ACCIÓN DE GRUPO - Formas procesales de para solicitar indemnización de perjuicios. Término / CADUCIDAD - Término. Acción de grupo
La lectura de los artículos 47 y 55 de la Ley 472 de 1998, permite inferir que existen tres formas procesales en los que las personas que padecieron perjuicios individuales, por la misma causa y que reúnen condiciones uniformes, pueden solicitar la indemnización de perjuicios por medio de la acción de grupo, a saber: i) ejerciendo la acción de grupo, esto es, presentando la respectiva demanda, ii) haciéndose parte dentro del proceso por medio de un escrito y iii) integrándose al grupo con posterioridad a la sentencia. De hecho, es claro que cada una de aquellas formas tiene momentos procesales distintos, pues la primera puede interponerse en cualquier tiempo mientras la acción no hubiere caducado, la segunda antes de la apertura a pruebas y la tercera con posterioridad a la sentencia, siempre y cuando la acción no hubiere caducado o prescrito. Nótese que la presentación de la demanda y la solicitud de integración al grupo con posterioridad a la sentencia están expresamente sometidos al término de caducidad, pues en esos dos casos no existe proceso, toda vez que en el primero no se ha iniciado y en el segundo ya finalizó.
ACCIÓN DE GRUPO - Presentación de la demanda interrumpe término de caducidad. Adherentes: término para hacerse parte / CADUCIDAD - Interrupción en acción de grupo: presentación de la demanda / TÉRMINO DE CADUCIDAD - En acción de grupo no se reguló expresamente el término para los adherentes al grupo / ADHERENTES - En acción de grupo no se reguló término de caducidad para intervenir
La solicitud de integración del grupo no implica una nueva demanda sino una petición de adhesión al mismo que, como lo ha advertido la doctrina, los nuevos adherentes a la acción de grupo no pueden "modificar las condiciones de uniformidad con respecto a una causa común, ni a las condiciones uniformes relativas a los demás elementos de la responsabilidad... los adherentes podrán pedir sus pruebas y reforzar la demanda, pero tendrán que someterse literalmente a las condiciones de uniformidad definidas por el juez al momento de conformar el grupo". Luego, la interpretación con efecto útil de la integración al grupo antes de la apertura a pruebas, permite concluir que la adhesión de nuevos integrantes no está sometida a término de caducidad independiente ni autónomo de la demanda, puesto que se parte de la base de que existe proceso en curso. Y, tal y como lo dispone el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, en la forma en que quedó modificado por el artículo 10 de la Ley 794 de 2003, aplicable por remisión del artículo 68 de la Ley 472 de 1998, la presentación de la demanda impide que se produzca la caducidad. Ahora, la interpretación literal del artículo 55 de la Ley 472 de 1998 muestra que el único requisito de tiempo que se impone para hacerse parte integrante del grupo es el de presentar el escrito con anterioridad a la apertura a pruebas. De igual manera, muestra que no se reguló expresamente el término de caducidad para los adherentes al grupo. En tal virtud, debe entenderse que el silencio del legislador obedeció a la voluntad expresa de excluir de caducidad a los adherentes. Por lo tanto, al intérprete no le corresponde aplicar analógicamente otras disposiciones que limitan y restringen el derecho de acceso a la justicia de quienes se consideran víctimas de un perjuicio indemnizable. En esta forma, se revocará el auto de 8 de mayo de 2003 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca. En su lugar, se dispondrá la admisión de las solicitudes que ocupan la atención de la Sala, pues cumplen las condiciones previstas en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, en cuanto fueron presentadas antes de la apertura a pruebas mediante escrito en que indican el nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil tres (2003)
Radicación número: 19001-23-31-000-2002-0043-01(AG-057)
Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Y OTROS
Demandado: NACIÓN - BANCO DE LA REPÚBLICA
Procede la Sala a resolver sobre el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 8 de mayo de 2002, dictado por el Tribunal Administrativo del Cauca.
ANTECEDENTES
El Tribunal Administrativo del Cauca conoce del proceso adelantado en ejercicio de la acción de grupo por el Doctor José Alonso Cruz Pérez, quien actúa en nombre propio, en representación de su hija menor, y en calidad de apoderado de un gran número de personas que se califican como "víctimas del sistema UPAC establecido en los créditos hipotecarios para la adquisición de vivienda, como inversión fundamental de la familia, quienes en su gran mayoría, ante lo impagable de las cuotas mensuales, se han constituido en mora, al punto de estar inmersos en procesos hipotecarios en su contra".
Inicialmente, la acción de grupo se adelantó contra la Nación-Banco de la República. Sin embargo, mediante auto del 23 de marzo de 2001 proferido por esta Sección, se accedió a la solicitud del apoderado del Banco de la República en el sentido de llamar en garantía a la Compañía Suramericana de Seguros S.A, a la Aseguradora Colseguros S.A, a las corporaciones financieras, a las compañías de financiamiento comercial y a las corporaciones de ahorro y vivienda que celebraron contratos con los integrantes del grupo (folios 574 a 589 del cuaderno número 3).
Los demandantes proponen dos pretensiones. La primera, que se declare administrativamente responsable a la Nación, por falla en el servicio, con ocasión de la indebida liquidación de la Unidad de Poder Adquisitivo, en tanto que lo determinó con base las tasas de interés de los certificados de depósito a término DTF, en lugar del Índice de Precios al Consumidor -IPC-, como ha debido hacerse según sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado -la número C-383 del 27 de mayo de 1999 y la del 21 de mayo del mismo año, Expediente 9280; Consejero Ponente, Doctor Daniel Manrique Guzmán-. La segunda, que se condene a los demandados a pagar indemnización en su favor por los perjuicios materiales y morales causados.
Inicialmente la demanda fue rechazada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, decisión que fue revocada por la Sección Quinta del Consejo de Estado en auto del 3 de marzo de 2000 (folios 77 a 86 del cuaderno número 1A). En cumplimiento de ese auto, el 17 de marzo de 2000, el Tribunal admitió la demanda (folios 114 a 117 del cuaderno 1A).
El 6 de junio de 2000, el Banco de la República, mediante apoderado, contestó la demanda (folios 125 a 144 del cuaderno número 1A). Ese mismo día, en escrito separado, esa entidad formuló excepciones previas (folios 151 a 164 del cuaderno número 1A). Así, por auto del 8 de septiembre de 2000, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió declarar infundadas las excepciones previas propuestas por la parte demandada (folios 484 a 491 del cuaderno número 3). Y, mediante auto del 8 de febrero de 2001, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, resolvió confirmar el auto apelado (folios 136 a 146 del cuaderno número 2).
Los Magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se declararon impedidos para conocer del proceso. Por auto del 30 de octubre de 2001, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró fundado su impedimento, los separó del conocimiento y designó al Tribunal Administrativo del Cauca para conocer del asunto (folios 800 a 805 del cuaderno número 4).
Dos Magistradas del Tribunal Administrativo del Cauca se declararon impedidas para conocer del presente asunto. La Sala aceptó el impedimento. Por tal motivo, fueron separadas del conocimiento y luego se designaron dos conjueces en su reemplazo (folios 812 a 814, 818 a 820, 823 a 826 y 830 a 834 del cuaderno número 4).
El apoderado del grupo, presentó como nuevos demandantes para que se hagan parte en el proceso, a las siguientes personas:
- A la señora Liliana Isabel Álvarez de Velasco y otros, el 19 de diciembre de 2001 (radicación en el Tribunal con el número 2001216600) y Xiomara Marling Bustos Vallecilla (radicación 2001216500).
- A los señores Edgar Borrero Materno y otra, el 8 de marzo de 2002, (radicación en el Tribunal con el número 2002036500). Ese mismo día presentó demanda en representación de los señores Javier Hoyos Múnera y otros (radicación 2002036700), Germán García Martínez y otra (radicación 2002036300), Martha Carolina Nieto y otros (radicación 2002036400)
- A los señores Álvaro Alfonso Tenorio Reyes y otro (radicación 2002042000) el 13 de marzo de 2002. En la misma fecha presentó escritos en nombre de Jaime Millán Henao y otra (radicación 2002042200), y Guillermo León Gómez Franco y otros (radicación 2002041900) .
De otra parte, el 12 de marzo de 2002, la señora Emilce Gutiérrez Rodríguez, presentó escrito en nombre propio e invocando su calidad de abogada, para solicitar que se le tenga como parte del grupo. (radicación 2002041800).
I. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto del 8 de mayo de 2002, rechazó las demandas a que se hizo referencia en el acápite anterior. En apoyo de esa decisión esa Corporación expuso las siguientes consideraciones:
1ª. Al interpretar el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, el Consejo de Estado ha dicho que el término de caducidad para ejercer las acciones de grupo contra la Resolución número 018 de 1995 del Banco de la República no debe contabilizarse desde la expedición de dicho acto administrativo sino desde el momento en que sus efectos cesaron, esto es, desde el momento en que fue declarado nulo.
2ª. Las demandas cuya integración se solicita fueron presentadas después del 4 de junio de 2001, "fecha en que se presume quedó en firme la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 21 de mayo de 1999, que declaró la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 18 del 30 de junio de 1995, expedido por la Junta Directiva del Banco de la República". Luego, concluye que la acción caducó, por lo que rechaza la solicitud de integración a la acción de grupo.
LA IMPUGNACIÓN
El coordinador del grupo interpuso recurso de apelación contra el citado auto. Como fundamento del recurso expuso los argumentos que se pueden resumir así:
1º. E recurso de apelación debe considerarse presentado en tiempo, puesto que el auto objeto de reproche no se ordenó comunicar a la parte demandante. Además, debe tenerse en cuenta que el coordinador del grupo no reside en del Departamento del Cauca, por lo que se hace más difícil y gravosa su situación para acceder a las decisiones que se profieran en este asunto.
2º. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, podrán integrar el grupo quienes hubiesen sufrido un perjuicio y deberán hacerlo antes de la apertura a pruebas. Ahora, en este proceso aún no se ha surtido la etapa procesal señalada, de ahí que se pueden incorporar nuevos interesados en pertenecer a la acción de grupo propuesta.
3º. Son distintas las oportunidades para incorporar nuevos demandantes al proceso y la relacionada con la caducidad de la acción. En relación con esta última, el tema ya fue decidido en primera y segunda instancia, por lo que no podía ser nueva materia de debate ni de nuevo pronunciamiento. De todas maneras, es claro que, tal y como lo advirtió el Consejo de Estado en sentencia del 19 de octubre de 2001, expediente AG-010, el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 se refiere a la presentación en el proceso y no en la oportunidad para instaurar la acción. De hecho, los conceptos acción y proceso tienen una connotación jurídica diferente, los cuales fueron confundidos por el Tribunal.
4º. El artículo 68 de la Ley 472 de 1998 remite al Código de Procedimiento Civil cuando existan vacíos en la ley especial. La norma especial no se refiere a la interrupción de términos, por lo que debe recurrirse a los artículos 90 y 91 del Código de Procedimiento Civil. Ahora, la demanda inicial se presentó el 19 de noviembre de 1999, esto es, dentro del término señalado en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, luego la presentación y admisión de esa demanda impidió que se produjera la caducidad. Por lo tanto, toda integración que se solicite dentro del proceso hasta antes de la apertura a pruebas y que reúna los requisitos formales, deberá admitirse.
Para resolver,
SE CONSIDERA:
En primer lugar, la Sala aclara que si bien es cierto el recurso fue interpuesto por el apoderado de quienes presentaron solicitudes de integración al grupo, aproximadamente un mes después de haberse proferido el auto, no lo es menos que aparece claro en el expediente que el mismo no le fue notificado a dicho apoderado. Por lo tanto, en aplicación del artículo 359 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al caso por remisión del artículo 68 de la Ley 472 de 1998, mediante auto del 7 de marzo de 2003, se admitió el recurso de apelación y, en consecuencia, la Sala procede a conocer el asunto de fondo planteado en el recurso.
El coordinador del grupo y una abogada que actúa a nombre propio, presentaron varias solicitudes de integración al grupo, pues consideraron que al tenor lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte del proceso, antes de la apertura a pruebas, la cual no se ha efectuado.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Cauca rechazó las solicitudes de integración a la acción de grupo radicada en esa corporación con el número 2002004300, en tanto consideró que la acción se encontraba caducada. Así, sostuvo que el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 señala que la acción de grupo tiene un término de caducidad de 2 años y, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado que resolvió un asunto similar, dispuso que ese término debe contabilizarse desde el día en que quedó ejecutoriada la sentencia que anuló la Resolución número 018 del 30 de junio de 1995. Luego, todos los escritos presentados con posterioridad al 4 de junio de 2001, fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia en cita, deben rechazarse porque caducó la acción.
De manera que en este asunto se trata de establecer si, en realidad, para las personas que solicitaron su integración al grupo se encontraba o no caducada la acción, y, por tanto, si pueden o no hacer parte del proceso radicado con el número 2002004300 en el Tribunal Administrativo del Cauca. Para ello, lo primero que la Sala deberá estudiar es si los escritos que contienen la solicitud de integración al grupo se encuentran sometidos al término de caducidad que señala la ley que desarrolló el artículo 88 de la Constitución.
El artículo 47 de la Ley 472 de 1998 dispone lo siguiente:
"Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo"
A su turno, el artículo 55 de esa misma normativa señala:
"Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivo, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de al apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas.
La integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no incrementará el monto de la indemnización contenida en ella.
Las acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la acción de grupo, a solicitud el interesado. En este evento, el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo".
La lectura de las normas trascritas permite inferir que existen tres formas procesales en los que las personas que padecieron perjuicios individuales, por la misma causa y que reúnen condiciones uniformes, pueden solicitar la indemnización de perjuicios por medio de la acción de grupo, a saber: i) ejerciendo la acción de grupo, esto es, presentando la respectiva demanda, ii) haciéndose parte dentro del proceso por medio de un escrito y iii) integrándose al grupo con posterioridad a la sentencia. De hecho, es claro que cada una de aquellas formas tiene momentos procesales distintos, pues la primera puede interponerse en cualquier tiempo mientras la acción no hubiere caducado, la segunda antes de la apertura a pruebas y la tercera con posterioridad a la sentencia, siempre y cuando la acción no hubiere caducado o prescrito.
Nótese que la presentación de la demanda y la solicitud de integración al grupo con posterioridad a la sentencia están expresamente sometidos al término de caducidad, pues en esos dos casos no existe proceso, toda vez que en el primero no se ha iniciado y en el segundo ya finalizó.
De igual manera, debe tenerse en cuenta que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, la integración del grupo con posterioridad a la admisión de la demanda y antes de la apertura a pruebas no requiere de la presentación de una demanda, sino de un escrito que debe indicar el nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al grupo. De consiguiente, la solicitud de integración del grupo no implica una nueva demanda sino una petición de adhesión al mismo que, como lo ha advertido la doctrina, los nuevos adherentes a la acción de grupo no pueden "modificar las condiciones de uniformidad con respecto a una causa común, ni a las condiciones uniformes relativas a los demás elementos de la responsabilidad... los adherentes podrán pedir sus pruebas y reforzar la demanda, pero tendrán que someterse literalmente a las condiciones de uniformidad definidas por el juez al momento de conformar el grupo
De hecho, tampoco se trata de un fenómeno de acumulación de demandas, pues ese aspecto está regulado de manera independiente en el inciso tercero del artículo 55 citado. Ni tampoco se trata de la iniciación de un proceso paralelo o autónomo, pues se ejerce una sola acción de grupo con la presencia de un número plural de personas como parte demandante.
Luego, la interpretación con efecto útil de la integración al grupo antes de la apertura a pruebas, permite concluir que la adhesión de nuevos integrantes no está sometida a término de caducidad independiente ni autónomo de la demanda, puesto que se parte de la base de que existe proceso en curso. Y, tal y como lo dispone el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, en la forma en que quedó modificado por el artículo 10 de la Ley 794 de 2003, aplicable por remisión del artículo 68 de la Ley 472 de 1998, la presentación de la demanda impide que se produzca la caducidad.
Ahora, la interpretación literal del artículo 55 de la Ley 472 de 1998 muestra que el único requisito de tiempo que se impone para hacerse parte integrante del grupo es el de presentar el escrito con anterioridad a la apertura a pruebas. De igual manera, muestra que no se reguló expresamente el término de caducidad para los adherentes al grupo. En tal virtud, debe entenderse que el silencio del legislador obedeció a la voluntad expresa de excluir de caducidad a los adherentes. Por lo tanto, al intérprete no le corresponde aplicar analógicamente otras disposiciones que limitan y restringen el derecho de acceso a la justicia de quienes se consideran víctimas de un perjuicio indemnizable (artículo 229 de la Constitución)
En esta forma, se revocará el auto de 8 de mayo de 2003 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca. En su lugar, se dispondrá la admisión de las solicitudes que ocupan la atención de la Sala, excepto en el caso de DANIEL DOMINGO BUSTOS DEL CASTILLO y CRUZ ELODIA VALLECILLA DE BUSTOS, incluidos dentro de la solicitud radicada bajo el número 2002-0364-00, pues en el expediente no obran los poderes por ellos otorgados al profesional que presenta la solicitud en sus nombres (artículo 52, numeral 1, de la Ley 472 de 1998).
Las restantes solicitudes cumplen las condiciones previstas en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, en cuanto fueron presentadas antes de la apertura a pruebas mediante escrito en que indican el nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo.
Igualmente, por reunir dichos requisitos, se tendrá como parte del grupo a la doctora EMILCE GUTIERREZ RODRÍGUEZ, quien actúa en nombre propio invocando su calidad de abogada (Expediente 2002-0418-00).
En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA,
RESUELVE:
1º. Revócase el auto dictado el 8 de mayo de 2002 por el Tribunal Administrativo del Cauca.
2º. Ténganse como pertenecientes al grupo que dio origen al proceso número 2002-0043-00 de la radicación del Tribunal Administrativo del Cauca, a las siguientes personas:
- MARIA ELVIRA VELASCO ALVAREZ, GUSTAVO VELASCO LLOREDA Y LILIANA ISABEL ALVAREZ DE VELASCO, los dos últimos actuando en sus propios nombres y en representación de su hijo menor PEDRO PABLO VELASCO ALVAREZ (Expediente 2001-2166-00)
- GUILLERMO LEON GOMEZ FRANCO, quien actúa en su propio nombre y en representación de su hijo menor JUAN JOSE GOMEZ JIMÉNEZ; ORFILIA FRANCO DE GOMEZ y JOSE GUILLERMO GOMEZ AGUILAR (Expediente 2002-0419-00)
- GERMAN GARCIA MARINTEZ y ORFA LUCY CORDOBA, quienes actúan en nombre propio y en representación de sus menores hijas ANGELA PATRICIA Y CLAUDIA VANESA GARCIA CORDOBA (Expediente 2002-0363-00).
- JAIME MILLAN HENAO y MARIA CRISTINA SUAREZ JARAMILLO, quienes actúan en nombre propio y en representación de su menor hijo JUAN FELIPE MILLAN SUAREZ; JAIME MILLAN HENAO en representación de sus menores hijos GABRIEL JAIME y ALEJANDRO MILLAN VELEZ; XIMENA y JAIME ANDRES MILLAN VIVEROS (Expediente 2002-0422-00).
- ALVARO ALFONSO TENORIO REYES, JANETH CRUZ DOMÍNGUEZ y JANETH CRUZ DOMÍNGUEZ, esta última actuando en su propio nombre y en representación de sus menores hijos DAVID y DANIEL TENORIO CRUZ (Expediente 2002-0420-00).
- JAVIER HOYOS MUNERA y MARIA CENIDE MEDINA SANDOVAL, quienes actúan en nombre propio y en representación de su menor hija LORENA HOYOS MEDINA (Expediente 2002-0367-00).
- EDGAR BORRERO MATERON y OLIVIA SALAZAR DE BORRERO (Expediente 2002-0365-00).
- MARTHA CAROLINA NIETO NÚÑEZ y JOSE IGNACIO GUERRERO ESCOBAR, quienes actúan en nombre propio y en representación de sus menores hijos JOSE IGNACIO y LINA MARCELA GUERRERO NIETO (Expediente 2002-0364-00).
- XIOMARA MARLING BUSTOS VALLECILLA (Expediente 2001-2165-00).
3º. Reconócese al Doctor JOSE ALONSO CRUZ PEREZ como apoderado de las personas antes mencionadas, en los términos de los poderes que aparecen en los respectivos expedientes.
4º. Téngase a la doctora EMILCE GUTIERREZ RODRÍGUEZ, quien actúa en nombre propio invocando su calidad de abogada, igualmente como integrante del grupo demandante (Expediente 2002-0418-00).
5º. No se accede a tener como parte del mismo a DANIEL DOMINGO BUSTOS DEL CASTILLO y CRUZ ELODIA VALLECILLA DE BUSTOS (Expediente 2001-2165-00), por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia.
6º. Ejecutoriado este auto, vuelva el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ
Presidente Ausente con excusa
ALVARO GONZÁLEZ MURCIA DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
