SANCION POR NO ENVIAR INFORMACION - Empresas de licores: impuesto a las ventas / EMPRESAS DE LICORES - Sanción por no enviar información a la Supersalud / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Sanción a empresas de licores por no enviar información
El cargo que dio lugar a la sanción que se le impuso a la actora fue el incumplimiento a lo preceptuado en la Circular Externa núm.026 de 15 de febrero de 1994, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la Superintendencia Nacional de Salud, relacionada con los términos en que las Industrias Licoreras debían informar sobre el pago de impuesto a las ventas por Departamento. Se lee en los actos acusados que la información suministrada no cumple los requerimientos de la Circular antes transcrita, pues la relación de ventas y retiros por producto, para cada uno de los departamentos donde se efectuaron las ventas no fue suministrada acorde con el formato; no reporta las unidades retiradas o entregadas para degustación, publicidad, promoción, etc. (folio 7 del cuaderno núm. 4); tampoco discrimina el impuesto a las ventas por cada una de las presentaciones de los productos vendidos o facturados, además de que la relación que se envió se hizo por distribuidor y no por departamento, como se solicitó en los instructivos de la Circular. Igualmente, se relacionan gran cantidad de irregularidades de la información remitida, como, por ejemplo, no acompañar recibos oficiales de pago del impuesto o en su defecto fotocopia; no enviar informe de inventario de producto envasado, según Formato F-3; no enviar movimiento general de alcohol absoluto (Formato F-4); no enviar la relación de impuestos descontables (Formato F-1), etc. Empero, observa la Sala que las irregularidades que se advierten en los actos acusados no tienen que ver con aspectos técnicos o dificultades en la parte operativa de los sistemas de información para verificación del pago de impuesto a las ventas, sino con documentación, detalle de inventario, de compras, de ventas de empaques, etc., que debían suministrarse de acuerdo con los formatos que se adjuntaron, a los que hace alusión la Circular transcrita. En consecuencia, estima la Sala que la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, razón por la cual la sentencia apelada debe confirmarse.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 17001-23-31-000-2000-00556-01
Actor: INDUSTRIA LICORERA DE CALDAS
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la actora, contra la sentencia de 9 de abril de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. LA INDUSTRIA LICORERA DE CALDAS, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Caldas, tendiente a que, mediante sentencia, se declare la nulidad del Auto núm.710 de 28 de abril de 1999 y las Resoluciones núms. 1042 de 22 de julio de 1999, que decide una investigación administrativa y 0013 de 5 de enero de 2000, que decide recurso de reposición interpuesto contra la primera Resolución, confirmándola.
I.2. En apoyo de sus pretensiones señala, en síntesis, los siguientes hechos:
1.- Explica que mediante oficio núm. 1020 de 30 de abril de 1998, la División de Licores y Cervezas de la Superintendencia Nacional de Salud comunicó a la Industria Licorera de Caldas la implantación de un nuevo sistema de información que se venía desarrollando, cuyo objetivo era la optimización del envío de la información a dicha entidad.
2.- Que la Industria licorera de Caldas envió dos funcionarios a la ciudad de Bogotá para ser capacitados en el manejo del nuevo software, el cual al ser instalado en sus dependencias empezó a presentar dificultades en su manejo, lo que fue reportado en su oportunidad, ante la División de Licores y Cervezas de la Superintendencia de Salud.
3.- Plantea que ante la imposibilidad de ser enviada la información a través de medio magnético se propuso a la División de Licores y Cervezas de la Superintendencia de Salud su envío por medio impreso utilizando los generadores de reportes de los sistemas de información, de acuerdo con los formatos estipulados en la Circular núm. 026 de 1994.
4.-Manifiesta que de acuerdo con lo anterior se hizo el envío parcial de la información a medida que la División de Licores y Cervezas de la Superintendencia de Salud lo requería, estableciéndose para dicho fin un cronograma para el reenvío de información, indicándose que era dispendiosa la interpretación. Por ello se hizo énfasis en la disposición de hacer las respectivas aclaraciones del caso.
5.- Sostiene que los informes corresponden a los formatos F1, F2, F3, F4, F5 y F6, los cuales únicamente sirven para cruzar saldos pagados por IVA, de acuerdo a las ventas de la empresa.
6.- Concluye que mediante Auto núm.710 de 28 de abril de 1999, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la apertura de la investigación administrativa en su contra, solicitando a su vez explicaciones sobre el no reporte de la información, las cuales pese a que fueron rendidas no se tuvieron en cuenta y, en consecuencia, se decidió continuar con la investigación administrativa, que culminó con multa y la orden de contratación de una firma auditora que acreditara y dictaminara bimestralmente el cálculo de la base gravable y el pago del impuesto a la venta de licores cedidos al sector salud, a partir de la información correspondiente al primer bimestre de 1999.
I.3.- A juicio de la actora se quebrantaron los artículos 29, y 363 de la Constitución Política; 36 del C.C.A.; 252, 255, 261, 263, 264, 276, 282 y 319 del Decreto 1222 de 1986; 29, 35 y 36 de la Ordenanza 282, expedida por la Asamblea Departamental de Caldas; 39, literal c), y 41 de la Ley 10a de 1990.
En síntesis, fijó el alcance del concepto de la violación, así:
1.- Manifiesta que acorde con lo preceptuado en el artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso se debe aplicar en todas las actuaciones, judiciales y administrativas; y que en este caso se desconocieron las pruebas y argumentos presentados, pues a través de las diligencias se demuestra que se dio cumplimiento a los requerimientos solicitados.
2.- Explica que se violó el artículo 363 de la Constitución Política, al no dar cumplimiento al principio de equidad y progresividad de la sanción, pues ésta es inequitativa, dado que del contenido de la Resolución núm. 0013 de 5 de enero de 2000, se extrae que la conducta se ubica en el campo penal y disciplinario mas no en el administrativo.
3.- Sostiene que al sancionar a la Industria de Licores de Caldas por aportar una información incompleta, la Superintendencia Nacional de Salud viola sus propios objetivos y facultades, ya que de acuerdo con la Ley 15 de 1989, a dicha entidad, a través de la División para el control de rentas cedidas, le corresponde verificar que los sujetos pasivos del impuesto de ventas por licores entreguen oportunamente los montos por ese rubro de manera oportuna a las seccionales de salud y que sean declarados de manera oportuna ante la Dian.
4.- Aduce que los actos acusados no se adecuaron a los fines establecidos por la Superintendencia Nacional de Salud, puesto que la Industria Licorera de Caldas presentó prueba de las declaraciones de impuesto ante la DIAN la cual no fue tenida en cuenta.
5.- Expresa que la entidad demandada se equivoca al afirmar que la actora se encuentra sometida al Código de Comercio y la Ley 10a de 1990, olvidando su régimen especial, como es el Decreto 1222 de 1986, normativa que determina la estructura y régimen fiscal, que no puede ser modificado por voluntad de otras entidades del Gobierno o de los funcionarios.
Por ello, al ordenar una auditoria a la Industria Licorera de Caldas, con base en el literal c) del artículo 39 de la Ley 10a de 1990 y el capítulo décimo sexto de la Ley 489 de 1998, excede sus facultades invadiendo las de la Asamblea Departamental de Caldas, desconociendo, a su turno, la auditoria que realiza la Contraloría General del Departamento.
6.- Puntualiza que la Ordenanza 282 de la Asamblea Departamental de Caldas, tuvo como finalidad modificar los estatutos de la Industria Licorera de Caldas modificando a su vez las Ordenanzas 62 de 1958, 21 de 1961, 74 de 1961, 66 de 1962 y 217 de 1997, organismo competente para desarrollar dichas normas.
7.- Expresa que la Ley 10a de 1990, es clara al mencionar que los sujetos pasivos del impuesto para salud deben tener un Contador Público o una firma auditora debidamente autorizada para que dictamine sus estados financieros. No se observa en ningún aparte de la citada norma que se deba contratar de manera externa a funcionarios que cumplan funciones similares a las ya contratadas y que las interpretaciones dadas por la Administración son erróneas, cuando ordena la contratación de una auditoría externa para que certifique la información correspondiente al primer bimestre de 1999.
8.-Argumenta que como lo preceptúa el artículo 41 de la Ley 10a de 1990, la Superintendencia Nacional de Salud únicamente tiene la potestad de informar sobre las irregularidades a la Dian, mas no la de sancionar por unos hechos que no han sido plenamente demostrados, por las presuntas irregularidades en una información estadística de comparación y no de pago o giro de impuestos.
I.4- La Superintendencia Nacional de Salud, dentro del término, contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones, aduciendo, en síntesis, lo siguiente:
Que dentro de las funciones establecidas en los numerales 23 y 24 del Decreto 1259 de 1994 se encuentra la de imponer multas hasta por 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del tesoro nacional, cuando las entidades respecto de las cuales tenga función de inspección y vigilancia, desobedezcan ordenes de la Superintendencia.
Afirma que la Administración cumplió lo mencionado en la Ley y por ello mediante Auto núm.710 de 1999, ordenó la apertura de investigación, solicitando las explicaciones frente al no suministro de la información faltante.
Sostiene que una vez rendidas las explicaciones, fueron valoradas dando origen a la imposición de la sanción a través de la Resolución núm. 1042 de 22 de julio de 1999.
A su vez, manifiesta, que el artículo 5o del Decreto 1259 de 1994, se refiere claramente a la sanción por omitir la presentación de la información.
Expresa que el artículo 363 de la Constitución no es aplicable al caso sub examine, puesto que la materia en discusión es propia de una actuación administrativa por la negligencia en el envío de la información requerida.
II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA
El Tribunal Administrativo de Caldas accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en síntesis, por lo siguiente:
No obstante reconocer que hubo tolerancia por parte de la Superintendencia de Salud en el recibo de la información de la Industria Licorera de Caldas, lo cierto es que sí se presentaron inconsistencias en el manejo de la misma, que se alejan de lo preceptuado por la Circular Externa núm.026 de 15 de febrero de 1994, expedida por la Dirección de Impuestos Nacionales y la Superintendencia Nacional de Salud en lo relacionado con los términos en que las Industrias Licoreras debían informar sobre el pago del impuesto a las ventas por Departamento; además de que hubo extemporaneidad al rendir la información.
Destaca que a folio 139 del cuaderno 1 obra el oficio de 25 de junio de 1999, que da cuenta de que las ventas se discriminaron por proveedores en cada Departamento, presentándose fraccionamientos en la información, apartándose de los lineamientos de la Circular Externa, cuando indica que las relaciones deben ser hechas de acuerdo con los formatos previamente diseñados para ello, puesto que dicha información se sistematizaría para el cotejo de la misma con otros Departamentos. Por esta razón se abstuvo de anular el numeral 1 de la parte resolutiva de la Resolución 1042 de 1999, confirmada por la Resolución 0013 de 5 de enero de 2000.
En cambio, consideró que sí le asiste razón a la parte demandante en relación con el numeral 2º, ibídem.
En efecto, en la estructura interna de la Industria Licorera de Caldas se prevé la vigilancia fiscal a través de la Contraloría General del Departamento (folio 64 y 85 cuaderno 1), siendo un hecho cierto que los informes fueron dictaminados por un Contador Público, puesto que ello a su vez es un requisito exigido por las normas internas de aquélla.
Manifiesta que la Administración no puede actuar de manera caprichosa, modificando la planta de personal de la empresa demandante, ya que es evidente que los informes fueron rendidos por un Contador, con su respectiva tarjeta profesional, (folios 26 cuaderno 1; 156, 164, 176, 189 y 216 cuaderno 4), cumpliendo de esta forma el requisito señalado en el artículo 39, literal c, de la Ley 10a de 1990, por lo que, en consecuencia, la Superintendencia de Salud se excedió en las facultades al imponer la obligación de designar una firma auditora de prestigio nacional o un contador que avalaran los informes rendidos por parte de la Industria Licorera de Caldas, razón por la cual procede la declaratoria de nulidad del numeral segundo de la Resolución núm.1042 de 22 de julio de 1999 y la confirmación del artículo primero de la Resolución núm.0013 de 2000.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La apoderada de la actora fincó su inconformidad, en esencia, así:
Controvierte la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción impuesta en su contra; y reitera que venía cumpliendo la obligación de suministrar la información a la Superintendencia Nacional de Salud, acorde con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 10a de 1990.
Que para el tercer bimestre de 1998, la Superintendencia Nacional de salud, implementó un nuevo sistema de información para verificación del pago de impuesto a las ventas, que le fue informado a la Industria Licorera de Caldas mediante oficio núm.1020 de 30 de abril de 1998, razón por la cual envió dos funcionarios para su respectiva capacitación y recibo del nuevo software, el que al ser instalado tuvo dificultades en la parte operativa, que en su momento fueron comunicadas al Jefe de División de Licores y Cervezas de la Superintendencia Nacional de Salud, a través de oficio de 31 de agosto de 1998, suscrito por el Coordinador del Área de Contabilidad de la Industria Licorera de Caldas.
Que debido a la anomalía presentada, el Jefe de Contabilidad de la Industria de Licores de Caldas, solicitó a la Superintendencia de Salud se permitiera enviar la información a través de medio impreso ante la imposibilidad de su envío por medio magnético, dando cumplimiento a lo estipulado en los formatos de la Circular núm. 026 de 1994.
Argumenta que a partir de abril de 1998, hasta el mes de octubre del mismo año, la Industria Licorera de Caldas presentaba dificultad en el envío de la información porque la Superintendencia en el tercer bimestre de 1998 modificó el sistema de información, el cual no fue posible implementar y solo hasta el mes de octubre se dio autorización para su envío a través de medio impreso, que era el usual para ello, situación que evidencia la responsabilidad de la Superintendencia en lo sucedido.
Manifiesta que por la anomalía en el sistema de envío de información se presentó el retardo de la misma en los bimestres de mayo-junio; julio-agosto; septiembre-octubre de 1998, involucrando el primer bimestre de 1999, y que no es atribuible responsabilidad a la Industria Licorera de Caldas.
Precisa que el 23 de junio de 1999 el Gerente General y Coordinador del área de Contabilidad de la Industria Licorera de Caldas, envió oficio dirigido al Director General para el Control de las Rentas Cedidas de la Superintendencia Nacional de Salud, con los reportes correspondientes a los bimestres tercero, cuarto, quinto, sexto de 1998 y primero de 1999, información que fue aceptada por la Superintendencia el 25 de junio de 1999, como consta en la Resolución 1042 de 22 de julio de 1999.
Resalta que la Resolución núm.0013 de 5 de enero de 2000 reconoce que al ser modificados los formatos, el peticionario tiene claridad que desde el momento del envío se preveían interpretaciones, situación que crea la ineficiencia en las entidades, motivo por el cual se establecieron los formatos únicos para lograr la unidad en su interpretación.
A juicio de la actora, esta razón sirvió de base para que la Superintendencia estableciera como fecha de entrega de los informes el 27 de diciembre de 1999.
Solicita la revocatoria del numeral 1 de la sentencia apelada, para que en su lugar se declare la nulidad del Auto 710 de 28 de abril de 1999; la Resolución 1042 de 22 de julio de 1999 y la Resolución 0013 de 5 de enero de 2000; o, en subsidio, que se modifique el fallo para tener en cuenta en la sanción el mes y año en que fue autorizada para la presentación de la información en medio impreso, de acuerdo con la solicitud de 22 de octubre de 1998 y la fecha de presentación de la información o sea, 25 de junio de 1999.
IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El ordinal primero de la parte resolutiva de la Resolución núm. 1042 de 22 de julio de 1999, cuya nulidad reclama la apelante, es del siguiente tenor:
“Sancionar a la INDUSTRIA LICORERA DE CALDAS….con una multa de un (1) salario mínimo diario legal vigente por cada día calendario de demora en el suministro de la información, contados a partir de la fecha en que por ley se debía haber presentado la información de cada bimestre a la Superintendencia Nacional de Salud hasta la fecha de presentación de la misma bien sea en medio expreso o utilizando el medio magnético, con base en lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución…”.
La sentencia de primer grado únicamente declaró la nulidad del ordinal segundo de la parte resolutiva de la citada Resolución, que ordenó, con fundamento en el literal C del artículo 39 de la Ley 10ª de 1990 y el Capítulo Décimo Sexto de la Ley 489 de 1998, contratar con una firma de auditoría debidamente reconocida en el ámbito nacional la acreditación y dictamen bimestral del cálculo de la base gravable y el pago del impuesto a la venta de licores cedido al sector salud, a partir de la información suministrada correspondiente al primer bimestre de 1999….”.
La recurrente solicita que se revoque el numeral 1 de la parte resolutiva de la sentencia apelada, para que en su lugar se declare la nulidad del Auto 710 de 28 de abril de 1999; de la Resolución 1042 de 22 de julio de 1999 y de la Resolución 0013 de 5 de enero de 2000.
En relación con el Auto 710 de 28 de abril de 1999, cabe advertir que a través del mismo se ordenó la apertura de la investigación administrativa contra la actora con solicitud de explicaciones (folio 5). Por tal razón, dicho acto no es de carácter definitivo sino, todo lo contrario, preparatorio o de trámite, con el cual se da inicio a la actuación administrativa, lo que significa que no es pasible de enjuiciamiento ante esta jurisdicción.
En cuanto a las Resoluciones 1042 de 22 de julio de 1999 y 0013 de 5 de enero de 2000, la Sala hace las siguientes observaciones:
El cargo que dio lugar a la sanción que se le impuso a la actora fue el incumplimiento a lo preceptuado en la Circular Externa núm.026 de 15 de febrero de 1994, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la Superintendencia Nacional de Salud, relacionada con los términos en que las Industrias Licoreras debían informar sobre el pago de impuesto a las ventas por Departamento.
Dicha Circular Externa es del siguiente tenor:
“Información Bimestral de ventas.
“..., esta superintendencia requiere que la información señalada por la correcta liquidación y pago oportuno del impuesto sobre las ventas de Licores cedido al sector salud, se presente a más tardar el último día hábil del mes siguiente al bimestre que se reporte, en los formatos que se adjuntan, los cuales podrán ser fotocopiados o ampliados a fin de entregar la totalidad de la información solicitada, sin modificar su estructura. En razón a que su contenido será procesado sistemáticamente, su diligenciamiento se deberá realizar según las siguientes instrucciones:
“RELACION DE PAGOS DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS POR DEPARTAMENTO (Formato f1)
“Registra el valor de las operaciones gravadas con el impuesto sobre las ventas de Licores Nacionales clasificadas por departamento consumidor, que originan el traslado de tales recursos a cada servicio seccional de salud.
“...
“En el mismo sentido el valor de los impuestos descontables registrado para cada departamento consumidor respecto al subtotal descontable atribuible a operaciones gravadas relativas a Licores Nacionales, debe guardar igual proporción a la existencia entre la base gravable individual y el subtotal indicado en el formato. ...” (folios 134 y 135, cuaderno 1)
A folios 139 y siguientes del cuaderno núm. 1 obran los reportes que la actora allegó a la Superintendencia Nacional de Salud- Jefe División de Licores y Cervezas-, correspondientes a los bimestres tercero a sexto de 1998 y primero y segundo de 1999, conforme al Oficio de 25 de junio de 1999.
Se lee en los actos acusados que la información suministrada no cumple los requerimientos de la Circular antes transcrita, pues la relación de ventas y retiros por producto, para cada uno de los departamentos donde se efectuaron las ventas no fue suministrada acorde con el formato; no reporta las unidades retiradas o entregadas para degustación, publicidad, promoción, etc. (folio 7 del cuaderno núm. 4); tampoco discrimina el impuesto a las ventas por cada una de las presentaciones de los productos vendidos o facturados, además de que la relación que se envió se hizo por distribuidor y no por departamento, como se solicitó en los instructivos de la Circular.
Igualmente, se relacionan gran cantidad de irregularidades de la información remitida, como, por ejemplo, no acompañar recibos oficiales de pago del impuesto o en su defecto fotocopia; no enviar informe de inventario de producto envasado, según Formato F-3; no enviar movimiento general de alcohol absoluto (Formato F-4); no enviar la relación de impuestos descontables (Formato F-1), etc.
La actora hace descansar su defensa frente a la decisión de la entidad demandada en el hecho de que el nuevo sistema de información para verificación del pago de impuesto a las ventas, que fue implementado, tuvo dificultades en la parte operativa, que en su momento fueron comunicadas al Jefe de División de Licores y Cervezas de la Superintendencia Nacional de Salud; y debido a tales anomalías se solicitó a la Superintendencia de Salud que permitiera enviar la información a través de medio impreso ante la imposibilidad de su envío por medio magnético, dando así cumplimiento a lo estipulado en los formatos de la Circular núm. 026 de 1994.
Empero, observa la Sala que las irregularidades que se advierten en los actos acusados no tienen que ver con aspectos técnicos o dificultades en la parte operativa de los sistemas de información para verificación del pago de impuesto a las ventas, sino con documentación, detalle de inventario, de compras, de ventas de empaques, etc., que debían suministrarse de acuerdo con los formatos que se adjuntaron, a los que hace alusión la Circular transcrita.
En este aspecto le asiste razón a la entidad demandada en cuanto a que los formatos no resultaban afectados por los problemas de tipo técnico alegados por la actora.
En consecuencia, estima la Sala que la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, razón por la cual la sentencia apelada debe confirmarse.
Ahora, no es viable acceder a la petición subsidiaria que plantea la recurrente pues, de una parte, no fue expuesta en la demanda, oportunidad procesal prevista para formular las pretensiones (folio 119); y, de la otra, como quedó visto, básicamente la sanción impuesta tuvo como fundamento no haber cumplido con las exigencias de la Circular Externa 026 de 1994, en lo que a los formatos adjuntos se refiere, formatos éstos cuyos requisitos no dependían de aspectos técnicos o dificultades en la parte operativa de los sistemas de información para verificación del pago de impuesto a las ventas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de noviembre de 2006.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBON
