CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Medio de control: Reparación directa
Radicación: 19001-23-33-000-2020-00535-01 (71776)
Demandante: Saludvida S.A. EPS liquidada1
Demandados: Departamento del Cauca y Nación – Ministerio de
Salud y Protección Social
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la EPS Saludvida S.A. liquidada, contra la sentencia proferida el 11 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que declaró probada la excepción de transacción. La Sala es competente para proferir esta providencia, de acuerdo con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante “CPACA”, por tratarse de un recurso de apelación presentado contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo, el cual conoció el proceso en primera instancia en virtud de la naturaleza y cuantía de la demanda, con base en el artículo 1402 y el numeral 3 del artículo 152 del CPACA3.
SÍNTESIS4
La EPS Saludvida S.A. (en adelante, la “EPS”) demandó al Departamento del Cauca (en adelante, el “Departamento”) y a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante, el “Ministerio”) por la omisión en el pago de los servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios en Salud (en adelante, PBS). La Sala revocará parcialmente la decisión de primera instancia que encontró acreditada la excepción de transacción y, en su lugar, accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda.
1 El 1º de octubre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa administrativa de la EPS Saludvida S.A. (índice 2 de Samai 33ED_030PruebasAportadasp(.pdf). Mediante Resolución 0995 del 22 de marzo de 2023, el agente liquidador de la EPS Saludvida S.A. declaró terminada su existencia legal (índice 2 de Samai 43ed_039solicitudexpeclect). El 22 de marzo de 2023, a través de la escritura pública 855, el liquidador de la EPS suscribió un contrato de mandato con la empresa ATEB Soluciones Empresariales S.A.S. y, dentro del clausulado se pactó como encargo la representación de la entidad en los procesos judiciales que estuvieran en trámite.
2 “Artículo 140. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”.
3 Antes de la modificación de la Ley 2080 de 2021, la norma establecía lo siguiente: “Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. En el presente caso, el demandante pretendió que se le pagara la suma de “SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES CINCUENTA Y UN MIL
NOVECIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS ($658'051.966)”, monto que supera los 500 SMLMV que establecía la citada norma (índice 2 SAMAI archivo denominado 8ED_004DEMANDAACCIONDERE.pdf).
4 Tema: Medio de control de reparación directa –recobros de servicios y tecnologías no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud - procedimiento administrativo para los recobros en el régimen subsidiado – finalidad de la ley 1955 de 2019 – “Acuerdo de Punto Final”.
I. ANTECEDENTES
A. Posición de la parte demandante
1. El 5 de agosto de 2020, la EPS presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del Departamento y el Ministerio, de acuerdo con las siguientes pretensiones:
a) Principales.
1. Se declare que el Departamento del Cauca (En adelante el Departamento) y la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social son administrativa, patrimonialmente y solidariamente responsables por el daño antijurídico causado a la EPS Saludvida por la omisión de financiación de las tecnologías NPBS del régimen subsidiado, que finalmente fueron garantizadas y financiadas por el Demandante.
2. Como consecuencia de lo anterior se condene solidariamente al Departamento de Cauca y a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social al pago de la suma de SEISCIENTOS CINCUENTA y OCHO MILLONES CINCUENTA y UN MIL NOVECIENTOS SESENTA y SEIS PESOS M/CTE. ($658.051.966) a la EPS, por
concepto de daño emergente causado a Saludvida EPS, quien garantizó y pagó los medicamentos, tecnologías, procedimientos no financiadas por la UPC y planes complementarios suministrados por la EPS a afiliados del régimen subsidiado.
3. Que se condene solidariamente al Departamento de Cauca y a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social al pago de los perjuicios causados por los gastos en los que tuvo que incurrir la EPS para la gestión de la cartera NPBS ante la entidad territorial (…).
b) Subsidiarias.
De forma subsidiaria y en caso de tener por improcedente las pretensiones anteriores solicitamos:
1. Se declare el enriquecimiento sin causa del Departamento de Cauca y la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, y el correlativo empobrecimiento de Saludvida S.A. E.P.S., por la suma de SEISCIENTOS CINCUENTA y OCHO MILLONES CINCUENTA y UN MIL NOVECIENTOS SESENTA y SEIS PESOS
M/CTE. ($658.051.966), porque la entidad territorial no ha cumplido con la obligación de financiar las tecnologías, medicamentos, servicios y procedimientos No Incluidas en el Plan de Benéficos (sic) en Salud (en adelante NPBS), de acuerdo con establecidos (sic) en las Resoluciones No. 1479 de 2015 y 5073 de 2013 del Ministerio de Salud, la Sentencia T - 760 de 2008 y la Ley 715 de 2001.
2. Se condene solidariamente al Departamento de Cauca y a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social al pago de SEISCIENTOS CINCUENTA y OCHO MILLONES CINCUENTA y UN MIL NOVECIENTOS SESENTA y SEIS PESOS
M/CTE. ($ 658.051.966), como consecuencia del enriquecimiento sin causa originado por los servicios NPBS financiados por Saludvida EPS5.
2. Las pretensiones de la demanda se sustentaron, en síntesis, en las siguientes afirmaciones:
2.1. La EPS garantizó el acceso a servicios, tecnologías, procedimientos y medicamentos no financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) a los afiliados al régimen subsidiado en el Departamento.
2.2. El pago y financiamiento de dichos servicios y bienes correspondía a: i) la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
5 índice 2 SAMAI archivo denominado 8ED_004DEMANDAACCIONDERE.pdf.
(ADRES) cuando el beneficiario estaba afiliado al régimen contributivo, y ii) a las entidades territoriales cuando el beneficiario se encontraba en el régimen subsidiado.
2.3. Mediante las resoluciones 4000 y 4795 de 2015, el Departamento adoptó el modelo del capítulo II del artículo 4 de la Resolución 1479 de 2015 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, esto es, aquel a través del cual se obligaba a las EPS a garantizar la prestación de servicios y tecnologías que no estuvieran cubiertos en el PBS, y luego debía realizar el recobro con los debidos soportes.
2.4. La EPS advirtió que financió los servicios por $1.421'760.106 en protección del
derecho fundamental a la salud.
2.5. En virtud de lo anterior, la demandante radicó las cuentas de recobro ante el Departamento con sus respectivos anexos, razón por la que, en octubre de 2018, la entidad territorial concluyó el proceso de auditoría y expidió el “acta de conciliación del 3 – 4 de octubre de 2018”, en el que aplicó la extemporaneidad a algunas cuentas de recobro y mantuvo glosas por $658'051.966.
2.6. El Departamento del Cauca omitió financiar los servicios y tecnologías no incluidos en el PBS e incurrió en una falla en el servicio por la demora en el proceso de auditoría de las cuentas de recobro, todo lo cual condujo al incumpliendo de los plazos establecidos en la Resolución 3999 de 2015 y en el manual de auditoría de la Secretaría de Salud del departamento demandado.
2.7. En ese sentido, la EPS afirmó que: i) radicó facturas por $1.421'760.106; ii) de acuerdo con el acta de conciliación, el Departamento reconoció una deuda de
$491'251.190; iii) se mantuvieron glosas por $658'051.966, y iv) la EPS aceptó glosas
por $249'958.836.
2.8. Finalmente, sostuvo que la entidad territorial se ha enriquecido a expensas del empobrecimiento de la EPS, puesto que esta última prestó los servicios a los afiliados al régimen subsidiado, a pesar de que la entidad territorial no pagó.
B. Posición de la parte demandada
3. El Departamento propuso la excepción de transacción6. Señaló que entre las partes se celebró el contrato de transacción 2783 del 2021, en el marco de lo dispuesto por la Ley 1955 de 2019, cuyo objeto era poner punto final a las obligaciones pendientes y sanear las cuentas del Estado con la red hospitalaria. En ese sentido, precisó que mediante Resolución 10129 de 2021, expedida por la entidad territorial, se efectuó el pago total de las facturas de recobro por servicios de salud correspondientes a tecnologías no cubiertas por el PBS con cargo a la UPC del régimen subsidiado. En dicha actuación administrativa se acordó un pago por valor de $5.467'530.930,92 y se aceptó, de manera definitiva, una glosa por $543'222.710,08.
6 Folio 2 SAMAI archivo denominado 31ED_028ConstestacionGobe(.pdf) NroActua2.pdf. Se advierte que de acuerdo con la contestación de la demanda, el Departamento allegó la Resolución que autorizó el pago y los comprobantes de egreso; sin embargo, no solicitó pruebas adicionales que debieran ser decretadas en primera instancia.
3.1. Adicionalmente, indicó que no se configuró un enriquecimiento sin causa en la medida en que a la sociedad demandante se le pagó la totalidad de lo acordado; además, en el clausulado del contrato de transacción se acordó expresamente que “la EPS se obliga a SOLICITAR JUNTO CON EL DEPARTAMENTO DEL CAUCA LA
TERMINACIÓN para efectos de la transacción celebrada de la totalidad de los
procesos judiciales en curso”.
3.2. Por último, propuso la excepción de caducidad, al considerar que el término para ejercer el medio de control debía contabilizarse desde la fecha en que el Departamento efectuó las glosas a las facturas presentadas por la demandante, por cuanto desde ese momento la EPS tuvo conocimiento del estado de la cartera y que dichas facturas no se le iban a pagar.
4. Por su parte, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social7 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Particularmente, presentó dos excepciones:
4.1. La excepción de indebida integración del contradictorio, puesto que no se vinculó a la ADRES, entidad encargada de asumir junto a las entidades territoriales los gastos por servicios no cubiertos con subsidio.
4.2. La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que el reconocimiento y pago de los servicios en salud no financiados con cargo a la UPC de los afiliados al régimen subsidiado hasta el 31 de diciembre de 2019 le correspondía a los departamentos, por lo que dicha cartera ministerial no puede asumir las funciones que eran propias de las entidades territoriales.
C. La sentencia apelada
5. El 11 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Cauca profirió sentencia anticipada, mediante la cual declaró probada la excepción de transacción8.
5.1. En relación con la excepción de caducidad, precisó que el término para el ejercicio del medio de control debía de contabilizarse a partir de la comunicación de la última glosa. En consecuencia, al haberse cerrado el proceso de auditoria el 4 de octubre de 2018, concluyó que la demanda presentada el 5 de agosto de 2020 resultaba oportuna.
5.2. En cuanto al fondo del asunto, el tribunal señaló que se encontraba debidamente probado que la EPS accionante celebró un acuerdo con la entidad territorial con el fin de transigir las cuentas que fueron verificadas en el marco de la auditoría realizada durante la denominada “segunda fase del acuerdo de punto final”. Por tal razón, se suscribió el contrato de transacción 2783 de 2021 y, posteriormente, mediante la Resolución 10129 de 2021, el Departamento autorizó el pago de los recobros por servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC del régimen subsidiado.
7 Índice 2 SAMAI archivo denominado 36ED_033202000535SALUDVID(.pdf)
8 Índice 2 SAMAI archivo denominado 59ED_055SentenciaNo129Neg(.pdf)
5.3. Así las cosas, concluyó que las facturas que reclamaba la EPS sí fueron objeto de transacción:
Para la Sala, se encuentra acreditado según comprobantes de egreso que el DEPARTAMENTO DEL CAUCA en diciembre de 2021 realizó un pago con ocasión del Contrato de Transacción No. 2783 de 2021, dentro del cual se llevó a cabo un proceso de auditoría dentro del que estaban inmersas las cuentas de recobro que se imputaban como incumplidas en el presente asunto, esto es las radicadas en la entidad territorial en los años 2017 y 2018.
Asimismo, dentro de las cláusulas convenidas de mutuo acuerdo por las partes en el contrato de transacción, se indicó que las partes renunciaban a cualquier reclamación judicial o extrajudicial por concepto derivado de las facturas o cuentas dirimidas mediante el acuerdo transaccional, realizando con ello concesiones recíprocas, pues por un lado la parte acreedora renunciaba a perseguir el pago y la deudora a realizar el pago de las facturas que habían sido previamente aprobadas a través del proceso de auditoría.
D. El recurso de apelación
6. La EPS presentó recurso de apelación en el que indicó que es cierto que entre ella y el Departamento se celebró un contrato de transacción; sin embargo, en dicho contrato de 712 recobros que se reclamaron en la demanda 79 de ellos no fueron incluidos dentro del contrato:
Aunque el juez de primera instancia señaló en sus consideraciones que dichas facturas formaban parte del contrato de transacción y del proceso de auditoría correspondiente, no tuvo en cuenta que las pruebas presentadas por la parte demandada muestran que 79 recobros, por un valor de TREINTA MILLONES CUATROSCIENTOS VEINTIDÓS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($30.422.667,00), no fueron
incluidos en el contrato de transacción. Estos recobros, detallados en el recuadro anterior, siguen formando parte de la demanda, ya que no fueron transigidos en el contrato de transacción celebrado entre el DEPARTAMENTO DE CAUCA y SALUDVIDA E.P.S. EN LIQUIDACIÓN. Estos valores continúan reflejados en la cartera adeudada por el departamento y, de acuerdo con las obligaciones contraídas en el contrato de mandato, es indispensable para la mandataria depurar estos saldos.
E. Actuación surtida en segunda instancia
7. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 8 de noviembre de 20249. Dentro del término para presentar alegatos solo se pronunció el Ministerio Público.
7.1. El Ministerio Público10 sostuvo que, de conformidad con el contrato de transacción suscrito entre la EPS y el Departamento, en el marco de lo dispuesto por la Ley 1955 de 2019, quedó resuelto el conflicto surgido entre las partes con ocasión del reconocimiento y pago de los servicios y tecnologías que no estaban incluidas dentro de la UPC.
II. CONSIDERACIONES
F. Sentido de la decisión
8. La Sala revocará parcialmente la sentencia anticipada de primera instancia que declaró probada la excepción de transacción y, en su lugar, accederá de manera parcial a las pretensiones de la demanda. A continuación se analizará si el medio de control interpuesto es el procedente y posteriormente, se indicarán las razones por las que se accederá a las pretensiones.
G. La reparación directa sí era el medio de control procedente en el presente asunto.
9. De conformidad con lo prescrito en los artículos 135 a 148 del CPACA, así como con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, la escogencia del medio de control a través del cual se somete una controversia al conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no depende de la discrecionalidad del demandante, por el contrario, está determinada por el origen del daño y por la finalidad que se persigue11.
9.1. En ese sentido, cuando se controvierte la legalidad de un acto administrativo, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Por su parte, cuando el daño tiene su origen en una acción, omisión u operación administrativa, o en un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona, resulta procedente el medio de control de reparación directa. Frente a este último punto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado lo siguiente:
Los actos administrativos, como expresión de la voluntad de la Administración Pública con la finalidad de producir efectos jurídicos, deben basarse en el principio de legalidad, el cual se constituye en un deber ser: que las autoridades sometan su actividad al ordenamiento jurídico. Pero es posible que en la realidad la Administración viole ese deber ser, es decir, que no someta su actividad al ordenamiento legal sino que, por el contrario, atente contra él. Se habla, en este caso, de los actos y actividades ilegales de la Administración y aparece, en consecuencia, la necesidad de establecer controles para evitar que se produzcan esas ilegalidades o para el caso en que ellas lleguen a producirse, que no tengan efectos o que, por lo menos, los efectos no continúen produciéndose y se indemnicen los daños que pudieron producirse12. Cuando ello pasa y quien se encuentre afectado con la decisión administrativa alegue la causación de un perjuicio derivado de la ilicitud o ilegalidad de la misma, las acciones procedentes son las acciones de nulidad o también llamadas acciones de legalidad o de impugnación. Sin embargo, cuando esto no sucede, es decir, no se discute la validez del acto administrativo, y sólo se alega la causación de perjuicios, la acción procedente es la de reparación directa13 (se destaca).
9.2. En el sub examine, la EPS promovió el medio de control de reparación directa, pues según lo afirmado en la demanda, el Departamento omitió financiar los servicios y tecnologías no incluidas en el PBS y no cubiertas por la UPC del régimen
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 21 de mayo de 2021, exp. 66150, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
12 [Cita del texto original] LIBARDO RODRIGUEZ R. “Derecho Administrativo General y Colombiano”. Décimo
Tercera Edición. Edt. Temis. Bogotá. 2002
13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.
subsidiado; además, por la demora en el trámite de la auditoría integral. En consecuencia, resulta pertinente para la Sala analizar, inicialmente, el procedimiento administrativo previsto para el recobro y pago de los servicios y tecnologías sin cobertura en el PBS suministrados a los afiliados del régimen subsidiado, y luego, el efecto de la decisión adoptada por la auditoría cuando el no pago se fundamenta en la causal de extemporaneidad.
i. Procedimiento Administrativo para el recobro de facturas de servicios no incluidos en el PBS – Departamento del Cauca.
10. La Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), cuyo propósito fue alcanzar la cobertura universal mediante dos sistemas, el régimen contributivo y el régimen subsidiado14.
10.1. Por su parte, el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 otorgó competencia a las entidades territoriales para dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social dentro de su jurisdicción, en lo que respecta al régimen subsidiado. En particular, el numeral 43.2.10 asignó a dichas entidades la función de verificar, controlar y pagar los servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC para los afiliados del régimen subsidiado, prestado hasta el 31 de diciembre de 201915.
Artículo 43. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones: (…).
43.2.10. Realizar la verificación, control y pago de los servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC de los afiliados al régimen subsidiado de su jurisdicción, prestados hasta el 31 de diciembre de 2019.
10.2. Dicha competencia fue ratificada por la Corte Constitucional en la sentencia C- 463 del 14 de mayo de 2008, en la que se diferenció entre las prestaciones cubiertas por el Fondo de Solidaridad y Garantía - Fosyga y las que están a cargo de las entidades territoriales:
“(…) advierte la Corte que el Estado se encuentra obligado jurídicamente a destinar las partidas presupuestales necesarias dentro del gasto público para el cubrimiento de las necesidades básicas en salud de la población colombiana, lo cual también incluye las prestaciones en salud No-POS ordenadas por el médico tratante que sean necesarias para restablecer la salud de las personas, las cuales deben ser cubiertas por el Fosyga en el Régimen Contributivo y las entidades territoriales en el Régimen Subsidiado, y ello precisamente con la finalidad de lograr el equilibrio del sistema en salud (…)”.
14 De acuerdo con el artículo 157 de la Ley 100 de 1993, los afiliados al régimen contributivo son las personas “vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago.
De otro lado, esa misma disposición normativa establece que hacen parte del régimen subsidiado aquellas
personas “sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización”.
15 A partir del 1º de enero de 2020, de acuerdo con la Ley 1955 de 2019, los pagos de los servicios o tecnologías se centralizaron y tanto en el régimen subsidiado como contributivo el pago lo empezó a efectuar la Nación y no las entidades territoriales.
10.3. Adicionalmente, mediante sentencia T-760 del 31 de julio de 2008, la Corte Constitucional le ordenó al entonces Ministerio de la Protección Social -hoy Ministerio de Salud y Protección Social y al administrador fiduciario del Fosyga garantizar un procedimiento eficaz para el recobro por parte de las EPS tanto en el régimen subsidiado como contributivo, así:
Vigésimo cuarto.- Ordenar al Ministerio de la Protección Social y al administrador fiduciario del Fosyga que adopten medidas para garantizar que el procedimiento de recobro por parte de las Entidades Promotoras de Salud ante el Fosyga, así como ante las entidades territoriales respectivas, sea ágil y asegure el flujo oportuno y suficiente de recursos al sistema de salud para financiar los servicios de salud, tanto en el evento de que la solicitud se origine en una tutela como cuando se origine en una autorización del Comité Técnico Científico.
10.4. Posteriormente, mediante auto 263 del 16 de noviembre de 2012, la Corte Constitucional declaró el incumplimiento de la anterior orden. En consecuencia, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 5073 de 2013, mediante la cual unificó el procedimiento de recobro de servicios y tecnologías no incluidas en el PBS del régimen subsidiado. La resolución estableció:
Artículo 2. La atención de las tecnologías en salud no incluidas en el plan de beneficios a usuarios del Régimen Subsidiado, se financiará por las entidades territoriales con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones – Sector Salud – Prestación de Servicios de Salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los demás recursos previstos en la normativa vigente
Artículo 5. Las entidades territoriales podrán adoptar el procedimiento previsto en la Resolución 3099 de 2008 o las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, para la verificación y control de los recobros solicitados por las EPS-S.
10.5. El procedimiento previsto en la Resolución 3099 de 2008 fue derogado por la Resolución 5395 de 2013 y esta última por la Resolución 1885 de 2018 expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social. Aunque este último acto administrativo diseñó el procedimiento para el recobro ante el Fosyga, resulta aplicable también a las entidades territoriales por remisión expresa de la Resolución 4795 de 2015 proferida por la Secretaría de Salud del Departamento del Cauca. Esta última dispuso que, frente a los asuntos no regulados “se seguirán las disposiciones de la Resolución No. 5395 de 2013, Resolución No. 1479 de 2015, Resolución 1667 de 2015 y demás normas que modifiquen, adicionen o sustituyan”.
10.6. En ese contexto, la Resolución 1885 de 2018 estableció los requisitos y documentos que las entidades promotoras de salud deben aportar para el reconocimiento de los recobros, así como las etapas del proceso de verificación y control, que comprende cuatro fases: i) pre-radicación; ii) radicación; iii) pre-auditoría y iv) auditoría integral.
10.7. En esta última etapa, la entidad encargada de realizar la auditoría profiere el resultado del proceso, indicando las facturas que fueron aprobadas -ya sea de forma total, con reliquidación o parcial- y aquellas no aprobadas:
Artículo 53. El resultado de la auditoría integral de las solicitudes de recobro/cobro será:
1. Aprobado: El resultado de auditoría aprobado tiene las siguientes variables:
1.1. Aprobado total: Cuando todos los ítems del recobro cumplen con los requisitos señalados en la presente resolución y en el manual de auditoría que se adopte para el efecto.
1.2. Aprobado con reliquidación: Cuando habiendo aprobado todos los ítems del recobro, el valor a pagar es menor al valor recobrado, debido a que existieron errores en los cálculos del valor presentado por la entidad recobrante.
1.3. Aprobado parcial: Cuando se aprobaron para pago parte de los ítems del recobro/cobro.
2. No aprobado: Cuando todos los ítems del recobro/cobro no cumplen con los requisitos señalados en la presente resolución y en el manual de auditoría que se adopte para el efecto.
10.8. El resultado final de la auditoría debe notificarse a la entidad promotora de salud “dentro de los dos días siguientes al cierre efectivo del proceso de verificación”, de acuerdo con el artículo 54 de la Resolución 1885 de 2018:
Artículo 54. El resultado de la auditoría integral efectuada a las solicitudes de recobro/cobro se comunicará por la ADRES, al representante legal de la entidad recobrante, así:
1. Dentro de los dos (2) días hábiles siguientes al cierre efectivo del proceso de verificación, mediante correo enviado a la dirección electrónica registrada por la entidad recobrante.
2. En documento físico que se enviará al domicilio informado por la misma, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Se conservará copia de la constancia de envío. Se conservará copia de la constancia de envío.
10.9. Asimismo, frente a la decisión que profiera la auditoría, la entidad recobrante está facultada para presentar las objeciones que estime pertinentes. Una vez sean resueltas, se procede a “programar cita para conciliación de la glosa”, etapa que fue desarrollada por la Secretaría de Salud Departamental del Cauca, en atención a la potestad que tiene cada departamento para establecer el procedimiento aplicable al recobro de los servicios y tecnologías no incluidos en el PBS del régimen subsidiado.
10.10. En esta reunión, la Administradora de Planes de Beneficios y la Secretaría de Salud Departamental del Cauca “o la entidad designada” suscriben un acta en la cual se consignan los resultados del proceso de conciliación. Finalmente, se expide “el aval de pago de conformidad con el acta de conciliación firmada”.
10.11. Así las cosas, el siguiente flujograma permite visualizar con claridad el procedimiento administrativo aplicable al recobro de servicios y tecnologías no incluidos en el PBS del régimen subsidiado dentro del Departamento del Cauca.
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ii. Consecuencias de la presentación de las facturas por fuera del plazo establecido
11. En virtud de la remisión expresa contenida en la Resolución 4000 de 2015 del Departamento del Cauca, resulta aplicable lo prescrito en la Resolución 1885 de 2018 del Ministerio de Salud y Protección Social16. Esta última, en su artículo 60, establece que cuando el servicio o tecnología no financiado con recursos de la UPC haya sido prestado con anterioridad a la Ley 1753 de 2015, deberá aplicarse lo previsto en el artículo 111 del Decreto Ley 019 de 2012, esto es:
Artículo 111. Las reclamaciones o cualquier tipo de cobro que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del FOSYGA se deberán presentar ante el FOSYGA en el término máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda.
11.1. El término de un año establecido en la anterior normativa no significa que, cuando la entidad prestadora de servicios radica la solicitud por fuera de dicho plazo pierda automáticamente el derecho a recibir el pago respectivo. En realidad, lo que se
16 La Resolución 4000 de 2015 remite a la derogada Resolución 5395 de 2013, cuyo contenido fue posteriormente recogido y sustituido por la Resolución 1885 de 2018.
pierde es la posibilidad de obtener el recobro por vía administrativa. Sin perjuicio de que la EPS acuda a la jurisdicción contenciosa en procura de su reconocimiento.
11.2. La Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de una norma similar, referida a las reclamaciones ante el Fosyga, que al versar sobre la misma materia resultaría aplicable al presente asunto, en la que se precisó lo siguiente:
La norma obliga en efecto a efectuar las reclamaciones en el término señalado so pena, no de perder el derecho al pago de la obligación de que se trate -el cual podrá obtenerse en todo caso por vía judicial pasado dicho término- sino de la posibilidad de reclamarla por vía administrativa ante el Fosyga17.
11.3. Ahora bien, en la demanda se afirmó que la causal de la glosa aplicada a las facturas que reclama a través de este medio de control fue la de extemporaneidad. Por ello es pertinente acudir al Manual de Auditoría Integral de Recobros por Tecnologías en Salud no Incluidas en el PBS, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, el cual definió esta causal:
Extemporaneidad: corresponde a la inoportunidad en la presentación de las solicitudes de recobro por parte de las entidades recobrantes al no adelantar las etapas de pre- radicación y radicación ante el Ministerio de Salud y Protección Social o la entidad que se defina para el efecto, dentro del año siguiente a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento; es decir, cuando se radica el recobro después del año siguiente a la fecha de radicación de la factura de venta o documento equivalente por parte del proveedor ante la entidad recobrante, o a la fecha de prestación del servicio. Si el año de vencimiento para presentación del recobro sucede en día posterior al día de radicación se entiende radicado en tiempo, siempre y cuando se presente en el período de radicación inmediatamente siguiente18.
11.4. En este punto, resulta importante aclarar que pueden presentarse situaciones en las cuales la EPS que acude a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no controvierte de manera directa la motivación de la glosa, sino que se limita a solicitar el reconocimiento económico de los valores asumidos por la prestación de un servicio no cubierto con recursos de la UPC. Ello ocurre, por ejemplo, cuando la EPS no discute que la radicación del recobro se efectuó por fuera del término anual previsto en la normativa, circunstancia que, se reitera, no implica la pérdida del derecho sustancial, en la medida en que subsiste la posibilidad de acudir a la vía judicial para reclamar su pago.
11.5. Así las cosas, para identificar el medio de control procedente debe analizarse tanto la razón por la que la auditoría o la entidad pagadora determinó la improcedencia del recobro, así como si los argumentos de la demanda buscan controvertir los fundamentos de la decisión que culminó la auditoría integral. Una motivación que pueden tener las partes para atacar la legalidad del acto administrativo, en un caso como el presente, consiste en que la presentación inoportuna conlleva la pérdida de intereses, tal como lo prescribe el Decreto 1281 de 2002:
17 C-510 del 25 de mayo 2004, M.P. Alvaro Rafur Galvis.
18 El Manual expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social se encuentra en el siguiente link: https://www.adres.gov.co/eps/recobros/Manuales/Manual%20de%20Auditoría%20Integral%20de%20Recobros% 20CTC.pdf
Artículo 7°. Además de los requisitos legales, quienes estén obligados al pago de los servicios, no podrán condicionar el pago a los prestadores de servicios de salud, a requisitos distintos a la existencia de autorización previa o contrato cuando se requiera, y a la demostración efectiva de la prestación de los servicios.
Cuando en el trámite de las cuentas por prestación de servicios de salud se presenten glosas, se efectuará el pago de lo no glosado. Si las glosas no son resueltas por parte de la Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS, en los términos establecidos por el reglamento, no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias.
En el evento en que las glosas formuladas resulten infundadas el prestador de servicios tendrá derecho al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha de presentación de la factura, reclamación o cuenta de cobro.
Las cuentas de cobro, facturas o reclamaciones ante las entidades promotoras de salud, las administradoras del régimen subsidiado, las entidades territoriales y el Fosyga, se deberán presentar a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de la prestación de los servicios o de la ocurrencia del hecho generador de las mismas. Vencido este término no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias. (negrilla fuera de texto).
11.6. En consecuencia, las Empresas Prestadoras de Servicios que sean acreedoras de servicios y tecnologías no incluidos en el PBS y que no estén cubiertas por la UPC en el régimen subsidiado, pueden acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para lograr el reconocimiento de los valores que no pudieron ser reclamados en la vía administrativa o no fueron pagados por el ordenador del gasto; sin embargo, el medio de control adecuado dependerá de si se cuestiona directamente la validez del acto administrativo o si únicamente se solicita el reconocimiento económico.
11.7. Así las cosas, se reitera que el deber de presentar la reclamación administrativa dentro del año siguiente a la fecha de generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según lo prescrito en el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002, modificado por el artículo 111 del Decreto 019 de 2012 tiene como consecuencia la imposibilidad de obtener el pago por la vía administrativa y la pérdida de intereses; sin embargo, dicha circunstancia no extingue la obligación sustancial a cargo de la entidad pagadora, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-510 del 25 de mayo de 2004.
11.8. Por lo expuesto, la Sala considera que el medio de control de reparación directa interpuesto por la EPS es el procedente para reclamar los perjuicios supuestamente ocasionados por el Departamento del Cauca debido a la omisión en el pago de los servicios y tecnologías no incluidas en el PBS, pues no se discute la legalidad de acto administrativo alguno y la discusión se refiere exclusivamente al derecho pecuniario que la entidad busca que sea reconocido19.
19 La Sala advierte que la presente decisión no contradice lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación en la providencia del 20 de abril de 2023 (55085), en la cual se sostuvo que el medio de control idóneo para controvertir la negativa de solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el PBS es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Ello, por cuanto los supuestos fácticos y jurídicos examinados en cada caso difieren sustancialmente. En efecto, en la sentencia de unificación, el debate se centró en establecer si las terapias ABA estaban o no incluidas en el POS” y en determinar si las decisiones emitidas por el Consorcio Fidufosyga 2005 constituían actos administrativos. Por el contrario, en el asunto objeto de análisis, la EPS no discutió la legalidad del acto administrativo que glosó el recobro por presentación extemporánea. Los argumentos de la demanda se limitaron a solicitar el reconocimiento de los servicios prestados y no cancelados por el Departamento. Adicionalmente, en el expediente no obra el convenio de delegación suscrito con la auditora, elemento de convicción necesario para establecer si los actos expedidos por esta podían ser considerados actos administrativos.
H. Falta de legitimación en la causa por pasiva
12. La Sala declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio al no tener relación con los hechos que sustentan las pretensiones.
12.1. La demandante sostuvo que el daño se originó en la omisión relativa a la financiación de los servicios y tecnologías no incluidos en el PBS del régimen subsidiado. No obstante, de conformidad con la Constitución Política, el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 4107 de 2011, corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social formular políticas, dirigir, orientar y evaluar los planes y proyectos en materia de salud y protección social. Dentro de sus competencias no se encuentra el pago de las obligaciones que los departamentos tienen respecto de las entidades prestadoras de servicios de salud. Por tanto, dicha cartera ministerial carece de legitimación en la causa por pasiva.
12.2. Ahora bien, el pago de los recobros que se pretende a través de este medio de control, corresponde hacerlo a los entes territoriales, en virtud de la competencia otorgada en el artículo 43.2.10 de la ley 715 de 2001, por lo que sería únicamente el Departamento del Cauca el llamado a responder eventualmente por los supuestos daños ocasionados a la demandante.
I. Caso concreto
13. En el presente asunto, la EPS pretende derivar responsabilidad del Departamento por la supuesta omisión en la financiación de los servicios y tecnologías que no estaban incluidas en el PBS del régimen subsidiado.
13.1. En virtud de ello, resulta pertinente analizar las pruebas que obran en el expediente, con el fin de establecer si el contrato de transacción cobijó la totalidad de las facturas reclamadas a través de este medio de control.
13.2. Del material probatorio allegado de manera oportuna al proceso se tiene acreditado, con el formato de entrega de información20, que la EPS radicó 1333 registros de recobros por valor de $1.421'760.106, los que fueron auditados por la sociedad Campo & Asociados; como consecuencia de lo anterior se expidió el documento denominado “acta de conciliación glosa recobros”, que arrojó como resultado un valor por glosas de $1.399'261.992, de los que la EPS aceptó
$249'958.836, la Secretaría de Salud levantó glosas por $491'251.190 y las no conciliadas ascendieron a la suma de $658'051.96621.
13.3. Ahora bien, durante el trámite de primera instancia, el 15 de octubre de 2021, las partes suscribieron un contrato de transacción22, mediante el cual el Departamento del Cauca se comprometió a pagar a la EPS la suma de $5.467'530.930,91 por concepto de servicios y tecnologías en salud del régimen subsidiado que habían sido
22 Índice 2 de Samai. 33ED_030PruebasAportadasp(.pdf) NroActua 2
verificadas y aprobadas en el proceso de auditoría. En consecuencia, mediante Resolución 10129 del 29 de diciembre de 202123, el mencionado ente territorial elaboró un listado de las cuentas auditadas, proceso en el que reconoció el valor acordado e indicó que la EPS aceptaba glosas definitivas por $543'222.710,08. Adicionalmente, reconoció y ordenó el pago de las facturas en los siguientes términos:
Artículo primero: Reconocer y tramitar el pago de facturación como Recobro de Servicios de Salud y Tecnologías en salud no cubiertas por el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de Pago por Capitación – UPC del Régimen Subsidiado según Resolución vigente, prestados y autorizados en Comité Técnico Científico, radicada durante los meses de julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2016, enero, febrero, marzo, abril, julio, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2017, enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2018, enero, febrero, abril, mayo, junio, julio, octubre, noviembre de 2019, diciembre de 2020, por SALUDVIDA EPS SA EPS EN LIQUIDACIÓN, por valor de MIL SEISCIENTOS SESENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS SEIS PESOS CON VEINTICINCO CENTAVOS MCTE (1.669.586.706,25), a favor de SALUDVIDA EPS SA EPS EN LIQUIDACIÓN con NIT 830074184-5.
Artículo segundo: Reconocer y tramitar el pago de facturación como Recobro de Servicios de Salud y Tecnologías en salud no cubiertas por el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de Pago por Capitación – UPC del Régimen Subsidiado según Resolución vigente, prestados y autorizados en Tutela, radicada durante los meses de agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2016, febrero, marzo, julio, octubre, noviembre, diciembre de 2017, enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2018, junio, julio, septiembre, octubre, noviembre de 2019, noviembre, diciembre de 2020, por SALUDVIDA EPS SA EPS EN LIQUIDACIÓN, por valor de TRES MIL SETECIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS VEINTICUATRO PESOS CON SESENTA Y SIETE CENTAVOS MCTE (3.797.946.224,67), a favor de SALUDVIDA EPS SA EPS EN LIQUIDACIÓN con NIT 830074184-5.
13.4. Al expediente se allegaron los soportes con los que se pretende demostrar la prestación del servicio no incluido dentro del PBS con sus respectivos anexos, esto es, el acta del comité técnico científico que justifica la prestación del servicio o la tutela que lo ordena, el acta de entrega, el formato MYT01 o MYT02, la justificación del medicamento no PBS y la correspondiente factura.
13.5. En ese orden de ideas, es necesario analizar el contrato de transacción suscrito entre las partes, pues este constituye el eje central del argumento expuesto por la EPS en el recurso de apelación.
13.6. En el presente caso, el contrato de transacción suscrito entre la EPS y el Departamento tuvo como fundamento lo dispuesto en el artículo 238 de la Ley 1955 de 201924, conocida como “Acuerdo de Punto Final”, cuyo objetivo era lograr un saneamiento de las deudas asociadas a servicios y tecnologías no incluidas en el PBS y no financiadas con la UPC del régimen subsidiado.
23 Índice 2 de Samai. 33ED_030PruebasAportadasp(.pdf) NroActua 2
24 Ley 1955 de 2019: “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto Por Colombia, Pacto por la Equidad”.
13.7. De conformidad con el artículo 2496 del Código Civil, la transacción es un contrato, en virtud del cual “las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual”. De igual manera, el artículo 2485 limita el alcance del objeto sobre el que recae el negocio jurídico:
Artículo 2485. Si la transacción recae sobre uno o más objetos específicos, la renuncia general de todo derecho, acción o pretensión, deberá entenderse sólo de los derechos, acciones o pretensiones relativas al objeto y objetos sobre que se transige.
13.8. La jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado previamente frente a los efectos del contrato de transacción y ha sostenido que:
(…) uno de los principales efectos que genera el acuerdo transaccional es el de cosa juzgada, por el pacto de voluntades; en consecuencia, cuando se transa (sic) sobre la totalidad de los asuntos discutidos, las partes no pueden reavivar el conflicto acudiendo a la jurisdicción o, en caso que (sic) haya un proceso judicial en curso, habrá lugar a la terminación anormal del mismo.
En aquellos eventos en que se transige estando en curso un proceso judicial, es apenas obvio que el efecto procesal sea su terminación, pues, al dirimirse el conflicto, por sustracción de materia este carecerá de objeto sobre el cual pueda producirse un pronunciamiento por parte de la jurisdicción25.
13.9. Así, en el contrato de transacción que se analiza, las partes estipularon expresamente que el acuerdo cobijaría únicamente las cuentas contenidas en el Anexo 1, en los siguientes términos:
PRIMERA: OBJETO. Transigir las cuentas verificadas en Segunda Fase, por concepto de servicios y tecnologías en salud del régimen subsidiado contenidas en el Anexo No. 1, que fueron sometidas, verificadas y aprobadas en el proceso de auditoría, que se surtió en el marco de lo dispuesto en el artículo 238 de la ley 1955 de 2019 y normas que lo reglamenten o aquellas que con anterioridad a la expedición de la misma fueron reconocidas por EL DEPARTAMENTO DEL CAUCA, detalladas en la certificación suscrita por LA EPS, sin que hubiere surtido su pago (se destaca).
13.10. En ese sentido, mediante la Resolución 10129 de 2021, la Gobernación del Departamento del Cauca autorizó el pago acordado en el contrato de transacción y relacionó una a una las facturas objeto del acuerdo, así como las glosas aceptadas por la EPS. No obstante, la accionante señaló en el recurso de apelación que algunas de las facturas discutidas en este proceso no fueron incluidas dentro del referido negocio jurídico.
13.11. Antes de abordar el análisis del caso concreto, la Sala considera pertinente precisar que el contrato de transacción debe interpretarse de manera restrictiva, atendiendo lo prescrito por el artículo 2485 del Código Civil, que limita su alcance a aquello que las partes han pactado de manera expresa y por el artículo 1619 del Código Civil, esto es, “por generales que sean los términos de un contrato, solo se aplicarán a la materia sobre que se ha contratado”. En consecuencia, aun cuando las
25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 25 de octubre de 2019, expediente 64054. Reiterada en auto del 18 de marzo de 2022, expediente 67905, M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
cláusulas contractuales pueden parecer redactadas de manera amplia o general, deben entenderse circunscritas exclusivamente a lo que las partes acordaron transigir.
13.12. A lo anterior, se suma lo establecido en el artículo 1602 del Código Civil, conforme al cual los contratos son ley para las partes y en el artículo 1603 que exige ejecutar los contratos de buena fe, esto es, conforme al sentido que resulte congruente con la confianza que tuvieron las partes al momento de celebrar el negocio.
13.13. De acuerdo con estas herramientas interpretativas, para la Sala es claro que la transacción celebrada el 15 de octubre de 2021 produce efectos solo frente a las facturas enlistadas en el anexo 1 y en la Resolución 10129 de 2021. En consecuencia, aquellas que no aparecían en la lista, no formaron parte del contrato de transacción y, por tanto, podían ser reclamadas en sede judicial.
13.14. Descendiendo al caso concreto y una vez analizado el Anexo 1 y la resolución mencionada, la Sala considera que el contrato de transacción no cobijó los setenta y nueve (79) recobros señalados por la parte accionante en el recurso de apelación, los cuales ascendían a la suma de $30'422.667. A continuación se relaciona cada uno de los recobros junto con su correspondiente valor:
| Número de recobro | Fecha de radicación ante el ente territorial | Valor |
| 3262 | 02/02/2018 | $ 517.572 |
| 25164 | 13/02/2018 | $ 194.835 |
| 22754 | 14/02/2018 | $ 132.870 |
| 24977 | 09/03/2018 | $ 52.200 |
| 24977 | 09/03/2018 | $ 650.820 |
| 24978 | 09/03/2018 | $ 241.860 |
| 25431 | 12/03/2018 | $ 57.858 |
| 25432 | 12/03/2018 | $ 40.452 |
| 25437 | 12/03/2018 | $ 1'950.694 |
| 25453 | 12/03/2018 | $ 40.050 |
| 25453 | 12/03/2018 | $ 227.070 |
| 25456 | 12/03/2018 | $ 188.536 |
| 25457 | 12/03/2018 | $ 615.967 |
| 25457 | 12/03/2018 | $ 331.452 |
| 25470 | 12/03/2018 | $ 856.908 |
| 25470 | 12/03/2018 | $ 525.330 |
| 25165 | 13/03/2018 | $ 259.935 |
| 25168 | 13/03/2018 | $ 259.935 |
| 25177 | 13/03/2018 | $ 259.935 |
| 25180 | 13/03/2018 | $ 82.388 |
| 25180 | 13/03/2018 | $ 264.919 |
| 25181 | 13/03/2018 | $ 71.680 |
| 25182 | 13/03/2018 | $ 242.156 |
| 25185 | 13/03/2018 | $ 142.820 |
| 24262 | 21/03/2018 | $ 14.620 |
| 24262 | 21/03/2018 | $ 165.243 |
| 24262 | 21/03/2018 | $ 119.040 |
| 24262 | 21/03/2018 | $ 97.217 |
| 24265 | 21/03/2018 | $ 127.027 |
| 24284 | 21/03/2018 | $ 210.811 |
| 24285 | 21/03/2018 | $ 253.179 |
| 24291 | 21/03/2018 | $ 54.332 |
| 24294 | 21/03/2018 | $ 504.425 |
| 24295 | 21/03/2018 | $ 51.397 |
| 24296 | 21/03/2018 | $ 115.134 |
| 24296 | 21/03/2018 | $ 112.164 |
| 24296 | 21/03/2018 | $ 74.940 |
| 24298 | 21/03/2018 | $ 25.156 |
| 24300 | 21/03/2018 | $ 183.444 |
| 24302 | 21/03/2018 | $ 127.027 |
| 24305 | 21/03/2018 | $ 53.796 |
| 24305 | 21/03/2018 | $ 62.828 |
| 25441 | 26/03/2018 | $ 100.206 |
| 25467 | 26/03/2018 | $ 153.000 |
| 24439 | 09/04/2018 | $ 137.790 |
| 24443 | 09/04/2018 | $ 152.505 |
| 24487 | 09/04/2018 | $ 78.788 |
| 24555 | 09/04/2018 | $ 47.220 |
| 24625 | 09/04/2018 | $ 60.480 |
| 24625 | 09/04/2018 | $ 529.410 |
| 25998 | 20/04/2018 | $ 3'759.500 |
| 24882 | 20/04/2018 | $ 258.779 |
| 24911 | 20/04/2018 | $ 22.300 |
| 24912 | 20/04/2018 | $ 22.305 |
| 24912 | 20/04/2018 | $ 11.827 |
| 24912 | 20/04/2018 | $ 53.796 |
| 24356 | 29/05/2018 | $ 15.840 |
| 24356 | 29/05/2018 | $ 41.616 |
| 24390 | 29/05/2018 | $ 52.761 |
| 24392 | 29/05/2018 | $ 3'522.280 |
| 24394 | 29/05/2018 | $ 53.796 |
| 24453 | 29/05/2018 | $ 77.906 |
| 24472 | 29/05/2018 | $ 41.514 |
| 27832 | 27/06/2018 | $ 63.908 |
| 27839 | 27/06/2018 | $ 165.938 |
| 27839 | 27/06/2018 | $ 50.164 |
| 28207 | 27/06/2018 | $ 243.699 |
| 28220 | 27/06/2018 | $ 296.747 |
| 28006 | 27/06/2018 | $ 487.539 |
| 28021 | 27/06/2018 | $ 447.676 |
| 28211 | 27/06/2018 | $ 667.320 |
| 27845 | 27/06/2018 | $ 261.877 |
| 27845 | 27/06/2018 | $ 330.027 |
| 27878 | 27/06/2018 | $ 158.955 |
| 27182 | 27/06/2018 | $ 1'853.700 |
| 27341 | 04/07/2018 | $ 1'857.900 |
| 27342 | 04/07/2018 | $ 1'857.900 |
| 27343 | 04/07/2018 | $ 1'857.900 |
| 29992 | 26/26/2018 | $ 67.776 |
13.15. Resulta importante aclarar que, si bien la demanda y el recurso hacen referencia a facturas radicadas en el 2018 y la resolución a través de la cual se aprobó el pago mencionó de manera genérica que las facturas de ese año estaban “incluidas”, lo cierto es que de acuerdo con las circunstancias concomitantes a la producción del acto solo se consideran transigidas las facturas enlistadas explícitamente. Las facturas reclamadas por la EPS no aparecen en dicho listado, lo cual evidencia que el propósito real del acuerdo fue transigir únicamente las contempladas en el Anexo 1.
13.16. Esta interpretación se refuerza al observar que el contrato de transacción impuso la obligación a las partes de desistir de los procesos judiciales en curso relacionados “con la solicitud de pago elevada sobre las cuentas objeto del presente contrato”. Es decir, fueron las partes quienes otorgaron un alcance limitado al acuerdo, de modo que una interpretación extensiva desconocería el artículo 1602 del Código Civil -fuerza vinculante del contrato-, el principio de buena fe contractual del artículo 1603, y el artículo 1618 que privilegia la común intención de las partes.
13.17. En virtud de lo anterior, la Sala considera que, contrario a lo señalado por el Tribunal Administrativo del Cauca26, no se puede declarar probada la excepción de transacción respecto de la totalidad de las facturas, toda vez que esta prospera únicamente en relación con las incluidas en el anexo 1 y la Resolución 10129 de 2021 y no comprende las restantes, por no haber formado parte del objeto transigido.
13.18. Ahora bien, tal como se explicó previamente, el numeral 43.2.10 del artículo 43 de la Ley 715 de 2001 otorgó a las entidades territoriales la competencia para pagar servicios y tecnologías no incluidas en el PBS a los afiliados del régimen subsidiado, competencia que se mantuvo hasta el 31 de diciembre de 2019, cuando pasó a la ADRES de acuerdo con la modificación introducida por el artículo 231 de la Ley 1955 de 201927.
13.19. Para que procediera dicho reconocimiento, la EPS debía cumplir con el procedimiento establecido por la Secretaría de Salud del Cauca para el pago de servicios y tecnologías no incluidas en el PBS, cuyos requisitos varían según la
26 La Sala advierte que, a diferencia de aquellos asuntos en los que esta Corporación ha revocado la sentencia anticipada y ordenado la devolución del expediente al juez competente para que continúe con el trámite procesal correspondiente (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 1º de septiembre de 2025, exp. 72491, M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez), en el presente caso dicha medida no resulta procedente, por las siguientes razones: i) el Departamento al contestar la demanda, aportó las pruebas que consideró pertinentes para sustentar su dicho y no solicitó la práctica de ningún medio probatorio adicional en la oportunidad procesal correspondiente; ii) a diferencia de los eventos en los cuales se ha revocado la sentencia y se ha dispuesto la continuación del trámite procesal pertinente, en esta oportunidad el proceso cuenta con todos los elementos de prueba necesarios para adoptar una decisión de fondo, sin que ello implique vulneración alguna de los derechos fundamentales de las partes, en tanto que a ambas se les garantizó plenamente el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, incluida la posibilidad de aportar pruebas y presentar alegatos de conclusión, los cuales, valga decir, no se circunscribieron únicamente a la excepción de transacción, sino que abordaron de manera integral los aspectos objeto de debate; y iii) el propósito de la sentencia anticipada es, precisamente, materializar los principios de economía y celeridad procesal, por lo que, en aplicación de dichos postulados, resulta procedente y oportuno resolver de fondo el asunto en esta instancia.
27 “Artículo 231. Adiciónese el numeral 42.24 al artículo 42 de la Ley 715 de 2001, así: 42.24. Financiar, verificar, controlar y pagar servicios y tecnologías en salud no financiadas con cargo a la Unidad de Pago por Capitación - UPC en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. La verificación, control y pago de las cuentas que soportan los servicios y tecnologías de salud no financiados con recursos de la UPC de los afiliados al Régimen Subsidiado prestados a partir del 1 de enero de 2020 y siguientes, estará a cargo de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud - ADRES, de conformidad con los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio de Salud y Protección Social”.
autorización provenga del Comité Técnico Científico -CTC o de una orden judicial de tutela.
13.20. Cuando el recobro se origina en un concepto del CTC, se requería allegar: i) formato MYT-01; ii) copia del acta del CTC; iii) factura o documento equivalente; iv) justificación de la necesidad de prestar el servicio o tecnología no PBS; v) orden y/o fórmula médica; y, vi) evidencia de entrega.
13.21. En el evento en que el recobro derive de una orden de tutela, deben aportarse:
i) formato MYT-02; ii) factura de venta o equivalente; iii) copia completa y legible del fallo de tutela; iv) orden y/o fórmula médica; v) evidencia de entrega; y, vi) justificación médica.
13.22. De la revisión de los soportes28 aportados por la EPS se advierte que cada una de las facturas señaladas en el cuadro cumple con los requisitos establecidos en el manual de procedimiento de la Secretaría de Salud del Cauca, por lo que es procedente su reconocimiento a la luz del acervo probatorio y del régimen aplicable.
13.23. En este punto resulta importante precisar que, si bien la EPS alegó en la demanda que el Departamento incurrió en una falla en el servicio por la demora en el trámite del proceso de auditoría integral, lo cierto es que dentro del presente asunto no se aportó la totalidad del expediente administrativo que permitiera verificar si, en efecto, se cumplieron o no los plazos para adelantar dicho trámite. Adicionalmente, como la glosa aplicada a los recobros tuvo como fundamento su radicación extemporánea, la administración tenía vedada la posibilidad de realizar el pago por la vía administrativa.
13.24. En consecuencia, se concluye que a la EPS se le causó un daño antijurídico que no estaba en el deber jurídico de soportar, en la medida en que asumió el pago de unos servicios y tecnologías no incluidos en el PBS que -según el acta del comité de conciliación29- no le fueron pagados por el Departamento del Cauca, pese a que, para la época de los hechos, a este le correspondía asumir dicho pago en virtud de lo prescrito en el pluricitado artículo 43 de la Ley 715 de 2001. En tal sentido, el llamado a responder en el presente asunto es el ente territorial, quien debe reparar el daño causado a la EPS al haber asumido esta con sus propios recursos el pago de servicios y tecnologías no incluidos en el PBS que debían de ser asumidos por el Departamento del Cauca.
J. Indemnización de Perjuicios Daño emergente
14. En la demanda se solicitó a título de daño emergente $658'051.966
correspondiente a 791 recobros de servicios y tecnologías no PBS que debió pagar a
28 Índice 2 de Samai archivo denominado 66ED_TestigoDocumentalCE0(.pdf).
29 Índice 2 de Samai archivo denominado 66ED_TestigoDocumentalCE0(.pdf) y 13ED_009RGAC002ACTADECONC(.xlsx) NroActua2.
los prestadores de servicios y que el ente territorial no le canceló; sin embargo, en el recurso de apelación se sostuvo que la mayoría de esos recobros fueron objeto de transacción y solo 79 de ellos quedaron excluidos, los que se detallaron previamente y que ascienden a la suma de $30'422.667.
14.1. Así las cosas, dicho valor será reconocido a Saludvida S.A. pues se probó dentro del proceso que debió realizar el pago de dichas facturas y que no le fue reintegrado por el Departamento.
14.2. En todo caso, valga advertir que, si bien en la demanda la accionante solicitó que se le reconocieran los intereses moratorios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 del Decreto 1281 de 2002, lo cierto es que no hay lugar a ello puesto que su artículo 7 establece que no se reconocen intereses o cualquier otro tipo de sanción cuando la radicación de las cuentas de cobro se dan por fuera del plazo establecido por el legislador30, tal como sucedió en el presente asunto. En virtud de lo anterior, el juez de la reparación directa no puede pronunciarse sobre los intereses reclamados, toda vez que, tratándose de recobros glosados por extemporaneidad y no siendo objeto de debate la legalidad del acto administrativo que lo resolvió, la discusión sobre el reconocimiento de intereses sería propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
14.3. Así las cosas, la sala actualizará el valor de los 79 recobros con base en la siguiente fórmula:
RH = $30'422.667
RA = RH Índice Final Índice Inicial
Donde:
RH: es la suma a actualizar
El índice final: es el previsto en el índice de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de esta providencia (marzo de 2026).
El índice inicial: Es el previsto en el índice de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de la conciliación que glosó las facturas por extemporáneas (octubre de 2018).
RA = $30'433.667 X 156,94
99,59
RA = $47'572.265
14.4. La suma actualizada de $30'433.667 asciende a cuarenta y siete millones novecientos cuarenta y un mil ochocientos noventa y cinco pesos ($47'941.895).
30 Artículo 7°. (…) Las cuentas de cobro, facturas o reclamaciones ante las entidades promotoras de salud, las administradoras del régimen subsidiado, las entidades territoriales y el Fosyga, se deberán presentar a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de la prestación de los servicios o de la ocurrencia del hecho generador de las mismas. Vencido este término no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias. (negrilla fuera de texto).
14.5. Finalmente, si bien en la demanda se solicitó también el reconocimiento de los supuestos perjuicios en los que incurrió la EPS para la gestión de la cartera ante la entidad territorial, lo cierto es que en el expediente no obra ningún medio de prueba para demostrar tal perjuicio, por lo que se negará.
K. Costas
15. En los términos del artículo 188 del CPACA31 la parte vencida debe asumir las costas de ambas instancias, las cuales serán liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia, incluidas las agencias en derecho, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 36532 y 366 del CGP.
III. DECISIÓN
16. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 11 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Cauca, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de transacción frente a las facturas incluidas en el contrato de transacción 2783 celebrada el 15 de octubre de 2021, de acuerdo con lo expuesto con anterioridad.
SEGUNDA: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social.
TERCERO: DECLARAR patrimonial y extracontractualmente responsable al Departamento del Cauca, por los perjuicios ocasionados a la demandante con ocasión del no pago de 79 recobros por servicios y tecnologías no incluidas en el PBS.
CUARTO: CONDENAR al Departamento del Cauca a pagar, por concepto de daño emergente en favor de Saludvida S.A. EPS liquidada, la suma de cuarenta y siete millones novecientos cuarenta y un mil ochocientos noventa y cinco pesos ($47'941.895).
QUINTO: La condena se cumplirá en los términos de los artículos 192 a 195 del CPACA.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: Para el cumplimiento de la sentencia expídanse copias con destino a las partes, de conformidad con el artículo 114 del CGP.
31 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
32 “Artículo 365. (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida
será condenada a pagar las costas de ambas instancias”.
SEGUNDO: CONDENAR al Departamento del Cauca en costas y agencias en derecho de ambas instancias, las cuales se fijarán y liquidarán en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
(Con firma electrónica)
FREDY IBARRA MARTÍNEZ
Presidente de la Subsección Salva voto
| (Con firma electrónica) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado | (Con firma electrónica) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado |
