ROTULOS DE ENVASES Y EMPAQUES - Requisitos mínimos; número de registro sanitario; excepciones por tamaño o naturaleza de las unidades / AZUCAR RIKESA - Cumplimiento de requisitos de rotulado

Corresponde a la Sala determinar si la muestra física allegada por el actor del sobre individual de «AZÚCAR RIKESA 100% NATURAL» en presentación de cinco (5) gramos, y que se comercializa por bultos de diez (10) bolsas de doscientos (200) sobres, cumple con los requisitos de rotulación obligatorios, establecidos en la NTC 512-1. El actor censura la inobservancia del rotulado obligatorio en los sobres individuales del producto. Por tanto, la Sala examinará los requisitos del rotulado del sobre individual, según las normas pertinentes. Mediante Resolución 2387 de 1999 (12 de agosto) el Ministerio de Salud oficializó la NTC 512-1, cuyo numeral 3º establece como requisitos mínimos para los rótulos de los envases o empaques en que se expenden productos alimenticios para consumo humano y para hostelería, los siguientes: nombre del alimento, lista de ingredientes, contenido neto y masa escurrida, nombre y dirección del fabricante o envasador, país de origen, identificación del lote, marcado de la fecha, instrucciones para conservación, e instrucciones para el uso. El numeral 4º ibidem dispone que el rótulo debe contener obligatoriamente los requisitos adicionales: (i.) el número del registro sanitario expedido por el INVIMA, y (ii.) cualquier alimento que haya sido tratado con radiación ionizante deberá advertirlo por escrito. Observa la Sala que el sobre de «AZÚCAR RIKESA 100% NATURAL» allegado por el actor, contiene el número del registro sanitario (RSAD 16112201) otorgado por el INVIMA por Resolución 2001291225 de 20 de agosto de 2001. El hecho de que el sobre individual de «AZÚCAR RIKEZA 100% NATURAL» no contenga toda la información establecida en el numeral 3º de la NTC 512-1 no constituye incumplimiento de esta norma, pues debe tenerse en cuenta que el numeral 5º ibidem establece una excepción consistente en que los productos que por su naturaleza o por el tamaño de las unidades en que se expendan, no puedan llevar rótulo en el envase, o cuando lo lleven no pueda contener todos los requisitos establecidos en los numerales anteriores, lo llevarán en el empaque contentivo de dichas unidades. En efecto, el tamaño del sobre individual de cinco (5) gramos, aproximadamente de cinco (5) cm², resulta insuficiente para contener las menciones requeridas en el numeral 3º de la NTC 512-1, aunque si contiene el número de registro sanitario (RSAD 16112201) requerido en el numeral 4º ibidem.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Exp. AP-2004-00531. Actor Jhon Freddy Bustos Lombana. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-26-000-2004-00830-01(AP)

Actor: JOHN FREDDY BUSTOS LOMBANA

Demandado: INVIMA

Referencia: ACCION POPULAR

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 17 de febrero de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección 3 – Subsección “A”) declaró no probadas las excepciones de «Improcedencia de la acción popular» y «Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva», propuestas por los apoderados del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –INVIMA y la Alcaldía Mayor de Bogotá y negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

El 19 de abril de 2004, JOHN FREDDY BUSTOS LOMBANA instauró acción popular contra el INVIMA, para reclamar protección a los derechos a la seguridad y salubridad públicas, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a los derechos de los consumidores y usuarios.

1.1. Hechos

El actor los planteó así:

En el mercado nacional se comercializan diferentes tipos de azúcar de caña, de remolacha azucarera en estado sólido, en bruto sin aromatizar ni colorear, azúcar crudo, azúcar blanco y azúcar blanco especial. Algunos se producen en el país y otros son importados.

INVIMA debe otorgar permiso sanitario para la importación y comercialización en el territorio nacional del producto, por tratarse de alimentos envasados para el consumo humano.

Los empaques de «AZÚCAR RIKESA 100% NATURAL» omiten incluir la siguiente información, exigida por el numeral 3º de la Norma Técnica Colombiana 512-1, la cual debe aparecer en el rótulo, con caracteres claros, bien visibles, indelebles y fáciles de leer por el consumidor en circunstancias de compra y uso, en lugar prominente y en el mismo campo de visión:

1. Fecha de fabricación, de envasado, de duración mínima y límite de utilización.
2. Identificación del lote.
3. Masa escurrida en unidades del Sistema Internacional.
4. Existencia o no de aditivos alimentarios.
5. Ingredientes y/o lista de cada uno de ellos.
6. Existencia o no de coadyuvantes de elaboración.
7. Nombre y dirección del fabricante o envasador.
8. Junto al nombre del alimento, en forma legible a visión normal, las palabras o frases adicionales necesarias para evitar que se induzca a error o engaño al consumidor con respecto a la naturaleza y estado físico auténticos del alimento.
9. Condiciones especiales para la conservación del alimento.
10. Número del registro sanitario expedido por la autoridad sanitaria competente.
11. Si se trata o no de un producto irradiado.
12. Designaciones de calidad.
13. Declaración de nutrientes y/o información nutricional.

1.2. Pretensiones

El actor solicita las siguientes declaraciones y condenas:

Que se ordene al INVIMA iniciar todos los trámites y acciones tendientes a establecer quién es el fabricante del producto y a sancionar la infracción de las normas sanitarias o retirarlo del mercado.

1. Se fije a favor del accionante, a título de incentivo previsto legalmente.

2. LA CONTESTACIÓN

2.1. La apoderada del INVIMA propuso la excepción que denominó «improcedencia de la acción» por no existir amenaza o daño a los derechos colectivos invocados por el actor.

Sostuvo que al conceder el registro sanitario RSAD 16112201 al producto «AZÚCAR RIKESA 100% NATURAL» ejerció su función de vigilancia y control previo, concomitante y posterior sobre el producto y su fabricante Distribuidora Medina Koper Ltda. como lo establecen los Decretos 3075 de 1997 y 612 de 2000, por los cuales se reglamentan los registros sanitarios.

Manifestó que «AZÚCAR RIKESA 100% NATURAL» cumplió con las condiciones de rotulado en el empaque establecido en la Norma Técnica Colombiana (NTC) 512-1.

2.2.  El apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá propuso la excepción «falta de legitimación en la causa por pasiva» por considerar que compete al INVIMA ejercer las funciones de vigilancia y control en materia de alimentos.

Sostuvo que las pretensiones de la demanda carecen de fundamento jurídico y fáctico, pues el actor no probó el perjuicio o amenaza a los derechos colectivos causados por acción u omisión de la Administración.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

Tuvo lugar el 1º de julio de 2004 con asistencia del Representante Legal de Distribuidora Medina Koper Ltda., la apoderada del INVIMA, y el Delegado del Ministerio Público, la cual se declaró fallida por inasistencia del actor.

4. PRUEBAS

El actor allegó con la demanda:

Dos (2) empaque del producto «AZÚCAR RIKESA 100% NATURAL»

Copia de la Resolución 2001291225 de 20 de agosto de 200, por la cual INVIMA concedió el registro sanitario RSAD 16112201 al producto «AZÚCAR RIKEZA», fabricado por Distribuidora Medina Hoper Ltda.

Certificado de constitución y representación legal de la Distribuidora Medina Hoper Ltda. expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá

Copias de noticias de prensa, publicadas en «El Tiempo» el 11 de junio de 200, que anuncian el decomiso de alimentos por no reunir condiciones higiénicas y sanitarias para su comercialización.

Copia de la Resolución 238 (12 de agosto de 1999) expedida por el Ministerio de Salud, «por la cual se oficializa la Norma Técnica Colombiana 512-1».

La Resolución 16568 (5 de agosto de 2002) expedida por el INVIM, mediante la cual «se establecen los requisitos sanitarios para la aprobación de las licencias y registros de importación del azúcar de caña o de remolacha azucarera en estado sólido, en bruto sin aromatizar ni colorear que comprende (azúcar crudo, azúcar blanco especial) y los demás azúcares que comprenden (azúcar de caña o de remolacha azucarera refinado).»    

Copia de la Norma Técnica Colombiana NTC 512-, expedida por el ICONTE, por la cual se establecen los requisitos de los rótulos de los envases o empaques en que se expenden los productos alimenticios para consumo humano y para hostelería.

Copia de la Norma Técnica Colombiana NTC 512-, por la cual se establecen las condiciones y requisitos que debe cumplir el rotulado nutricional de los alimentos envasados que se comercialicen en el territorio nacional.

Copia de la Norma Técnica Colombiana NTC 208, por la cual se establecen los requisitos a que debe someterse el azúcar comercialmente denominado «azúcar blanco especial».

Copia de la Norma Técnica Colombiana NTC 61, por la cual se establecen los requisitos que debe cumplir el azúcar comercialmente denominado «azúcar blanco».

1. LA SENTENCIA APELADA

1. El Tribunal declaró no probadas las excepciones propuestas por las demandadas y negó las pretensiones de la demanda.
2. Sostuvo que la denominada excepción de «improcedencia de la acción» no es propiamente una excepción propiamente, pues controvierte las razones jurídicas de la demanda.
3. Consideró impróspera la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» propuesta por la Alcaldía Mayor de Bogotá, pues según lo dispuesto en el Decreto 3075 de 1997, a la Secretaría de Salud le compete ejercer el control y vigilancia en materia sanitaria.
4. El Tribunal desestimó las pretensiones de la demanda, por no hallar demostrado que las demandadas hubiesen incurrido en acción u omisión que vulnere o ponga en peligro derechos o intereses colectivos.
5. Las pruebas demuestran que Distribuidora Medina Koper Ltda., fabricante de «AZÚCAR RIKESA 100% NATURAL» acreditó ante el INVIMA y/o la Secretaría de Salud el cumplimiento de las normas sanitarias (Ley 9ª de 1979 y sus Decretos Reglamentarios 3075 de 1997 y 612 de 2000) y en tal virtud se le concedió el registro sanitario RSAD 16112201 por el término de 10 años para su comercialización y distribución en el territorio nacional.
6. Finalmente, el a quo condenó en costas al actor por configurarse los presupuestos de la actuación temeraria, al carecer la demanda de fundamento por no ser ciertos los supuestos de hecho en que se fundó.

1. LA IMPUGNACIÓN

El actor sostuvo que la NTC 512-1 debe estudiarse en conjunto con las pruebas allegadas al proceso.

Manifestó que el INVIMA no demostró haber ejercido sus funciones de vigilancia y control. Tampoco ha sancionado la inobservancia de la Resolución 2387 de 12 de agosto de 1999 por parte del fabricante del producto, ni ha retirado este del mercado colombiano.

IV. CONSIDERACIONES

El artículo 88 CP dispone:

«La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella...»

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así:

«Los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».

Pretende el actor que se prohíba la comercialización del producto «AZÚCAR RIKESA 100% NATURAL», por considerar que los empaques no consignan la información de la NTC 2740, relativa al nombre y dirección del fabricante, información nutricional, registro sanitario, fechas de elaboración y vencimiento, entre otros, lo que a su juicio, amenaza los derechos colectivos a la seguridad, la salubridad públicas y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, contemplados en los literales g) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante la acción popular.

Por su parte el artículo 78 ibidem establece:

«Articulo 78. La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización.

Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.

… .»

Ahora bien, el Decreto 3466 de 1982 «por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones», dispone en el artículo 14 lo siguiente:

«Artículo 14.- Toda información que se dé al consumidor acerca de los componentes y propiedades de los bienes y servicios que se ofrezcan al público deberá ser veraz y suficiente. Están prohibidas, por lo tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no corresponda a la realidad, así como las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la naturaleza, el origen, el modo de fabricación, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las características, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los bienes o servicios ofrecidos.»

El caso concreto

Corresponde a la Sala determinar si la muestra física allegada por el actor del sobre individual de «AZÚCAR RIKESA 100% NATURAL» en presentación de cinco (5) gramos, y que se comercializa por bultos de diez (10) bolsas de doscientos (200) sobres, cumple con los requisitos de rotulación obligatorios, establecidos en la NTC 512-1.

El actor censura la inobservancia del rotulado obligatorio en los sobres individuales del producto. Por tanto, la Sala examinará los requisitos del rotulado del sobre individual, según las normas pertinentes.

Mediante Resolución 2387 de 1999 (12 de agosto) el Ministerio de Salud oficializó la NTC 512-1, cuyo numeral 3º establece como requisitos mínimos para los rótulos de los envases o empaques en que se expenden productos alimenticios para consumo humano y para hostelería, los siguientes: nombre del alimento, lista de ingredientes, contenido neto y masa escurrida, nombre y dirección del fabricante o envasador, país de origen, identificación del lote, marcado de la fecha, instrucciones para conservación, e instrucciones para el uso.

El numeral 4º ibidem dispone que el rótulo debe contener obligatoriamente los requisitos adicionales: (i.) el número del registro sanitario expedido por el INVIMA, y (ii.) cualquier alimento que haya sido tratado con radiación ionizante deberá advertirlo por escrito.

Observa la Sala que el sobre de «AZÚCAR RIKESA 100% NATURAL» allegado por el actor, contiene el número del registro sanitario (RSAD 16112201) otorgado por el INVIMA por Resolución 2001291225 de 20 de agosto de 2001.

El hecho de que el sobre individual de «AZÚCAR RIKEZA 100% NATURAL» no contenga toda la información establecida en el numeral 3º de la NTC 512-1 no constituye incumplimiento de esta norma, pues debe tenerse en cuenta que el numeral 5º ibidem establece una excepción consistente en que los productos que por su naturaleza o por el tamaño de las unidades en que se expendan, no puedan llevar rótulo en el envase, o cuando lo lleven no pueda contener todos los requisitos establecidos en los numerales anteriores, lo llevarán en el empaque contentivo de dichas unidades.

En efecto, el tamaño del sobre individual de cinco (5) gramos, aproximadamente de cinco (5) cm², resulta insuficiente para contener las menciones requeridas en el numeral 3º de la NTC 512-1, aunque si contiene el número de registro sanitario (RSAD 16112201) requerido en el numeral 4º ibidem.

Así lo consideró la Sala al analizar un caso análogo en sentencia de 8 de septiembre de 200 con la siguiente precisión:

«Se pone de presente que las exenciones de los requisitos de rotulado obligatorio enunciadas en el numeral 5 de la NTC 512-1, indican que los productos que por su naturaleza o por el tamaño de las unidades como ocurre en este caso en, que se expendan o suministren, no pueden llevar rótulo en el envase, o cuando lo lleven no pueden contener todas las leyendas señaladas en la norma, lo llevarán en el empaque que contenga dichas unidades.

De lo expuesto se sigue que la información registrada en los empaques de azúcar universal objeto de esta acción, se encuentra acorde con lo dispuesto en el numeral 3.3.7.1 de la Norma Técnica en mención.

De acuerdo con las consideraciones que anteceden, para la Sala es claro que en las anteriores condiciones no puede afirmarse que el producto cuestionado ponga en peligro la salud ni que amenace o vulnere los derechos colectivos invocados en la demanda, no infringió norma sanitaria alguna, así como tampoco las que regulan el rotulado de alimentos, además de que no se puede endilgar responsabilidad alguna a la entidad demandada, como quiera que no ha causado daño a un derecho o interés común con alguna actuación u omisión que les pueda ser atribuida.»

De otro lado, el actor no planteó ninguna censura respecto de los rótulos del bulto o de las bolsas contentivas de los sobres, aparte de que sus reproducciones no permiten detallar las menciones de uno u otras.

Se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F  A  L  L  A  :

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 13 de julio de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO          CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

         Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA   MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN