LEGITIMACION EN LA CAUSA EN ACCION DE TUTELA - Normativa / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA - Noción / AGENCIA OFICIOSA - Casos de procedencia / AGENCIA OFICIOSA - Juez constitucional debe analizar la procedencia de la acción de tutela interpuesta por un tercero en representación de su vecino, teniendo en cuenta las circunstancias especiales del caso

De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a impetrar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales. Así mismo, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispuso que la legitimidad o interés en el ejercicio de esta acción radica en cabeza del titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, quien puede actuar por sí mismo o a través de representante. En efecto, tanto las normas referidas como la jurisprudencia consideran válidas cuatro vías procesales para la interposición del amparo constitucional a saber: i) directamente por quien se considere afectado; ii) por medio de representante legal ó de apoderado judicial; iii) por medio de agente oficioso; y iv) por medio del Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales. Por regla general, la acción de tutela se interpone directamente por el titular del derecho fundamental violado o amenazado, o, por intermedio de apoderado judicial. Sin embargo en situaciones excepcionales en las que por circunstancias físicas, mentales o sicológicas el afectado no pueda ejercerla por sí mismo, se acepta que sea interpuesta por su representante legal o agente oficioso… En este orden de ideas, le corresponde al Juez de tutela valorar las circunstancias del caso y determinar si es procedente o no la acción cuando no es el titular del derecho quien la ejerce sino un tercero determinado en su nombre. En el presente caso, de las pruebas allegadas al proceso se deduce que la señora Maestra Madera obra como Agente oficioso de su vecino el señor Diez Ríos, quien se encuentra en estado delicado de salud, que le impide desplazarse de un lugar a otro. Ante esta circunstancia la Sala considera suficientemente acreditados los motivos por los cuales la señora Maestra Madera presenta esta acción de tutela, de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y en concordancia con el 10 del Decreto 2591 de 1991.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 10

NOTA DE RELATORIA: En relación con los elementos esenciales de la agencia oficiosa en acción de tutela, buscar sentencia T-995 de 2008 de la Corte Constitucional.

EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL - Requisitos para que se considere improcedente la acción de tutela / DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO - Acción de tutela es procedente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable

La señora Maestra Madera quien actúa como agente oficiosa del señor Diez Ríos, pretende con la presente acción de tutela que se revoquen los oficios a través de los cuales la Coordinadora del Grupo de Cobro Persuasivo y Coactivo - Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos de Cuentas del Ministerio de Salud y Protección Social, lo ha emplazado para el pago de $3.064.472, correspondientes a las atenciones médicas prestadas a las víctimas del accidente en el cual estuvo involucrada la motocicleta de placa GLK 57C, de propiedad del señor Diez Ríos. Obligación que le imputaron al determinar que el velocípedo en la fecha en que ocurrió el siniestro no contaba con seguro obligatorio SOAT vigente. A juicio de la parte actora los derechos fundamentales al debido proceso y presunción de inocencia están siendo transgredidos por el Ministerio de Defensa y Protección Social, en la medida en que no han determinado su responsabilidad frentes a los hechos que generaron el cobro de ese dinero. En principio la Sala encuentra que las pretensiones de la parte actora pueden ser debatidas en sede contencioso administrativo a través de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Empero, la sola existencia formal de otro medio judicial no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a analizar si el otro mecanismo judicial es idóneo o eficaz para restablecer o proteger el derecho violado, pues, de no ser así, procederá el amparo de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable. En este orden de ideas, debe señalarse que el trámite de cobro que adelanta el Ministerio de Salud y Protección Social contra el señor Diez Ríos se encuentra en etapa de cobro persuasivo, momento en el cual se pueden formular objeciones y celebrar acuerdos conciliatorios, previo a dar inicio a la etapa de cobro coactivo, así las cosas de existir una violación flagrante al debido proceso del actor, la decisión que se profiera resulta ineficaz. Aunado a lo anterior, se tiene que con el escrito de tutela se allegaron unas constancias médicas en las cuales se evidencia que el señor Diez Ríos se encuentra en un estado delicado de salud, tan es así, que la señora Maestra Madera, su vecina, actuó como agente oficiosa para incoar la presente acción; además, en las repuestas que dio al Ministerio de Salud y Protección Social manifestó que su situación económica era precaria, lo que impone a la Sala efectuar un análisis de fondo frente al caso para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, si se encuentra acreditada la violación al debido proceso del actor.

ACTUACION ADMINISTRATIVA DE REPETICION DE CREDITOS A FAVOR DEL FOSYGA - Normativa y procedimiento / PROCESO DE COBRO PERSUASIVO - Requisito previo: existencia de título ejecutivo / TITULO EJECUTIVO - Contenido / DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO - Derecho autónomo y de inmediata aplicación que contiene un conjunto de garantías previstas por el legislador / VULNERACION DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Actuación administrativa de repetición no cumplió las etapas previstas en la norma

En consecuencia, la Sala entrará a determinar la normatividad que rige el caso para poder establecer si el Ministerio de Salud y Protección Social vulneró los derechos fundamentales del señor Diez Ríos dentro de la actuación administrativa de cobro de obligaciones pendientes. Se debe aclarar, que el análisis efectuado por la Corporación no se centra en establecer o no la responsabilidad del señor Diez Ríos frente a la obligación que ha contraído con el Fondo de Solidaridad FOSYGA, solo en el trámite de recobro que se debe adelantar acorde con los previsto en la Resolución N 3407 de 2012, como en líneas anteriores se señaló, pues lo demás es un aspecto que se debe debatir en sede administrativa o judicial de encontrarlo pertinente el actor. En consecuencia, lo primero que se advierte es que el Decreto Ley 019 de 2012, en el artículo 114 dispuso la repetición de créditos ante el Fondo de Solidaridad FOSYGA… La anterior disposición fue reglamentada, mediante la Resolución 3047 de 2012, en la cual se dispuso como proceso de cobro… La Sala encuentra que el tramite adelantado por el Ministerio de Salud y Protección Social, se limitó solo a la expedición de unos oficios en los cuales se requiere al actor para que pague la suma adeuda, sin que se evidencia de alguno de ellos la existencia de un título ejecutivo ya consolidado, que es el requisito previo para iniciar el proceso de cobro persuasivo. Es importante señalar que la configuración del título ejecutivo es de gran importancia dentro del proceso de repetición, pues en él se tiene que establecer los hechos que dan origen a la obligación, la suma adeudada y los recursos que proceden, con el fin de que el presunto deudor haga uso de los derechos de defensa y contradicción… Se tiene que los oficios de comunicación a través de los cuales se ha requerido al señor Diez Ríos no pueden catalogarse como un título ejecutivo, toda vez que no se puede determinar la suma exacta adeudada, pues en unos oficios le informa que el valor es equivalente a $2.963.866.oo y en otros que es por valor de $3.018.866.oo, aunado a ello no se acreditó que fuesen actos debidamente ejecutoriados, pues no se estableció los recursos que contra ellos procedía ni se notificaron de manera personal… Aquel que regula la actuación de los operadores jurídicos y el derecho de los usuarios a la administración de justicia, está compuesto -a su turno- por un complejo de garantías que pasan por el juez natural, el derecho de contradicción y defensa, la oportunidad de las decisiones judiciales, la posibilidad de presentar y controvertir pruebas, entre otros, las cuales conforman el derecho autónomo y de inmediata aplicación conocido como debido proceso. En ese orden de ideas, la Sala encuentra que en el presente caso la autoridad accionada no acreditó que estuviese adelantado la actuación administrativa de repetición en contra del señor Diez Ríos acorde con lo previsto en la Resolución 3047 de 2012, pues no se han cumplido las etapas previas al cobro persuasivo, donde se configure un título ejecutivo debidamente ejecutoriado. Lo anterior, sin duda conduce a la Sala a confirma la Sentencia de 13 de abril de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala Tercera de Decisión, en la cual se tuteló el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor Diez Ríos y se ordenó a la Coordinadora del Grupo de Cobro Persuasivo y Coactivo – Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas del Ministerio de la Protección Social, para que en un término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta Sentencia, deje sin efecto los Oficios Nos. 201433101635521 de 13 de noviembre de 2014, 201433101866231 de 29 de diciembre de 2014, 20153310017641 de 8 de enero de 2015 y 201533100247021 de 24 de febrero de 2015, e inicie la Repetición del crédito a favor del FOSYGA y en contra del señor Diez Ríos, respetando el debido proceso administrativo contenido en la Resolución N 3407 de 2012.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 019 DE 2012 - ARTICULO 114 / RESOLUCION 3407 DE 2012 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - ARTICULO 2 / RESOLUCION 3407 DE 2012 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - ARTICULO 3 / RESOLUCION 3407 DE 2012 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - ARTICULO 4 / RESOLUCION 3407 DE 2012 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - ARTICULO 5 / RESOLUCION 3407 DE 2012 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - ARTICULO 6 / RESOLUCION 3407 DE 2012 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - ARTICULO 7 / RESOLUCION 3407 DE 2012 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - ARTICULO 8

NOTA DE RELATORIA: En lo atinente a los requisitos formales y sustanciales de un título ejecutivo, ver auto del 4 de mayo del 2000, exp. 15679, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil quince (2015)

Radicación número: 23001-23-31-000-2015-00082-01(AC)

Actor: ANALIDA MAESTRA MADERA COMO AGENTE OFICIOSA DE DIEGO DIEZ RIOS

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCION SOCIAL Y OTRO

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría General de la Corporación de 9 de junio de 2015, para resolver la impugnación incoada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social contra la Sentencia de 13 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala Tercera de Decisión, que tuteló el derecho al debido proceso del señor Diego Diez Ríos.

EL ESCRITO DE TUTELA

ANALIDA MAESTRA MADERA como Agente Oficiosa del señor DIEGO DIEZ RÍO, interpuso acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, contra el Ministerio de Salud y Protección Social por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, debido proceso y presunción de inocencia.

Como consecuencia de lo anterior, señaló como pretensión:

1. Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social que acredite la responsabilidad del señor Diego Diez Río, por la cual se le está cobrando la suma de $3.064.472, o  exonerarlo de la referida responsabilidad.

Fundó la protección constitucional en los siguientes hechos y argumentos (fls. 1 a 8):

1. Aseguró que el señor Diego Diez Ríos es propietario de la motocicleta de placa GLK 57C, involucrada en un accidente de tránsito ocurrido el 20 de diciembre de 2013, en el cual resultaron heridos Paola Andrea Jiménez Negrete y José Nicolás Petro Maestra.

2. Adujo que el 8 de enero de 2015, el señor Diego Diez Ríos, recibió una comunicación de la Coordinadora del Grupo de Cobro Persuasivo y Coactivo de la Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuenta del Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la cual se le emplazaba al pago de un valor de $3.064.472 por concepto de atención médica prestada a las víctimas del accidente de tránsito de automotor que está a su nombre, al presuntamente, no tenía el seguro obligatorio SOAT vigente en la fecha del siniestro.

3. Señaló que el señor Diego Diez Ríos interpuso derecho de petición ante el Ministerio de Salud y Protección Social en el cual solicitó se demostrara su responsabilidad a través de sentencia o declaración judicial en los hechos que generaron el cobro de ese dinero.

4. La solicitud fue atendida por la entidad a través de oficio No. 201533100247021 de 24 de febrero de 2015, en el cual le informaron nuevamente el valor a pagar y le señalaron que su responsabilidad frente a los hechos era objetiva, civil o penal y administrativa.

5. A juicio de la parte actora, la actuación adelantada por el Ministerio de Salud y Protección Social está transgrediendo sus derechos fundamentales porque no se ha acredita la responsabilidad del señor Diego Diez Ríos frente a los hechos que generaron el cobro del dinero, tal y como lo exige la reglamentación del SOAT, el artículo 90 de la Constitución Política y el artículo 2341 del Código Civil.

INFORME RENDIDO EN EL PROCESO

2.1. Nación – Ministerio de Salud y Protección Social.

Con oficio obrante de folios 30 a 36 del expediente, el Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social rindió informe dentro de la presente acción de tutela y solicitó declarar su improcedencia, con los siguientes argumentos:

Aseguró que en la fecha del accidente el automotor no contaba con póliza de seguro obligatorio – SOAT, lo que originó que el Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA cancelara las reclamaciones reconocidas y pagadas a la IPS de Especialistas Asociados Clínica de Traumas y Fracturas de Montería  Córdoba, por concepto de gastos médicos quirúrgicos del señor José Nicolás Petro Maestra, víctima del accidente de tránsito, por la suma de $3.064.472.oo.

Precisó que acorde con el Registro Único Nacional de Tránsito el señor Diego Diez Ríos es el propietario del vehículo de placa GLK 57C comprometido en el accidente de tránsito acaecido el 20/12/2013, lo que permite determinar uno de los presupuestos legales para iniciar justificadamente el cobro.

Por lo anterior, señaló que la responsabilidad del señor Diego Diez Ríos radica en el hecho de haber puesto en circulación el vehículo de placa GLK 57C sin el SOAT, desconociendo lo previsto en el Decreto – Ley 1032 de 199.

Por otra parte, manifestó que la acción de tutela era improcedente porque el señor Diego Diez Ríos contaba con otros medios de defensa judicial para proteger los derechos que estima vulnerados; aunado a ello, adujo que en el presente caso no se acredito la existencia de un perjuicio irremediable que permita de manera transitoria acceder a las pretensiones a través del recurso de amparo.

LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala de Decisión, mediante Sentencia de 13 de abril de 2015, tuteló el derecho al debido proceso administrativo; y, en consecuencia ordenó a la Coordinadora del Grupo de Cobro Persuasivo y Coactivo – Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas del Ministerio de Salud y Protección Social para que dejara sin efectos los oficios proferidos dentro de la actuación administrativa de cobro persuasivo y reiniciar la repetición de crédito a favor del Fosyga y en contra del señor Diego Diez Ríos, con base en los siguientes argumentos (fls. 42 a 47 del expediente):

Adujo que los oficios Nos. 201433101635521 de 13 de noviembre de 2014, 201433101866231 de 29 de diciembre de 2014, 20153310017641 de 8 de enero de 2015 y 201533100247021 de 24 de febrero de 2015, proferidos por el Ministerio de Salud y Protección Social eran susceptibles de control a través de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual en principio haría improcedente la acción de tutela.

No obstante, aseguró que acorde con la jurisprudencia constitucional desarrollada ha previsto algunas excepciones a la anterior regla, cuando se acredita la existencia de un defecto procedimental absoluto y/o cuando se logra establecer que la actuación administrativa ha sido adelantada en contravía de las normas que la regulan.

Así, aseguró que de conformidad con la Resolución Nº 3407 de 201, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, las obligaciones pendientes de pago por parte de personas naturales y/o jurídicas a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, deben desarrollarse en cuatro etapas para que el procedimiento no este viciado de nulidad, a saber: i) determinación de lo debido a cobrar; ii) constitución del título ejecutivo; iii) cobro persuasivo; y, iv) cobro coactivo.

Respecto del caso concreto afirmó que

“(…) dentro del expediente no quedó demostrado que al accionante se le haya notificado en debida forma acto administrativo (Resolución) mediante el cual se pusiera en conocimiento el proceso que se iniciaría en su contra y la normativa que amparaba la acción de repetición, así como el génesis de dicha obligación.

Así las cosas, dentro del proceso no se encuentra demostrado que el señor Diego Diez Ríos se le haya iniciado proceso de repetición siguiendo las cuatro etapas contenidas en la norma, toda vez que lo único que quedó demostrado en el proceso fue el cobro persuasivo, que es una de las últimas etapas para llegar al cobro coactivo.

Así mismo, no se demostró que el Consorcio SAYP 2011, o quien haga sus veces, como administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), haya efectuado labores de cobro pre – jurídico intentado acuerdo de pago con el tutelante, antes de enviar la información consolidada al Ministerio para proceder a la constitución del título ejecutivo mediante la expedición del acto administrativo que ordenara la ejecución por vía coactiva (…)”

DE LA IMPUGNACIÓN

El Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social, impugnó el fallo de Primera Instancia proferido el 13 de abril de 2015 por el Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala de Decisión, en la cual reiteró los argumentos esbozados al rendir informe y manifestó, en síntesis, que:

Señaló que dentro de la actuación administrativa adelantada por el Grupo de Cobro Persuasivo y Coactivo – Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas del Ministerio de Salud y Protección Social, se ha garantizado los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, pues las obligaciones han sido notificadas en debida forma al señor Diego Diez Ríos.

Afirmó que el proceso de cobro en contra del señor Diego Diez Ríos se encontraba en etapa de cobro persuasivo, en donde se ha invitado al deudor a pagar voluntariamente la obligación, no obstante, precisa que de continuar la renuencia del actor, se expedirá el acto administrativo que ordena el cobro por vía coactiva, el cual será notificado tal y como lo prevén las normas, documento que una vez en firme, servirá de base para librar el mandamiento de pago y dar inicio al proceso coactivo.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo; ii) la legitimidad en la causa de la agente oficiosa; iii) Determinación del problema jurídico iv) procedencia de la acción de tutela; y, v) solución al problema jurídico.

5.1. Competencia:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, de 13 de abril de 2015.

5.2 La legitimidad en la causa de la agente oficiosa.

De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a impetrar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales. Así mismo, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 dispuso que la legitimidad o interés en el ejercicio de esta acción radica en cabeza del titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, quien puede actuar por sí mismo o a través de representante.

En efecto, tanto las normas referidas como la jurisprudencia consideran válidas cuatro vías procesales para la interposición del amparo constitucional a saber: i) directamente por quien se considere afectado; ii) por medio de representante legal ó de apoderado judicial; iii) por medio de agente oficioso; y iv) por medio del Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales.

Por regla general, la acción de tutela se interpone directamente por el titular del derecho fundamental violado o amenazado, o, por intermedio de apoderado judicial. Sin embargo en situaciones excepcionales en las que por circunstancias físicas, mentales o sicológicas el afectado no pueda ejercerla por sí mismo, se acepta que sea interpuesta por su representante legal o agente oficioso.

Ahora bien, en lo que tiene que ver con la interposición a través de agente oficioso, el referido artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, señala que: “también se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.” Supeditando la eficacia de dicha figura a que en la solicitud se manifieste esta situación, esto es, que se ponga de presente que se actúa en tal calidad.

La Corte Constituciona se ha referido al respecto de la siguiente manera:

“Entretanto esta Corte ha sintetizado los elementos de la agencia oficiosa, así: (i) la manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal; (ii) la circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela ya por figurar expresamente o porque del contenido se pueda inferir, consistente en que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa; (iii) la existencia de la agencia no implica una relación formal entre el agente y los agenciados titulares de los derechos; (iv) la ratificación oportuna por parte del agenciado de los hechos y de las pretensiones consignados en el escrito de acción de tutela por el agente.”

 

En este orden de ideas, le corresponde al Juez de tutela valorar las circunstancias del caso y determinar si es procedente o no la acción cuando no es el titular del derecho quien la ejerce sino un tercero determinado en su nombre.

- En el presente caso, de las pruebas allegadas al proceso se deduce que la señor Analida Maestra Madera obra como Agente oficioso de su vecino el señor Diego Diez Ríos, quien se encuentra en estado delicado de salud, que le impide desplazarse de un lugar a otro (fls. 23 a 27).

Ante esta circunstancia la Sala considera suficientemente acreditados los motivos por los cuales la señora Analida Maestra Madera presenta esta acción de tutela, de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y en concordancia con el 10° del Decreto 2591 de 1991.

En eventos como el presente la imposibilidad que se tiene para demostrar que se configura la agencia oficiosa, (de tipo físico o mental o derivarse de circunstancias socioeconómicas especiales, como por ejemplo, el aislamiento geográfico o la situación especial de marginación e indefensión en que se encuentre el afectado para asumir la defensa de sus derechos), fue puesta a consideración por la señora Analida Maestra Madera; razón por la cual, resulta claro que reúne los requisitos para ejercer la representación de la menor en defensa de sus derechos constitucionales. Por lo expuesto, entonces, ha de afirmarse que se encuentra debidamente configurado el requisito de la legitimación en la causa por activa.

5.2. Problema Jurídico

Consiste en determinar sí el Ministerio de Salud y Protección Social transgredió el derecho al debido proceso del señor Diego Diez Ríos al adelantar en su contra la actuación administrativa de cobro persuasivo, presuntamente, desconociendo las etapas del trámite previstas en la Resolución 3407 de 201.

5.4. Procedencia de la acción de tutela.

- De acuerdo a lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial para la defensa de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario. La subsidiariedad significa que la acción procede únicamente en alguna de las siguientes hipótesis: cuando no existen mecanismos judiciales de defensa para proteger un derecho constitucional; cuando existen esos medios de defensa pero, en el marco del caso concreto, no resultan idóneos o eficaces para conjurar la amenaza o violación del derecho; o, cuando la acción se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio iusfundamental irremediable.

La Corte Constitucional en Sentencia T-187 de 2010, M.P. doctor Jorge Iván Palacio Palacio, manifestó que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no sustituye los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto, precisó que:

“La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean  conculcados por un particular.

De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que implica que para su procedencia el accionante debe i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de  eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio.” (Subrayas fuera del texto).

Dentro de este marco normativo es incuestionable que la acción de tutela contra actos administrativos generales (artículo 6º numeral 5º del Decreto 2591 de 1991) y contra actos administrativos particulares, es, en principio, improcedente, en la medida en que: el ordenamiento constitucional y legal ha establecido mecanismos ordinarios de defensa, dotados de todas las garantías que ofrece el derecho al debido proceso con el objeto de discutir la legalidad de los mismos; y, en muchos eventos la pretensión de restarle validez a los mismos sólo se consigue previo un análisis legal especializado que no es competencia del Juez Constitucional.

El perjuicio irremediable, a su turno, ha sido entendido como aquel que presente a las características de: inminente, esto es que amenaza o está por suceder; urgente, en relación con las medidas a adoptar para evitar la consumación del mismo aplicando para el efecto un criterio de proporcionalidad; grave, relacionado con el bien jurídico protegido por el ordenamiento y que es objetivamente [determinado o determinable] relevante para el afectado; e, impostergable, lo que determina que la tutela sea adecuada para el restablecimiento del orden social justo en su integrida. Además, el aludido perjuicio debe ser valorado en concreto por el Juez atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el accionante, a quien, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sala, le compete la carga de probarlo.

La existencia real de un mecanismo de defensa debe ser analizado de cara a las circunstancias del caso que se plantee, pues su sola procedencia legal no lo hace eficaz e idóneo en todos los asuntos. Este aspecto, entonces, debe ser valorado por el Juez Constitucional quién, en últimas, determina  los efectos del fallo de tutela.

5.5. Análisis del Caso Concreto

Teniendo en cuenta los diferentes puntos de derecho expuestos en los acápites anteriores así como los supuestos debidamente acreditados a través de los medios probatorios allegados, es oportuno referir que:

La señora Analida Maestra Madera quien actúa como agente oficiosa del señor Diego Diez Río, pretende con la presente acción de tutela que se revoquen los oficios a través de los cuales la Coordinadora del Grupo de Cobro Persuasivo y Coactivo – Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos de Cuentas del Ministerio de Salud y Protección Social, lo ha emplazado para el pago de $3.064.472, correspondientes a las atenciones médicas prestadas a las víctimas del accidente en el cual estuvo involucrada la motocicleta de placa GLK 57C, de propiedad del señor Diego Diez Ríos. Obligación que le imputaron al determinar que el velocípedo en la fecha en que ocurrió el siniestro no contaba con seguro obligatorio SOAT vigente.

A juicio de la parte actora los derechos fundamentales al debido proceso y presunción de inocencia están siendo transgredidos por el Ministerio de Defensa y Protección Social, en la medida en que no han determinado su responsabilidad frentes a los hechos que generaron el cobro de ese dinero.

En principio la Sala encuentra que las pretensiones de la parte actora pueden ser debatidas en sede contencioso administrativo a través de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

- Empero, la sola existencia formal de otro medio judicial no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a analizar si el otro mecanismo judicial es idóneo o eficaz para restablecer o proteger el derecho violado, pues, de no ser así, procederá el amparo de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable.

En este orden de ideas, debe señalarse que el trámite de cobro que adelanta el Ministerio de Salud y Protección Social contra el señor Diego Diez Ríos se encuentra en etapa de cobro persuasivo, momento en el cual se pueden formular objeciones y celebrar acuerdos conciliatorios, previo a dar inicio a la etapa de cobro coactivo, así las cosas de existir una violación flagrante al debido proceso del actor, la decisión que se profiera resulta ineficaz.

Aunado a lo anterior, se tiene que con el escrito de tutela se allegaron unas constancias médicas en las cuales se evidencia que el señor Diego Diez Ríos se encuentra en un estado delicado de salud (fls.25 a 27), tan es así, que la señora Analida Maestra Madera, su vecina, actuó como agente oficiosa para incoar la presente acción; además, en las repuestas que dio al Ministerio de Salud y Protección Social manifestó que su situación económica era precaria (fls. 76 y 83 a 85) , lo que impone a la Sala efectuar un análisis de fondo frente al caso para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, si se encuentra acreditada la violación al debido proceso del actor.

En consecuencia, la Sala entrará a determinar la normatividad que rige el caso para poder establecer si el Ministerio de Salud y Protección Social vulneró los derechos fundamentales del señor Diego Diez Ríos dentro de la actuación administrativa de cobro de obligaciones pendientes.

Se debe aclarar, que el análisis efectuado por la Corporación no se centra en establecer o no la responsabilidad o no del señor Diego Diez Ríos frente a la obligación que ha contraído con el Fondo de Solidaridad FOSYGA, solo en el trámite de recobro que se debe adelantar acorde con los previsto en la Resolución Nº 3407 de 2012, como en líneas anteriores se señaló, pues lo demás es un aspecto que se debe debatir en sede administrativa o judicial de encontrarlo pertinente el actor.

En consecuencia, lo primero que se advierte es que el Decreto Ley 019 de 2012, mediante el cual se dictaron normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, en el artículo 114 dispuso la repetición de créditos ante el Fondo de Solidaridad FOSYGA, en los siguientes términos:

“(…) El cobro de los crédito a favor del FOSYGA correspondientes a las reclamaciones reconocidas y pagadas por la Nación -Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA con ocasión de los daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, como consecuencia del incumplimiento de la obligación de contar con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT vigente, estará a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social quien mediante acto administrativo ordenará el cobro y podrá hacerlo efectivo a través de la jurisdicción coactiva a través de procedimiento administrativo de cobros coactivos (…)”.

La anterior disposición fue reglamentada, mediante la Resolución 3047 de 2012, en la cual se dispuso como proceso de cobro las siguientes etapas:

ARTÍCULO 2o. PROCESO DE COBRO. El proceso de cobro coactivo cuyo reglamento se adopta mediante la presente resolución, constará de cuatro (4) etapas a saber: determinación del debido cobrar, constitución del título ejecutivo, cobro persuasivo y cobro coactivo.

ARTÍCULO 3o. DETERMINACIÓN DEL DEBIDO COBRAR. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Resolución 1011 de 2013. El nuevo texto es el siguiente:> Es la identificación de las obligaciones pendientes de pago por parte de las personas naturales y/o jurídicas a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).

Esta primera etapa del proceso estará a cargo del Consorcio SAYP 2011, o quien haga sus veces, como administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), órgano que deberá controlar, consolidar, certificar y remitir en la periodicidad acordada con la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, las obligaciones que se adeudan al Fosyga.

Igualmente deberá remitir mensualmente a la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, con copia a la Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas, la información de los pagos realizados en el periodo, a fin de tomar la medida procesal que corresponda.

Los acuerdos de pago que venía adelantado el Consorcio SAYP 2011 serán asumidos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social

ARTÍCULO 4o. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de la presente reglamentación, constituyen título ejecutivo los actos administrativos en los que conste una obligación pecuniaria expresa, clara y exigible a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).

ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO. La Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, con base en la información suministrada por el administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), expedirá el acto administrativo que ordene el cobro de los dineros adeudados al Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), constitutivo de título ejecutivo que servirá de base para iniciar el cobro por jurisdicción coactiva.

ARTÍCULO 6o. EJECUTORIA DEL TÍTULO EJECUTIVO. Se entenderá en firme y ejecutoriado el título ejecutivo en los siguientes casos:

a) Cuando contra él no procede recurso alguno.

b) Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

c) Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos.

d) Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho se hayan decidido en forma definitiva.

No surtirá efectos el acto administrativo que no haya sido notificado en debida forma y de acuerdo con los lineamientos establecidos en la presente resolución.

ARTÍCULO 7o. COBRO PERSUASIVO. Etapa en la que se pretende lograr un acercamiento con el deudor, con el fin de procurar la cancelación de su obligación de manera voluntaria, o suscribir una facilidad o acuerdo de pago, antes de iniciar el proceso de cobro coactivo, cuya competencia para adelantarla, radica en la Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, según los términos del inciso 3o del artículo 1o de la presente resolución. Esta etapa se desarrollará, así:

1. Procedimiento. El cobro persuasivo podrá realizarse a través de los siguientes mecanismos: Llamada telefónica, correo electrónico e invitación formal, o a través del llamado requerimiento persuasivo.

2. Contenido del requerimiento. El requerimiento persuasivo escrito contendrá:

a) Identificación plena del deudor y su dirección.

b) Número de radicación del requerimiento.

c) Concepto de la obligación.

d) Cuantía de la obligación.

e) Plazo para realizar el pago, el cual no podrá ser superior a cuatro (4) meses.

f) Advertencia que de no realizar el pago en el término estipulado se dará inicio al Proceso Administrativo de Cobro.

La etapa de cobro persuasivo se surtirá frente a todos los créditos reportados por el administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), sin importar su cuantía, para lo cual, se enviarán por correo certificado como mínimo, dos requerimientos solicitando el pago del valor que se adeude al Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), e informando de manera clara la forma, lugar y oportunidad de realizar el pago. Estos requerimientos deberán remitirse a la dirección suministrada por el administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).

Dicha etapa siempre se adelantará antes de iniciar la etapa de cobro coactivo y tendrá una duración máxima de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que ordenó el cobro de los dineros adeudados al Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), a través de la jurisdicción coactiva.

3. Investigación de Bienes. Agotada la vía persuasiva sin que el ejecutado haya cancelado la obligación, el funcionario ejecutor, en aras de establecer su ubicación y solvencia, oficiará a las entidades públicas y privadas que considere pertinentes, a fin de que informen el domicilio del ejecutado y suministren todos los datos que tengan sobre los bienes que este posea.

ARTÍCULO 8o. COBRO COACTIVO. Etapa en la que se aplican los procedimientos formales previstos en el Estatuto Tributario Nacional, con el objeto de lograr la satisfacción de la obligación, llegando incluso hasta el remate de los bienes del deudor.

Esta etapa se iniciará una vez agotada la etapa persuasiva y con antelación suficiente a la ocurrencia de la prescripción de la acción de cobro, que en ningún caso podrá ser inferior al sesenta por ciento (60%) del término de prescripción, utilizando para ello los medios 

- Acorde con las pruebas allegadas al expediente, en el caso concreto se tiene que mediante oficio Nº 201433101635521 de 13 de noviembre de 2014, el Director de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección social informó al señor Diego Diez Ríos, que (fls. 72 y 73):

“(…) conforme a la reclamación (es) presentada (s) con cargo a los recursos de la Subcuenta ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, el automotor de placas GLK57C de su propiedad, ocasionó daños a terceros en accidente de tránsito que debieron ser asumidos por la Nación a través del FOSYGA; debido a que dicho vehículo carecía de SOAT o éste era ineficaz. En consecuencia el consorcio SAYP 2011, administrador fiduciario del citado fondo, canceló por el accidente de tránsito sufrido por JOSÉ NICOLÁS PETRA MAESTRA a ESPECIALISTAS ASOCIADOS S.A. CLINICA DE TRAUMAS Y FRACTURAS (…) $2.963.866,00) (…)

En consecuencia, es su obligación cancelar la cuenta generada por el accidente mencionado, dentro de los treinta días siguientes a su notificación (…)”

El 13 de noviembre de 2014 el señor Diego Diez Ríos solicitó el archivo del proceso de recobro por no contar con los recursos suficientes para asumir la deuda, solicitud que se negó mediante Oficio Nº 2014333101866231 de 29 de diciembre de 2014 (fls. 77 y 78).

Con posterioridad el actor elevó otra solicitud de archivo de la actuación administrativa de cobro por ser un monto superior a sus ingresos, la cual se negó mediante Oficio Nº 201533100017641 de 8 de enero de 2015, proferido por la Coordinadora del Grupo de Cobro Persuasivo y Coactivo – Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos de Cuentas del Ministerio de Salud y Protección Social, con el argumento de acorde a lo previsto en el artículo 355 de la Constitución Política, ninguna entidad pública puede condonar o perdonar deudas a cargo de personas naturales o jurídicas de derecho privado, aunado a ello le informó que la suma adeudada era equivalente a $3.018.866,oo, correspondientes a las sumas canceladas por el FOSYGA, por los servicios de salud prestados a las víctimas del accidente padecido el 20 de diciembre de 2013 (fls.15 y 16).

Por lo anterior, el actor elevó derecho de petición ante el Ministerio de Salud y Protección Social en el cual solicitó el archivo definitivo de la actuación administrativa adelantada en su contra, porque a su juicio no se había acreditado su responsabilidad mediante sentencia o declaración judicial, respecto de los hechos que generaban el cobro de ese dinero (fls. 11 a 13); la solicitud fue despachada desfavorablemente por la entidad, mediante Oficio Nº 201533100247021 de 24 de febrero de 2015, con los mismos argumentos que de conformidad con lo previsto en el artículo 355 de la Constitución Política, ninguna entidad pública puede condonar o perdonar deudas a cargo de personas naturales o jurídicas de derecho privado (fls. 9 y 10).

Así las cosas, la Sala encuentra que el tramite adelantado por el Ministerio de Salud y Protección Social, se limitó solo a la expedición de unos oficios en los cuales se requiere al actor para que pague la suma adeuda, sin que se evidencia de alguno de ellos la existencia de un título ejecutivo ya consolidado, que es el requisito previo para iniciar el proceso de cobro persuasivo.

Es importante señalar que la configuración del título ejecutivo es de gran importancia dentro del proceso de repetición, pues en él se tiene que establecer los hechos que dan origen a la obligación, la suma adeudada y los recursos que proceden, con el fin de que el presunto deudor haga uso de los derechos de defensa y contradicción.

La Jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado frente a los requisitoss formales y sustanciales de un título ejecutivo, así:

“(…) Reiteradamente, la jurisprudencia ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustantivas esenciales. Las formales consisten en que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o Tribunal de cualquier jurisdicción, de un acto administrativo debidamente ejecutoriado o de otra providencia judicial que tuviere fuerza ejecutiva conforme a la ley. Las condiciones sustanciales se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, sean claras, expresas y exigibles. Frente a estas calificaciones, ha señalado la doctrina, que por expresa debe entenderse cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título. En el documento que la contiene debe ser nítido el crédito - deuda que allí aparece; tiene que estar expresamente declarada, sin que haya para ello que acudir a lucubraciones o suposiciones. ”Faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógico jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta”. La obligación es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título; debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido. La obligación es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se manifiesta en la que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento. Nota de Relatoría: Ver auto proferido el 4 de mayo de 2000, expediente N° 15679, ejecutante: Terminal de Transporte de Medellín S. A.

Acorde con lo anterior, se tiene que los oficios de comunicación a través de los cuales se ha requerido al señor Diego Diez Ríos no pueden catalogarse como un título ejecutivo, toda vez que no se puede determinar la suma exacta adeudada, pues en unos oficios le informa que el valor es equivalente a $2.963.866.oo y en otros que es por valor de $3.018.866.oo, aunado a ello no se acreditó que fuesen actos debidamente ejecutoriados, pues no se estableció los recursos que contra ellos procedía ni se notificaron de manera personal.

En ese orden, hay que recordar que, (i) los funcionarios y empleados encargados de prestar el servicio público de la administración de justicia y, (ii) las partes y terceros involucrados, se encuentran sometidos a las formas previamente establecidas por el legislador para prestar su servicio, los primeros, y para ejercer su derecho a acudir a la administración de justicia en condiciones de respeto, equilibrio y lealtad, los segundos. Dicho marco, aquel que regula la actuación de los operadores jurídicos y el derecho de los usuarios a la administración de justicia, está compuesto -a su turno- por un complejo de garantías que pasan por el juez natural, el derecho de contradicción y defensa, la oportunidad de las decisiones judiciales, la posibilidad de presentar y controvertir pruebas, entre otros, las cuales conforman el derecho autónomo y de inmediata aplicación conocido como debido proceso.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que en el presente caso la autoridad accionada no acreditó que estuviese adelantado la actuación administrativa de repetición en contra del señor Diego Diez Ríos acorde con lo previsto en la Resolución 3047 de 2012, pues no se han cumplido las etapas previas al cobro persuasivo, donde se configure un título ejecutivo debidamente ejecutoriado.

Lo anterior, sin duda conduce a la Sala a confirma la Sentencia de 13 de abril de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala Tercera de Decisión, en la cual se tuteló el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor Diego Diez Ríos y se ordenó a la Coordinadora del Grupo de Cobro Persuasivo y Coactivo – Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas del Ministerio de la Protección Social, para que en un término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta Sentencia, deje sin efecto los Oficios Nos. 201433101635521 de 13 de noviembre de 2014, 201433101866231 de 29 de diciembre de 2014, 20153310017641 de 8 de enero de 2015 y 201533100247021 de 24 de febrero de 2015, e inicie la Repetición del crédito a favor del FOSYGA y en contra del señor Diego Diez Ríos, respetando el debido proceso administrativo contenido en la Resolución Nº 3407 de 2012.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 VI. FALLA

I. CONFIRMAR la Sentencia de 13 de abril de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala Tercera de Decisión, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; y, en su lugar,

II. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

IV. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERARDO ARENAS MONSALVE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ