamento de los de contenido particular, también demandados.

A efectos de dirimir el debate planteado, es necesario señalar que, conforme al artículo 74 de la Ley 1579 de 201227, corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro fijar las tarifas por derechos de registro en el ejercicio de la función registral, las cuales se ajustarán anualmente y no podrán exceder el IPC, previo estudio que contendrá los costos y criterio de conveniencia que demanda el servicio. Esa norma también dispone que los recursos recaudados por tal concepto pertenecen al tesoro nacional y son administrados por la citada superintendencia.

Con fundamento en esa disposición se expidió la Resolución 2436 de 19 de 2021 -acto parcialmente demandado-, por la cual se actualizaron las tarifas por el ejercicio de la función registral -derechos de registro-, que no del impuesto de registro. En el artículo 5 se estableció que «[e]n la inscripción de escrituras públicas por medio de las cuales se constituye fiducia mercantil se causarán los derechos correspondientes a los actos con cuantía de que trata el literal b) del artículo 1 de la presente resolución, sobre el valor más alto que surja entre el dado al contrato y el avalúo catastral o autoavalúo del predio de que se trate», acto cuya presunción de legalidad se pretende desvirtuar con base en la Ley 223 de 1995 y su decreto reglamentario 650 de 1996, que regulan el impuesto de registro, es decir, una materia distinta.

Esta distinción resulta relevante, porque en el ámbito de la función registral la inscripción de actos y negocios jurídicos genera tanto el cobro de derechos registrales -tarifa por el servicio- como del impuesto de registro28. La Corte Constitucional en sentencia C-029/19 (MP: Alberto Rojas Ríos) precisó que la tarifa y el impuesto son conceptos claramente diferenciados: la tarifa por derechos de registro es una contraprestación por un servicio

²⁶ Actos definitivos pasibles de control judicial acorde con el artículo 43 del CPACA.

²⁷ Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones.

²⁸ En el expediente está probado que el demandante pagó $12.059.300 liquidados por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso, discriminados así: $9.200.900 por derechos de registro fiducia, $2.622.000 por derechos de registro hipoteca y $236.400 por conservación documental, suma de la cual, en este proceso pretende la devolución de $8.704.684 -tomando como base el valor dado al contrato, que no el avalúo-. De otro lado, también está probado que pagó $5.293.400, de los cuales: $1.055.100 corresponden al impuesto de registro fiducia mercantil, $3.000.000 al impuesto de registro hipoteca abierta, $1.216.500 por estampilla pro electrificación rural y $21.800 por Ordenanza 030/17, conceptos que son ajenos a los actos demandados en este asunto, porque están contenidos en otro acto de liquidación, expedido por la Gobernación de Boyacá, tributos que, como se anotó, tienen características y elementos diferentes.

público, regulada en la ley -en este caso, la Ley 1579 de 2012- pagada únicamente por los usuarios del servicio, fijada anualmente por la superintendencia y sujeta al IPC, cuyos recursos ingresan al tesoro nacional y son administrados por dicha entidad. En contraste, el impuesto de registro es un tributo de creación legal cuyos elementos se encuentran en la Ley 223 de 1995 -reglamentada por el Decreto 650 de 1996-, su tarifa es fijada por las asambleas departamentales a iniciativa de los gobernadores y los beneficiarios son los departamentos, de modo que no es posible equipararlos.

Así, para analizar la legalidad de los actos relacionados con los derechos de registro generados por la prestación del servicio registral no es admisible partir -como lo plantea el demandante- de la Ley 223 de 1995 ni de su decreto reglamentario 650 de 1996, por regular una materia distinta -impuesto de registro-, con lo cual esa normativa no constituye parámetro de validez del acto acusado, frente al cual se pudiera ejercer el control de legalidad propuesto por el actor, en punto a los derechos de registro. Aceptar lo contrario desconocería la jerarquía normativa que emana de la propia Constitución, en tanto el acto administrativo debe ajustarse a la norma legal superior a cuyo amparo fue expedido -en el caso, el acto general acusado contenido en la Resolución 2436 de 2021 fue expedido con fundamento en el artículo 74 de la Ley 1579 de 2012, relativo a la fijación de las tarifas de derechos de registro, que no con base en la Ley 223 de 1995, que regula el impuesto de registro-.

En línea con lo anterior, conforme al artículo 162.4 del CPACA, el actor debe indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación -requisito formal que se cumple en el caso- precisándose que, frente a la causal de nulidad de infracción de las normas superiores -137 ib.-, aquellas deben regular la misma materia del acto acusado, pues a partir de ellas se ejerce su control de legalidad.

En ese contexto, como a juicio del demandante la expedición de la Resolución 2436 de 2021 vulneraría los artículos 229 de la Ley 223 de 1995 -modificado por el artículo 187 de la Ley 1607 de 2012-, y 4 y 7 del Decreto 650 de 1996, disposiciones regulatorias del impuesto de registro, que no de los derechos de registro, se concluye que carece de sustento el juicio de legalidad propuesto en la demanda, en tanto las normas superiores invocadas, presuntamente desconocidas, no regulan la materia debatida y, en consecuencia, no pueden servir de fundamento y/o parámetro de control de legalidad en este caso.

Y aunque el demandante también adujo la vulneración del artículo 11 del Decreto 2723 de 201429, disposición que asigna a la Superintendencia de Notariado y Registro la función de fijar y actualizar las tarifas por concepto de derechos por la prestación de los servicios de registro de instrumentos públicos -num. 22-, se advierte que el concepto de violación formulado frente a esa norma se construyó sobre la afirmación de que la entidad, al expedir la Resolución 2436 de 2021 modificó la base gravable establecida en la Ley 223 de 1995 y su decreto reglamentario, normas que, como se advirtió, se refieren al impuesto de registro, materia distinta y ajena a la litis -derechos de registro-.

En consecuencia, no se configura la causal de nulidad invocada, en la medida en que la misma se sustentó en disposiciones que no regulan la fijación de la tarifa por servicios registrales -derechos de registro-, y que, por tanto, no pueden considerarse vulneradas. Así, no se evidencia que la superintendencia hubiera excedido las atribuciones conferidas por el artículo 11 del Decreto 2723 de 2014, motivo por el cual se juzga que no hay mérito para anular parcialmente el artículo 5 de la Resolución 2436 de 2021.

Corolario de lo anterior, frente a los actos de contenido particular demandados, con los cuales se liquidaron los derechos de registro -por fiducia mercantil- y la conservación

²⁹ Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro.

documental, y se negó la solicitud de devolución presentada por el demandante, basta señalar que dichos actos se fundamentaron en el artículo 5 de la Resolución 2436 de 2021, cuya presunción de legalidad no se desvirtuó en este proceso. En consecuencia, tampoco procede la nulidad de esos actos30 y, por tanto, no prosperan las pretensiones de la demanda.

Conclusión

3- Por lo razonado en precedencia, se establece que en este caso no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos acusados. Las normas superiores invocadas como vulneradas por el actor, que regulan el impuesto de registro, no constituyen parámetro de control de legalidad aplicable a los derechos de registro y, por ende, no se acreditó la infracción de la norma superior en que debían fundarse.

Costas

4- No se condena en costas con fundamento en lo establecido en el artículo 188 del CPACA y acorde con lo expresado en las sentencias de 06 de julio de 2016 (exp. 20486, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP: Wilson Ramos Girón), por cuanto en el medio de control de nulidad simple se ventila un asunto de interés público que está exonerado de la referida condena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Negar las pretensiones de la demanda, conforme con lo expresado en la parte considerativa de esta sentencia.

2. Sin condena en costas.

Notifíquese y comuníquese. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Presidente Aclara voto

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador

³⁰ Como se expresó, no se puede predicar vulneración de normas superiores, que igualmente descarta la aludida falsa motivación.