TITULO EJECUTIVO SINGULAR - Concepto / TITULO EJECUTIVO COMPLEJO - Concepto
Cabe observar que en este tipo de asuntos el título ejecutivo puede ser singular, como cuando está contenido o constituido en un solo documento, como por ejemplo un título valor, caso de la letra de cambio, cheque, pagaré, etc., ó bien puede ser complejo, cuando quiera que esté integrado o deba integrarse por un conjunto de documentos, como sería el caso del contrato, las actas de liquidación, constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del co-contratante del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc.
COPIAS - Condiciones para ser iguales que el original
Para que la copia tenga el mismo valor del original debe haberse obtenido de alguna de las siguientes formas: a) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada; b) cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente y, c) cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.
ACTA DE LIQUIDACION - Constituye título ejecutivo. Liquidación del contrato
No obstante lo dicho, la Sala aclara que, en casos como el presente, donde los contratos fueron liquidados y las obligaciones que se reclaman constan en las respectivas actas, el aporte o no de los contratos no es factor determinante para establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, habida cuenta que siendo la liquidación un acto donde se deciden todas las reclamaciones que hayan surgido en la ejecución del contrato, finiquitando de esta forma la relación existente entre las partes del negocio jurídico, tal expresión implica un corte o cierre final de cuentas donde se define quién debe a quién y cuánto. En tal sentido, si con la liquidación del contrato se define el estado económico del mismo, no hay duda que para establecer las obligaciones resultantes debe estarse a lo resuelto y consignado en el acta respectiva, sin perjuicio de que pueda demandarse su modificación por vía judicial. Todo lo anterior ha servido de fundamento a la Sala para afirmar que el acta de liquidación del contrato constituye por sí sola título ejecutivo, habida cuenta que contiene el balance final de las obligaciones a cargo de las partes y, por ende, las que allí consten pueden demandarse ejecutivamente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil seis (2006)
Radicación número: 23001-23-31-000-2003-01328-01(30770)
Demandante: SALUDCOOP E.P.S.
Demandado: MUNICIPIO DE MONTELIBANO - CORDOBA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto proferido el 20 de noviembre de 2003, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Córdoba se abstuvo de librar mandamiento de pago.
I.- ANTECEDENTES
1. La demanda
a) Mediante escrito presentado el 4 de noviembre de 2003 en la Oficina Judicial de la Dirección Seccional de Administración Judicial de la ciudad de Montería, la E.P.S SALUDCOOP, obrando mediante apoderada judicial, demandó en acción ejecutiva al municipio de Montelíbano, Córdoba, con el fin de obtener las siguientes pretensiones:
“1. Se libre mandamiento ejecutivo de pago por la suma de CUATROCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y DOS MIL SETECIENTOS VEINTIUN PESOS ($444.232.721.oo) como capital adeudado del DOCUMENTO DE CONCILIACIÓN DE CUENTAS suscrito entre las partes a favor de Saludcoop.
2. Se libre mandamiento ejecutivo de pago por los intereses moratorios legales por la suma adeudada, desde cuando se hizo exigible y hasta cuando se verifique su pago, liquidados a la fecha real y efectiva del pago, aplicando la tasa máxima legal determinada por la Superintendencia Bancaria.
3. Se de aplicación al inciso segundo del artículo 498 del Código de Procedimiento Civil, y por tanto se incluya en la Orden de Pago, las sumas que en lo sucesivo se causen, disponiendo que se paguen dentro de los cinco (5) días siguientes al respectivo vencimiento.
4. Se decreten las medidas cautelares solicitadas en escrito separado.
5. Se condene y ordene a la parte demandada, el pago de las costas procesales y disponer que se tasen en su oportunidad.”.
2. El auto apelado
Examinado el asunto por parte del tribunal, mediante el auto que es objeto de apelación decidió negar el mandamiento de pago deprecado, hecho para el que hizo el siguiente razonamiento:
“En el presente caso el demandante pretende que se libre mandamiento de pago contra el municipio de Montelíbano, por la suma de $444.232.721.oo, proveniente de los contratos de Administración de Recursos del Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud suscritos el 27 de septiembre de 1996, 1 de abril de 1997 y 31 de marzo de 1998, 1 de abril de 1998 y 31 de marzo de 1999, 1 de abril de 1999 y 31 de marzo de 2000, 1 de abril de 2000 y 31 de marzo de 2001.
(...)
En efecto, según la demanda las obligaciones que se pretenden cobrar, tienen su origen en contratos celebrados entre el demandado y la entidad Saludcoop EPS. Tal suma, según el demandante, corresponde al valor de los contratos en mención. Como título ejecutivo se presentó fotocopias del contrato modificatorio al contrato de Administración de Recursos del Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, celebrado entre el Departamento de Córdoba, el municipio de Montelíbano y la entidad Administradora del Régimen Subsidiado: SALUDCOOP EPS, contrato celebrado en 1996, contrato RS 062/98, contrato No. 016 y contrato No. 025, del acta de liquidación de los contratos del régimen subsidiado suscrito entre las partes y de una conciliación de cuentas contrato de Administración de Recursos del Régimen Subsidiado en Salud.
El Tribunal advierte que era indispensable que el actor hubiera allegado los contratos debidamente autenticados, ya que los anexados carecen de eficacia jurídica, toda vez que están en fotocopia sin autenticar.
Así, al no existir título ejecutivo que permita librar el mandamiento de pago, no se accederá a lo solicitado.”. (fls. 39 a 41 cdno. ppal.).
3. El recurso de apelación y su trámite
a) Fue interpuesto oportunamente por la apoderada de la ejecutante y está encaminado a que la negativa a librar mandamiento de pago sea revocada y, en su lugar, se profiera orden en sentido favorable de acuerdo con las pretensiones de la demanda.
Con ese propósito esgrimió tres argumentos:
Uno, está relacionado con la posibilidad que tiene el acreedor de pedir ante el juez que el deudor reconozca el documento o documentos que se han allegado como prueba de la obligación que se reclama, de acuerdo con lo previsto en el artículo 272 del Código de Procedimiento Civil, solicitud ésta que se elevó como previa y frente a la cual el tribunal no hizo ningún pronunciamiento.
Otro, refiere al valor probatorio que debe dispensarse a los documentos que se arriman a un expediente para derivar de ellos mérito ejecutivo, habida cuenta que esa es una medida prevista en los artículos 11 y 12 de la Ley 446 de 1998, luego los documentos de conciliación o actas de liquidación de los contratos suscritos entre el municipio y Saludcoop que se allegaron, dan cuenta de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo del deudor.
Finalmente señala que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 793 del Código de Comercio, el cobro de un título da lugar al procedimiento ejecutivo sin necesidad de reconocimiento de firmas, y de la presunción de autenticidad de los títulos valores consagrada en el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, se infiere que los documentos aportados con la demanda cumplen los requisitos del artículo 488 de la misma codificación para que se libre mandamiento de pago. (fls. 42 a 46 cdno. ppal.).
b) Luego de repartido el proceso en esta instancia, el recurso fue admitido mediante auto de 21 de julio de 2005 y dentro del término concedido a la parte interesada no hizo ninguna manifestación (fls. 66 y 67 cdno. ppal.).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
De los hechos narrados en la demanda, relevantes para decidir el presente asunto, se destacan los siguientes:
a) Entre el municipio de Montelíbano y SALUDCOOP E.P.S. celebraron varios contratos de Administración de Recursos del Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, a saber:
1) Sin número, ejecutado entre el 27 de septiembre de 1996 y el 31 de marzo de 1997
- Sin número, ejecutado entre el 1º. de abril de 1997 y 31 de marzo de 1998;
- RS 062/98 – 00147, ejecutado entre el 1º. de abril de 1998 y 31 de marzo de 1999;
- 16 – 01041, ejecutado entre el 1º. de abril de 1999 y 31 de marzo de 2000;
- 025 – 0152, ejecutado entre el 1º. de abril de 2000 y 31 de marzo de 2001
Característica común de estos contratos es que tenían una cobertura para la prestación del servicio a 5485 usuarios pertenecientes a dicho régimen.
b) Los contratos fueron debidamente ejecutados y liquidados y en las respectivas actas se dejó constancia sobre los saldos a favor de SALUDCOOP E.P.S., saldos que de acuerdo con el documento denominado “CONCILIACIÓN DE CUENTAS CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS DEL REGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD”, suscrito el 24 de agosto de 2001 por Mariano Cura de Moya y Rafael Serna Rodríguez, quienes adujeron, sin demostrarlo, la condición de alcalde del municipio de Montelíbano y representante de SALUDCOOP E.P.S. respectivamente, fueron sintetizados de la siguiente manera:
“Por solicitud de la Superintendencia Nacional de Salud de conformidad con lo instruido en la circular Externa No. 115, a los 24 días del mes de agosto de 2001 se reunieron en la ciudad de Montería los señores MARIANO CURA DE MOYA en representación del Municipio de Montelíbano y RAFAEL SERNA RODRÍGUEZ en representación de la A.R.S. Saludcoop EPS, con el fin de revisar, analizar y conciliar las cuantías relativas a los contratos ejecutados en los períodos 96/97, 97/98 y 00/01.
No de radicación del contrato en el Ministerio de Salud. SN, SN, 000152
Municipio contratante: Montelíbano Código: 023
ARS contratista: SALUDCOOP EPS Código EPS 013
El resultado de la conciliación de cifras realizada entre la (s) entidad (es) y la ARS es el sigiente:
VALOR INICIAL DEL CONTRATO: $884.477.747
+ Incremento UPC-S $0
VALOR DEFINITIVO DEL CONTRATO $884.477.747
| FUENTE DE FINANCIACION | DEUDA DE ENTIDADES TERRITORIALES CON ARS |
| ICN | 884.477.747 |
El municipio de Montelíbano se compromete a cancelar a Saludcoop EPS la deuda de ICN de acuerdo a la siguiente relación por vigencia, fechas y montos:
| FECHA | MONTO A PAGAR |
| Sep-20-2001 | $102.613.010 |
| Nov-20-2001 | $102.613.010 |
| Ene-20-2002 | $102.613.010 |
| Mzo-20-2002 | $102.613.010 |
| TOTAL | $410.452.040 |
Para la vigencia abril 1996 a marzo de 1997 así:
| FECHA | MONTO A PAGAR |
| Mayo-20-2002 | $66.960.315 |
| TOTAL | $66.960.315 |
Para la vigencia abril 1997 a marzo 1998 así:
| FECHA | MONTO A PAGAR |
| Julio-20-2002 | $45.276.400 |
| Sep-20-2002 | $45.276.400 |
| Nov-20-2002 | $45.276.400 |
| Ene-20-2003 | $45.276.400 |
| Mzo-20-2003 | $45.276.400 |
| Mayo-20-2003 | $45.276.400 |
| Julio-20-2003 | $45.276.400 |
| Sep-20-2003 | $45.276.400 |
| Nov-20-2003 | $45.276.400 |
| TOTAL | $407.487.608 |
En constancia firman: (...)”
c) Se afirma que del saldo que se dejó consignado en el documento anterior, el cual ascendía a la suma de $884.477.747, el municipio realizó pagos por valor de $304.415.826, y el saldo exigible a la fecha de presentación de la demanda es de $444.232.721.oo. esto es, el valor que ahora se reclama ejecutivamente.
En el anterior contexto, ahora se debe establecer si la decisión del tribunal de abstenerse de librar mandamiento ejecutivo, con fundamento en que los documentos allegados con la demanda carecían de valor probatorio se ajustó a derecho ó, si como lo afirma la recurrente, los mismos resultan idóneos para ordenar por esa vía el pago de la suma reclamada.
Para el efecto, lo primero que debe aclararse es que el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que a la jurisdicción contencioso administrativa le compete el conocimiento de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución como del que se trata en este caso. En efecto, mediante auto del 22 de noviembre de 1994, expediente S-414, la Sala Plena de la Corporación explicó el alcance de esta norma en los siguientes términos:
“...de la norma transcrita claramente se infiere que la ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este último caso de proceso de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial. Observa que la ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de la ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, sí es una tendencia legislativa...”
De otra parte cabe observar que en este tipo de asuntos el título ejecutivo puede ser singular, como cuando está contenido o constituido en un solo documento, como por ejemplo un título valor, caso de la letra de cambio, cheque, pagaré, etc., ó bien puede ser complejo, cuando quiera que esté integrado o deba integrarse por un conjunto de documentos, como sería el caso del contrato, las actas de liquidación, constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del co-contratante del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc.
En el caso bajo estudio la Sala observa que el título de recaudo lo constituyen las actas de liquidación de los citados contratos de administración del régimen subsidiado, las cuales, al decir de la demanda, dan cuenta de la existencia de unas sumas a favor del ejecutante y en contra de la ejecutada, sin que las copias de los referidos contratos puedan ser tenidos en cuenta para tales efectos por carecer de valor probatorio.
En efecto, al analizar el argumento que expuso el tribunal para abstenerse de librar mandamiento de pago, esto es, porque los contratos de administración de régimen subsidiado carecían de valor probatorio por cuanto se habían arrimado al expediente en copias simples, carentes de autenticidad, la Sala lo acoge íntegramente, pues una revisión de dichos documentos permite afirmar que, efectivamente, los contratos que se aportaron para conformar el título ejecutivo lo fueron en copias informales y poco legibles, no susceptibles de valoración probatoria, toda vez que de acuerdo con lo previsto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, para que la copia tenga el mismo valor del original debe haberse obtenido de alguna de las siguientes formas: a) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada; b) cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente y, c) cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.
Sobre la exigencia de autenticidad de este tipo de documentos, resulta especialmente ilustrativo el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, cuando al resolver sobre la exequibilidad de los artículos 254 y 268 del estatuto procesal civil, expuso:
“Tanto el demandante como el Procurador General de la Nación, afirman que las dos normas demandadas se encuentran suspendidas por el artículo 25 del decreto 2651 de 1991, cuya vigencia ha sido prorrogada hasta el 10 de julio de 1998. La Corte no comparte este criterio, por las siguientes razones.
El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.
Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.
De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.
En tratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación.
Si el artículo 25 hubiera querido referirse a las copias así lo habría expresado, porque en el derecho probatorio es elemental la diferencia entre documentos originales y copias. Pero, no lo hizo, como se comprueba con su lectura (...)”
No obstante lo dicho, la Sala aclara que, en casos como el presente, donde los contratos fueron liquidados y las obligaciones que se reclaman constan en las respectivas actas, el aporte o no de los contratos no es factor determinante para establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, habida cuenta que siendo la liquidación un acto donde se deciden todas las reclamaciones que hayan surgido en la ejecución del contrato, finiquitando de esta forma la relación existente entre las partes del negocio jurídico, tal expresión implica un corte o cierre final de cuentas donde se define quién debe a quién y cuánto. En tal sentido, si con la liquidación del contrato se define el estado económico del mismo, no hay duda que para establecer las obligaciones resultantes debe estarse a lo resuelto y consignado en el acta respectiva, sin perjuicio de que pueda demandarse su modificación por vía judicial.
Todo lo anterior ha servido de fundamento a la Sal
para afirmar que el acta de liquidación del contrato constituye por sí sola título ejecutivo, habida cuenta que contiene el balance final de las obligaciones a cargo de las partes y, por ende, las que allí consten pueden demandarse ejecutivamente.
De acuerdo con este criterio, ahora debe examinarse si las actas allegadas al expediente por la parte ejecutante resultan idóneas para los fines propuestos en la demanda.
Para el efecto, la Sala observa que a folio 16 del cuaderno 2, obra copia autenticada del acta de liquidación del contrato sin número, celebrado para la administración del régimen subsidiado en salud en el período comprendido entre el 27 de septiembre de 1996 al 31 de marzo de 1997, que arrojó los siguientes resultados:
“Detalle de la deuda por fuente de financiación
| DEUDA | ||
| FUENTE DE FINANCIACION | DE ENTIDAD TERRITORIAL CON ARS | RESPONSABLE |
| ICN | 66.960.315.oo | MUNICIPIO DE Montelíbano |
| FOSYGA | 0.oo | |
En constancia firman (...)“.
Del contrato ejecutado en el período del 1º de abril de 1997 a 31 de marzo de 1998, obra a folio 17 copia autenticada del acta respectiva en la cual se estableció lo siguiente:
| DEUDA | ||
| FUENTE DE FINANCIACION | DE ENTIDAD TERRITORIAL CON ARS | RESPONSABLE |
| ICN | 407.487.600.oo | MUNICIPIO DE Montelíbano |
| FOSYGA | 0.oo | |
Finalmente, en el acta de liquidación del contrato celebrado por dichas partes para el período abril de 2000 a marzo de 2001, se establecieron los siguientes valores:
| No. deuda a favor de la ARS | Valor a favor de la ARS | No. deuda a favor del ente territorial | Valor a favor del ente territorial | |
| Por población | 625'553.690 | |||
| Por promoción y prevención | ||||
| Por UPC-S | Incremento | 20'515.950 | ||
| Por período de aseguramiento | ||||
| Total | 646'069.640 | |||
Revisado el contenido de las referidas actas de liquidación, incluida la denominada “conciliación de cuentas contrato de administración de recursos del régimen subsidiado de salud”, la Sala observa que las mismas acusan unas diferencias económicas significativas que no están debidamente acreditadas en el expediente, hecho que conlleva a que la obligación que se reclama no reúna el requisito de claridad a que alude el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil.
En efecto, obsérvese que mientras en el documento “conciliación de cuentas contrato de administración de recursos del régimen subsidiado en salud” se establece que el municipio de Montelíbano adeuda a SALUCOOP E.P.S. la suma de $884.477.747, de las restantes actas de liquidación se desprende que la obligación a cargo del ejecutado sería de $1.120'517.555, y tal diferencia no encuentra soporte documental en el expediente. Ahora bien, si se tiene en cuenta que el municipio habría cancelado la suma de $304'415.826 a SALUDCOOP E.P.S., ello dificulta aún más las cosas, en consideración a que ese aserto apenas se menciona en la demanda pero ningún elemento de juicio que permita su demostración se trajo al expediente y, por tanto, independiente de la existencia o no de la obligación que se reclama, lo cierto es que la misma no aparece en forma clara del acervo probatorio, lo que impide que pueda ordenarse el mandamiento de pago deprecado.
Adicionalmente, vale la pena destacar que estas actas de conciliación, como cierre o corte final de cuentas que son, carecen en absoluto de información básica sobre los resultados que contienen, es decir, la justificación de los valores a cargo del municipio. Allí solamente se expresan unas sumas, las que quedaron transcritas, pero ninguna información que ilustre sobre su origen se consignó. Sobre el particular no debe olvidarse que el inciso tercero del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 dispone que: “En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.”.
En consecuencia, de acuerdo con la motivaciones expuestas en esta providencia, la Sala confirmará el auto apelado en cuanto se abstuvo de negar mandamiento ejecutivo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMASE la providencia recurrida, esto es, la proferida el día 20 de noviembre de 2003, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, de acuerdo con las motivaciones expuestas.
SEGUNDO: En firme este proveído, DEVUELVASE el proceso al tribunal de origen.
COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE
MAURICIO FAJARDO GOMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidente de la Sala
ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ FREDY IBARRA MARTINEZ
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
