ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Ineptitud sustantiva de la demanda / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS - Improcedente / ACTOS ADMINISTRATIVOS  DEFINITIVOS / RECHAZO DE CRÉDITOS POR PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE RECLAMACIÓN DE ACREENCIAS - Proceso liquidatorio / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Configuración / SENTENCIA INHIBITORIA

La demandante tomó la póliza No. 0001450 del 12 de febrero de 1996, expedida por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación, para amparar las mercancías que transportaba. En vigencia de la póliza, la actora presentó varias reclamaciones fundadas en la ocurrencia de siete siniestros que consideró amparados por esta (…) El 30 de septiembre de 1998, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali libró mandamiento de pago a favor de la actora y en contra de la Caja por las reclamaciones de unos siniestros no pagados y que afectaban la póliza No. 0001450 (…) El 28 de abril de 2000, el juez de la ejecución ordenó remitir el proceso ejecutivo a la Superintendencia Bancaria de Colombia para que hiciera parte del trámite liquidatorio, al tiempo que canceló las medidas cautelares (…) El 29 de agosto de 2000, la Superintendencia Bancaria de Colombia informó al Juzgado que el proceso ejecutivo en cita fue enviado al liquidador de la Caja (…) El liquidador dispuso que las reclamaciones para el pago de acreencias debía hacerse entre el 25 de febrero y el 24 de abril de 2000, como la demandante presentó la suya el 15 de diciembre de 2000, le fue rechazada por extemporánea (…) De lo anterior se concluye que los actos transcritos son de carácter administrativo, pues el Liquidador decidió de manera definitiva rechazar los créditos reclamados por la demandante y confirmó dicha decisión cuando desató el recurso de reposición, decisiones que regularon la situación jurídica entre la actora y su asegurador (…) Así, la Sala advierte que se pretende la declaratoria de responsabilidad por presuntas acciones y omisiones de las demandadas, que a juicio de la actora determinaron los perjuicios cuya reparación pretende, por lo que promovió acción de reparación directa. Sin embargo, el medio procesal escogido no es el idóneo para la solución de la controversia, tal como pasa a explicarse: (…) la Sala advierte, de acuerdo con las pruebas aportadas al plenario, que la fuente del daño cuya reparación pretende la actora son los actos administrativos que rechazaron sus reclamaciones, por cuanto se constituyeron en factor insalvable que impidió el pago, al decidir, bajo presunción de legalidad, que la reclamante no tenía derecho a percibirlas. En efecto, los hechos de la demanda se fundan en la existencia de un proceso liquidatorio que culminó con decisiones contrarias a los intereses de la accionante. Al tiempo, las pretensiones buscan desestimar los efectos de esas determinaciones administrativas, esto es, los perjuicios que le generaron a la demandante (…) [L]o que debió pretender la demandante fue la anulación de esos actos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no la de reparación directa, para así tener la posibilidad de cuestionar y desvirtuar su legalidad, y abrir paso a la reparación del daño que considera le fue causado (…) En ese orden, la acción intentada resulta improcedente, el origen del daño -se insiste- es unas resoluciones, por lo que debió intentarse la nulidad y restablecimiento del derecho (…) Bajo ese panorama se impone revocar el fallo apelado que negó las pretensiones, para declarar que se trata de decisión inhibitoria por ausencia del presupuesto procesal de demanda en forma por cuanto se ejerció una acción improcedente (…) DECLAR[Ó] probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, [se] INHIBI[Ó] para decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE CAJA DE CRÉDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO S.A – Pago de acreencias / LIQUIDADOR - Funciones

[E]n cuanto al régimen aplicable a las actuaciones del liquidador, el artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece, de una parte, que él ejerce funciones públicas administrativas transitorias y, de otra, que realiza actos propios de la gestión que debe desarrollar en el proceso de liquidación. Las decisiones del liquidador, relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y todas aquellas en las que resuelva crear, modificar o extinguir una situación jurídica son actos administrativos contra los cuales procede el recurso de reposición y son susceptibles de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…) De conformidad con el artículo 294 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero es competencia exclusiva del liquidador adoptar, a través de un acto administrativo, la decisión de aceptar o no las acreencias reclamadas, por lo que denegado el pago mediante decisión revestida de presunción de legalidad, solo su anulación podía abrir lugar al pago, con independencia de la actuación de las demás entidades enjuiciadas.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULOS 294 Y 295

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN PROCEDENTE - Criterios / FUENTE DEL DAÑO

El Código Contencioso Administrativo prevé diferentes mecanismos procesales a los que pueden acudir los administrados con el fin de llevar ante los jueces los conflictos que se suscitan con la Administración, de tal suerte que cuando se pretende la reparación de algún daño corresponde verificar cuál es su fuente (…) Para la determinación de la acción y su procedibilidad, el legislador se valió de un criterio objetivo con el fin de determinar cuál de ellas es la llamada a permitir la solución de una determinada controversia; en atención a dicho criterio se estructuran las particularidades de cada una. En efecto, tal como en forma pacífica lo ha determinado de tiempo atrás la jurisprudencia de la Corporación, es la fuente del daño cuya reparación se pretende la que determina el mecanismo procesal idóneo para llevar ante el juez determinada controversia, elemento que resulta fundamental de cara a las competencias del juzgador frente al asunto puesto a su consideración. Así, cuando un acto administrativo es la fuente del perjuicio porque crea, modifica o extingue una determinada situación jurídica, no cabe duda de que la acción procedente ha de ser aquella que permite al juez realizar el juicio objetivo de legalidad sobre esa determinación y, de encontrarla ilegal, anularla, escenario en el que se abre la posibilidad de reparar los perjuicios (…) Por ende, cuando media un acto administrativo, expreso o ficto, como fuente de la causación del daño, el juez de la responsabilidad está atado a la presunción de legalidad que lo reviste, salvo que mediante la acción procedente se cuestione también su legalidad y se le pida en forma expresa al juzgador pronunciarse sobre esta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-26-000-2006-01980-01(42469)

Actor: COOBUTRANS LTDA.

Demandado: NACIÓN-RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Sin que se observe nulidad de lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 9 de junio de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda (fls. 344 a 356 rev, c. ppal. 2).

SÍNTESIS

Se demanda la responsabilidad extracontractual de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación y de la Nación por la actuación de la Superintendencia Financiera de Colombia y de la Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las omisiones que imposibilitaron que la Cooperativa Bugalagrandeña de Transportes Ltda. pudiera obtener, en el proceso liquidatorio de la Caja, el pago de unos siniestros amparados por una póliza expedida por esta.

ANTECEDENTES

1. DEMANDA

1. La Cooperativa Bugalagrandeña de Transportes Ltda. - COOBUTRANS Ltda., en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación y de la Nación por la actuación del Ministerio de Hacienda y Crédito Públic, de la Superintendencia Bancaria de Colombia –hoy Superintendencia Financiera de Colombia– y de la Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (fls. 2 a 20, c. ppal. 1).

1.1. Las pretensiones

2. La demandante solicitó las siguientes declaraciones y condenas (fls. 3 a 6, c. ppal. 1):

PRIMERA: LA NACIÓN COLOMBIANA-MINISTERIO HACIENDA (sic) Y CRÉDITO PÚBLICO-SUPERINTENDENCIA BANCARIA DE COLOMBIA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA (sic) ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y LA CAJA AGRARIA INDUSTRIAL Y MINERO (sic) EN LIQUIDACIÓN es administrativamente responsable por los perjuicios morales y materiales que le causaron a la Cooperativa Bugalandrandena (sic) de Transportes “COOBUTRANS LTDA”, al omitir tomar las medidas necesarias y conducentes que garantizaran y protegieran su derecho a obtener el pago de las reclamaciones que por concepto de siniestros amparaba (sic) las mercancías que transportaban, mediante la póliza No. 0001450 expedida por la División de Seguros de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, causándose con la falta de diligencia y celeridad un grave detrimento a su patrimonio económico el cual se agravó con la expedición por parte de la liquidadora de la Caja Agraria Industrial y Minera en Liquidación con sede en Bogotá D.C., de la Resolución No. 2989 de septiembre 24 de 2004, en donde determina rechazar dichas reclamaciones por extemporáneas, lo cual constituye una falla o falta del servicio.

SEGUNDA: LA NACIÓN COLOMBIANA-MINISTERIO HACIENDA (sic) Y CRÉDITO PÚBLICO-SUPERINTENDENCIA BANCARIA DE COLOMBIA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA (sic) ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y LA CAJA AGRARIA INDUSTRIAL Y MINERO (sic) EN LIQUIDACIÓN pagará a la Cooperativa Bugalagrandeña de Transportes “COOBUTRANS LTDA.”, domiciliada en la ciudad de Bugalagrande (valle del Cauca), representada legalmente por el señor ALFONSO GONZÁLEZ YUSTI, o a quienes sus derechos representaren al momento del fallo con el equivalente en pesos a QUINIENTOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES, para no desconocer la indemnización integral, para la fecha de esta sentencia, atendiendo la Variación Porcentual del Índice de Precios al Consumidor, entre la fecha en que se actualizó por primera vez por el H. Consejo de Estado y la fecha en que se produzca el fallo definitivo, por concepto de perjuicios morales ocasionados al omitir tomar las medidas necesarias y conducentes que garantizaran y protegieran su derecho a obtener el pago de las reclamaciones que por concepto de siniestros amparaba las mercancías que transportaban, mediante la póliza No. 0001450 expedida por la División de Seguros de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, causándose con la falta de diligencia y celeridad un grave detrimento a su patrimonio económico el cuál se agravó con la expedición por parte de la liquidadora de la Caja Agraria Industrial y Minera en Liquidación con sede en Bogotá D.C., de la Resolución No. 2989 de septiembre 24 de 2004, en donde determina rechazar dichas reclamaciones por extemporáneas, lo cual constituye una falla o falta del servicio, que se valoran en salarios mínimos mensuales legales, entendiéndose esta condena en concreto y de conformidad con lo estipulado en el art. 16 de la Ley 446 de 1.998 en cuanto a la valoración de Daños.

TERCERA: LA NACIÓN COLOMBIANA-MINISTERIO HACIENDA (sic) Y CRÉDITO PÚBLICO-SUPERINTENDENCIA BANCARIA DE COLOMBIA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA (sic) ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y LA CAJA AGRARIA INDUSTRIAL Y MINERO (sic) EN LIQUIDACIÓN pagará a la Cooperativa Bugalagrandeña de Transportes “COOBUTRANS LTDA.” representada legalmente por el señor ALFONSO GONZÁLEZ YUSTI, por perjuicios MATERIALES, con base en el monto de las acreencias que la Caja Agraria Industrial y Minera en Liquidación se negó a cancelar por concepto de reclamación de siniestros, por un valor aproximado de CUATROCIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES DOSCIENTOS SIETE MIL TRESCIENTOS DIECIOCHO PESOS M/CTE ($439.207.318,oo), para la fecha de la presentación de la demanda, de conformidad con lo reglado en los arts. 4o. y 8o. de la Ley 153 de 1.887, arts. 137, 307 y 308 del C.P.C., en concordancia con el art. 172 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1.998, Decreto 2282 de 1.989 y art. 97 del C.P., así como el art. 16 de la Ley 446 de 1998 que ordena la REPARACIÓN INTEGRAL.

A. LUCRO CESANTE.

Para la liquidación de estos perjuicios, los ingresos deberán ser actualizados, de acuerdo a la fórmula que ha venido aplicando el H. Consejo de Estado:



De donde:

VP: Valor presente.

Índice Final: Índice de precios al consumidor a la fecha del incidente regulador.

Índice Inicial: Índice de precios al consumidor a la fecha de causación del perjuicio.

Valor Histórico: Suma que se busca actualizar.

También serán reconocidos en la estimación de los perjuicios, las mesadas correspondientes a primas, cesantías y vacaciones, o por lo menos, el aumento del 30% que por este concepto ha ordenado el H. Consejo de Estado, en sentencia del 4 de julio de 1.997. Acores: ABRAHAM ÁVILA RONDÓN Y OTROS. EXP. 10098, Consejero ponente: Dr. RICARDO HOYOS DUQUE.

Igualmente en sentencia del 28 de agosto de 1.997 Expediente No. 10.697. Actores: BLANCA NELLY POVEDA DE PULIDO, Consejero Ponente: DR. RICARDO HOYOS DUQUE, y en sentencia de fecha 5 de marzo de 1.998, expediente No. 11.041, actor: SERGIO MAURICIO HERRERA GIRÓN, Consejero ponente: DR. LUÍS FERNANDO OLARTE OLARTE.

La indemnización comprenderá dos periodos:

EL VENCIDO O CONSOLIDADO Y EL FUTURO, con la filosofía que en forma reiterada viene aplicando la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, actualizada teniéndose en cuenta la Variación Porcentual del Índice Nacional de Precios al Consumidor, consultando los principios de equidad y de justicia, por ser la indemnización íntegra y completa, de acuerdo a su reiterada jurisprudencia, en sentencia de fecha junio 25 de 1.992. Exp. No. 7214 Actor. MARÍA MERCEDES LÓPEZ DE PAREDES. Consejero ponente: DR. CARLOS BETANCUR JARAMILLO y en sentencia de fecha julio 15 de 1.993. Exp. No. 7452 Actor. ALDEMAR ARANA ABADÍA. Consejero ponente: DR. CARLOS BETANCUR JARAMILLO, entre otras.

B. DAÑO EMERGENTE.

Por concepto de los honorarios que debió cancelar la Cooperativa Bugalagrandeña de Transportes “COOBUTRANS LTDA.” a los abogados que atendieron el proceso ejecutivo contra la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero por valor de CUATRO MILLONES CIEN MIL PESOS ($4.100.000.oo).

CUARTA: LA NACIÓN COLOMBIANA-MINISTERIO HACIENDA (sic) Y CRÉDITO PÚBLICO-SUPERINTENDENCIA BANCARIA DE COLOMBIA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA (sic) ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y LA CAJA AGRARIA INDUSTRIAL Y MINERO (sic) EN LIQUIDACIÓN dará cumplimiento a la sentencia en el término de 30 días siguientes a la fecha de su ejecutoria, de conformidad con el art. 176 del Decreto 01 de 1984 y en la forma y modo indicados en los arts. 177 y 178 de la misma obra, de acuerdo al criterio jurisprudencial actual.

QUINTA: INTERESES. Se pagará a la totalidad (sic) del demandante los intereses que genere la sentencia desde la fecha de su ejecutoria hasta cuando se produzca su efectivo cumplimiento.

Con fundamento en lo dispuesto en el art. 1653 del C.C., todo pago se imputará primero a intereses.

Se pagaran intereses moratorios desde el momento de la ejecutoria de la sentencia, tal y como lo estableció la Corte Constitucional a través de la sentencia C-188 de fecha 24 de marzo de 1.999, magistrado ponente, Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO, que declaró inconstitucionales apartes del artículo 177 del C.C.A.

SEXTA: LA NACIÓN COLOMBIANA-MINISTERIO HACIENDA (sic) Y CRÉDITO PÚBLICO-SUPERINTENDENCIA BANCARIA DE COLOMBIA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA (sic) ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y LA CAJA AGRARIA INDUSTRIAL Y MINERO (sic) EN LIQUIDACIÓN pagará a los demandantes LAS COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, que se causen como consecuencia de la acción instaurada por los demandantes, de acuerdo con lo establecido por el art. 177 del C.C.A., modificado por el art. 55 de la Ley 446 de 1.998, bajo los términos del Código de Procedimiento Civil, aplicable en materia administrativa y de conformidad con lo señalado por la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional.

1.2. Los hechos

3. Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume a continuación (fls. 6 a 10, c. ppal. 1):
1. La demandante tomó la póliza No. 0001450 del 12 de febrero de 1996, expedida por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación, para amparar las mercancías que transportaba. En vigencia de la póliza, la actora presentó varias reclamaciones fundadas en la ocurrencia de siete siniestros que consideró amparados por esta.
2. Ante la negativa de pago, la accionante presentó varias quejas en la Superintendencia Bancaria en contra de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación y demanda ejecutiva ante el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali, donde se dictaron medidas cautelares.
3. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante Decreto 1065 del 26 de junio de 1999, declaró disuelta y en estado de liquidación a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación; sin embargo, la Corte Constitucional, con sentencias C-918 del 18 de noviembre de 1999 y C-953 del 1° de diciembre de 1999, declaró inexequible el mencionado decreto.
4. La Superintendencia Bancaria, a través de la Resolución No. 1726 del 19 de noviembre de 1999, dispuso la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios para liquidar la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación.
5. El Decreto 2418 del 30 de noviembre de 1999 dispuso la cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la toma de posesión. El Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali canceló las medidas cautelares y remitió el proceso ejecutivo a la Superintendencia Bancaria para que hiciera parte del trámite liquidatorio.
6. El liquidador dispuso que las reclamaciones para el pago de acreencias debía hacerse entre el 25 de febrero y el 24 de abril de 2000, como la demandante presentó la suya el 15 de diciembre de 2000, le fue rechazada por extemporánea.
7. En ese orden, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación incurrió en una falla en servicio cuando no reconoció por extemporáneas las acreencias que judicialmente había reclamado la demandante. A su vez, la Superintendencia Bancaria debió vigilar que las reclamaciones judiciales fueran allegadas en tiempo y asumidas por la Caja. Por su parte, el Juzgado demoró el envío del proceso ejecutivo al trámite liquidatorio, pues debía hacerlo en diciembre de 1999 y solo lo hizo en agosto de 2000.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

4. La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación (fls. 93 a 106, c. ppal. 1) aseguró que las reclamaciones de la demandante fueron negadas porque no había justificación para que procediera el pago, por incumplimiento de las condiciones establecidas en el contrato de seguro, tal como quedó expuesto en las Resoluciones Nos. 2989 del 24 de septiembre de 2004 y 3011 del 4 de agosto de 2005, por las cuales se resolvieron las reclamaciones de la actora.
1. Propuso las excepciones de “trámite inadecuado de la demanda”, bajo el entendido que debió incoarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones que resolvieron la situación de la demandante; “caducidad de la acción de reparación directa”, toda vez que entre el momento en que la Caja requirió a la accionante para que acreditara los siniestros y la fecha de presentación de la demanda habían transcurrido más de dos años; “firmeza de los actos administrativos”, en tanto las resoluciones que negaron las reclamaciones fueron expedidas conforme al ordenamiento y su legalidad no ha sido desvirtuada e “inexistencia de la obligación de reconocer perjuicios”, ya que la liquidación no fue voluntaria, lo que exime del pago de intereses.
5. La Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (fls. 121 a 131, c. ppal. 1) aclaró que sus actuaciones estuvieron ajustadas al ordenamiento jurídico y no causaron daño alguno que deba ser indemnizado.
1. Propuso la excepción de “caducidad de la acción”, dado que la demanda se presentó por fuera de los dos años que prevé el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
6. La Superintendencia Financiera de Colombia (fls. 143 a 175, c. ppal. 1) indicó que actuó en cumplimiento de sus funciones, sin que pueda afirmarse que la falta de pago de las acreencias reclamadas se debió a su omisión, ya que no podía interferir en el proceso liquidatorio, que estaba a cargo del liquidador.
1. Propuso las excepciones de “falta de legitimación por pasiva”, por cuanto consideró que el llamado a asumir cualquier condena derivada de la falta de pago de las reclamaciones es el liquidador; “falta de integración del litisconsorcio necesario”, puesto que debió demandarse al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, quien designó al liquidador que desestimó las reclamaciones de la actora; “inepta demanda por el ejercicio de la acción inadecuada”, ya que la acción pertinente para discutir la legalidad de las resoluciones que rechazaron las acreencias era la de nulidad y restablecimiento del derecho y “caducidad de la acción”, pues la acción procedente tiene un término de cuatro meses, que fue desconocido por la actora.

LA SENTENCIA APELADA

7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, negó las pretensiones; como fundamento de su decisión advirtió que la acción inocada era procedente, puesto que la demandante, si bien sostuvo que las resoluciones que le negaron sus reclamaciones constituyen el momento determinante del daño, no controvirtió su legalidad, sino la omisión de las autoridades involucradas.
1. Sobre las irregularidades administrativas denunciadas en la demanda, indicó que la Superintendencia Financiera de Colombia adoptó las medidas que le eran exigibles para proteger a los acreedores cuando informó a la Rama Judicial el inicio del proceso liquidatorio.
2. Además, señaló que el ordenamiento legal le imponía el deber a la actora de presentar sus reclamaciones en el lapso que el liquidador dispusiera para el efecto, por lo que no podría pretender endilgar su omisión a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación, quien no puede responsabilizarse por un crédito que no recibió en el plazo previsto.
3. Por último, aseguró que el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en que incurrió el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali no tuvo relación de causalidad con el rechazo de las acreencias. En efecto, el Juzgado sabía desde el 28 de diciembre de 1999 de la existencia del proceso liquidatorio y sólo hasta el 28 de abril de 2000 dispuso la remisión del ejecutivo; sin embargo, las resoluciones en ningún momento negaron las reclamaciones por extemporáneas, sino por tres causales: a. la ocurrencia del siniestro por fuera de la vigencia de la póliza, b. el incumplimiento de la actora de las condiciones previstas en la póliza y c. el siniestro ya había sido pagado. Por ende, la tardanza en nada se relaciona con el no pago de las acreencias.

III. SEGUNDA INSTANCIA

1. RECURSO DE APELACIÓN

8. Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación (fls. 358 a 362, c. ppal. 2), con los siguientes razonamientos:
1. La tardía remisión del expediente por parte del Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali sí tiene relación de causalidad con el daño reclamado, ya que en comunicación del 7 de noviembre de 2002 el liquidador le informó a la actora que las reclamaciones no se pagaron por extemporáneas y en las correspondientes resoluciones las acreencias fueron agrupadas bajo el título “reclamaciones presentadas extemporáneamente contra la masa que no se encontraron debidamente comprobadas”. Además, fueron negadas sin fundamento, pues no hay constancia de que los siniestros hayan sido pagados, o de que la actora incumpliera las condiciones de la póliza, o bien de que algún siniestro ocurrió por fuera de la vigencia.
2. La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación sí conocía de las reclamaciones, por lo que no podía rechazarlas por extemporáneas. En efecto, en las comunicaciones del 24 de enero de 1997, 10 de febrero de 1997, 10 de julio de 1998, 24 de febrero de 2007 y 7 de enero de 2007 se puede corroborar que la Caja estaba enterada de las acreencias.
3. La Superintendencia Financiera de Colombia, si bien adelantó algunas actuaciones, fue negligente y no adoptó las medidas necesarias para que la demandante obtuviera el pago de las acreencias reclamadas.

2. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA

9. La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación (fls. 371 a 374, c. ppal. 2) aclaró que la razón del rechazo de las acreencias no fue la extemporaneidad, ya que en las resoluciones analizaron las reclamaciones presentadas por fuera de término como un pasivo cierto no reclamado y frente a ellas se estudió los elementos necesarios para su pago, los que la actora no acreditó.
10. La Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (fls. 375  383, c. ppal. 2) precisó que no incurrió en error jurisdiccional o defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que permita endilgarle alguna responsabilidad.
11. La Nación-Superintendencia Financiera de Colombia (fls. 384 a 392, c. ppal. 2) señaló que actuó conforme a las disposiciones que desarrollan el procedimiento de toma de posesión y posterior liquidación de las sociedades sometidas a su inspección y vigilancia y que con su conducta no causó perjuicios a la demandant.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. PRESUPUESTOS PROCESALES

1.1. Jurisdicción y competencia

12. Como la controversia involucra a una persona jurídica pública –la Nación– y a una sociedad de economía mixta –la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación– (artículos 82 y 149 del Código Contencioso Administrativo), el conocimiento de la misma corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente para conocer del presente asunto, toda vez que el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 2 del Decreto 597 de 1988 y modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, le asigna el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativo.

1.2. Acción procedente

13. La Sala considera necesario, previo a analizar la procedencia de la acción, hacer un recuento de los hechos acreditados y que interesan al proceso, así:
1. La accionante tomó la póliza No. 0001450 expedida por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación, cuya vigencia iba desde el 12 de febrero de 1996 a 12 de febrero de 1997 (fls. 426 a 451, c. 1). Póliza que fue cancelada unilateralmente por la aseguradora a partir del 1° de diciembre de 1996, por incumplimiento de algunas condiciones contractuales (fl. 452, c. 1).
2. El 7 de enero de 1997, la accionante solicitó a la Caja el pago de unos siniestros ocurridos bajo el amparo de la mencionada póliza de seguros (fls. 126 a 129, c. 2).
3. El 30 de septiembre de 1998, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali libró mandamiento de pago a favor de la actora y en contra de la Caja por las reclamaciones de unos siniestros no pagados y que afectaban la póliza No. 0001450 (fls. 376 y 377, c. 1).
4. El 19 de noviembre de 1999, la Superintendencia Bancaria de Colombia, a través de la Resolución No. 1726 de la fecha, dispuso la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Caja, asimismo su liquidación (fls. 417 a 421, c. 1).
5. El mismo día, dicha autoridad informó al Consejo Superior de la Judicatura la toma de posesión. Además, de conformidad con los literales d) y e) del artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, solicitó se informará a todos los jueces de la República que los procesos ejecutivos que estuvieran en curso debían ser suspendidos y cancelados los embargos (fl. 424, c. 1).
6. El 28 de abril de 2000, el juez de la ejecución ordenó remitir el proceso ejecutivo a la Superintendencia Bancaria de Colombia para que hiciera parte del trámite liquidatorio, al tiempo que canceló las medidas cautelares (fl. 425, c. 1).
7. El 29 de agosto de 2000, la Superintendencia Bancaria de Colombia informó al Juzgado que el proceso ejecutivo en cita fue enviado al liquidador de la Caja (fl. 153, c. 2).
8. El 15 de diciembre de 2000, con radicación No. 01-01-03626, la accionante solicitó al liquidador que le fueran pagados los siniestros amparados por la póliza No. 0001450 en el marco del proceso liquidatorio (fls. 1 a 14, c. 1 y fl. 35, c. 2).
9. El 24 de septiembre de 2004, mediante Resolución No. 2989, el liquidador de la Caja aceptó algunas reclamaciones pero desestimó todas las de la demandante, bajo las causales 102––, 102–– y 104––, así (fls. 17 a 269, c. 1):

DÉCIMO CUARTO.- Que las siguientes reclamaciones presentadas extemporáneamente por los conceptos contra la MASA liquidatoria que en cada caso se indica, no se encontraron debidamente comprobadas, y por tanto se RECHAZA su INCLUSIÓN como pasivo cierto no reclamado del proceso liquidatorio de esta entidad, por las causales que en cada caso se señala así:

Radicación	Identificación	Beneficiario	Causal_1	Causal_2	Causal_3
01-01-03626-0	800170695-9	Cooperativa Bugalagrandeña de Transportes Ltda.	1020	1024	1048

10. El 4 de agosto de 2005, con Resolución No. 3011, el liquidador desestimó el recurso de reposición y confirmó las glosas a las acreencias reclamadas por la actora, bajo las siguientes consideraciones (fls. 270 a 314, c. 1):

VIGÉSIMO QUINTO.- Que respecto de las reclamaciones extemporáneamente presentadas como créditos contra la MASA liquidatoria que a continuación se indican, y que fueron materia de decisión en la Resolución 2989 del 24 de septiembre de 2.004 habiendo resultado RECHAZADAS como pasivo cierto no reclamado, se interpusieron recursos de reposición por parte de los reclamantes aquí relacionados, RECURSOS que se RECHAZAN por cuanto revisados el archivo de la entidad y los soportes correspondientes, así como los documentos aportados se encontró procedente CONFIRMAR su RECHAZO como pasivo cierto no reclamado por las causales que para cada reclamación se registra, así:

1. El 9 de julio de 2007, la Superintendencia Financiera de Colombia contestó una petición de la actora y le informó que la entidad encargada de hacer seguimiento a los procesos liquidatorios era el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y no esa Superintendencia, de conformidad con el literal e) del numeral 2 del artículo 31 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (fls. 67 y 68, c. 8).
1. Ahora bien, en cuanto al régimen aplicable a las actuaciones del liquidador, el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece, de una parte, que él ejerce funciones públicas administrativas transitorias y, de otra, que realiza actos propios de la gestión que debe desarrollar en el proceso de liquidación. Las decisiones del liquidador, relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y todas aquellas en las que resuelva crear, modificar o extinguir una situación jurídica son actos administrativos contra los cuales procede el recurso de reposición y son susceptibles de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2. De lo anterior se concluye que los actos transcritos son de carácter administrativo, pues el Liquidador decidió de manera definitiva rechazar los créditos reclamados por la demandante y confirmó dicha decisión cuando desató el recurso de reposición, decisiones que regularon la situación jurídica entre la actora y su asegurador.
3. Así, la Sala advierte que se pretende la declaratoria de responsabilidad por presuntas acciones y omisiones de las demandadas, que a juicio de la actora determinaron los perjuicios cuya reparación pretende, por lo que promovió acción de reparación directa. Sin embargo, el medio procesal escogido no es el idóneo para la solución de la controversia, tal como pasa a explicarse:
4. El Código Contencioso Administrativo prevé diferentes mecanismos procesales a los que pueden acudir los administrados con el fin de llevar ante los jueces los conflictos que se suscitan con la Administración, de tal suerte que cuando se pretende la reparación de algún daño corresponde verificar cuál es su fuente.
5. Para la determinación de la acción y su procedibilidad, el legislador se valió de un criterio objetivo con el fin de determinar cuál de ellas es la llamada a permitir la solución de una determinada controversia; en atención a dicho criterio se estructuran las particularidades de cada una.  En efecto, tal como en forma pacífica lo ha determinado de tiempo atrás la jurisprudencia de la Corporación, es la fuente del daño cuya reparación se pretende la que determina el mecanismo procesal idóneo para llevar ante el juez determinada controversia, elemento que resulta fundamental de cara a las competencias del juzgador frente al asunto puesto a su consideració.
6. Así, cuando un acto administrativo es la fuente del perjuicio porque crea, modifica o extingue una determinada situación jurídica, no cabe duda de que la acción procedente ha de ser aquella que permite al juez realizar el juicio objetivo de legalidad sobre esa determinación y, de encontrarla ilegal, anularla, escenario en el que se abre la posibilidad de reparar los perjuicios.
7. Lo anterior por cuanto los actos adoptados por la administración como expresión patente de su voluntad o deseo en ejercicio de sus competencias, gozan en el ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y ejecutividad, de acuerdo con las cuales: se presumen ajustados al ordenamiento jurídico y son ejecutables en forma inmediata, por manera que si la administración se ha pronunciado en esos términos, la inconformidad del administrado debe plantearla ante el juez administrativo, para que se pronuncie sobre la legalidad o no de la decisión cuestionada y disponga, de aparecer fundamento para ello, su suspensión o anulación. Mientras ello no ocurra, la decisión así adoptada mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio.
8. Por ende, cuando media un acto administrativo, expreso o ficto, como fuente de la causación del daño, el juez de la responsabilidad está atado a la presunción de legalidad que lo reviste, salvo que mediante la acción procedente se cuestione también su legalidad y se le pida en forma expresa al juzgador pronunciarse sobre esta.
9. Tal obstáculo no se presenta cuando la fuente del daño es un hecho, operación u omisión administrativa o la ocupación de un inmueble, eventos en los que la fuente del daño no está contenida en un acto administrativo, pues no corresponden a una declaración unilateral de la administración con miras a producir efectos jurídicos, sino a circunstancias que acontecen en el ejercicio de actividad estatal y que se originan en una conducta activa u omisiva. En aquellos eventos, como no media una decisión revestida de presunción de legalidad, la acción indemnizatoria puede ejercerse de manera directa, pues la fuente del daño es la mencionada conducta. Adicionalmente, se ha establecido como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas.
10. Lo relevante para la diferenciación de la acción procedente es, se insiste, la fuente del daño. Como normas de orden público y de imperativo acatamiento, aquellas que prevén las condiciones para el ejercicio de cada tipo de acción no están al arbitrio de la escogencia del interesado, como lo precisó la Sal:

La Sala relieva cómo a cada acción le corresponde una pretensión, según los hechos que conforman o constituyan el conflicto. El sistema procesal para endilgarle al Estado responsabilidad por daños está, en consecuencia, configurado por los arts. 85, 86 y 87 C.C.A. No se trata de un aspecto o tema librado o la voluntad de la parte actora, o de quien va a accionar. Si de los hechos se desprende una relación laboral, de carácter estatutario, el conflicto surgido deberá ser tramitado procesalmente por la acción prevista en el art. 85 del C.C.A. Si de esos hechos en cambio, se desprende la existencia de una relación contractual, el conflicto se deberá examinar por la acción del art. 87. Y si el conflicto de intereses no surge de ninguna relación jurídica en particular, sino que se fundamenta en el NEMINEM LAEDERE, la acción para enjuiciarlo será el art. 86 del C.C.A. Las pretensiones deben corresponder y armonizar con los hechos y con la acción que éstos determinen. Es en la demanda donde deben quedar debidamente fijados los hechos, planteada la acción y exigida la pretensión.

11. Con esa claridad, la Sala advierte, de acuerdo con las pruebas aportadas al plenario, que la fuente del daño cuya reparación pretende la actora son los actos administrativos que rechazaron sus reclamaciones, por cuanto se constituyeron en factor insalvable que impidió el pago, al decidir, bajo presunción de legalidad, que la reclamante no tenía derecho a percibirlas. En efecto, los hechos de la demanda se fundan en la existencia de un proceso liquidatorio que culminó con decisiones contrarias a los intereses de la accionante. Al tiempo, las pretensiones buscan desestimar los efectos de esas determinaciones administrativas, esto es, los perjuicios que le generaron a la demandante.
12. . Entonces, como las decisiones administrativas que negaron el pago se encuentran revestidas de la presunción de legalidad, que si no se desvirtúa no puede dar lugar a determinación distinta a la contenida en ellas; en consecuencia, comoquiera que el daño se derivó de los actos mismos que desestimaron las reclamaciones, esto es, de la manifestación de voluntad de la Administración contenida en las mencionadas resoluciones, se encuentra que lo que debió pretender la demandante fue la anulación de esos actos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no la de reparación directa, para así tener la posibilidad de cuestionar y desvirtuar su legalidad, y abrir paso a la reparación del daño que considera le fue causado.
13. Adicionalmente, en la demanda se puede apreciar que la legalidad de dichos actos administrativos es controvertida por la parte actora, comoquiera que afirma que la decisión de considerar extemporáneas sus reclamaciones es contraria a la realidad, por cuanto con antelación al inicio del proceso liquidatorio ya había presentado reclamaciones a la Caja y una demanda ejecutiva, cuestión propia del juicio de legalidad que debió promoverse.
14. Ahora bien, la actora no solo demandó a quien expidió los actos, sino también a otras dos autoridades que, a su juicio, con su actuar contribuyeron a que sus reclamaciones fueran desestimadas, por lo que cabe preguntarse si la eventual responsabilidad por tales omisiones puede ventilarse a través de la acción de reparación directa; sin embargo, para la Sala tal cuestionamiento solo puede ser contestado negativamente.
15. En efecto, la presunta demora de la Rama Judicial en remitir el proceso ejecutivo y la pretendida falta de vigilancia por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia no materializaron el daño que se reclama, tan es así que de no existir los actos administrativos ya referidos, las omisiones que se les imputan resultarían irrelevantes, pues con independencia de esas conductas, la fuente del no pago fueron las decisiones administrativas que en forma expresa lo negaron.
16. De conformidad con el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero es competencia exclusiva del liquidador adoptar, a través de un acto administrativo, la decisión de aceptar o no las acreencias reclamadas, por lo que denegado el pago mediante decisión revestida de presunción de legalidad, solo su anulación podía abrir lugar al pago, con independencia de la actuación de las demás entidades enjuiciadas.
17. Así, se encuentra que las actuaciones de tales entidades no derivaron en la expedición de los actos en cita, pues lo cierto es que el encargado de decidir el procedimiento era el liquidador. Entonces, las supuestas omisiones de las demás autoridades, como hechos antecedentes al acto, no crearon, modificaron a extinguieron situación jurídica alguna a la demandante, ciertamente fueron las resoluciones las que tuvieron un efecto negativo respecto a los intereses de la actora, por ende, son los actos administrativos y no las alegadas omisiones los que materializaron la situación adversa y, por ello, el daño reclamado.
18. El entendimiento del conflicto relativo a la existencia de las referidas omisiones no puede conducir por sí mismo a que la reparación directa se torne idónea para resolverlo, por cuanto además de desconocer la fuente cierta del daño, se funda en un hipotético de imposible comprobación, en lo que respecta a la que considera la causa del perjuicio.
19. Aunque la actora pretende encausar la acción por la vía de la reparación directa, cuando asegura que el daño fue producido por omisiones administrativas, tal interpretación supone el desconocimiento de la fuente misma del perjuicio, cual fue la expedición de las resoluciones, pues se dedicó a exponer, en el universo de la causalidad adecuada, un escenario que le permitiera ventilar sus pretensiones por la vía extracontractual, al afirmar que de no haber mediado las omisiones de las demandadas no se habrían producido los actos.  Sin embargo, la Sala considera que la procedibilidad de la acción está atada de manera indefectible a la fuente del daño, la que una vez identificada permite establecer si el asunto puede o no resolverse bajo el medio procesal escogido.
20. Nótese cómo tal diferenciación no es artificiosa, ni fue establecida para limitar el derecho de acceso a la administración de justicia, pues en el evento de que se considerara procedente la acción promovida, el daño alegado resultaría siempre jurídico, al estar amparado en una decisión en firme de la Administración, cuya legalidad no ha sido controvertida y se presume por expresa disposición legal, lo que impediría un verdadero control judicial ante la imposibilidad de pronunciarse sobre la validez del acto administrativo generador de la situación lesiva.
21. En ese orden, la acción intentada resulta improcedente, el origen del daño –se insiste– es unas resoluciones, por lo que debió intentarse la nulidad y restablecimiento del derecho.
22. Ahora, si en gracia de discusión se aceptara la posibilidad de reclamar por esta vía las omisiones de las autoridades demandadas, lo cierto es que lo determinante para el rechazo de las acreencias no fue la extemporaneidad o la falta de vigilancia, sino –como quedó expuesto en las resoluciones– que los siniestros fueron pagados (causal 1048), la actora incumplió las condiciones de la póliza (causal 1024), o bien los siniestros ocurrieron por fuera de la vigencia de la póliza (causal 1020), afirmaciones de los actos administrativos que gozan de presunción de legalidad mientras no sean desvirtuadas mediante la acción judicial procedente.
23. Bajo ese panorama se impone revocar el fallo apelado que negó las pretensiones, para declarar que se trata de decisión inhibitoria por ausencia del presupuesto procesal de demanda en forma por cuanto se ejerció una acción improcedente.
24. Por último, como la conducta de las partes no puede catalogarse como abiertamente temeraria, sino el ejercicio del derecho de acceso a la justicia y de defensa, se impone negar la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

REVOCAR la sentencia del 9 de junio de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva, en su lugar:

PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, INHIBIRSE para decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente

DANILO ROJAS BETANCOURTH           STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

                     Magistrado                                                                      Magistrada