Radicación: 25000232400020050154502

                                                        Demandante: Instituto Nacional de Cancerología

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO

Radicación: 25000-23-24-000-2005- 01545-02

Actor: INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA – EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO

Demandado: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA – COMCAJA A.R.S. – EN LIQUIDACIÓN.

Tesis:       No se configura causal de nulidad en los actos administrativos que rechazaron el reconocimiento y pago de servicios de salud por no encontrarse prueba siquiera sumaria de la efectiva prestación de los servicios de salud reclamados por el acreedor.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Instituto Nacional de Cancerología – Empresa Social del Estado, en contra de la sentencia proferida el día 12 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.

ANTECEDENTES

1.1. La demanda

El demandante, en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento de Derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 del 2 de enero de 198, presentó demand en contra de COMCAJA, para lo cual formuló las siguientes pretensiones:

“PRIMERA: Declarar la NULIDAD de la Resolución 053 del 26 de Octubre de 2004 expedida por el Agente liquidador del Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, por medio de la cual se determinaron dentro del proceso liquidatorio correspondiente, las sumas y bienes que integran la masa de liquidación y los que están excluidos en ella, se decidió sobre las reclamaciones oportunamente presentadas, se indicaron los créditos aprobados y rechazados contra la masa de liquidación y se resolvieron las objeciones presentadas, por ser dicho acto violatorio del artículo 48 de la Carta Política, de la Ley 663 de 2003, de los decretos 2418 de 1999 y 2211 de 2004, las circulares 104 y 110 de la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con las consideraciones que más adelante se detallan.

SEGUNDA – Declarar la NULIDAD de la Resolución No. 205 de 2 de junio de 2005 expedida a por el Agente liquidador del Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, por medio de la cual se resolvió el Recurso de Reposición interpuesto por el Instituto Nacional de Cancerología – Empresa Social de Estado contra la Resolución 053 del 26 de Octubre de 2004 referida en el punto anterior y por ser igualmente  violatoria del artículo 48 de la Carta Política, de la Ley 663 de 2003, de los decretos 2418 de 1999 y 2211 de 2004, las circulares 104 y 110 de la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con las consideraciones que se señalan más adelante.

TERCERA – Declarar la NULIDAD de la Resolución No. 302 de 12 de agosto de 2005 expedida por el Agente liquidador del Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, por medio de la cual se resolvió el Recurso de Reposición interpuesto por el Instituto Nacional de Cancerología – Empresa Social de Estado contra la Resolución 205 del 2 de junio de 2005 referida en el punto anterior y por ser igualmente  violatoria del artículo 48 de la Carta Política, de la Ley 663 de 2003, de los decretos 2418 de 1999 y 2211 de 2004, las circulares 104 y 110 de la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con las consideraciones que se señalan más adelante.

CUARTA – Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la entidad en liquidación y al agente liquidador y a su representante. EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO en favor por del Instituto Nacional de Cancerología – Empresa Social de Salud, para lo cual habrá de determinarse el reintegro de los dineros que le fueron dejados de pagar como acreedora de la NO MASA de la liquidación adelantada al Programa de Régimen Subsidiario de la Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN y de acuerdo con los actos administrativos cuya nulidad se demandan.

QUINTA – Para efectos de la declaración anterior, el valor económico por concepto de capital que debe ser reconocido a mi mandante asciende a la suma de DOSCIENTOS TREINTA Y UN MILLONES DE PESOS NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS SETENTA Y NUEVE MONEDA CORRIENTE ( $ 231.946.579.Ho), correspondiente al saldo total de capital que no fue reconocido a mi mandante en las Resoluciones demandadas y cuya decisión final adoptó en la No. 302 del 12 de agosto de 2005 expedida por el Agente liquidador del Programa de Régimen Subsidiario de la Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN.

CUARTA (sic) – Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la REPARACIÓN DEL DAÑO en favor por del Instituto Nacional de Cancerología – Empresa Social de Salud, consiste en el reconocimiento de los intereses moratorios desde la fecha en que ha debido producirse el pago hasta la fecha en que el mismo se realice; y a título de daño emergente y lucro cesante que logre determinarse en el curso del proceso, por concepto de no pago de los dineros a mi representada, en la oportunidad en que han debido realizarse y a título de perjuicios

QUINTA (sic) – Declarar que la Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA debe responder por las costas procesales que fije el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca”

De los actos acusados

Se procede a transcribir los apartes más relevantes de los actos acusados, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos.

1.2.1. Resolución 0053 del 26 de octubre de 200.

RESOLUCIÓN No 0053

(26 DE OCTUBRE DE 2004)

(…) Que, los acreedores que encuentren soportes de las facturas oportunamente reclamadas como consecuencia del anterior reconocimiento, podrán allegarlos al recurso de reposición que presenten durante el término de ley para ser analizados al momento de la resolución; inspección para la cual se considera un término de quince 15 días hábiles, contados a partir del día siguiente al vencimiento del término para presentar oportunamente el recurso de reposición contra este acto administrativo, siendo presupuesto para realizar esa inspección el haber presentado el recurso de reposición oportunamente, demostrado que respecto de alguna de las facturas reclamadas que fue glosada por la auditoria médica por falta de soportes, estos se radicaron en su oportunidad en el Programa en Liquidación.

(…)

Que, ajustándose a los criterios señalados anteriormente, la firma AGS Colombia LTDA realizó sistemáticamente la auditoria a todas y cada una de las reclamaciones asistenciales presentadas oportunamente y de ser el caso la aplicaron a las que así lo amerizaban uno o varios motivos de glosa sobre el valor reclamado, el cual afecta individualmente el valor a reconocer (…)

(…)

RESUELVE

DE LOS BIENES QUE INTEGRAN LA MASA DE LIQUIDACIÓN

ARTÍCULO PRIMERO De conformidad con lo expuesto en el numeral 5º de la presente resolución, integran la masa de la liquidación los bienes actuales y futuros del Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar “COMCAJA” ARS en liquidación, los cuales fueron inventariados, determinados y valorados en la oportunidad y en los términos establecidos en el artículo 32 del Decreto 2211 del 8 de julio de 2004, mediante la resolución No. 00521 del 17 de agosto de 2004, que se encuentra debidamente ejecutoriada.

DE LAS SUMAS DE DINEROS EXCLUIDAS DE LA MASA DE LIQUIDACIÓN

ARTÍCULO SEGUNDO: APROBAR Y RECONOCER como obligaciones que se pagarán con el privilegio de exclusión de la masa de liquidación, con los valores señalados en el anexo No. 1

ARTÍCULO TERCERO: RESTRITUIR las sumas de dinero excluidas de la masa de liquidación con sujeción, en lo pertinente, a las condiciones para la aceptación y prelación de créditos establecidas en los numerales 6 y 7 de la presente resolución.

ARTÍCULO CUARTO: RECHAZAR como obligaciones que se pagarán con el privilegio de exclusión de la masa de liquidación, los valores señalados en el anexo No.2.

DE LAS OBLIGACIONES A CARGO DE LA MASA DE LIQUIDACIÓN

ARTÍCULO QUINTO: APROBAR Y RECONOCER los valores señalados en el anexo No. 3, como obligaciones que se pagarán con cargo al primer orden de la masa de la liquidación, los créditos correspondientes a obligaciones laborales.

ARTÍCULO SEXTO: RECHAZAR como obligaciones que se pagarán en el primer orden de la masa de liquidación, los créditos correspondientes a las obligaciones laborales, los valores señalados en el anexo No 4.

ARTÍCULO SÉPTIMO: APROBAR Y RECONOCER los valores señalados en el anexo No. 5, como obligaciones que se pagarán con cargo al segundo orden de la masa de la liquidación, los reclamaciones correspondientes a obligaciones fiscales.

ARTÍCULO OCTAVO: RECHAZAR como obligaciones que se pagarán en el segundo orden de la masa de liquidación, los reclamaciones correspondientes a las obligaciones fiscales, los valores señalados en el anexo No 6.

ARTÍCULO NOVENO: APROBAR Y RECONOCER los valores señalados en el anexo No. 7, como obligaciones que se pagarán con cargo al tercer los créditos a cargo de la masa de la liquidación correspondientes a créditos quirografarios u obligaciones con tercero.

ARTÍCULO DÉCIMO: RECHAZAR como obligaciones que se pagarán en el tercer los créditos a cargo de la masa de la liquidación correspondientes a créditos quirografarios u obligaciones con tercero, los valores señalados en el anexo No. 8.

DE LAS OBJECIONES

ARTÍCULO UNDÉCIMO: Por las razones expuestas en el capítulo IX de la parte motiva, RECHAZAR por improcedente las objeciones presentadas por Opticentro Internacional Ltda. E.S.E Hospital Local de Pedraza (Magdalena) y E.S.E Hospital La Milagrosa de Villarica (Tolima)

DE LAS RECLAMACIONES PRESENTADAS POR LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA “COMCAJA”

ARTÍCULO DUODÉCIMO: DECLARAR improcedentes los Nos. 180010337, 25110516 y 500011131 oportunamente presentadas por la Caja de Compensación Familiar Campesina “COMCAJA”, por las razones expuestas en este acto administrativo.

DISPOSICIONES FINALES

ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO: De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2111 de 2004, en corcondancia con lo previsto en el artículo 45 del C.C.A. NOTIFICAR la presente Resolucion mediante edicto se fijará por el término de diez (10) días hábiles en la sede del Programa de Régimen subsidiario de la Caja de Compensación Familiar Campesina “COMCAJA” ARS en Liquidación. Ubicada en la (…) contados a partir del día  veintisiete (27) de octubre de 2004 hasta el día diez (10) de noviembre de 2004

ARTÍCULO DÉCIMO CUARTO: PUBLICAR un aviso en un periódico de amplia circulación, dentro de los tres (3) días  siguientes a la fecha de la fijación del edicto, en el cual se informe la expedición de la presente resolución, la fecha de fijación y desfijación del edicto, el término para presentar recursos de reposición y el lugar en el cual podrá consultarse el texto completo del presente acto administrativo.

ARTÍCULO DÉCIMO QUINTO: De conformidad con el artículo 28 del Decreto 2211 de 2004, contra la presente Resolución procede el recurso de reposición que deberá presentarse ante el liquidador en la (…) acreditando la calidad en que se actúa y con el lleno de los requisitos señalados en el artículo 52 del C.C.A dentro de los cinco (5) días  siguientes a la desfijación del edicto por medio del cual se notifique esta providencia

ARTÍCULO DÉCIMO SEXTO: En los términos y condiciones señalados en el numeral 7.3. De la presente Resolución y para los fines allí indicados, PERMITIR a los reclamantes de inspección en la bogada Programada en Liquidación situada en (…) por un término de quince (15) días  hábiles, contados a partir del día  siguiente al vencimiento del término para presentar oportunamente el recurso de reposición contra el presente acto administrativo. (…)

1.2.2. Resolución 0205 del 02 de junio de 2005.

RESOLUCIÓN No 0205

(02 DE JUNIO DE 2005)

(…)

CONSIDERANDO

(…)

CUARTO: Que la reclamación oportunamente presentada por la E.S.E. INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA radicada con el número 25110132 por valor de $1.329.950.150, se resolvió en la Resolución No. 0053 del 26 de Octubre de 2004, y concretamente su decisión se encuentra contenida en los anexos No. 9, 10 y 11 distinguidos con el consecutivo No. 132 visible a folios 3765 a 4877 de ese acto administrativo, la cual consistió en aprobar la suma de $438.790.293 en la no masa de la liquidación.

(…)

NOVENO: Que conforme a lo indicado en los considerandos precedentes la decisión tomada en la presente resolución, por medio de la cual se decide el recurso presentado por la E.S.E. INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA y se establece el valor definitivo a reconocer en el proceso liquidatorio, se encuentra contenida en los siguientes anexos:

Anexo 9 “DECISIÓN RECURSO DE REPOSICIÓN, INFORME INDIVIDUAL POR LA ENTIDAD RECLAMANTE COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN”: en el cual el acreedor podrá evidenciar la decisión final del recurso de reposición, respecto de la auditoria médica, de la calificación jurídica, los pagos aplicados y el saldo que arroja este proceso, pretensión por pretensión, así como resumen final de lo decidido en el recurso.

Anexo 10.1 “DECISIÓN RECURSO DE REPOSICIÓN, INFORME INDIVIDUAL POR ENTIDAD RECLAMANTE DE LAS CAUSALES DE RECHAZO FORMULADAS EN LA RESOLUCIÓN 0053 DEL 26/10/04 QUE NO SON OBJETO DE REPOSICIÓN Y LAS QUE SE CONFIRMAN”: en el cual el acreedor podrá consultar las glosas médicas o jurídicas que fueron objeto de reposición total o parcial y que hay lugar a acceder a su solicitud. Adicionalmente, podrá consultar las glosadas médicas o jurídicas que no fueron objeto de reposición, bien porque no fueron impugnadas por el acreedor o porque siendo objeto de impugnación no se repuso la misma, y en consecuencia se confirmó la causal de rechazo; aclarando que en la observación de la glosa se explican las razones de esas decisiones, así como el reporte de contestación de glosa que se adjunta cuando haya lugar.

Anexo 10.2 “DECISIÓN RECURSO DE REPOSICIÓN, INFORME INDIVIDUAL POR ENTIDAD RECLAMANTE DE LAS NUEVAS CAUSALES DE RECHAZO QUE SE FORMULAN CON BASE EN EL ANÁLISIS DEL RECURSO DE REPOSICIÓN”: en el cual, el acreedor podrá conocer las razones que tuvo la firma auditora para luego evaluar los nuevos soportes allegados respecto de algunas pretensiones, formular nuevas glosas médicas, específicamente en la columna titulada “observaciones de la contestación” hecho respecto del cual el acreedor podrá interponer recurso de reposición con fundamento en el inciso 3 del artículo 348 del Código de Procedimiento Civil y en aras de garantizar el derecho de defensa y debido proceso.

(…)

Ahora bien, al momento de resolver el recurso de reposición la firma auditora evalúo documentos allegados al recurso que no se encontraban incorporados a la reclamación sobre la misma en la Resolución 0053 del 26 de octubre de 2004 y como consecuencia de este análisis hubo lugar a formular glosas médicas nuevas que no se endilgaron en el acto impugnado, éstas podrán ser consultadas en el anexo 10.2 que hace parte integral de este acto administrativo respecto de las cuales el acreedor podrá interponer nuevamente recurso de reposición con fundamento en el inciso 3 del artículo 348 del Código de Procedimiento Civil y en aras de garantizar el derecho de defensa y debido proceso.

(…)

RESUELVE

(…)

ARTÍCULO SEGUNDO REPONER parcialmente la Resolución No. 0053 del 26 de octubre de 2004 en lo que se relaciona con la calificación y graduación realizada respecto de la reclamación No. 25110132 presentada por la E.S.E. INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA de conformidad con lo señalado en la parte considera activa la presente resolución

ARTÍCULO TERCERO En consecuencia la decisión de la reclamación presentada por la E.S.E. INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA No 25110132 arroja como resultado un saldo a reconocer a favor de este acreedor en la no masa de liquidación de $689.269.244, tal como se indica en el anexo 9, 10.1, 10.2 y 11 que hace parte integral de esta resolución.

(…)

1.2.3. Resolución 0302 del 12 de agosto de 2005.

RESOLUCIÓN No 0302

(12 DE AGOSTO DE 2005)

(…)

CONSIDERANDO

(…)

DÉCIMO: Que conforme a lo indicado en los considerandos que preceden la decisión tomada en la presente Resolución, por medio de la cual se decide el recurso presentado por la E.S.E. INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA y se establece el valor definitivo a reconocer en el proceso liquidatorio, se encuentra contenida en los siguientes anexos:

Anexo 9 “DECISIÓN RECURSO DE REPOSICIÓN, INFORME INDIVIDUAL POR LA ENTIDAD RECLAMANTE COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN”: en el cual el acreedor podrá evidenciar la decisión final del recurso de reposición, respecto de la auditoria médica, de la calificación jurídica, los pagos aplicados y el saldo que arroja este proceso, pretensión por pretensión, así como resumen final de lo decidido en el recurso.

Anexo 10.3 “DECISIÓN RECURSO DE REPOSICIÓN, INFORME INDIVIDUAL POR ENTIDAD RECLAMANTE DE LAS CAUSALES DE RECHAZO FORMULADAS EN LA RESOLUCIÓN QUE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN 053 DE 26 DE OCTUBRE DE 2004 QUE NO SON OBJETO DE REPOSICIÓN Y LAS QUE SE MANTIENE”: En el cual el acreedor podrá consultar las glosas médicas que fueron objeto de reposición bien porque no fueron impugnadas por el acreedor o porque siendo objeto de impugnación no se repuso la misma, y en consecuencia se confirmó la causal de rechazo; aclarando que en la observación de la glosa se explican las razones de esas decisiones, así como el reporte de contestación de glosa que se adjunta cuando haya lugar.

(…)

11.4 Qué realiza a la auditoría médica de los soportes entregados por la entidad impugnante, la decisión adoptada por la firma AGS Colombia LTDA., respecto al levantamiento de las glosas médicas formuladas y que son objeto del presente recurso, está contenida en el anexo 10.3 “DECISIÓN RECURSO DE REPOSICIÓN, INFORME INDIVIDUAL POR ENTIDAD RECLAMANTE DE LAS CAUSALES DE RECHAZO FORMULADAS EN LA RESOLUCIÓN QUE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN 053 DE 26 DE OCTUBRE DE 2004 QUE NO SON OBJETO DE REPOSICIÓN Y LAS QUE SE MANTIENE”, en la cual el acreedor podrá conocer la razones que tuvo la firma auditora para mantener alguna de las glosas médicas y levantar parte de las glosas contenidas en el anexo 10.2 hasta por la suma de $620,063

Por lo anterior se repone parcialmente la decisión adoptada en la Resolución No. 0205 de 2 de junio de 2005 respecto de la reclamación presentada por la E.S.E. INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA No 25110132 en el sentido de qué la misma arroja un saldo a favor de la entidad reclamante de $ 689.889.667, en la no masa de la liquidación.

(…)

RESUELVE

(…)

ARTÍCULO SEGUNDO REPONER parcialmente la Resolución No. 0205 del 2 de junio de 2005 en lo que se relaciona con la calificación y graduación realizada respecto de la reclamación No. 25110132 presentada por la E.S.E. INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA de conformidad con lo señalado en la parte considera activa la presente resolución

ARTÍCULO TERCERO En consecuencia la decisión de la reclamación presentada por la E.S.E. INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA No 25110132 arroja como resultado un saldo a RECONOCER a favor de este acreedor en la no masa de liquidación de $689.889.667, tal como se indica en el anexo 9 y 10.3 que hace parte integral de esta resolución.

(…)

1.3. Normas violadas

La parte demandante indicó como vulneradas las siguientes normas:

Los artículos 48 y 49 de la Constitución Política.

Los artículos 154, 155, 156 y 177 La Ley 100 de 199.

Los artículos 84 del C.C.A.

Circular 104 de 2000 de la Superintendencia Nacional de Salu

El artículo 5 inciso 2 del Decreto 879 de 199

El artículo 2 de la Ley 507 de 199

1.4. Concepto de violación

El demandante consideró que los actos administrativos acusados son nulos, con base en los siguientes argumentos:

1.4.1. Los recursos parafiscales y los procesos de liquidación

Realizó un estudio normativo en el cual determinó que los recursos parafiscales son destinados para el sector salud, comprendidos en los regímenes subsidiados y contributivos, en el sentido de que ambos tienen esa naturaleza y están previstos para el pago de las atenciones de salud y contingencias de los afiliados en el POS, en ambos regímenes, protección que se extiende hasta el pago al prestador.

Señaló que el régimen contributivo está constituido para las personas con capacidad de pago, que se afilian a través de su cotización, la cual se compensa ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, para recibir el reconocimiento de una prima, denominada Unidad de Pago por Capitación y la cual está destinada a reconocer la prestación de los servicios que demandan los afiliados. En la cotización existen tres elementos del proceso a considerar: i) la solidaridad interna del régimen contributivo, que se expresa entre el reconocimiento superavitario o deficitario frente al recaudo y las UPC reconocidas en la compensación; ii) el aporte de solidaridad, para el régimen subsidiado, consistente en un punto de la cotización contributiva; iii) prestación del servicio con calidad y su reconocimiento a la red prestadora. Estos aspectos en el régimen contributivo gozan de protección constitucional y legal, la cual es equivalente en el régimen subsidiado.

Adujo que no es posible para el liquidador desconocer la protección de los recursos de la seguridad social mediante la expedición de los actos acusados y que no son ni han ingresado al patrimonio de la entidad a liquidar, pues no son de su carácter dispositivo y, por ende, no hacen parte de la masa liquidatoria, cuyo objeto principal es garantizar en todo momento, cualquiera sea el régimen, la continuidad de los servicios asistenciales de salud, y en consecuencia, por no ser de la entidad en liquidación no haría parte de la masa; por lo tanto, se deberían restituir a quienes tengas derecho de conformidad con el numeral 6 del artículo 25 de la Ley 510 de 1999.

Reiteró que los recursos cuentan con una especial protección y que en el presente caso los soportes se encontraban en poder de la entidad liquidadora; por lo tanto, dicha entidad debe garantizar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, lo cual, en el presente caso, no se hizo, en consideración que, con la expedición de los actos administrativos negando la devolución de los valores por servicios prestados y probados, se violó el artículo 58 de la carta política, así como la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y las circulares 104 y 110 de la Superintendencia Nacional de Salud; y por ese motivo se encuentra probado la nulidad de las mismas.

1.5. Solicitud de Suspensión Provisional

Mediante escrito separado, el demandante realizó la solicitud de suspensión provisional de las resoluciones 056 de octubre de 2004, 205 de 2 de julio de 2005 y 302 de 12 de agosto de 2005, expedidas por el Agente Liquidador del Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA ARS en liquidación, con los mismos argumentos planteados en la demanda.

II. TRÁMITE DEL MEDIO DE CONTROL

2.1. La demand correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera- Subsección B, que, por auto del 9 de febrero de 2006, la admiti  y negó la solicitud de suspensión provisional, por considerar que no había lugar a acceder a ella por cuanto, para el análisis de la infracción, es menester el estudio de diversas normas de rango constitucional, legal y reglamentario.

El demandante, mediante escrito del 17 de febrero de 201, interpuso recurso de apelación contra la negación de la suspensión provisional, argumentando que, de conformidad con el artículo 152 del C.C.A., se evidenció que los actos administrativos acusados violan de manera clara la ley que regula el ordenamiento jurídico referente a la devolución inmediata de las reclamaciones por los servicios asistenciales de salud, que se encuentren probados y que no sean masa.

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 19 de julio de 2007, resolvió confirmar el auto del 9 de febrero de 2006, mediante el cual negó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las resoluciones 053 del 26 de octubre de 2004, 205 del 2 de junio de 2005 y 302 del 12 de agosto de 2005 por no considerar evidente la transgresión del artículo 48 de la Carta Política y la Ley 100 de 1993, en lo referente a la destinación de los recursos de la salud.

2.2. Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA ARS en liquidació presentó escrito de contestación de fecha 21 de abril de 200, argumentando lo siguiente:

Señaló que COMCAJA no violó ninguna disposición constitucional ni legal en el presente asunto, en atención a que dio estricto cumplimiento a lo ordenado en la Resolución nro. 2219 de 2001, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, y lo establecido en el numeral 1 del artículo 5 del Decreto 2418 de 1999, al emplazar a todas las personas que se consideraban con derecho a formular las correspondientes reclamaciones en contra de COMCAJA, indicándoles el término para presentar prueba siquiera sumaria de sus créditos, y que, vencido dicho término, el Liquidador no tendría la facultad para aceptar ninguna otra reclamación.

Adujo que, con el propósito de garantizar el principio de igualdad de los acreedores y el debido proceso, se celebró un contrato con la firma Asesores Gerenciales y Auditores en Salud el día 31 de octubre de 2003, cuyo objeto era efectuar la auditoría médica de la totalidad de las facturas derivadas de la prestación de los servicios de salud, mediante la conformación del comité de calificación de reclamaciones en la resolución nro. 041 del 12 de noviembre de 2003.

Expresó que los soportes que fueron presentados por la demandante y los que se encontraban en poder del programa de liquidación se reconocieron mediante la Resolución 0053 de 2004, aceptándose que las mismas deberían pagarse con el privilegio de exclusión de masa de liquidación, y nunca se negaron los pagos que debían ser reconocidos.

Señaló que, posterior al anterior reconocimiento, el demandante interpuso recurso de reposición, en el cual aportó nuevos soportes a las facturas glosadas, las cuales se encontraban en el expediente del Instituto Cancerológico y fueron aprobadas para su reconocimiento, evidenciando que las reclamaciones presentadas fueron atendidas y reconocidas; no obstante, no fueron reconocidas aquellas respecto de las cuales no apareció prueba siquiera sumaria de la existencia de la obligación.

Afirmó que la carga de la prueba recaía en el Instituto Cancerológico, de aportar prueba idónea que acreditara la existencia y la cuantía de las obligaciones que pretendía hacer valer, lo cual no aconteció en este caso debido a que los documentos que aportó el demandante fueron el contrato celebrado y las autorizaciones de servicios, lo cual no implica necesariamente que el servicio se haya prestado.

Concluyó manifestando que la suma solicitada fue rechazada por considerar que el acervo probatorio no brindaba la certeza suficiente para el reconocimiento y pago de las obligaciones reclamadas.

De otra parte, solicitó llamar en garantía a la firma AGS Colombia Ltda. – Asesores Gerenciales y Auditores en Salud, por considerar que debían hacer parte dentro del proceso, en atención a que fue esta firma quien revisó y evaluó los requerimientos dentro del presente proceso.

2.3. AGS Colombia Ltda – Asesores Gerenciales y Auditores en Salud

El Tribunal, mediante auto del 27 de noviembre de 200, concedió el llamamiento en garantía por considerar que bajo su responsabilidad se encontraban las objeciones o glosas médicas que hubiera lugar, aspecto que es el punto central de este litigio; por lo tanto, se aceptó la vinculación, que fue notificada el 16 de febrero de 2009.

A pesar de lo anterior, Asesores Gerenciales y Auditores en Salud no presentó contestación de la demanda.

2.4. Fiduciaria la Previsora S.A.

El Tribunal, mediante auto del 27 de noviembre de 201, ordenó la vinculación de la entidad fiduciaria en su calidad de administradora del patrimonio autónomo de remanentes, como litisconsorte necesario, el cual fue notificado el 4 de febrero de 2014.

El apoderado de la entidad fiduciaria, mediante escrito del 25 de febrero de 201, presentó contestación de la demanda argumentando lo siguiente.

Aclaró que la fiduciaria únicamente actuó de conformidad con lo establecido en el contrato de fiducia celebrado con COMCAJA y cuyo objeto era la administración de los activos monetarios y contingentes destinados como fuente de pago, el cual terminó su ejecución el 31 de enero de 2010, y en consecuencia finalizaron todas las obligaciones jurídicas y contractuales relacionadas con COMCAJA; por lo tanto, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar frente a la Fiduciaria la Previsora S.A.

Propuso las siguientes excepciones:

Imposibilidad para que la Fiduprevisora S.A., como vocera y administradora del patrimonio extinto, comparezca a la litis como parte demandada

Manifestó que la entidad no tiene la capacidad para comparecer en el litigio, de conformidad con el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil, en atención a que el contrato de fiducia se terminó desde el 31 de enero de 2010 por voluntad de las partes; por lo tanto, las obligaciones contractuales se encuentran terminadas.

Adujo que Fiduprevisora S.A. no tuvo injerencia directa ni indirecta en la expedición de los actos administrativos que se están demandando, dado que la obligación de la Fiduciaria consistía en instrumentar los pagos de las obligaciones derivadas del contrato; por lo tanto, no se tenía ninguna potestad de índole administrativa.

Falta de legitimación en la causa por pasiva

Adujo que Fiduprevisora S.A. no podía ser vinculada al proceso en consideración a que el patrimonio autónomo constituido en virtud del contrato de fiducia mercantil celebrado con COMCAJA se había terminado el 31 de enero de 2010 y, por lo tanto, no existe ningún vínculo contractual y no se cuenta con ninguna facultad para satisfacer las pretensiones del demandante.

Imposibilidad de desconocer actos propios en un litigio

Expuso que, con base en la inadmisibilidad de que un litigante o contratante fundamente su postura invocando hechos que contraríen sus propias afirmaciones, señaló que el Instituto Cancerológico aprobó sin objeciones y por unanimidad el informe de rendición de cuentas final presentado por Fiduprevisora S.A. al comité fiduciario; en consecuencia, se configuró una situación jurídica consolidada que no podía controvertirse en este proceso.

Intangibilidad del patrimonio propio de la Fiduciaria la Previsora S.A.

Resaltó que, con la finalización del patrimonio autónomo con el acta de terminación y liquidación del contrato de fiducia mercantil, se realizó la entrega de todos los recursos económicos e información concerniente a COMCAJA, lo cual afirma que la entidad fiduciaria no está llamada a responder en este proceso.

Excepción innominada

La que se declare probada en el proceso

III. ACERVO PROBATORIO

El Tribunal, mediante auto del 3 de diciembre de 2009, decretó las siguientes pruebas dentro del presente proceso: i) documentales; ii) testimoniales, iii) exhortos y, iv) inspección judicial.

3.1. Del dictamen Pericial

El Tribunal, mediante auto de 24 de noviembre de 2011, designó como auxiliar al señor Pablo Alfonso Tinjacá Sierra – contador público, para que verificara los soportes de salud prestados por el Instituto Nacional de Cancerología y que no fueron objeto de reconocimiento en los actos administrativos objeto de la presente acción y de los cuales se demanda su pago.

Mediante oficio del 21 de enero de 2013, el auxiliar de la justicia designado presentó dictamen pericial, en el cual señaló lo siguiente:

“(…)

Para llevar a cabo la inspección solicitamos al señor ANTONIO ALFONSO nos suministrara el archivo de las cuentas presentadas por INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E., durante los años 1999 a 2001 objeto de la actual reclamación, quien nos indica el sitio para de ubicación del archivo en el cual se encontraba en unas cajas. Una vez inspeccionadas las cajas encontramos que esta información correspondía a las reclamaciones presentadas por el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E., dando cumplimiento a la convocatoria que hicieran el liquidador para el concurso de acreedores denominada reclamación 25110132 y que NO correspondía a la información inicial que se debía verificar, por cuanto la reclamación obedecía a cuentas presentadas en su oportunidad para los años 1999, 2000 y 2001.

Que verificada la información que reposa en el expediente 25110132, que fue presentada por el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E., a la ARS COMCAJA EN LIQUIDACIÓN dentro de los términos que establece la ley para calificar como acreedor en el proceso de liquidación de esta entidad, figuran una serie documentos entre los que se encuentran facturas, documentos soportes y tres DISKETTES que contienen el archivo de los RIPS para cada una de ellas los cuales se detallaran más adelantes en cuadro anexo, correspondientes a las vigencias 1999, 2000 y 2001 con su correspondiente registro de radicación y los documentos soportes generados por la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, con la cual, el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E., sostiene cumplir el requisito para obtener derecho a su pago dentro del concurso de graduación de los créditos, toda vez que esta información es copia de los inicialmente presentados por INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; de igual forma se encuentra en este archivo el informe de auditoria médica contratada en el proceso de liquidación por la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, en la cual rechazan las cuentas presentadas por INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; y que la auditoria médica hecha considera que no cumplen con algunos requisitos para proceder con su pago.

(…)

Que como parte del proceso de inspección a las cuentas presentadas por el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, y con el fin de comprobar el cumplimiento de las normas especiales en lo relativo a la obligación de llevar la contabilidad (Resolución 355 de 2007 de la Contaduría General de la Nación) y atender los principios de contabilidad generalmente aceptados en Colombia (decreto 2649 de 1993) en especial los principios de REALIZACIÓN del ingreso y de la CAUSACIÓN del mismo como lo determinan los artículos 14 y 48 sucesivamente, adelante inspección contable en las oficinas del INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; en donde fui atendido por la señora contadora ROSA RODRÍGUEZ a quien le solicité me acreditara mediante consulta en el Sistema de Contabilidad de la entidad la causación correspondiente a las facturas generadas en los periodos contables de los años 1999, 2000 y 2001.

En esa inspección se pretendía determinar lo siguiente:

Que las facturas presentadas por el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; se reflejaran en la contabilidad como crédito a su favor

Que correspondieran al valor reclamado

Solicitar algunos copias emitidas por el sistema

(…)

En relación con la información encontrada y verificada como lo refleja el informe, me permito destacar que el trabajo realizado fue bastante dispendioso, ya que se tomó nota pormenorizada de cada uno de los documentos hallados en cajas que forman parte de la reclamación 25110132 presentadas por el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; en el archivo de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, y los documentos encontrados en el expediente de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 2005-1545 que responda en el Tribunal, así como el trabajo de cotejar la información presentada por el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; con su sistema de información contable.

Que la información cotejada como lo muestra el informe, correspondiente a la glosada por la auditoria Médica contratada por la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, y verificada con la información existente, asciende a la suma de $222.363.187 que corresponde al 95,9% del valor total reclamado por el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; que asciende a la suma de $231.946.579. (…)

El día 17 de septiembre de 2013, la Sociedad AGS COLOMBIA LTDA presentó objeción por error grave al dictamen pericial argumentando lo siguiente:

Explicó que la revisión de las reclamaciones objeto del proceso cumplió con los procedimientos para evaluar y sustentar desde el punto de vista científico y técnico, los motivos por los cuales se aceptaban o no los argumentos del prestador de servicios de salud.

Agregó que, para aceptar el reconocimiento de los servicios de salud, se requiere demostrar la prestación efectiva del servicio médico, aportando los soportes correspondientes, como las facturas, las cuales deben someterse a una auditoria, con el fin de verificar la prestación del servicio, en atención a que la factura y los documentos soportes a que hace alusión el perito, solo evidencian su contabilización conforme a las prácticas contables y comerciales, pero no indican, ni dan certeza, de que el servicio médico se haya autorizado y prestado; en consecuencia, del dictamen pericial solo se evidencia un asiento contable cuyos efectos se trasladan a un estado financiero llamado cuentas por cobrar.

Por lo anterior, consideró que el dictamen pericial no aporta la totalidad de los medios probatorios que permitan establecer la prestación de servicios de salud, dado que lo único que se evidencia es la existencia de los libros de contabilidad, expedición de facturas, su correspondiente causación y su contrapartida cuenta por cobrar, pero no demuestra de manera técnica y con soportes los requisitos establecidos en los artículos 36 de la Ley 23 de 1982; literal a) numeral 1 del artículo 5 del Decreto 2211 de 2004, y el artículo 7 del Decreto 1281 de 2002.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El Tribunal, mediante oficio de fecha 21 de mayo de 201, ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión.

4.1. Instituto Nacional de Cancerología E.S.E.

La parte demandante, en la oportunidad procesal, presentó alegatos de conclusión e insistió en las pretensiones expuestas en la demand, y agregó lo siguiente:

Manifestó que las obligaciones no son reclamables cuando la ARS está en operación, sino una vez surtida su intervención para ser liquidada; como ocurrió con el programa ARS de COMCAJA, ella tiene que reconocer y pagar las obligaciones respectivas una vez probada la prestación de los servicios, aún dentro de la liquidación, como en efecto se surtió por parte del instituto, y que fueron denegadas por la entidad mediante los actos administrativos.

Dentro del presente proceso se encuentran plenamente probados los servicios prestados por el instituto cancerológico y recibidos por COMCAJA; por lo tanto, se solicita que se concedan las pretensiones de la demanda.

4.2 Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA ARS en liquidación

En la oportunidad procesal presentó alegatos de conclusió, en la cual argumentó lo siguiente:

Reiteró lo manifestado por AGS Colombia LTDA en lo referente a la objeción por error grave del dictamen pericial por considerar que la experticia realizada para verificar los soportes de los servicios prestados por el Instituto Cancerológico, que no fueron objeto de reconocimiento en las resoluciones objeto de impugnación, no se hizo con un equipo interdisciplinario que tuviera conocimientos especializados en temas de salud, sino por un perito especializado en temas financieros; por lo cual se evidencia diferencia de criterios frente a lo establecido por la auditoria médica.

Dejó constancia de que la auditoria médica practicó una inspección judicial en el instituto cancerológico con ocasión del recurso de reposición interpuesto en el proceso liquidatorio, determinando que no existió prueba siquiera sumaria de los servicios prestados.

Reiteró lo manifestado en la contestación de la demanda.

4.3. Fiduciaria la Previsora S.A.

En la oportunidad procesal presentó alegatos de conclusió y reiteró lo manifestado en la contestación de la demanda.

4.4. AGS Colombia Ltda – Asesores Gerenciales y Auditores en Salud

Señaló que el objeto del contrato fue netamente un apoyo-técnico de la información y documentación probatoria que para su labor le entregara COMCAJA, y los resultados fueron siempre aprobados de manera previa por la entidad contratante.

Expresó que su actuación se limitó a ejecutar las actividades y cumplir con las obligaciones contraídas en el contrato, para lo cual realizó los análisis y auditoría respectiva ciñéndose al procedimiento establecido por COMCAJA; por lo tanto, en ningún caso tuvo injerencia en la expedición de los actos administrativos finales de reconocimiento o no de las acreencias presentadas por las diferentes IPS a cargo de COMCAJA.

Ahora bien, frente a la reclamación del Instituto Cancerológico, no se le reconoció la suma de $231.946.579 en atención a que no probó, ni en el trámite administrativo ni en el judicial, que las glosas definitivas no tuvieran razón de ser o estuvieran mal invocadas.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público no rindió concepto dentro del presente proceso.

VI. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, de conformidad con el Acuerdo PSAA11-8365 del 29 de julio de 2011 emitido por el Consejo Superior de la Judicatura y el Acuerdo PSAA14-10156 del 30 de mayo de 2014, en uso de su competencia, discutió y aprobó la sentencia del 12 de diciembre de 2014, mediante la cual negó las pretensiones del demandant y no condenó en costas, con base en los siguientes argumentos:

6.1 Las excepciones propuestas por Fiduprevisora S.A.

Señaló que las excepciones presentadas por la Fiduprevisora S.A. se concretan en la falta de legitimación en la causa por pasiva; por lo tanto, su estudio se realizó de manera conjunta, en los siguientes términos:

Se estableció que COMCAJA suscribió el contrato de fiducia con la Fiduprevisora S.A., nro. 3-1-0161 del 7 de junio de 2006, para que se encargara de la administración a través de un patrimonio autónomo, el cual se dio por terminado mediante acta del 7 de diciembre de 2011; no obstante, se evidenció que, en la cláusula segunda, se acordó que la fiduciaria administraría los activos monetarios y contingentes como fuentes de pago correspondientes a procesos judiciales entablados en contra del fideicomitente y que estén en curso; por lo tanto, esa condición se cumple en el presente caso y, por ende, estaría llamado a responder en el evento de una posible condena.

Por lo anterior, no fueron aceptadas por parte del Tribunal las excepciones presentadas por la sociedad fiduciaria.

6.2. Problema jurídico de fondo

El Tribunal centró el problema jurídico en determinar si los actos administrativos se encuentran afectados de nulidad al no cumplir presuntamente con la verificación de toda la documentación radicada presentada por el demandante.

En primer término, el Tribunal estudio la objeción por error grave presentada al dictamen pericial, señalando que el mismo presentaba algunas inconsistencias, como: i) no identificó plenamente las facturas; ii) allegó algunas facturas de venta, pero las mismas carecían de firmas de la entidad y del paciente atendido.

Señaló que el perito en sus apreciaciones solo permite establecer la existencia de soportes, pero no evidencia la certeza de la efectiva prestación de los servicios de salud por parte de la entidad demandante; en suma, omitió la finalidad del dictamen que iba encaminada, como se dejó registrado en precedencia, a la existencia de documentos que permitirían verificar si había lugar a reconocimiento de acreencia alguna del demandante.

Por lo anterior, el Tribunal consideró que el dictamen no gozaba de mérito suficiente que le ofreciera la credibilidad y fuerza demostrativa sobre los hechos que se pretendían acreditar con su práctica, dado que se apartó de las directrices de precisión, calidad y detalle, por lo cual no fue dable inferir conclusiones definitivas respecto de la cuantía de la afectación ocasionada a la actora; en consecuencia, el dictamen no fue de recibo para el Tribunal.

De otra parte, frente al cargo de nulidad, el Tribunal señaló lo siguiente:

El Tribunal precisó que, dentro de la demanda, se aportaron los documentos que se tuvieron en cuenta por parte del auditor médico para reconocer o rechazar las solicitudes de la entidad demandante; agregó que en el recurso de reposición presentado por la parte actora en sede administrativa se expresó la existencia de tres diskettes de RÍAS de los años 1999, 2000 y 2001 y tres cajas con 288 carpetas debidamente foliadas para demostrar los valores dejados de percibir por concepto de servicios prestados y no reconocidos, de los cuales no obra constancia alguna de la existencia de ese material, ni en sede administrativa ni en sede judicial.

El Tribunal realizó requerimientos tanto a la parte demandante, como a la parte demandada, para que allegaran al proceso la documentación requerida por el despacho, lo cual no aconteció, a pesar de contar con el Acta de Terminación y Liquidación del Contrato de Fiducia Mercantil nro. 3-1-0161 suscrita entre la parte demandada y Fiduprevisora S.A., donde consta que se realizó la entrega formal de los recursos económicos, la información del patrimonio y el acta de entrega de documentos, el día 11 de abril de 2011.

Con base en lo anterior, resultó materialmente imposible hacer una confrontación de legalidad a las resoluciones 053 del 26 de octubre de 2003, 205 de 2 de junio de 2005 y 302 del 12 de agosto de 2005, proferidas por COMCAJA, para atender las pretensiones del Instituto Cancerológico, debido a que, tratándose de valores dejados de reconocer por concepto de la prestación de servicios de salud, no existió forma alguna de verificar cuáles de ellos debían ser pagados por ese motivo.

Afirmó el Tribunal que los documentos adjuntados por la parte actora con el memorial del 11 de noviembre se encontraban incompletos, en atención a que se trataba de facturas e historial clínico sin que se pudiera evidenciar que ellos hacían parte de la información solicitada.

En consecuencia, el Tribunal, ante la inactividad probatoria por parte del demandante, consideró que las pretensiones estaban llamadas a no prosperar, de conformidad con lo establecido en el 177 de C.P.C., aplicable por remisión del artículo 267 del C.C.A., que dispone que “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”; por esta razón, se evidenció que la parte actora carece de prueba fundamental que permita desvirtuar la legalidad de los actos acusados, y por ese motivo se negaron las pretensiones y no se condenó en costas

VII. EL RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con lo decidido por el a quo, el Instituto Nacional de Cancerología interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, argumentando lo siguiente

Señaló que el Tribunal, en el fallo de instancia, lo que planteó, en síntesis, fue la falencia, insuficiencia y falta de mérito probatorio, para demostrar la existencia de la obligación a cargo de la demandada, de reconocer y cancelar los servicios prestados por la entidad demandante. Agregó que el fallador igualmente desestimó el dictamen pericial por considerar que estudió solo aspectos contables y no verificó la realización efectiva de la prestación de los servicios de salud; conclusiones que no son compartidas con base en los siguientes argumentos:

Correspondía al agente liquidador, una vez acreditada la existencia de las facturas presentadas y soportadas, acreditar que las mismas habían sido glosadas o pagadas, en atención a las disposiciones legales precedentes, en lo que se deriva de la reglamentación sobre el flujo de los recursos del SGSSS. Por lo anterior, una vez presentados los documentos, lo pertinente era decidir que, al no existir prueba de pago o glosa, la condena debió producirse en contra de COMCAJA.

Lo exigible para el reconocimiento y pago de los servicios de salud es la presentación de la factura con sus soportes, situación que aconteció en el presente proceso, pero no se demostró su glosa ni el pago de manera oportuna, trámite que no podía abstenerse de hacer la entidad demandada, dado que los términos para su rechazo ya habían expirado.

Se encuentra soportado con el dictamen pericial la existencia de un crédito con soportes en las facturas para el respectivo reconocimiento de la obligación, asunto que no fue desvirtuado por el agente liquidador, situación que generó el reclamo del pago por parte del Instituto Cancerológico.

Concluyó que resulta claro que el Tribunal no tuvo en cuenta, de una parte, el contexto normativo que rige la prestación de los servicios de salud y, por la otra, que se acreditó la entrega de los soportes a COMCAJA, que debía, con base en la carga probatoria, demostrar la glosa definitiva o la ausencia de prestación de los servicios de salud, lo cual no aconteció en este caso.

Mediante auto de 18 de febrero de 201, el Tribunal concedió el recurso de aplicación.

VIII. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

8.1. El recurso de apelación fue asignado mediante acta individual de reparto del 28 de abril de 201, admitido en proveído del 28 de mayo de 201.

8.2. Se corrió traslado para alegar de conclusión por auto del 22 de febrero de 201.

8.2.1 Instituto Nacional de Cancerología E.S.E

Presentó alegatos de conclusión, en el cual reiteró lo manifestado en el recurso de apelación presentado.

8.2.2. Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA ARS en liquidación, presentó alegatos de conclusión en los cuales reiteró lo manifestado en los alegatos de conclusión presentados en primera instanci.

8.2.3. AGS Colombia Ltda – Asesores Gerenciales y Auditores en Salud, presentó alegatos de conclusió y argumentó lo siguiente:

Señaló que el presente proceso judicial está encaminando a determinar si la reclamación del demandante cumplió con los requisitos establecidos en la ley para ser reconocidos y no para verificar si existían unas facturas a favor del solicitante.

Explicó que la prueba sumaria debe ser calificada; es decir, debe llevar certeza de que el crédito existe y de cuáles son sus objetivos y condiciones; de lo contrario, si esta prueba no conduce a la certeza de un hecho, no puede considerarse como sumaria.

Afirmó que la prueba sumaria de un crédito de la naturaleza del presente caso es la que logra demostrar sin asomo de dudas la existencia de la prestación del servicio de salud y que permita de esta manera otorgar el reconocimiento y pago de la obligación, por lo cual la simple factura no demuestra la prestación efectiva de servicio alguna.

Concluyó que el demandante no probó, ni en sede administrativa, ni en sede judicial, que los usuarios o medicamentos cobrados estaban en cabeza de COMCAJA, ni si los medicamentos o el servicio formaban parte del POS, ni acreditó que los servicios efectivamente fueran recibidos por los usuarios; en consecuencia, se debe confirmar la sentencia de primera instancia.

8.2.4. Fiduprevisora S.A., no presentó alegatos de conclusión.

8.2.5. Del Ministerio Público

El Ministerio Público no se pronunció en el presente proceso judicial.

IX. CONSIDERACIONES DE LA SALA

9.1. Competencia

Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativ, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30 

 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia.

9.2.  Los actos administrativos acusados

Se encuentran representados en las Resoluciones 056 de octubre de 2004, 205 de 2 de julio de 005 y 302 de 12 de agosto de 2005, expedidas por el Agente Liquidador del Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA ARS en liquidación.

9.3. Problema jurídico

El problema jurídico gira en torno a determinar si se configura un vicio que dé lugar a la nulidad de los actos acusados al no reconocer y pagar los valores solicitados por el Instituto Nacional de Cancerología E.S.E, por parte de COMCAJA.

Para resolver el anterior problema jurídico analizaremos los siguientes derroteros, i) marco normativo aplicable; ii) La carga de la prueba en procesos de liquidación forzosa y prueba sumaria  iii) el caso concreto.

9.3.1. Marco normativo aplicable

Los procesos de liquidación forzosa de entidades prestadoras de salud se sujetan a la normatividad aplicable a la liquidación forzosa de las entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, la cual está contenida en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993).

El artículo 293 del Decreto 663 de 1993 establece que las normas del proceso liquidatorio son de aplicación preferente respecto de cualquier normativa, así:

“ARTÍCULO 293. NATURALEZA Y NORMAS APLICABLES DE LA LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA.

[…]

2. Normas aplicables. Los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria serán adelantados por los liquidadores y se regirán en primer término por sus disposiciones especiales.

En las cuestiones procesales no previstas en tales normas que correspondan a actuaciones orientadas a la expedición de actos administrativos se aplicarán las disposiciones de la parte primera del Código Contencioso Administrativo y los principios de los procedimientos administrativos.

La realización de activos y de los demás actos de gestión se regirán por las normas del derecho privado aplicables por la naturaleza del asunto […]” (Las subrayas y negrillas fuera de texto).

Ahora bien, el Decreto 2211 de 2004, “Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa”, en sus artículos 23 y 26 establece lo siguiente:

“Artículo 23. Emplazamiento. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación.

[…]

El aviso de emplazamiento contendrá lo siguiente:

La citación a todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la institución financiera en liquidación, a fin de que se presenten con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el lugar que para el efecto se señale. Cuando se trate de derechos incorporados en títulos valores deberá presentarse el original del título. Sin embargo, cuando sea necesaria la presentación de un título valor en varios procesos liquidatorios a la vez, el original del título valor se aportará en uno de los procesos liquidatorios y en los demás se aportará copia del mismo con certificación del liquidador del proceso en que se haya aportado el original, sobre la existencia del mismo. Si los créditos constan en títulos valores que hayan sido depositados en depósitos centralizados de valores la existencia del crédito se probará con los documentos a que se refiere el artículo 26 de la Ley 27 de 1990. El depositante en el depósito centralizado de valores podrá autorizar al liquidador para solicitar el certificado a que se refiere dicho artículo;

[…]

“Artículo 26. Pasivo a cargo de la entidad en liquidación. Para la determinación de las sumas a cargo de la entidad en liquidación se tendrá en cuenta lo siguiente:

Determinación de las sumas y bienes excluidos de la masa y de los créditos a cargo de la masa de la liquidación. Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al vencimiento del término para presentar reclamaciones, el Liquidador decidirá sobre las reclamaciones presentadas oportunamente mediante resolución motivada o mediante actos administrativos independientes en los que además de resolver las objeciones presentadas se señalará lo siguiente:

(…)

Parágrafo. Si el Liquidador dudare de la procedencia o validez de cualquier reclamación prevista en el presente decreto, la rechazará”.

Por su parte, el Decreto 1281 de 2002, “Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación”, dispone:

“ARTÍCULO 7º. TRÁMITE DE LAS CUENTAS PRESENTADAS POR LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. Además de los requisitos legales, quienes estén obligados al pago de los servicios, no podrán condicionar el pago a los prestadores de servicios de salud, a requisitos distintos a la existencia de autorización previa o contrato cuando se requiera, y a la demostración efectiva de la prestación de los servicios.

Cuando en el trámite de las cuentas por prestación de servicios de salud se presenten glosas, se efectuará el pago de lo no glosado. Si las glosas no son resueltas por parte de la Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS, en los términos establecidos por el reglamento, no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias” (Negrilla y subraya fuera de texto).

[…]

9.3.2. La carga de la prueba en los procesos de liquidación forzosa y Prueba Sumaria

En el trámite de los procesos de liquidación forzosa, es imperativa la aplicación de las disposiciones normativas especiales en las cuales se establece la forma de presentación de las reclamaciones por parte de los acreedores para que sean estudiadas, admitidas y reconocidas por parte del agente liquidador.

Revisado el expediente se encuentra demostrado que COMCAJA entró en proceso de liquidación con base en la decisión adoptada por la Superintendencia Nacional de Salud y bajo los presupuestos establecidos en el Decreto 2211 del 8 de julio de 2004, “Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa”.

Para efectos de determinar el pasivo a cargo de la entidad en proceso de liquidación, es necesario emplazar a los acreedores para que concurran al proceso liquidatorio con prueba siquiera sumaria de sus créditos. Lo anterior, en consideración al artículo 23 del citado Decreto que consagra:

 “Artículo 23. Emplazamiento. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida (…)

(…)

El aviso de emplazamiento contendrá lo siguiente:

1. La citación a todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la institución financiera en liquidación, a fin de que se presenten con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el lugar que para el efecto se señale.

Cuando se trate de derechos incorporados en títulos valores deberá presentarse el original del título (…)”

En relación con el caso que nos ocupa, está demostrado que, a través de la Resolución 2219 del 9 de octubre de 200, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, se ordenó emplazar a todas las personas que se consideraran con derecho a presentar reclamaciones de cualquier índole, por créditos u obligaciones provenientes de COMCAJA, con ocasión al proceso de liquidación en curso de la referida entidad.

También se encuentra probado que el emplazamiento se hizo a través de avisos publicitarios en diarios de amplia circulación en los cuales se especificó a los acreedores que debían acompañar sus créditos de prueba siquiera sumaria de su existencia dentro del término otorgado para soportar sus reclamaciones y se advirtió que posteriormente, ningún documento sería tenido en cuenta por el Agente Liquidador. El plazo concedido para tales efectos fue entre el 5 de noviembre y 6 de diciembre de 2001.

De esta manera, para la Sala es claro que, en procesos de liquidación forzosa, hay una carga que corresponde al acreedor o al reclamante; y para ello, este último debe hacer entrega de las pruebas a que haya lugar (siquiera sumarias) dentro del término que otorga el marco legal para tales efectos.

Al respecto, esta Sección, en sentencia el 20 de junio de 201

, se pronunció sobre la carga de la prueba y la prueba sumaria, dentro de un proceso adelantado contra COMCAJA, en los siguientes, términos:

“Sobre la carga de la prueba en el proceso de reconocimiento de créditos dentro de un proceso de liquidación, en sentencia proferida el 19 de septiembre de 201

, donde se señaló que son los acreedores los que tienen la carga procesal de aportar las pruebas de los créditos que pretenden hacer valer y que el Liquidador debe someterse a lo que resulte probado en ese proceso y puede rechazar la reclamación, si duda de su procedencia o validez, de la siguiente manera:

“[…]

Por su parte, el Decreto 1281 de 2002, “Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación”, dispone:

“ARTÍCULO 7º. TRÁMITE DE LAS CUENTAS PRESENTADAS POR LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. Además de los requisitos legales, quienes estén obligados al pago de los servicios, no podrán condicionar el pago a los prestadores de servicios de salud, a requisitos distintos a la existencia de autorización previa o contrato cuando se requiera, y a la demostración efectiva de la prestación de los servicios.

Cuando en el trámite de las cuentas por prestación de servicios de salud se presenten glosas, se efectuará el pago de lo no glosado. Si las glosas no son resueltas por parte de la Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS, en los términos establecidos por el reglamento, no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias” (Negrilla y subraya fuera de texto).

[…]

En respuesta, Cajanal S.A. E.P.S., en liquidación, mediante la Resolución acusada 921 de 30 de noviembre de 2006, consideró, en resumen, que para exigir el cobro de las facturas por prestación de servicios de salud se deben presentar de conformidad con el artículo 774 del Código de Comercio, y aclaró que la sola factura no basta, puesto que es necesario que el acreedor demuestre la efectiva prestación del servicio, como lo exige el artículo 7° del Decreto 1281 de 2002, antes transcrito, para lo cual el Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. debe aportar los documentos que sirvan de soporte y los requerimientos que la ley determina, pues ambos elementos conforman una unidad para exigir el pago de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que preste mérito ejecutivo.

(…)

De manera que, como lo expresó la Resolución 921 de 2006, con la orden de liquidación era imperativo realizar el proceso de reconocimiento de créditos de todos los acreedores que presentaran reclamación, por lo que se impuso la carga procesal de que se hicieran parte en el proceso, aportando la prueba de sus créditos que pretendían hacer valer.

Con fundamento en lo expuesto es evidente que el Liquidador debe someterse a lo que en el desarrollo del proceso liquidatorio resulte probado como una acreencia a cargo de la entidad demandada y a favor del demandante, y por ello puede rechazar la reclamación si duda de su procedencia o validez, y fija glosas, sobre las cuales el reclamante, en este caso, el Hospital Federico Lleras Acosta, tuvo oportunidad de desvirtuar. […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

Además, no puede perderse de vista que según el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, en adelante CPC, aplicable por reenvío del artículo 168 del CCA, a las partes les incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que establecen el efecto jurídico que ellas persiguen.

En virtud de lo anterior, no le cabe duda alguna a la Sala de que en el presente caso, la actora, al concurrir al proceso de liquidación, estaba obligada a presentar “prueba siquiera sumaria de sus créditos” a fin de que se le realizara el pago de los servicios reclamados.

Y, por lo tanto, no es cierto, como lo afirmó la actora, que el fallador de primera instancia no haya apreciado o valorado las pruebas allegadas al proceso con el objeto de demostrar la suma adeudada por la demandada por los servicios prestados por ella, con ocasión de los contratos suscritos, pues como se observa en la sentencia apelada, el a quo sí valoró el acervo probatorio, pero la IPS demandante no logró acreditar con pruebas la existencia de las obligaciones o créditos que quería hacer valer en el proceso liquidatorio ni su cuantía, dado que las pruebas que aportó no lograron demostrar la efectiva prestación de servicios reclamados, no subsanaron las glosas formuladas, ni desvirtuaron las causales de rechazo.

(…)

Para la Sala es claro que la sentencia apelada realizó el análisis que estimó pertinente de las pruebas aportadas al proceso administrativo y de su valoración conjunta concluyó que para reconocer las acreencias, la actora no demostró con pruebas la efectiva prestación de los servicios (suministro de medicamentos) de cada uno de los contratos suscritos con Comcaja ARS.

Ello, teniendo en cuenta que, como se dijo anteriormente, a quien le correspondía probar la efectiva prestación de los servicios adeudados era precisamente a la parte demandante, en su condición de reclamante dentro de un proceso de liquidación, lo cual no hizo, habida cuenta que no aportó prueba alguna tendiente a desvirtuar las causales de rechazo ni a subsanar las glosas médicas formuladas, al momento de calificar las reclamaciones oportunamente presentadas.

(…)

Ahora, en relación con este aspecto, el apelante sostuvo que en la Resolución 0237 de 2005 acusada se evidencia que el Agente Liquidador exigía el aporte de “pruebas idóneas” y no de prueba sumaria de las reclamaciones presentadas, lo cual, a su juicio, contraría las normas de liquidación.

Al respecto, la Sala considera que si bien es cierto que en el citado acto administrativo demandado se indicó que los acreedores que concurren al proceso de liquidación forzosa tienen el deber de cumplir la carga de aportar las “pruebas idóneas” de los documentos que acrediten la existencia y la cuantía de las obligaciones que pretenden hacer valer dentro del proceso, también lo es que al referirse a pruebas “idóneas”, no desconoció lo preceptuado por las normas de liquidación, que hacen referencia a la “prueba siquiera sumaria de sus créditos”, en tanto que una prueba sumaria puede ser catalogada como una prueba idónea, teniendo en cuenta que la idoneidad de una prueba hace referencia es a la aptitud para demostrar un hecho o un acto jurídico concreto.”

En otra oportunidad este Corporación, sostuvo:

“Le correspondía al acreedor, en este caso a la Fundación Médico Preventiva para el Bienestar Social S.A. IPS, haber acreditado mediante las respectivas facturas y demás documentos soportes de contabilidad, entre otros medios probatorios, la prestación del servicio de salud por parte de la demandante a los afiliados a la entidad demandada. (...) Pierde solidez el argumento de discrepancia del apelante según el cual, la demandante no estaba obligada a aportar documentos adicionales a las facturas con las que dice resultaba suficiente la acreditación de las reclamaciones presentadas ante Cajanal S.A. EPS en Liquidación, dada la relación contractual entre las partes, por cuanto dicha afirmación desconoce que si bien es cierto el contrato es ley para las partes, igualmente lo es que no se puede desconocer la prevalencia de las exigencias legales en torno al tema, que está dada por el marco normativo en precedencia analizado. Dado lo expuesto, la actora tenía que aportar además de las 27 facturas del total de 221 frente a las cuales recayó la solicitud de restablecimiento del derecho y que sirvieron de fundamento para la elaboración del dictamen pericial, otros documentos como los soportes de contabilidad que acreditaran la prestación del servicio, en vista de que no lo hizo, no es posible acoger este planteamiento de disenso.

Por lo expuesto, es válido concluir que en el caso que nos ocupa la carga de la prueba de sus acreencias en el trámite administrativo estaba en cabeza de la Clínica como acreedor del Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina Comcaja en liquidación–

 Se resalta

Por lo expuesto, es válido concluir que, en el caso que nos ocupa, la carga de la prueba de sus acreencias en el trámite administrativo estaba en cabeza del Instituto Cancerológico como acreedor del COMCAJA.

De otra parte, la prueba sumaria que presente el acreedor dentro de los procesos de liquidación forzosa debe dar certeza al agente liquidador de la prestación efectiva de los servicios que pretende que le sean reconocidos, tal y como se ha desarrollado en las jurisprudencias citadas de esta Sección.

En consecuencia, la prueba sumaria debe dar certeza de la efectiva prestación de los servicios de salud para ser reconocida y pagada por el agente liquidador, dentro del proceso de liquidación.

9.3.4. Del caso concreto

En primer lugar, se debe precisar los valores reconocidos por COMCAJA al Instituto Cancerológico, dentro del proceso administrativo adelantado, por esa entidad, en los siguientes términos:

Valor solicitado por el Instituto Cancerológico:

Instituto Cancerológico	Valor solicitado
1,329,950,150

Valores reconocidos por COMCAJA

COMCAJA	Resolución	Fecha	Valor reconocido
53		26/10/04	438,790,293
205		2/6/05	689,269,244
302		12/8/05	620,423
Total Reconocido		1,128,679,960

Diferencia entre el valor solicitado y el valor reconoció

Instituto Cancerológico	Valor solicitado	1,329,950,150
COMCAJA	Valor reconocido	1,128,679,960
diferencia		201,270,190

Ahora bien, teniendo presente lo anterior, se procederá a realizar un análisis de las pruebas que obran dentro del expediente, de la siguiente manera:

9.3.4.1 Del informe del instituto cancerológico

Corresponde a las revisiones realizadas por el Instituto Cancerológico a las objeciones presentadas por los servicios de salud prestados a COMCAJA a los cuales se anexaron las correspondientes facturas.

Revisado informe se pudo establecer lo siguiente:

Señala como valor reglosado un total de $159.686.644

Se relacionan algunas facturas con anotaciones como “se acepta la glosa…”.

No se contabiliza el valor a reconocer al instituto cancerológico.

Se anexan como soportes facturas y ordenes de servicios.

De otra parte, no se encontró dentro del informe realizado por el Instituto que:

Los servicios relacionados correspondan efectivamente con los servicios glosados en las resoluciones acusadas.

El valor que señalan reglosado no coincide con el valor no reconocido por COMCAJA

No se puede establecer cuáles de los servicios glosados por COMCAJA fueron aceptados por el Instituto Cancerológico.

De la revisión y análisis de la anterior prueba que obra en el expediente no se puede determinar plenamente que los servicios de la salud relacionados en el informe correspondan con los servicios de salud rechazados en las resoluciones acusadas; en consecuencia, no se logra demostrar y acreditar lo manifestado por el actor en el recurso de alzada.

9.3.4.2. Dictamen Pericial

Revisado el dictamen pericial, se advierte que el auxiliar de la justicia realizó un estudio contable de las facturas presentadas por el Instituto Cancerológico a COMCAJA, tal y como lo manifestó en el informe presentado ante el Tribunal:

“Que como parte del proceso de inspección a las cuentas presentadas por el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, y con el fin de comprobar el cumplimiento de las normas especiales en lo relativo a la obligación de llevar la contabilidad (Resolución 355 de 2007 de la Contaduría General de la Nación) y atender los principios de contabilidad generalmente aceptados en Colombia (decreto 2649 de 1993) en especial los principios de REALIZACIÓN del ingreso y de la CAUSACIÓN del mismo como lo determinan los artículos 14 y 48 sucesivamente, adelante inspección contable en las oficinas del INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; en donde fui atendido por la señora contadora ROSA RODRÍGUEZ a quien le solicité me acreditara mediante consulta en el Sistema de Contabilidad de la entidad la causación correspondiente a las facturas generadas en los periodos contables delos años 1999, 2000 y 2001.

En esa inspección se pretendía determinar lo siguiente:

Que las facturas presentadas por el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; se reflejaran en la contabilidad como crédito a su favor

Que correspondieran al valor reclamado

Solicitar algunos copias emitidas por el sistema

(…)

Que la información cotejada como lo muestra el informe, correspondiente a la glosada por la auditoria Médica contratada por la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, y verificada con la información existente, asciende a la suma de $222.363.187 que corresponde al 95,9% del valor total reclamado por el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA E.S.E.; que asciende a la suma de $231.946.579. (…)”

Del dictamen pericial, se evidencia claramente que el auxiliar de la justicia realizó un análisis contable de las pruebas que se encontraban dentro de las instalaciones del Instituto Cancerológico, pero del estudio del mismo se advierte que no existió un análisis que pudiera dar certeza la efectiva prestación de los servicios de salud que se encuentran relacionados en las facturas y ordenes de servicios anexos.

De igual manera, al revisar las 23 hojas del anexo 2 del dictamen Pericia, solamente se realiza una relación contable de las facturas, pero no se anexa ninguna prueba de la prestación de los servicios que permitan desvirtuar las glosas presentadas por COMCAJA; además, del dictamen pericial no se determina con precisión y certeza, si los servicios relacionados en las facturas corresponden a los que fueron glosados por COMCAJA.

Pues bien, en lo que respecta al dictamen pericial, se tiene que el numeral 6º del artículo 237 del Código de Procedimiento Civil prescribe que este “debe ser claro, preciso y detallado; en él se explicarán los exámenes, experimentos e investigaciones efectuados, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones”. (Se resalta).

Por otra parte, el artículo 241 ibídem establece lo siguiente:

“Al apreciar el dictamen se tendrá en cuenta la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso.

“Si se hubiere practicado un segundo dictamen, este no sustituirá al primero pero se estimará conjuntamente con él, excepto cuando prospere objeción por error grave” (se subraya).

Ahora, el Consejo de Estado, en relación con las normas recién mencionadas, ha dicho que:

“(...) para su eficacia probatoria, el dictamen pericial debe reunir ciertas condiciones de contenido como son la conducencia en relación con el hecho a probar; que el perito sea competente, es decir, un verdadero experto para el desempeño del cargo; que no exista un motivo serio para dudar de su imparcialidad; que no se haya probado una objeción por error grave; que el dictamen esté debidamente fundamentado y sus conclusiones sean claras firmes y consecuencia de las razones expuestas; que haya surtido contradicción; que no exista retracto del mismo por parte del perito y en fin que otras pruebas no lo desvirtúe. El dictamen del perito debe ser claro, preciso y detallado; en él se deben explicar los exámenes, experimentos e investigaciones efectuadas, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones y durante el traslado del dictamen pericial las partes pueden solicitar que este se complemente o aclare u objetarlo por error grave. A su turno, el artículo 241 ibídem señala que al valorar o apreciar el juez el dictamen de los peritos, el juez tendrá en cuenta la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso. Con esto se quiere significar que el juez es autónomo para valorar el dictamen y verificar la lógica de sus fundamentos y resultados, toda vez que el perito es un auxiliar de la justicia, pero él no la imparte ni la administra. En suma, el juez está en el deber de estudiar bajo la sana crítica el dictamen pericial y en la libertad de valorar sus resultados; si lo encuentra ajustado y lo convence, puede tenerlo en cuenta total o parcialmente al momento de fallar; o desechar sensatamente y con razones los resultados de la peritación por encontrar sus fundamentos sin la firmeza, precisión y claridad que deben estar presentes en el dictamen para ilustrar y transmitir el conocimiento de la técnica, ciencia o arte de lo dicho, de suerte que permita al juez otorgarle mérito a esta prueba por llegar a la convicción en relación con los hechos objeto de la misma”

(se resalta).

De la anterior providencia, se advierte que el fallador, a la luz de la sana crítica y de las reglas de la experiencia, debe valorar el dictamen pericial con el fin de acogerlo, total o parcialmente, o desechar sus resultados, siempre que no sea claro, preciso y detallado y no reúna las condiciones para adquirir eficacia probatoria.

Ahora bien, en el caso bajo estudio, se observa que el tribunal a quo, en virtud de la sana crítica, valoró el dictamen pericial que fue practicado, del cual señaló lo siguiente:

“(…) sus apreciaciones solo permiten establecer la existencia de soportes, pero deja en ayuno al proceso de la certeza de la efectiva prestación de los servicios de salud, por parte del Instituto Nacional de Cancerología; omitió consecuencialmente la finalidad de la experticia que iba encaminada, como se dejó registrado en precedencia, a la existencia sí de documentos pero obviamente para con fundamento en ellos debió verificar si había o no lugar a reconocimiento de acreencia alguna a favor de la entidad actora.

Así entonces, efectivamente se limitó a señalar que unas facturas soportes sí están en los archivos de la entidad, sin embargo, le asiste razón al objetante en la medida que el artículo 7 del Decreto 1281 de 2002, expreso en exigir a quienes estén obligados al pago de servicios de salud “la demostración efectiva de la prestación de los servicios” orientación última que tenía la experticia solicitada y que no se concretó” (…)

Al respecto, se considera que la valoración y análisis probatorio realizado por el tribunal a quo, en relación con el dictamen rendido en el marco del proceso, no solo se ajustó a los mandatos exigidos por la ley, sino que se ciñó a los parámetros fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

En los términos que anteceden, la Sala considera que los argumentos expuestos por el apelante en su recurso de alzada, no desvirtúan los argumentos y conclusiones expuestos por el juez de primera instancia, toda vez en el plenario no se encuentran elementos probatorios que logren demostrar la efectiva prestación de los servicios reclamados.

9.3.4.4. Antecedentes de los actos acusados

Revisado el contenido de las resoluciones demandadas se advierte que, para su expedición, se tuvieron en cuenta los siguientes anexos:

Resolución 205 de 02 de junio de 2005

Anexo 9 - “Decisión recurso de reposición, informe individual por la entidad reclamante”

Anexo 10.1 - “DECISIÓN RECURSO DE REPOSICIÓN, INFORME INDIVIDUAL POR ENTIDAD RECLAMANTE DE LAS CUALES DE RECHAZO FORMULADAS EN LA RESOLUCIÓN 0053 DEL 26/10/04 QUE SON OBJETO DE REPOSICIÓN Y LAS QUE SE CONFIRMAN”

Anexo 10.2 - Correspondiente a las glosas médicas nuevas que no se endilgaron en la resolución 0053 del 26/10/04, que hace parte integral de la resolución 205 del 02/06/05.

Resolución 302 de 12 de agosto de 2005

Anexo 9 - “Decisión recurso de reposición, informe individual por entidad reclamante COMCAJA ARS en liquidación”

Anexo 10.3 - Servicios de salud que se lograron demostrar y acreditar y que fueron objeto de reposición

De los anteriores antecedentes únicamente fueron allegados al proceso judicial los siguientes anexos:

Resolución 205 del 02 de junio 2005.

Anexo 9 - “Decisión recurso de reposición, informe individual por la entidad reclamante”

Correspondiente a la decisión del recurso de reposición “informe individual por la entidad reclamante”, en el cual se relacionan la totalidad de la liquidación del reconocimiento de los servicios prestados y la totalidad de las glosas, en las cuales solo se identifican los valores de cada servicio y glosas.

Resolución 302 del 12 de agosto 2005.

Anexo 10.3 - Servicios de salud que se lograron demostrar y acreditar y que fueron objeto de reposición.

Se relacionan los servicios de salud que se lograron demostrar y acreditar y que fueron objeto de reposición en la resolución 302 del 12 de agosto de 2005 expedida por COMCAJA por un valor de $620.423.

En consecuencia, no obran dentro del expediente judicial los siguientes antecedentes:

Resolución 205 de 02 de junio de 2005

Anexo 10.1 - “DECISIÓN RECURSO DE REPOSICIÓN, INFORME INDIVIDUAL POR ENTIDAD RECLAMANTE DE LAS CUALES DE RECHAZO FORMULADAS EN LA RESOLUCIÓN 0053 DEL 26/10/04 QUE SON OBJETO DE REPOSICIÓN Y LAS QUE SE CONFIRMAN”

Anexo 10.2 - Correspondiente a las glosas médicas nuevas que no se endilgaron en la resolución 0053 del 26/10/04, que hace parte integral de la resolución 205 del 02/06/05.

Resolución 302 de 12 de agosto de 2005

Anexo 9 - “Decisión recurso de reposición, informe individual por entidad reclamante COMCAJA ARS en liquidación”

Como se puede observar, los actos acusados no cuentan con la totalidad de los antecedentes administrativos que permitan establecer con certeza cuales de los servicios de salud fueron glosados y no reconocidos. Frente a este punto es importante reiterar lo manifestado por el Tribunal, así:

“Ante esta situación, esta Corporación realizó ingentes esfuerzos encaminados a reunir la totalidad de los documentos que conforman los antecedentes administrativos para adoptar una decisión congruente y en derecho con respeto a los principios constitucionales de legalidad, las medidas adoptadas se concretan en lo siguiente:

En auto de 9 de febrero de 2006 (…) requirió a la entidad accionada para que remitiera la totalidad de los antecedentes administrativos que dieron origen a los actos cuya nulidad se pretende (…)

(…) en proveído de 29 de noviembre de 2007 se ordenó poner a disposición de la parte actora la información solicitada para que allegara al expediente lo que considerara pertinente (…)

(…) en providencia del 23 de abril de 2009 se solicitó al apoderado de la parte demandada para que llevara a cabo todas las actuaciones dirigidas a la realización de la diligencia de revisión de antecedentes administrativos por parte de los funcionarios designados por el Instituto Nacional de Cancerología (…)

(…) Lo anterior demuestra los diferentes requerimientos realizados por este Tribunal para que se allegaran los antecedentes administrativos desde el mismo momento en que se admitió la demanda hasta el último de los actos autos identificado con el número 621 de 17 de septiembre de 2014, en los cuales se solicitó tanto a la parte actora como al demandado a fin de que en una colaboración armónica adjuntaran los documentos indispensables y necesarios en aras de adoptar la decisión que en derecho corresponde. En efecto a través de Autos de 30 de julio de 2009 se requirió a la parte actora y a la demandada para que allegaran los antecedentes administrativos, de igual manera en el proveído de 24 de septiembre del mismo año se concedió 30 días a las partes para que allegaran los antecedentes, por su parte el 16 de julio de 2014 y el 17 de septiembre se la inquirió nuevamente, y con posterioridad el 29 de octubre de 2014 se puso a disposición de las partes la respuesta del apoderado de ACOMCAJA (sic) ARS según la cual no tiene conocimiento del lugar donde reposan los antecedentes (folios 737, 749, 1143, 1548 y 1553 cuadernos 2 y 3)

De lo anterior se advierte que el Tribunal realizó los requerimientos correspondientes con el objetivo de obtener la totalidad de los antecedentes administrativos que permitieran realizar el análisis completo de los actos acusados; no obstante, éstos no fueron aportados al proceso judicial.

No obstante esta constatación, el fracaso de la pretensión no deriva de la falta de los antecedentes administrativos, sino de la falta de la prueba de la prestación efectiva de los servicios reclamados, que bien podía ser aportada por el demandante en el proceso, como quiera que se trata de una prueba sobre la cual es el primero a tener conocimiento.

En consideración a lo expuesto, esta Sala encuentra que la solicitud del apelante en el sentido que la carga de la prueba se encuentra en cabeza de COMCAJA no puede ser de recibo, en primer lugar, porque, como se estableció en el numeral 9.3.1. de esta providencia, la carga de la prueba en los procesos de liquidación forzosa corresponde al acreedor, más cuando el origen de la prueba reside en él (pues afirma que prestó el servicio), y en segundo lugar, porque constituye una negación indefinida del demandado manifestar que el demandante no prestó el servicio, lo que implica que es de cargo de éste desvirtuarla.

Ahora bien, frente al argumento que expone la actora, en la cual señaló que no existe evidencia de las glosas y las causales de rechazo por parte de COMCAJA, es importante traer a colación lo manifestado por el Instituto Cancerológico en el oficio 35865-05 del 14 de octubre de 200, el cual fue presentado ante la entidad demandada:

“6. Teniendo en cuenta lo anterior y dada la magnitud de la inconsistencia presentada en el proceso de revisión de cuentas presentadas por el Instituto Nacional de Cancerología-Empresa Social del Estado, como parte de los recursos presentados, el instituto solicita la revisión nueva, total y completa de las cuentas glosadas, de manera que se verifique uno a uno dichos criterios de glosa y se reconozca el valor solicitado, es decir la suma de $231.946,579, de acuerdo con los contenidos del presente documento (…)

De igual manera, en el oficio mencionado el demandante señala las glosas realizadas por COMCAJA, con los siguientes los ítems y códigos de glosas con sus descripciones (causales):

300: Usuario NO registrado en base de datos, no se anexa carné para validación de derechos.

400: No se anexa epicrisis, resumen de historia clínica o registros estadísticos.

404: Registros Clínicos Incompletos que no soportan lo facturado.

405: No se anexan copia de los resultados de los medios magneticos.

413: Carencia absoluta de soportes de las actividades facturadas (Incluir relación valorizada correspondiente)

502: Medicamentos suministrados no incluidos.

Estos códigos de glosas con las correspondientes descripciones ponen de manifiesto que las glosas aplicadas a la demandante sí fueron puestas en conocimiento por parte de COMCAJA.

Ahora bien, de la revisión de los soportes anexados por la parte demandante, se evidencia que los mismos no desvirtúan las glosas presentadas por COMCAJA, en atención a que solo se anexaron facturas, sin los soportes de la efectiva prestación del servicio, como se explicó supra.

De lo anterior, se advierte que los servicios sí fueron glosados por COMCAJA al momento de realizar la auditoria médica y de lo cual tenía pleno conocimiento el Instituto Cancerológico; por lo tanto, no es recibido lo manifestado en el recurso de apelación, en relación a que COMCAJA no había demostrado el pago o la glosa de los servicios reclamados por la parte actora.

En ese orden de ideas, no encuentra la Sala causal de nulidad alguna que invalide los actos administrativos demandados toda vez que los mismos fueron expedidos con sujeción a las normas que regulan la materia y por esta razón se procederá a confirmar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de la que gozan los mismos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Subsección “C” en Descongestión que negó las pretensiones de la demanda, según las razones analizadas en la parte considerativa.

SEGUNDO: DEVOLVER: el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

    (Firmado electrónicamente)                     (Firmado electrónicamente)

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS              OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                  

                    Presidente (E)                                               Consejero de Estado

                Consejero de Estado

    (Firmado electrónicamente)

   NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN    HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ  

          Consejera de Estado                         Consejero de Estado

   Ausente con excusa