CONVIDA - Expedición del manual específico de la planta de personal es improcedente / MANUAL DE FUNCIONES - Concepto y competencia para su expedición / ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD
En este proceso se controvierte la legalidad de la resolución 0004 de 19 de enero de 16, expedida por el Gerente de "CONVIDA", por la cual se adopta el manual específico de la planta de personal. El a-quo accedió a las súplicas de la demanda, decisión apelada por la P. demandada, compete ahora resolver tal recurso. Se entiende por manual general de funciones las pautas expedidas por el Gobierno Nacional mediante decreto, para que cada organismo proceda a elaborar su propio manual. En este manual se hace una descripción de la naturaleza general de las funciones que correspondan a cada empleo y la determinación de los requisitos específicos exigidos para su ejercicio. O sea que determina los factores que se tienen en cuenta para la fijación de los requisitos mínimos los cuales son los estudios, la experiencia y los cursos específicos; la definición de cada uno de estos factores; la manera de acreditarlos y las equivalencias (compensación de estudios por experiencia o viceversa), éstas se fijan directamente por las entidades. Del manual específico de funciones. Es el que le corresponde elaborar a cada entidad, concretando de manera específica los requisitos mínimos (estudios, experiencia y cursos específicos, además de las equivalencias), de acuerdo con el manual general expedido por el Gobierno. Según esta última normatividad (Decreto 1335 de 1990), en parte transcrita, como ya se dijo, se encontraba vigente a la fecha de expedición del acto acusado fue quebrantada en el artículo 7º en tanto determinó que "las respectivas Juntas Directivas de las entidades de salud expedirán mediante acto administrativo los correspondientes Manuales Específicos de Funciones y Requisitos.", al ser expedido por el Gerente de la promotora de Salud "CONVIDA". Igualmente se quebrantó este mismo precepto en cuanto exige para la expedición del Manual Específico de Funciones y Requisitos el "Previo concepto técnico favorable del Ministerio de Salud", el cual fue omitido en la expedición del acto demandado. Además de las anteriores violaciones se reitera que tampoco se solicitó la asistencia técnica, vigilancia y control del proceso de elaboración del manual específico de funciones y requisitos a la Dirección Seccional de Salud, de conformidad con el art. 6º ibídem. En estas condiciones, la sentencia materia del presente recurso que declaró la nulidad del acto acusado amerita confirmación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "B"
Consejero ponente: TARSICIO CÁCERES TORO
Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil dos (2002)
Radicación número: 25000-23-25-000-1996-0624-01(288-00)
Actor: JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ
Demandado: PROMOTORA DE SALUD "CONVIDA"
Controv. ADOPCIÓN MANUAL ESPECIFICO
PLANTA DE PERSONAL
AUTORIDADES DEPARTAMENTALES
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Se decide el recurso de apelación interpuesto por la Parte demandada contra la sentencia de 16 de septiembre de 1999, proferida por la Subsección "D" de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso No. 40624, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución No. 0004 de 19 de enero de 1996.
A N T E C E D E N T E S:
LA PRIMERA INSTANCIA Y SU TRÁMITE
DEMANDA. JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., el 16 de abril de 1996, presentó demanda contra la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD CONVIDA, en orden a obtener la nulidad de la resolución 0004 de 19 de enero de 1996, expedida por el Gerente de dicha Caja, por la cual se adopta el manual específico de la planta de personal.
Normas violadas y concepto de violación. Cita como tales los artículos 282 del dec. 1222/86; 5-g-parágrafo, 6 y 7 del dec. R 1335/90; y 7 del dec. 1921/94. Además formula cargos por:
Incompetencia. Porque es la Junta Directiva del establecimiento público la competente para expedir los estatutos de la entidad y señalar las funciones específicas para los empleos de la planta de personal (manual de funciones).
Expedición Irregular. Porque al señalar los requisitos mínimos no se señalaron las equivalencias; no se solicitó asistencia técnica a la Dirección Seccional de Salud ni la Vigilancia y el Control del proceso de elaboración del manual acusado; y, porque tampoco se obtuvo el concepto técnico previo favorable del Ministerio de Salud.
LA CONTESTACION DE LA DEMANDA. La entidad se opone a las pretensiones de la demanda alegando que el acto acusado fue derogado por el Acuerdo 0004 del 29 de abril de 1996, el cual fue expedido por la Junta Directiva del establecimiento y con el cumplimiento de las exigencias legales.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El A-quo accedió a la pretensión de nulidad solicitada en la demanda. En síntesis, concluyó que los cargos por incompetencia y por expedición irregular se encontraban configurados, así:
El cargo por incompetencia. Porque de conformidad con el artículo 7º del decreto 1335 de 1990, la autoridad competente para expedir el manual específico de funciones no era el Gerente sino la Junta Directiva de la entidad.
El cargo por expedición irregular. Porque no se solicitó la asistencia técnica de la Dirección Seccional de Salud ni la vigilancia y el control del proceso de elaboración del manual acusado ni se obtuvo el concepto técnico favorable del Ministerio de Salud exigido en los artículos 6º y 7º, ibídem.
LA APELACION DE LA SENTENCIA. La P. demanda impugnó el fallo comentado y pidió la revocatoria del mismo al considerar que no es procedente declarar nulo lo que no produjo efectos como quiera que precisamente por los vicios de que adolecía se expidió el Acuerdo 0004 de 1996 que contiene el Manual de Funciones de la E.P.S CONVIDA, que se expidió con el lleno de los requisitos.
LA SEGUNDA INSTANCIA.
Admitido el recurso y agotado el trámite de la segunda instancia, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes
C O N S I D E R A C I O N E S:
En este proceso se controvierte la legalidad de la resolución 0004 de 19 de enero de 16, expedida por el Gerente de "CONVIDA", por la cual se adopta el manual específico de la planta de personal. El a-quo accedió a las súplicas de la demanda, decisión apelada por la P. demandada, compete ahora resolver tal recurso.
Para resolver se analizan los siguientes aspectos relevantes :
1º.) Razones de la apelación.
El único argumento que se expone en contra de la sentencia de primera instancia es que, para la Administración, no es procedente la declaración de nulidad del acto acusado por cuanto éste no produjo efectos, toda vez que los vicios de que adolecía fueron rectificados por la Junta Directiva de CONVIDA, al expedir el Acuerdo 0004 de 1996 que contiene el Manual de Funciones de la E.P.S
Es decir que la entidad conocía y aceptaba que el acto acusado estaba viciado de ilegalidad, razón por la cual para rectificar sus vicios, tres meses después, expidió el citado Acuerdo 0004, ya no por el Gerente sino por la Junta Directiva.
En tales condiciones, entiende la Sala que la inconformidad que existe se limita a si es o no procedente e indispensable la declaración de nulidad que hizo el juez de primera instancia.
Esta es una circunstancia respecto de la cual la Sala se ha pronunciado en diferentes ocasiones y ha reiterado que en estos casos se requiere la declaración de nulidad por los efectos que el acto pudo producir, más cuando el acto por el que fue reemplazada la Resolución No. 0004 de 19 de enero de 1996, que se declaró nula, no fue expedido inmediatamente sino tres meses más tarde, Acuerdo No. 0004 de 29 de abril del mismo año.
Así las cosas, no se requiere abundar en consideraciones adicionales para concluir que la sentencia impugnada amerita confirmación.
No obstante lo anterior, aprovecha la Sala para hacer las siguientes precisiones sobre los aspectos relevantes del tema que fue materia de controversia.
2º.) Del manual general de funciones:
Se entiende por manual general de funciones las pautas expedidas por el Gobierno Nacional mediante decreto, para que cada organismo proceda a elaborar su propio manual.
En este manual se hace una descripción de la naturaleza general de las funciones que correspondan a cada empleo y la determinación de los requisitos específicos exigidos para su ejercicio. O sea que determina los factores que se tienen en cuenta para la fijación de los requisitos mínimos los cuales son los estudios, la experiencia y los cursos específicos; la definición de cada uno de estos factores; la manera de acreditarlos y las equivalencias (compensación de estudios por experiencia o viceversa), éstas se fijan directamente por las entidades.
Normatividad que se destaca :
Dentro del orden nacional en la rama ejecutiva:
El decreto 1042 de 1978. Consagraba :
"Art. 82. Del manual de funciones y de requisitos mínimos.
La descripción de la naturaleza general de las funciones que corresponden a cada empleo y la determinación de los requisitos específicos exigidos para su ejercicio, se harán en manual general expedido por decreto del Gobierno.
Corresponde a cada una de las entidades a que se refiere el artículo 1º del presente decreto, elaborar el manual de funciones y requisitos de los empleos de su planta de personal, de acuerdo con el manual general de que trata este artículo.
Los manuales descriptivos de empleos serán refrendados por el Departamento Administrativo del Servicio Civil.
La modificación de las plantas de personal requerirá aprobación previa el manual descriptivo de empleos correspondientes."
El decreto 2397 de 1996 modificó el artículo anterior, así:
"Art. 1º. Manual de funciones y requisitos mínimos.
La descripción de la naturaleza general de las funciones que corresponden a cada empleo y la determinación de los requisitos mínimos exigidos para su ejercicio, se hará mediante manual general expedido por decreto del Gobierno Nacional.
Corresponde a cada uno de los jefes de los organismos a que se refiere el artículo 1º del presente decreto, adoptar, adicionar, modificar o actualizar mediante resolución interna, el manual específico de funciones y requisitos de los empleos de su planta de personal, de acuerdo con el manual general. El manual específico no requerirá refrendación por parte del departamento administrativo de la función pública.
El establecimiento de las plantas de personal y las modificaciones efectuadas a éstas, requerirán en todo caso, de la presentación del respectivo manual específico de funciones y requisitos.
El decreto 643 de 1992, "Por el cual se establecen las funciones generales y los requisitos mínimos para los empleos de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional y se dictan otras disposiciones", expresa :
ART. 1º- Del campo de aplicación. La descripción de las funciones y los requisitos mínimos que se establecen en el presente decreto, regirán para los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales y empresas industriales y comerciales del Estado, del orden nacional, cuya nomenclatura y clasificación se encuentra fijada por el Decreto-Ley 1042 de 1978 y demás normas que lo modifican y adicionan.
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Más adelante, también para la rama ejecutiva, rigieron la materia, entre otros los decretos 590 de 1993, 1846 de 1990, 406 de 1994 y el decreto 861 de 2000.
3º.) Del manual específico de funciones.
Es el que le corresponde elaborar a cada entidad, concretando de manera específica los requisitos mínimos (estudios, experiencia y cursos específicos, además de las equivalencias), de acuerdo con el manual general expedido por el Gobierno.
Según la doctrina, el manual específico a nivel de empleo, "... es la oportunidad que se brinda a las entidades oficiales para que dentro del marco de la ley y de sus decretos reglamentarios puedan elaborar un instrumento de administración de personal que consulte la historia de la institución y su propio perfil institucional." (Der. Adtivo Laboral, Dr. Diego Younes Moreno, pág. 76)
En el Sector Salud.
Normatividad que se destaca
El decreto 1485 de 1994, "Por el cual se regula la organización y funcionamiento de las entidades promotoras de salud y la protección al usuario en el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud", consagra :
" ART. 1º-Ámbito de aplicación. El presente decreto tiene por objeto regular el régimen de organización y funcionamiento de las entidades promotoras de salud que se autoricen como tales en el sistema de seguridad social en salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica y su área geográfica de operación dentro del territorio nacional.
Cada una de las distintas categorías de entidades autorizadas por la ley para actuar como entidades promotoras de salud deberán cumplir con las disposiciones propias de su régimen jurídico, además de las normas contenidas en el presente decreto. ...
ART. 3º-Obtención del certificado de funcionamiento. Para la obtención del certificado de funcionamiento se deberán tener en cuenta las siguientes reglas: ...
5. ...
Las cajas, fondos, entidades o empresas de previsión y seguridad social del sector público, se regirán por lo previsto en el estatuto orgánico del sistema general de seguridad social en salud.
...
PAR.-La organización y el funcionamiento de los servicios de salud a cargo de las entidades promotoras de salud estarán sujetos a las disposiciones del estatuto orgánico del sistema general de seguridad social en salud y sus normas reglamentarias." (negrilla de la Sala)
La ley 100 de 1993, que crea el sistema el sistema de seguridad social integral, al referirse al sistema de seguridad socual en salud, consagra :
"Art. 152. Objeto. La presente ley establece el sistema general de seguridad social en salud, desarrolla los fundamentos que lo rigen, determina su dirección, organización y funcionamiento, sus normas administrativas, financieras y de control y las obligaciones que se derivan de su aplicación.
Los objetivos del sistema general de seguridad social en salud son regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los niveles de atención.
Las competencias para prestación pública de los servicios de salud y la organización de la atención en salud en los aspectos no cobijados en la presente ley se regirán por las disposiciones legales vigentes, en especial por la ley 10 de 1990 y la ley 60 de 1993. ..." (negrilla y subraya la Sala)
Viendo que este estatuto no regula la concerniente a manuales de funciones es del caso remitirnos a la ley 10 de 1990 tal como el mismo lo ordena.
La ley 10 de 1990, "Por la cual se organiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.", al ser objeto de reglamentación, entre otros decretos, por el 1335/90, :
El Decreto 1335 de 1990 "por el cual se expide parcialmente el Manual General de Funciones y Requisitos del Subsector Oficial del Sector Salud " y que en últimas era la norma reguladora del caso de autos, establece:
Art. 5. Contenido de los Manuales Específicos de Funciones y Requisitos.
El Manual Específico de Funciones y Requisitos de cada organismo deberá contener como mínimo la descripción de los empleos agrupados por dependencia, con indicación de:
Denominación de cargo;
Código;
Dependencia a la cual pertenece el cargo;
Naturaleza de las funciones;
Funciones;
Requisitos mínimos exigidos para su desempeño, y
Equivalencias para los requisitos mínimos exigidos para el desempeño del cargo, cuando ello fuere necesario...."
Art. 6. Asistencia Técnica.
Corresponde a la Dirección Seccional de Salud las funciones de capacitación, asistencia técnica, vigilancia y control del proceso de elaboración del manual específico de funciones y requisitos en los organismos comprendidos en el presente decreto.
Compete al Ministerio de Salud orientar y dirigir a las Direcciones Seccionales de Salud en el cumplimiento de las funciones atribuidas en el inciso anterior."
Art. 7. Expedición y aprobación de los Manuales Específicos de Funciones y Requisitos.
Previo concepto técnico favorable del Ministerio de Salud, las respectivas Juntas Directivas de las entidades de salud expedirán mediante acto administrativo los correspondientes Manuales Específicos de Funciones y Requisitos."
Art. 20. Define el Manual General de Funciones y Requisitos que él mismo establece como "un instrumento técnico para la administración de personal, que constituye el marco general de referencia para la elaboración de los manuales específicos en los diferentes organismos del Subsector Oficial del Sector Salud de las entidades territoriales y sus entes descentralizados"
Art. 70. Expedición y aprobación de los Manuales Específicos de Funciones y Requisitos. Previo concepto técnico favorable del Ministerio de Salud, las respectivas Juntas Directivas de las entidades de salud expedirán mediante acto administrativo los correspondientes Manuales Específicos de Funciones y Requisitos." (Se subraya).
Según esta última normatividad, en parte transcrita, como ya se dijo, se encontraba vigente a la fecha de expedición del acto acusado fue quebrantada en el artículo 7º en tanto determinó que "las respectivas Juntas Directivas de las entidades de salud expedirán mediante acto administrativo los correspondientes Manuales Específicos de Funciones y Requisitos.", al ser expedido por el Gerente de la promotora de Salud "CONVIDA".
Igualmente se quebrantó este mismo precepto en cuanto exige para la expedición del Manual Específico de Funciones y Requisitos el "Previo concepto técnico favorable del Ministerio de Salud", el cual fue omitido en la expedición del acto demandado.
Además de las anteriores violaciones se reitera que tampoco se solicitó la asistencia técnica, vigilancia y control del proceso de elaboración del manual específico de funciones y requisitos a la Dirección Seccional de Salud, de conformidad con el art. 6º ibídem..
En estas condiciones, la sentencia materia del presente recurso que declaró la nulidad del acto acusado amerita confirmación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
CONFIRMASE la sentencia de 16 de septiembre de 1999, proferida por la Subsección "D" de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso No. 40624, instaurado por José Antonio Galán Gómez contra la Entidad Promotora de Salud CONVIDA, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución No. 0004 de 19 de enero de 1996.
Cópiese, notifíquese y publíquese en los anales del Consejo de Estado. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior decisión la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada en la fecha precitada.
TARSICIO CÁCERES TORO JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
WILLIAM MORENO MORENO
Secretario ad hoc
