FUSION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO EN BOGOTA - Planta personal Hospital del Sur E.S.E. / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO - Planta de personal Hospital del sur E.S.E. / PLANTA DE PERSONAL HOSPITAL DEL SUR - Legalidad del Acuerdo 6 de 2000 de la Junta Directiva

Para el examen de las acusaciones es preciso tener en cuenta que el acto acusado fue expedido con fundamento en el artículo 1º del Acuerdo 11 de 2000 del Concejo de Bogotá, por el cual se fusionaron algunas Empresas Sociales del Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, y en el inciso 7º ibidem, que ordenó fusionar los hospitales de Kennedy Primer Nivel y Trinidad Galán, en el Hospital del Sur Empresa Social del Estado. El Acuerdo 11 de 2000 fue expedido por el Concejo Distrital de Bogotá  invocando las atribuciones conferidas por los artículos 12- 9 y 55 del Decreto 1421 de 1993. La Sala, en sentencia de 21 de julio de 2004, se pronunció así sobre la legalidad del Acuerdo 11 de 2000: (…). El artículo 5º del Acuerdo 11 de 2000 dispuso que las «Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado resultantes de la fusión las cuales permanecen por expresa disposición del Secretario Distrital de Salud, deberán dentro de los cuatro (4) meses siguientes contados a partir de la entrada en vigencia del presente Acuerdo, aprobar los ajustes presupuestales, determinar la estructura organizacional, aprobar la planta de personal, los estatutos , el reglamento interno, los manuales de funciones y requisitos y el de procedimientos de la Empresas Sociales del estado resultante de la fusión.» (negrilla fuera de texto). Teniendo en cuenta que la Sala declaró la legalidad del Acuerdo 11 de 2000, cuyo artículo 5º ibidem estableció la competencia de las juntas directivas de los hospitales resultantes de la fusión, para la Sala es claro que el acto demandado no hizo cosa distinta que cumplir con este mandato, es decir, fijar la planta de personal del nuevo Hospital del Sur E.S.E. En efecto, el Acuerdo 11 de 2000 fue expedido el 12 de julio de 2000 y el Acuerdo 006 de la Junta Directiva es del 6 de octubre inmediato. Por tanto la planta de personal fue adecuada dentro del término fijado al efecto, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la entrada en vigencia del Acuerdo 11 de 2000. Finalmente considera la Sala que el Acuerdo 006 de 2000 no vulneró las normas invocadas por el actor, pues simplemente desarrolló lo previsto en el artículo 5º del Acuerdo 11 de 2000 y procedió, en consecuencia, a la adecuación de la planta de personal del Hospital del Sur E.S.E., dentro del término establecido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá,  D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006)   

Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00328-01

Actor: AUGUSTO GUTIERREZ ARIAS

Demandado: HOSPITAL DEL SUR E.S.E. DE BOGOTA D.C.

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 17 de julio de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A), negó las pretensiones de la demanda en ejercicio de la acción de nulidad.

I. ANTECEDENTES

LA DEMANDA

El 6 de abril de 2001 AUGUSTO GUTIERREZ ARIAS, formuló la siguiente demanda de nulidad:

1.1.  Hechos

El Concejo Municipal de Bogotá por Acuerdo 11 de 2000 (22 de junio) fusionó algunas Empresas Sociales del Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá y se crearon siete (7) nuevas, entre ellas el Hospital del Sur E.S.E.

En virtud del Acuerdo 11 de 2000, el Secretario de Salud de Bogotá determinó la integración de las Juntas Directivas de los hospitales fusionados.

La Junta Directiva del Hospital del Sur E.S.E., por Acuerdo 006 de 2000 (6 de octubre) adecuó la planta de personal de la empresa.

1.2.    Pretensiones

a) Que se declare nulo el Acuerdo 006 de 2000 (6 de octubre) de la Junta Directiva del Hospital del Sur E.S.E., «por el cual se adecua la planta de personal del Hospital del Sur Empresa Social del Estado y se dictan otras disposiciones». El acto es del siguiente tenor:

«ACUERDO 006

POR EL CUAL SE ADECUA LA PLANTA DE PERSONAL DEL HOSPITAL DEL SUR EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.

LA JUNTA DIRECTIVA DEL HOSPITAL DEL SUR EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 5º del Acuerdo Distrital No. 11, y

CONSIDERANDO:

Que el Artículo 1º del Acuerdo 11 de 2000, expedido por el Concejo de Bogotá D.C., “Por el cual se fusionan algunas Empresas Sociales del Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud de Santafé de Bogotá D.C., y se dictan otras disposiciones”, en su inciso séptimo (7º) ordenó fusionar los Hospitales de Kennedy Primer Nivel y Trinidad Galán, en el Hospital del Sur Empresa Social del Estado.

Que mediante Resolución No. 000618 del 14 de julio de 2000 expedida por la Secretaría Distrital de Salud, se determinan las Juntas Directivas de los Hospitales fusionados por el período de transición ordenado en el Artículo 5º del Acuerdo 11 de 2000 expedido por el Concejo de Bogotá.

Que el parágrafo del Artículo 5º del Acuerdo 11 de 2000 del Concejo de Bogotá D.C., faculta a las Juntas Directivas determinadas por el período de transición, para adecuar la estructura organizacional de la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado, que resultaren de la fusión.

Que el Hospital del Sur Empresa Social del Estado, debe contar con una estructura organizacional que le permita cumplir con sus objetivos y la misión institucional como Empresa Social del Estado.

Que el Consejo de Estado en sentencia del 10 de junio de 1999, radicación 11574, respecto a los efectos de la fusión de entidades señaló: “… se ha manifestado en numerosos pronunciamientos que las facultades de reestructurar, fusionar o suprimir entidades a que hace mención la norma transitoria llevan ínsita la facultad de supresión de cargos. De tal forma que si la voluntad del contribuyente fue la de que dentro del término de 18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Carta, el Gobierno Nacional suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades que se mencionan y para cumplir los fines allí previstos, facultó a la autoridad competente para suprimir empleos en virtud de la reestructuración en la medida en que se requiere para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente del resarcimiento del daño que se cause a su titular en aras del interés público. …”. (Subrayado fuera de texto)

Que la Corte Constitucional en sentencia C-209 de 24 de abril de 1997, expresó que “… la estructura de la administración pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo una readecuación de la planta física y de personal de la misma. La reforma de las entidades y organismos sólo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales de los servidores públicos”.

Que en virtud de lo anterior, y en desarrollo de lo dispuesto por el Acuerdo 11 de 2000, se hace necesario adecuar la planta de personal del Hospital del Sur Empresa Social del Estado a las necesidades del servicio.

Que la Junta Directiva del Hospital del Sur Empresa Social del Estado, mediante Acuerdo No. 3 del 7 de septiembre de 2000, aprobó el presupuesto del Hospital de Sur Empresa Social del Estado, que permite contar con la viabilidad presupuestal suficiente para atender los gastos que ocasione la adecuación de la planta de personal, en especial los generados por concepto de indemnizaciones.

Que el Departamento Administrativo del Servicio Civil, mediante Oficio DIR003695 del 5 de octubre de 2000, luego de hacer revisión del proyecto de acto administrativo mediante el cual se adecua la planta de personal, contando para ello con la información apoderada por los Gerentes de los Hospitales objeto de fusión, emite concepto favorable sobre el mismo.

Que la Dirección de Desarrollo de Servicios de Salud de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C., mediante oficio de 4 de octubre de 2000, partiendo de los lineamientos de política establecidos al interior de la Secretaría Distrital de Salud como ente rector del Sistema Distrital de Seguridad Social en Salud y soportado en los estudios de oferta, demanda y capacidad instalada realizados por el equipo técnico de la Dirección de Desarrollo de Servicios y de las Empresas Sociales del Estado comprometidas en la fusión, emitió concepto favorable en lo relacionado con la definición de la planta de personal asistencial de la entidad.

Que el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal CONFIS, mediante Resolución No. 25 de 21 de septiembre de 2000, aprobó las modificaciones a los presupuestos de los Hospitales de Kennedy Primer Nivel y Trinidad Galán Empresas Sociales del Estado, y fijó el presupuesto para el Hospital del Sur Empresa Social del Estado para la vigencia del año 2000, presupuesto suficiente que permite atender los gastos que ocasione la adecuación de la planta de personal, en especial los generados por concepto de indemnizaciones.

Que en mérito de lo expuesto,

ARTÍCULO PRIMERO: Suprimir a partir de la fecha, de los antiguos Hospitales Trinidad Galán y Kennedy Primer Nivel, hoy fusionados, en el Hospital del Sur Empresa Social del Estado, los siguientes cargos:

…

ARTÍCULO SEGUNDO: Las funciones propias del Hospital del Sur Empresa Social del Estado, serán cumplidas por la planta de personal que se establece a continuación:

…

ARTÍCULO TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 147 del Decreto 1572 de 1998 y e artículo 1º de la Ley 362 de 1997, en caso de que los cargos suprimidos sean desempeñados por empleados públicos o trabajadores oficiales que están amparados con fuero sindical, la entidad iniciará las correspondientes acciones del levantamiento del mismo. Para el efecto, créanse con carácter transitorio los siguientes empleos:

…

ARTÍCULO CUARTO: A los empleados de la carrera a quienes se les suprima el cargo en virtud de lo supuesto en el artículo 1º del presente acuerdo, tendrán derecho a optar por la indemnización o por la incorporación en empleo equivalente, de conformidad con lo consagrado en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y el artículo 137 del Decreto Reglamentario 1572 de 1998 con sujeción al procedimiento establecido en el Decreto Ley 1568 de 1998.

ARTÍCULO QUINTO: A los trabajadores oficiales a quienes se les suprima el cargo, se les reconocerá y pagará la indemnización prevista en el artículo 8º de la Ley 50 de 1990, de conformidad con lo estipulado en el artículo 8º del Acuerdo 11 de 2000.

ARTÍCULO SEXTO: El Gerente del Hospital del Sur efectuará la incorporación del personal y la respectiva distribución de cargos de la planta global.

ARTÍCULO SÉPTIMO: El reconocimiento y pago de las indemnizaciones a que haya lugar, se hará con cargo al rubro No. 331100208010123 de inversión del presupuesto asignado al Hospital del Sur Empresa Social del Estado de conformidad con el Acuerdo 03 de 7 de septiembre de 2000 expedido por la Junta Directiva y la Resolución No. 25 del 21 de septiembre de 2000, expedido por el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal CONFIS.

ARTÍCULO OCTAVO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición.

PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Dado en Bogotá a los 06 octubre de 2000

GRACIELA CECILIA RETAMOSO LLAMAS

Presidente de la Junta Directiva

Hospital del Sur Empresa Social del Estado »

1.3. Normas violadas y concepto de la violación

El actor sostiene que el acto acusado viola los artículos 19 de la Ley 10 de 1990; 192 y 195 numerales 3º y 5º de la Ley 100 de 1993; 98 del Decreto 1298 de 1994, y 6º y 7º del Decreto 1876 de 1994.

En desarrollo del Acuerdo 11 de 2000, el Secretario Distrital de Salud de Bogotá profirió la Resolución 618 de 2000 (14 de julio), por la cual integró las juntas directivas de los siete (7) hospitales resultantes de la fusión por período de cuatro (4) meses, invadiendo un campo normativo que está expresamente reservado a normas de carácter nacional, que no pueden ser modificadas o desconocidas por actos administrativos de carácter local y de inferior categoría.

Las normas demandas establecen que algunos de los miembros de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado no sólo deben representar a la comunidad científica y a los usuarios, sino además deben ser designados por esa comunidad.

El Secretario de Salud no puede hacer permanecer o constituir a su arbitrio Juntas Directivas en los hospitales constituidos en E.S.E., cuya conformación está reglada estrictamente.

Finalmente, el Acuerdo 006 de 2000 es ilegal, pues la Junta Directiva Provisional del Hospital del Sur E.S.E. es incompetente para adecuar la planta de personal.

1.4. LA CONTESTACIÓN

La apoderada del Hospital del Sur E.S.E. sostuvo que el Acuerdo demandado fue expedido por la Junta Directiva Provisional, con facultades originadas en actos jurídicos legítimos que no han sido controvertidos.

II.        LA  SENTENCIA APELADA

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que el actor no invocó ninguna de las causales de nulidad establecidas en el artículo 84 del CCA.

Correspondía a la Junta Directiva fijar la planta de personal como lo establece el artículo 5º del Acuerdo 11 de 2000.

La acusación de ilegalidad del Acuerdo 11 de 2000, por el cual se autorizó al Alcalde y al Secretario de Salud de Bogotá para designar las juntas directivas de los hospitales fusionados, carece de fundamento jurídico, pues si fuera ilegal, todos los actos proferidos en cumplimiento de dicho acuerdo serían en consecuencia ilegales, y se presentaría una cadena indeterminada de ilegalidad que en vez de asegurar la vigencia del ordenamiento jurídico, la desvirtuaría.

III. LA IMPUGNACIÓN

El actor reiteró los argumentos expuestos en su demanda.

IV. CONSIDERACIONES

Para el examen de las acusaciones es preciso tener en cuenta que el acto acusado fue expedido con fundamento en el artículo 1º del Acuerdo 11 de 2000 del Concejo de Bogotá, por el cual se fusionaron algunas Empresas Sociales del Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, y en el inciso 7º ibidem, que ordenó fusionar los hospitales de Kennedy Primer Nivel y Trinidad Galán, en el Hospital del Sur Empresa Social del Estado.

El Acuerdo 11 de 2000 fue expedido por el Concejo Distrital de Bogotá  invocando las atribuciones conferidas por los artículos 12- 9 y 55 del Decreto 1421 de 199

.

La Sala, en sentencia de 21 de julio de 200, se pronunció así sobre la legalidad del Acuerdo 11 de 2000:

«No advierte la Sala que la prórroga del período de los Gerentes de las Empresas Sociales del Estado objeto de la fusión por 4 meses contados a partir de la vigencia del Acuerdo 11 de 2000; el aumento a 9 del número de integrantes de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado resultantes; la designación, por el Alcalde, de sus Gerentes y la integración por el Secretario de Salud de sus Juntas Directivas; la determinación de sus funciones y la adopción de medidas de dirección y Administración de las Empresas Sociales del Estado resultantes de la fusión durante el período de transición desconozca las normas constitucionales y legales invocadas por el actor. Por el contrario, la habilitación legislativa para fusionar entidades distritales y para asignarles sus funciones básicas, atribuida al Concejo Distrital por los artículos 313-6 y 322 de la Constitución Política, 12-9 y 55 del Decreto 1421 de 1993, comporta la de adoptar las medidas transitorias que sean necesarias para asegurar que la transición de regímenes tenga lugar en forma gradual y sin traumatismos. Su alcance comprende la facultad de dictar todas las medidas legislativas necesarias para que la fusión que se ordena sea efectiva en términos operativos. De nada serviría que el Concejo Distrital estuviese facultado para fusionar entidades a iniciativa del Alcalde Mayor si careciera de competencia para determinar las medidas transitorias que a todas luces resultan indispensables para hacerla viable y para que en el proceso se observen  los principios constitucionales que deben guiar la función estatal. De ahí que, por el contrario, a juicio de la Sala la adopción de tales medidas transitorias resulta a todas luces avenida a los principios de eficacia y eficiencia que según el artículo 209 de la Constitución Política deben guiar la buena marcha de la Administración, pues asegura que la transición de regímenes tenga lugar sin tropiezos que afecten la continuidad en la prestación del servicio público esencial de salud, a sus usuarios o a los servidores públicos vinculados a las entidades involucradas en el proceso. Constituye también desarrollo del citado precepto a cuyo tenor «las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.»  Así lo ilustra el artículo del Acuerdo 11 al señalar que las funciones de los Gerentes que permanezcan durante el período de transición «estarán orientadas, en forma exclusiva, a facilitar al Gerente y a la Junta Directiva, designados por el Alcalde Mayor y el Secretario de Salud las labores derivadas de la subrogación de obligaciones y derechos de toda índole pertenecientes a las Empresas Sociales del Estado fusionadas, dispuesta en el presente Acuerdo.»  

El artículo 5º del Acuerdo 11 de 2000 dispuso que las «Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado resultantes de la fusión las cuales permanecen por expresa disposición del Secretario Distrital de Salud, deberán dentro de los cuatro (4) meses siguientes contados a partir de la entrada en vigencia del presente Acuerdo, aprobar los ajustes presupuestales, determinar la estructura organizacional, aprobar la planta de personal, los estatutos , el reglamento interno, los manuales de funciones y requisitos y el de procedimientos de la Empresas Sociales del estado resultante de la fusión.» (negrilla fuera de texto).

Teniendo en cuenta que la Sala declaró la legalidad del Acuerdo 11 de 2000, cuyo artículo 5º ibidem estableció la competencia de las juntas directivas de los hospitales resultantes de la fusión, para la Sala es claro que el acto demandado no hizo cosa distinta que cumplir con este mandato, es decir, fijar la planta de personal del nuevo Hospital del Sur E.S.E.

En efecto, el Acuerdo 11 de 2000 fue expedido el 12 de julio de 2000 y el Acuerdo 006 de la Junta Directiva es del 6 de octubre inmediato. Por tanto la planta de personal fue adecuada dentro del término fijado al efecto, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la entrada en vigencia del Acuerdo 11 de 2000.

Finalmente considera la Sala que el Acuerdo 006 de 2000 no vulneró las normas invocadas por el actor, pues simplemente desarrolló lo previsto en el artículo 5º del Acuerdo 11 de 2000 y procedió, en consecuencia, a la adecuación de la planta de personal del Hospital del Sur E.S.E., dentro del término establecido.

Se impone, pues, confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

CONFÍRMASE la sentencia de 17 de julio de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A).

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sección en reunión celebrada el 31 de agosto de 2006.

  GABRIEL E. MENDOZA MARTELO       CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE                

                      Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA    MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN