HOSPITAL MILITAR CENTRAL - Naturaleza jurídica / REGIMEN SALARIAL - Funcionarios al servicio del Hospital Militar Central / NIVELACION SALARIAL - No reconocimiento porque el demandante no probó que el cumplimiento de sus funciones resulta equiparable a la de otro funcionario remunerado con mayor salario / DERECHO A LA IGUALDAD - No vulneración / NIVELACION SALARIAL EN EL HOSPITAL MILITAR CENTRAL - No reconocimiento. El actor no demostró que el cargo tiene funciones idénticas, ni se evidenció que tuviera mejor derecho respecto del cargo al que solicita ser nivelado
En primer lugar conviene precisar que de conformidad con la ley 352 del 17 de enero de 1997 que derogó el decreto 1301 de 1994, “Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional” se dispuso la supresión del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, así como la creación del Hospital Militar Central como un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa. Así mismo, dicha normatividad estableció que las personas vinculadas al Hospital Militar Central tendrían el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales, y que aquellas que laboraban al servicio de la Unidad Prestadora de Servicios Hospital Militar Central, debían ser incorporadas al establecimiento público del orden nacional previsto en el citado artículo 40, es decir, al Hospital Militar Central. Así las cosas, dada la naturaleza jurídica de la Institución demandada, como establecimiento público del orden nacional, es evidente que en el caso bajo se examen se carece de normatividad que defina y reglamente la nivelación salarial en el Hospital Militar Central, como entidad integrante del Sistema de Salud y Seguridad Social del orden nacional, pues las normas invocadas por el demandante no definen o precisan la situación planteada: por una parte, los decretos 1792 y 1795 de 2000 invocados en la demanda no definen la nivelación salarial, y por otra, el decreto 031 del 10 de enero de 1997 expedido por el Gobierno Nacional no puede ser aplicable a este caso, porque el Hospital Militar Central es una entidad adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa; y en cuanto a la ley 194 de 1997, está dirigida exclusivamente a los organismos del Sistema de Salud y Seguridad Social en los entes territoriales, por lo que tampoco se puede aplicar respecto de la entidad demandada. Quien pretenda la nivelación salarial atendiendo a que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar la identidad de funciones pues sólo la diferencia real en las funciones que la entidad demande o exija del funcionario fundamenta la diferencia salarial. Por eso en los manuales de funciones se consagran, de acuerdo con las necesidades específicas de la entidad, los deberes de carácter legal que tiene cada funcionario en el cumplimiento del objeto de la entidad a la que presta sus servicios. Resulta evidente que el demandante fue incorporado a la planta de la entidad en el cargo de Supervisor 5105-10, luego de que venía ocupando el de Operario Calificado 53007, lo que implica una condición salarial superior. No obstante, reclama su nivelación al cargo de técnico operativo, código 4080, grado 11. El cargo de quebrantamiento del derecho a la igualdad no es de recibo para la Sala, pues el demandante no demostró su afirmación, allegando por ejemplo el manual de funciones del empleo de técnico 4080-11, con el que se hubiese podido precisar la imputación hecha, a pesar de que, de acuerdo con el artículo 177 del C. De P.C., le correspondía la carga de la prueba. En efecto, no obra prueba alguna en el plenario que permita establecer que el cargo al que se pretende la nivelación salarial tiene funciones idénticas o siquiera similares a las realizadas por el actor en su actual empleo, entre otras cosas, por la carencia del Manual de Funciones que permita homologar las funciones de uno y otro empleo en orden a la nivelación pretendida ni se evidenció que el actor tuviera mejor derecho respecto del cargo al que solicita ser nivelado.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"
Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA
Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil siete (2007).
Radicación número: 25000-23-25-000-2001-11500-01(1863-04)
Actor: MIGUEL ANTONIO GUEVARA RODRIGUEZ
Demandado: HOSPITAL MILITAR CENTRAL
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, Subsección Tercera, en el proceso promovido por MIGUEL ANTONIO GUEVARA RODRÍGUEZ, contra el Hospital Militar Central.
ANTECEDENTES
Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el señor MIGUEL ANTONIO GUEVARA RODRIGUEZ solicitó al Tribunal declarar la nulidad del oficio No. 4920 del 11 de julio de 2001 expedido por la entidad demandada, en cuanto le mantiene la asignación salarial determinada para el código 5105 grado 10 del nivel asistencial, y la que le corresponde por las funciones desempeñadas debe ser la asignada al código 4080 grado 11 del nivel técnico.
Como consecuencia de la anterior declaración, pidió condenar al Hospital Militar a reconocerle y pagarle la diferencia salarial más la incidencia prestacional asignadas entre el código 5105 grado 10 del nivel asistencial y la que le corresponde por las funciones desempeñadas que equivalen al código 4080 grado 11 del nivel técnico, de conformidad con los decretos 031 de 1997, 040 de 1998, 035 de 1999 y sentencia C-1433/00 de la Corte Constitucional. Así mismo que se le reconozca y pague el valor de los intereses comerciales y moratorios según lo estipulado en el artículo 177 del C.C.A.
Manifiesta que mediante el decreto 04 del 2 de enero de 1998 se aprobó el Acuerdo 007 de la Junta Directiva del Hospital Militar Central, por el cual se establece la planta de personal de dicho Hospital, donde se determinó el número de cargos, el código y grado salarial para realizar la asignación de cargos e incorporación de los servidores públicos provenientes del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares al Hospital Militar Central, por lo que se niveló a más del 70% de los trabajadores del Hospital Militar que se encontraban por debajo del promedio salarial de los demás trabajadores del sector de la salud, con excepción de un grupo de trabajadores que prestan sus servicios en las áreas de ingeniería y ascensorista donde él se encontraba, que fue discriminado.
Agrega que las funciones que desempeña corresponden a las del nivel técnico y no al nivel asistencial; que es beneficiario del régimen prestacional consagrado en el decreto 2701 de 1988 que no respetó la entidad demandada, pues con el acto administrativo acusado desconoce el mayor impacto sobre sus prestaciones sociales si le pagara el salario que le corresponde por las funciones que realmente desempeña; que se le está discriminando al recibir un salario y prestaciones sociales inferiores a las que reciben los demás trabajadores que prestan sus servicios en la misma área de trabajo, en las mismas condiciones de tiempo y eficiencia dentro del Hospital Militar Central.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO SOBRE SU VIOLACIÓN
Cita como violados los artículos 4°, 13, 25, 39, 53, 55 y 90 de la Constitución Política; 85 del C.C.A.; decretos 031 y 194 de 1997; decreto ley 2701 de 1988; decreto ley 1301 de 1994; ley 352 de 1997; decretos 1792 y 1795 de 2000.
Sostiene que con la expedición de los actos acusados se violan las normas anteriores, pues está prestando un servicio al Hospital demandado en un cargo cuya remuneración es superior a la que tiene asignada de acuerdo con el código y grado en el que se encuentra clasificado; que está sometido a una situación de indignidad e injusticia, en la medida en que no recibe un salario proporcional a la cantidad y calidad de trabajo que desempeña; que así mismo, se le desconoce el derecho de asociación sindical y la concertación que se llevó a cabo entre la organización sindical “Asemil” y el Hospital Militar, que conllevaron a que el 70% de los servidores públicos de la institución que tenían salarios diversos con las mismas funciones, fueran nivelados.
Por su parte, la entidad demandada se opone a todas las pretensiones de la demanda.
Alega que de conformidad con el concepto técnico del Departamento Administrativo de la Función Pública, se determinó que no era posible la nivelación del actor por cuanto su cargo no estaba contemplado en el decreto 194 de 1997 y por no haber encontrado equivalencia alguna que permitiera ubicarlo dentro de los cargos y asignaciones contemplados en esta norma.
Agrega que cualquier movimiento de personal se debe realizar por concurso de méritos y no por considerar el servidor público que le asiste derecho a ubicarse en un determinado cargo que figure en la planta de personal.
Propone como excepciones la falta de causa, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido; prescripción y caducidad de la acción.
LA SENTENCIA
El Tribunal declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y denegó las súplicas de la demanda (fls. 113-125 cdno. Ppa.).
Indica que de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, se establece que el actor presta sus servicios al Hospital demandado en el cargo de Supervisor código 5105 grado 10, ejerciendo funciones de Ayudante de Mecánica y que solicitó el reconocimiento y pago de la nivelación salarial por considerar que ejerce funciones similares a las asignadas al cargo del nivel técnico con código 4080 grado 11, petición que le fue negada por cuanto al parecer las funciones que él realiza y las del cargo pretendido no permitieron que se efectuara dicha nivelación.
Indica que de acuerdo con lo estatuido en el artículo 177 del C.P.C. y por aplicación del artículo 267 del C.C.A., le corresponde al demandante probar el supuesto de hecho de que las funciones del cargo al cual aspira se le haga la nivelación salarial, son similares o iguales a las que ejerce en la actualidad y eso no sucedió en el sub lite, así como tampoco se evidenció que tuviera un mejor derecho respecto del cargo al cual solicita ser nivelado.
LA APELACIÓN
La parte actora pide que se condene al Hospital Militar a nivelar sus salarios en los términos señalados en las pretensiones de la demanda (fls. 136-150 cdno. Ppal.).
Reitera los planteamientos esbozados en la demanda e insiste en que al incorporársele al Hospital Militar como consecuencia de la liquidación del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares con un salario inferior al que realmente le correspondía, perdió los derechos salariales y prestacionales adquiridos.
Indica que su nivelación salarial fue producto de un acuerdo de concertación en el que la demandada lo aceptó, como institución prestadora de los servicios de salud de las Fuerzas Militares, así como del Ministerio de Defensa que así lo acordó; que la concertación se instrumentalizó mediante decretos expedidos por el Gobierno Nacional que posteriormente desconoció la entidad demandada. Transcribe luego senda jurisprudencia relacionada con la litis.
CONSIDERACIONES
El asunto se contrae a examinar la legalidad del Oficio No. 4920 del 11 de julio de 2001, suscrito por el Director del Hospital Militar Central, el Jefe de la División Gestión de Recursos Humanos y el Jefe del Area Administración de Personal, que denegó la solicitud elevada por el actor de reconocimiento y pago de las diferencias salariales a que cree tener derecho (Fls. 2-4 cdno. Ppal.).
Para ello se debe establecer si el Hospital Militar Central le ha dado un tratamiento discriminatorio al demandante, quien manifiesta que a pesar de ser Supervisor código 5105 grado 10, cumple iguales funciones a las del cargo de Técnico código 4080 grado 11, por lo que considera que tiene derecho a que le otorgue la nivelación y las diferencias salariales respecto de este empleo.
En primer lugar conviene precisar que de conformidad con la ley 352 del 17 de enero de 1997 que derogó el decreto 1301 de 1994, “Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional” se dispuso la supresión del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, así como la creación del Hospital Militar Central como un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa:
“ARTÍCULO 40. NATURALEZA JURÍDICA. A partir de la presente Ley, la Unidad Prestadora de Servicios Hospital Militar Central se organizará como un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, que se denominará Hospital Militar Central, con domicilio en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C.
…
ARTÍCULO 53. SUPRESIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS. Ordénase la supresión y liquidación de los establecimientos públicos denominados Instituto de Salud de las Fuerzas Militares e Instituto para la Seguridad Social y bienestar de la Policía Nacional, creados mediante el Decreto 1301 del 22 de junio de 1994 y la Ley 62 del 12 de agosto de 1993, respectivamente, dentro de un plazo máximo de un año, contado a partir de la vigencia de la presente ley.
PARÁGRAFO 1o. Los institutos seguirán cumpliendo sus respectivas funciones hasta tanto las Fuerzas Militares y la Policía Nacional puedan asumir plenamente las funciones asignadas en el título I. Las actividades, estructura y planta de personal de los institutos se irán reduciendo progresivamente hasta desaparecer en el momento en que finalice su liquidación, garantizando la continuidad de la vinculación del personal en los términos del artículo siguiente.
PARÁGRAFO 2o. Durante el proceso de liquidación se aplicarán a los institutos en liquidación las normas contractuales, presupuestales y de personal propias de los establecimientos públicos.
Así mismo, dicha normatividad estableció que las personas vinculadas al Hospital Militar Central tendrían el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales, y que aquellas que laboraban al servicio de la Unidad Prestadora de Servicios Hospital Militar Central, debían ser incorporadas al establecimiento público del orden nacional previsto en el citado artículo 40, es decir, al Hospital Militar Central:
“ARTICULO 46. REGIMEN DE PERSONAL. Las personas vinculadas al Hospital Militar Central tendrán el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales conforme a las normas vigentes, aunque en materia salarial y prestacional deberán regirse por el régimen especial establecido por el Gobierno Nacional.
…
ARTÍCULO 54. PERSONAL. Los empleados públicos y trabajadores oficiales que actualmente prestan sus servicios en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y en el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, se incorporarán a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional o de la Policía Nacional, según sea el caso, conforme a la reglamentación especial que al respecto expida el Gobierno Nacional, garantizando los derechos adquiridos y sin tener que presentar o cumplir ningún requisito adicional.
PARÁGRAFO 1o. Inicialmente, las personas incorporadas continuarán prestando sus servicios en las mismas unidades y establecimientos en que laboraban antes de la expedición de la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. El personal que actualmente presta sus servicios en la unidad prestadora de servicios Hospital Militar Central, se incorporará al establecimiento público de orden nacional, previsto en el artículo 40 de la presente ley.”
Ahora bien, como el Gobierno nacional no ha expedido régimen especial en materia de salarios para los funcionarios al servicios de la entidad, se les aplican las normas generales que regulan la materia, tales como las contenidas en el decreto 1042 de 1978 aplicable a los empleos del sector central y descentralizado del orden nacional.
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil manifestó mediante concepto del 9 de marzo de 2000, M.P. dr. Flavio Rodríguez Arce, lo siguiente:
“Así las cosas, mientras se expide por el Gobierno Nacional el régimen especial en materia salarial para los empleados públicos y trabajadores oficiales vinculados al Hospital Militar, conforme el mandato del artículo 46 de la ley 352 de 1997, debe acudirse a la aplicación de las normas generales que regulan el asunto de la consulta, esto es, el decreto 1042 de 1978, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias por la ley 5ª. De 1978, aplicable a los empleos del sector central y descentralizado del orden nacional”
Así las cosas, dada la naturaleza jurídica de la Institución demandada, como establecimiento público del orden nacional, es evidente que en el caso bajo se examen se carece de normatividad que defina y reglamente la nivelación salarial en el Hospital Militar Central, como entidad integrante del Sistema de Salud y Seguridad Social del orden nacional, pues las normas invocadas por el demandante no definen o precisan la situación planteada: por una parte, los decretos 1792 y 1795 de 2000 invocados en la demanda no definen la nivelación salarial, y por otra, el decreto 031 del 10 de enero de 1997 expedido por el Gobierno Nacional no puede ser aplicable a este caso, porque el Hospital Militar Central es una entidad adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa; y en cuanto a la ley 194 de 1997, está dirigida exclusivamente a los organismos del Sistema de Salud y Seguridad Social en los entes territoriales, por lo que tampoco se puede aplicar respecto de la entidad demandada.
Ahora bien, en relación con el argumento de la demanda según el cual el Hospital Militar dio tratamiento discriminatorio al demandante, quien afirma que cumple iguales funciones a las del cargo con el que pretende nivelación, de técnico operativo, código 4080, grado 11, dirá la Sala que no tiene vocación de prosperidad, por las siguientes razones:
Quien pretenda la nivelación salarial atendiendo a que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar la identidad de funciones pues sólo la diferencia real en las funciones que la entidad demande o exija del funcionario fundamenta la diferencia salarial. Por eso en los manuales de funciones se consagran, de acuerdo con las necesidades específicas de la entidad, los deberes de carácter legal que tiene cada funcionario en el cumplimiento del objeto de la entidad a la que presta sus servicios.
El manual de funciones debe contener de manera expresa y específica, el aporte que el empleado debe realizar para el cumplimiento de tal objetivo, siendo este el parámetro que define concretamente las funciones que el empleado debe realizar. Por ello, no puede existir empleo público que carezca de funciones específicas y tampoco puede la administración exigir el cumplimiento de funciones diferentes a las señaladas en las normas reglamentarias de carácter funcional.
Con fundamento en lo anterior, la Sala observa que el actor fue nombrado como Ayudante Almacén V mediante resolución No. 499 del 19 de octubre de 1977, en la modalidad de tiempo completo (fl. 46 cdno. 3°); que posteriormente se le designó como operario 6030-02 por medio de resolución No. 212 del 20 de abril de 1979 (fl. 47 ibídem) y luego por medio de la resolución No. 002 del 2 de enero de 1990 se le nombró como operario (fl. 48 ib.); que según resolución No. 423 del 13 de mayo de 1994, fue incorporado a la planta de personal como operario calificado código 5300 grado 07 (fl. 49 ib.) y luego se le incorporó a la planta global del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares como operario calificado 53007 (fl. 50 ib.).
Así mismo, si bien no figura en el expediente copia de la resolución de incorporación que se le hizo al actor en la planta global del Hospital Militar Central, lo cierto es que ésta se deduce claramente no sólo de lo dispuesto en el ya citado art. 54 de la ley 352 de 1997, sino del contenido de la constancia obrante a folios 84 y 85 cdno. ppal., según la cual el Director de esta Institución certifica que el demandante ingresó el 1° de noviembre de 1977 y que a los meses de octubre de 1997 y enero de 1998 ocupaba el cargo de supervisor 5105-10, la que a su vez concuerda con el decreto No. 04 del 2 de enero de 1998 que estableció la planta de personal del Hospital Militar y creó 51 empleos de supervisor 5105-10, los cuales serían incorporados dentro de los 30 días siguientes a la publicación de la norma (fls 19 y 20 cdno. Ppal.).
En consecuencia, resulta evidente que el demandante fue incorporado a la planta de la entidad en el cargo de Supervisor 5105-10, luego de que venía ocupando el de Operario Calificado 53007, lo que implica una condición salarial superior. No obstante, reclama su nivelación al cargo de técnico operativo, código 4080, grado 11.
Como bien lo manifiesta la entidad demandada, cualquier movimiento interno debe realizarse por concurso de méritos (ascenso, promoción y provisión) y no por considerar el funcionario que le asiste el derecho a ubicarse en un determinado cargo que figure en la planta de personal.
Como el actor alega quebrantamiento del derecho a la igualdad, valga decir que este principio fundamental se predica de aquellos funcionarios que se encuentran en idénticas circunstancias laborales, conforme a las funciones asignadas a cada empleo.
El cargo de quebrantamiento del derecho a la igualdad no es de recibo para la Sala, pues el demandante no demostró su afirmación, allegando por ejemplo el manual de funciones del empleo de técnico 4080-11, con el que se hubiese podido precisar la imputación hecha, a pesar de que, de acuerdo con el artículo 177 del C. De P.C., le correspondía la carga de la prueba.
En efecto, no obra prueba alguna en el plenario que permita establecer que el cargo al que se pretende la nivelación salarial tiene funciones idénticas o siquiera similares a las realizadas por el actor en su actual empleo, entre otras cosas, por la carencia del Manual de Funciones que permita homologar las funciones de uno y otro empleo en orden a la nivelación pretendida ni se evidenció que el actor tuviera mejor derecho respecto del cargo al que solicita ser nivelado.
No habiendo demostrado el demandante el derecho a la nivelación del cargo que ocupa como Supervisor, Código 5105, grado 10, con el de técnico, código 4080, grado 11, y no habiéndose acreditado el quebrantamiento de la normatividad invocada ni de los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al trabajo, al principio universal de “a trabajo igual salario igual” y a la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades legales, la sentencia proferida por el a quo amerita ser confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
CONFIRMASE la sentencia del veintisiete (27) de noviembre de dos mil tres (2003) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, Subsección Tercera, dentro del proceso promovido por MIGUEL ANTONIO GUEVARA RODRÍGUEZ contra El Hospital Militar Central.
Reconócese a Alejandro Molina Castro como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 157 del cdno. Ppal.
Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-
ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO
JAIME MORENO GARCÍA
