REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Caso crisis económica por sobre oferta de arroz afectó a integrador de cadena asociativa de producción / DAÑO ANTIJURÍDICO - Niega. Pérdida de cosechas de arroz e imposibilidad de comercializar el producto en el tiempo previsto por el gobierno / AUTORIZACIÓN PARA IMPORTACIÓN DE ARROZ - Expedida por el gobierno conforme a la Constitución y la Ley / CRISIS POR SOBRE OFERTA DE ARROZ - Contrarrestada por el gobierno con la implementación de programas de incentivo para almacenamiento del producto / ECONOMÍA DE MERCADO Y LIBRE COMPETENCIA ECONÓMICA - Sistema económico nacional

La imposibilidad de un almacenamiento técnico en la zona, obligó a los molineros e integradores a almacenar en sitios más lejanos con mayores costos de transporte y adecuación de bodegas para el efecto, repercutiendo en ese sentido, en la disminución de la calidad del producto, en la perdida de precio e incremento de las pérdidas finales de esa cosecha. Así mismo, el arroz no pudo ser comercializado en el tiempo previsto por el gobierno, comoquiera que el paro camionero, la autorización de nuevas importaciones y el contrabando saturaron el mercado e impidieron su venta (...) [O]bserva la Sala que pretenden las sociedades demandantes,  que se declare administrativa y patrimonialmente responsable "a la Nación: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; Ministerio de Hacienda - DIAN; y, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, responsable por los daños antijurídicos ocasionados (...) por los actos, hechos y omisiones que sustentan esta demanda, los cuales tuvieron lugar durante los años 2004, 2005 y 2006, en la zona de los Llanos Orientales, Departamentos del Meta y Casanare.", los cuales hizo consistir en (i) el intervencionismo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la toma de pésimas decisiones, entre ellas la autorización de importaciones de arroz; (ii) falta de control eficaz del contrabando de arroz y (iii) mal manejo del paro camionero de 2004 (...) [C]onsidera la Sala que las suplicas de la demanda no tienen vocación de prosperidad, toda vez que la parte demandante no logró demostrar la existencia del daño antijurídico, el cual (...) consiste en aquello que derivado de la actividad o de la inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea "irrazonable", en clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos. Lo anterior, bajo el entendido que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el giro ordinario de sus funciones y competencias y en cumplimiento de lo pactado en los tratados con la Organización Mundial del Comercio y la Comunidad Andina de Naciones –mismos que surtieron control de constitucionalidad ante la Corte Constitucional- mediante Resoluciones Nos. 0225 y 0248 de 5 y 24 de mayo de 2005, aprobó el otorgamiento de visto bueno para la importación de 18.881 y 75.118 toneladas de arroz, respectivamente. Resoluciones que valga reiterar, se expidieron de conformidad a la Constitución y la ley, y que se presumen legales por cuanto no fueron cuestionadas en sede judicial (...) [P]resentada la crisis por la sobre oferta de arroz, el Ministerio de Agricultura implementó los programas de incentivo para el almacenamiento del producto en aras de estabilizar los elevados precios del mercado y del cual se beneficiaron las sociedades actoras. Para la Sala, el problema presentado en el caso de autos es típico de nuestro sistema económico por cuanto como se dijo en líneas anteriores, se trata de economía de mercado y libre competencia económica, y en razón de ello es posible siempre en todos los escenarios la fluctuación de los precios por motivos exógenos o propios de la actividad económica que se ejerce, y en este caso se debe tener presente que la sociedad actora PROTAG S.A., conocía y sabía de la ampliación de las áreas sembradas de arroz, lo que a la postre generaría mayor producción. NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque, al respecto ver las consideraciones expresadas en los votos disidentes de los exps. 35796 y 47693.

INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA NACIONAL - Carácter restrictivo / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA NACIONAL - Aplicación del  test  de razonabilidad. Legitimidad constitucional / CRITERIOS DE RAZONABILIDAD - Reserva de ley y proporcionalidad de la medida / INTERVENCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA - Función de la administración

[L]a competencia de intervención del Estado en el decurso económico, como titular de la dirección general de la economía, reviste un carácter restrictivo en el que tiene vigencia un principio de legalidad cualificado pues la Constitución prevé que los instrumentos, modalidades e intensidades de esa intervención están reservadas a decisión legislativa; (...) siendo cierto que todos estos instrumentos regulatorios, persiguen conciliar el interés privados con el general, están incardinados a que el ejercicio de esas libertades se corresponda con ciertos bienes e intereses constitucionalmente valiosos merecedores de regulación y protección frente a los intereses privados, como son aquellos previstos en el artículo 333 superior, los derivados de la cláusula social de la Constitución y en él el aseguramiento del principio de progresividad, los demás ubicados en el plexo constitucional, pretendiendo, en todo caso, la realización de los postulados constitucionales. Finalmente, la competencia de intervención estatal en la economía debe consultar criterios de razonabilidad, para lo cual la jurisprudencia ha elaborado algunos parámetros formales y sustanciales para enjuiciar la legitimidad constitucional de tales intervenciones, a fin de preservar los postulados de la llamada Constitución Económica. De esos elementos jurisprudenciales esta Sala destaca los siguientes: (i) Reserva de Ley y (ii) Razonabilidad y proporcionalidad de la medida, al tiempo que la intensidad del escrutinio de razonabilidad es débil o leve en cuanto se reconoce la deferencia al legislativo para abordar flexible y ampliamente las materias económicas, la "prudencia" con que debe obrar el juez y la interdicción de juzgar las razones de conveniencia sobre las cuales se apoya la medida abordada (...) En consecuencia, es bajo los anteriores parámetros que tiene lugar el escrutinio de legitimidad constitucional de las medidas de intervención del Estado en la economía, esto es, bajo presupuestos de ejercicio ponderado y razonable que se extiende a los ámbitos de creación normativa (sede legislativa o reglamentaria-administrativa) como aquellos de aplicación de la misma, ora por autoridades administrativas o jurisdiccionales (...) [C]onviene afirmar la posición de la Administración de cara a la fórmula económica arropada por el orden constitucional, que no solo se orienta bajo el dictum recurrente según el cual ésta (la Administración) se encuentra vinculada a los postulados económicos de la Carta, sino que se trata de la reafirmación de su rol protagónico o cardinal en la consecución de los fines de garantía de las libertades económicas y de los derechos e intereses legítimos de usuarios, competidores y sociedad en general, que se ven involucrados en el decurso de tales actividades. Todo esto, en suma, desde el ámbito de competencias administrativas implica la adscripción de formas de acción de fomento o despliegue de medidas dirigidas al refuerzo o impulso de sectores económicos, en términos globales o puntuales, por vía de beneficios, subvenciones o similares; de intervención, vigilancia y control, esto es, el desarrollo de competencias frente a la actividad económica a los fines de asegurar el cumplimiento de la normativa regulatoria, velar por la eficacia y optimización del intercambio económico y de los recursos aplicados, la protección de los derechos de los consumidores/usuarios o los competidores involucrados en la actividad y, en general, garantizar la prestación de bienes y/o servicios de calidad, de manera adecuada y oportuna respecto de los sujetos sometidos a control.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-26-000-2006-02065-01(38080)

Actor: SOCIEDAD PROTECCIÓN AGRÍCOLA S.A. Y OTROS

Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA)

Temas: Se confirma sentencia que negó las pretensiones de la demanda porque no se encontró acreditado el daño antijurídico - competencia – caducidad de la acción – presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado – solución del caso concreto – libertad de empresa y libre competencia. Bases constitucionales

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, el 15 de octubre de 2009, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

El 11 de octubre de 2006, las sociedades Protección Agrícola S.A., Almacenamiento y Transporte Especializado Limitada ALTE Ltda., Agrofertilizantes S.A. y Almacén San Isidro Ltda., por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, instauraron demanda[1] contra La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Hacienda – DIAN y Ministerio de Obras Públicas y Transportes, solicitando que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

"1. PRETENSIONES

Que se declare a la Nación: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; Ministerio de Hacienda – DIAN; y, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, responsable por los daños antijurídicos ocasionados a la (sic) sociedades demandantes (...) por los actos, hechos y omisiones que sustentan esta demanda, los cuales tuvieron lugar durante los años 2004, 2005 y 2006, en la zona de los Llanos Orientales, Departamentos del Meta y Casanare.

Que consecuencialmente se condene a la Nación: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; Ministerio de Hacienda – DIAN; y, Ministerio de Obras Públicas y Transportes a pagar a la sociedad demandante el daño causado atendiendo tanto el daño emergente como el lucro cesante, conforme a las siguientes especificaciones:

(...)

El daño emergente establecido en la suma de (sic) se descompone así:

Pérdidas en cartera recibida en arroz verde

(...)

Total pérdidas............................................................$ 15.828.683.820

Lucro cesante. Está constituido por la disminución en la capacidad productiva de la empresa debido a la iliquidez que le ocasionó el daño antijurídico, causa de esta demanda, merced al cual pasó de vender entre treinta y treinta y seis mil millones de pesos anuales a vender entre dieciocho y veinte mil millones de pesos anuales, lo cual disminuyó la utilidad estimada en aproximadamente Un mil ochocientos millones de pesos ($1.800.000.000). Estas pérdidas ya se acumulan durante los años 2005 y 2006 como se ven reflejadas en los "Estados Financieros" de la compañía.

Perjuicios morales. Es la indemnización que se reclama por el año (sic) moral que han padecido los socios GERARDO GASTON CASTILLO RODRIGUEZ y OMAIRA BARON CHAVARRO, cónyuges entre si y pilares de la sociedad PROTAG S.A. Ellos han padecido angustia y depresión por todos los hechos que han llevado a sus empresas a afrontar la posibilidad de una liquidación y, en consecuencia, la ruina económica de la familia. No hay duda que estos hechos han afectado su salud física y sicológica, razón por la cual se pide el pago de los perjuicios morales equivalentes a mil gramos de oro (...).    

1.2 Hechos de la demanda

Como fundamento de las pretensiones, se expusieron los hechos que la Sala sintetiza a continuación:

El negocio de los arroceros colombianos, especialmente por parte de los cuatro grandes grupos del Tolima, es importar arroz barato para atender la demanda del mercado nacional. Sobre dicha base los intermediarios se comprometen con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a comprar la cosecha colombiana de arroz a mejor precio razón por la cual desde hace aproximadamente diez años la industria arrocera del Tolima y Meta convienen con dicho Ministerio las condiciones de la cosecha.

En el año 2003, como resultado de los buenos precios y del déficit de producción del mercado nacional, los agricultores del Casanare decidieron incrementar las áreas cultivadas sin riego para producir "arroz secano", de modo que la producción esperada del año 2004 de Meta y Casanare estimada en cuatrocientas mil toneladas, como tradicionalmente se hacía, la compraba la industria arrocera del Tolima.  

El daño que ha padecido Protección Agrícola S.A., hoy en ejecución de un acuerdo de reestructuración, se originó en la agricultura por contrato establecida por el gobierno nacional y promovida por FINAGRO a través de los "Programas Especiales de Fomento", los cuales, se encuentran regulados mediante la Resolución No. 05 de 7 de febrero de 2001 emanada del C.N.A.

El integrador, como era el caso de PROTAG S.A., conseguía los agricultores para sembrar la cantidad de producción cuya venta estaba asegurada con un contrato que se registraba en la Bolsa Nacional Agropecuaria con sus respectivas pólizas de seguro, y exponía todo su patrimonio para respaldar a aquellos agricultores que no tenían acceso al crédito de manera directa con el banco. Razón por la cual el Gobierno Nacional decidió no prestar más al agricultor pero si al integrador de una cadena asociativa de producción.

Refirió la demanda, que tradicionalmente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural participaba en el Consejo Nacional del Arroz y con los industriales se convenía el precio y las condiciones de pago del arroz en la cosecha para poder otorgar lo que se llamaba "un incentivo al almacenamiento", el cual era un negocio bilateral, pues el industrial se comprometía a comprar en esas condiciones y el gobierno otorgaba un incentivo para que el molinero pudiera almacenar esos excedentes de cosecha; y a su turno, esos excedentes de cosechas le daban derecho a importar arroz de acuerdo a la cantidad que almacenaba.  

Ese año 2004 los industriales del arroz que habían traído arroz de Tailandia durante el 2003, al parecer en exceso, decidieron no comprar arroz en Colombia. Por ello, no llegaron a un acuerdo con el Ministerio de Agricultura para comprar los excedentes de cosecha al precio que la misma entidad había fijado. A dicha decisión se sumó el contrabando que inundó el mercado durante el año 2003 – 2004 y sobre el cual estaba prevenido el gobierno quien no tomó las medidas necesarias para controlarlo.

Ante dicha situación, refiere la sociedad demandante, que fue convocada por FINAGRO con el fin de elevar una propuesta para adquirir parte de esos excedentes de cosecha con la oferta de que dicha entidad brindaría el apoyo para adquirir bonos de prenda en sustitución del pago de los créditos de producción. Ofreciendo para el efecto, las mismas condiciones financieras de plazo y garantías de seguro, al tiempo que Almagrario también contribuiría con la oferta de las bodegas en condiciones de favorabilidad para los intereses de los integradores de la cadena de producción y los industriales del arroz de Casanare y Meta.

Bajo las anteriores condiciones, PROTAG S.A., adquirió algunas cosechas que resultaron imposibles de guardar, comoquiera que físicamente los molinos del Meta y los molinos de Casanare llenaron sus bodegas y se copó la capacidad de almacenamiento en la zona. Así pues, a la falta de dichas bodegas en la zona, se sumó el paro camionero que se desarrolló entre el 14 de septiembre y el 4 de octubre de 2004, pues se impidió con aquel el: (i) transporte de la maquinaria agrícola a las áreas de cosecha por lo cual parte del producto se perdió en el campo por imposibilidad de su recolección, (ii) el transporte del producto en forma oportuna a los molinos para su procesamiento y almacenamiento. Pues, en ocasiones permaneció el producto hasta cinco días en los camiones, desmejorándose su calidad y en consecuencia disminuyéndose el precio.

La imposibilidad de un almacenamiento técnico en la zona, obligó a los molineros e integradores a almacenar en sitios más lejanos con mayores costos de transporte y adecuación de bodegas para el efecto, repercutiendo en ese sentido, en la disminución de la calidad del producto, en la perdida de precio e incremento de las pérdidas finales de esa cosecha. Así mismo, el arroz no pudo ser comercializado en el tiempo previsto por el gobierno, comoquiera que el paro camionero, la autorización de nuevas importaciones y el contrabando saturaron el mercado e impidieron su venta.

De conformidad con lo anterior, el gobierno suspendió el 14 de febrero de 2005, el incentivo otorgado a los arroceros, pero a raíz de protestas efectuadas por estos, lo extendió por 90 días más, tiempo en el cual no se logró la comercialización del producto como se creía, motivo por el cual, el almacenamiento tuvo que ser asumido por los integradores y molineros generándose un mayor costo e incrementándose las pérdidas ya generadas por otros factores.

Aunado a lo anterior, el demandante enumeró una serie de hechos que a su parecer fueron los constitutivos de la responsabilidad del Estado, a saber:

1. Intervencionismo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Dicha entidad tiene como función, entre otras, la de regular los mercados internos de productos y sus insumos cuando se considere que existen fallas en el funcionamiento de los mercados y proponer a los organismos competentes la adopción de medidas o acciones correctivas de distorsiones, en las condiciones de competencia interna de los mercados[2].

2. La autorización de importaciones de arroz. El gobierno nacional autorizó la importación de 18.881 toneladas mediante la Resolución No. 225 de 5 de mayo de 2005 de "arroz paddy", o su equivalente en arroz descascarillado, arroz semiblanqueado, blanqueado y arroz partido. Luego, el 24 de mayo de la misma anualidad nuevamente autorizó la importación de 75.000 toneladas de arroz paddy, situación que fue detonante de la crisis, porque en esas condiciones era imposible vender el arroz almacenado en el corto plazo.

3. Falta de control eficaz al contrabando. A pesar de las denuncias formuladas por el gremio de los arroceros sobre el contrabando, especialmente en la frontera con Venezuela, el gobierno fue incapaz de ejercer el control debido, generándose un desbordamiento que agravó más la crisis de la industria en el País.

4. Políticas equivocadas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Las cuales corresponden a tres factores fundamentales:

a) No tener en cuenta el incremento de las zonas cultivadas en el área de Casanare que desde luego, incrementaban las existencias del producto causando distorsión al precio por la sobre oferta.

b) No haber concretado la negociación con los industriales del Tolima para la compra de los excedentes de cosecha de "secano" originados en el Meta y Casanare al precio pactado inicialmente y, a pesar de la denominada "subasta para importar arroz". La compensación de esta negociación era la autorización de la importación de arroz a los molineros del Tolima, hecho ocurrido con anterioridad (2003) y que permitió el almacenamiento de grandes cantidades del producto.  

c) No tener planes alternativos válidos para superar la crisis, producto de la sobre oferta por las importaciones autorizadas antes y después de la cosecha y el contrabando.

5. Manejo del paro camionero. Tanto los agricultores como los agro comercios y los molineros del Llano tuvieron que soportar los efectos negativos del manejo dado por el gobierno nacional al paro camionero de 2004, el cual se produjo entre el 14 de septiembre y el 4 de octubre de esa anualidad, justo en el momento en que empezaba a salir la cosecha de "secano". A juicio del accionante, el paro camionero impidió la llegada de la maquinaria de manera oportuna para atender la recolección de la cosecha así como el traslado del campo a los centros de acopio o almacenamiento y finalmente su transporte a los molinos del Tolima.

Finalmente se resaltó, que todos los anteriores hechos generaron un daño directo a la sociedad PROTECCIÓN AGRICOLA S.A. PROTAG S.A. hoy en ejecución de un acuerdo de reestructuración, que gracias al acuerdo firmado en febrero de 2006 con sus acreedores se ha salvado inicialmente, pese a ello, tuvo que cerrar su filial AGROFERTILIZANTES S.A., y sufrir  el debilitamiento económico de la sociedad ALMACEN SAN ISIDRO LIMITADA y ALTE LIMITADA quienes han tenido que atender deudas de la sociedad en reestructuración.

2. Actuación procesal en primera instancia

Mediante auto de 23 de noviembre de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección "A", admitió la demanda, entre otras resoluciones[3], entre ellas, la de excluir de la parte demandada a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, sin embargo en la parte resolutiva se ordenó notificarla.

2.1 Contestaciones a la demanda

MINISTERIO DE TRANSPORTE: Estando dentro del término legal, por medio de escrito presentado el día de 5 marzo de 2007 (Fls. 47 a 54 C.1), el apoderado de dicha entidad procedió a contestar la demanda, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones:

Refirió que había una inexistencia de la obligación, por cuanto dicha entidad no era responsable del impedimento del transporte de la maquinaria agrícola a las áreas de cosechas, toda vez que desde el inicio del paro el Ministerio se mostró atento para la solución del mismo, y que dichas situaciones eran totalmente ajenas sus funciones y correspondías a decisiones subjetivas de un grupo de un grupo de personas.

Adicionalmente manifestó, que el Ministerio de Transporte no incumplió con sus obligaciones y por ello no estaba llamado a responder patrimonialmente por hechos que no son de su resorte. Pues, dicha entidad no es la encargada de resolver los conflictos que susciten en las carreteras del país, porque para ello hay un cuerpo de las fuerzas armadas y la Policía Nacional, quienes sí son las autoridades competentes para permitirle a los usuarios el acceso de los vehículos a los sitios donde se encontraban los molinos para procesar arroz.

Finalmente propuso como excepciones las de: (i) Inexistencia del mandato judicial por carencia de poder y consiguiente falta de legitimación en la causa por activa, tanto sustancial como adjetiva; (ii) Falta de legitimación en la causa por pasiva; (iii) inexistencia de la obligación; (iv) Culpa de un tercero – rompimiento del nexo causal y (v) Falta de responsabilidad.

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES –DIAN-: Contestó la demanda mediante memorial de 5 de marzo de 2007 (Fols. 60 a 67 C.1), manifestando oponerse a todas y cada una de las pretensiones, argumentando para ello que cumplió a cabalidad con sus funciones de ente fiscalizador y de control aduanero, sin observarse en el tema bajo examen, omisión, extralimitación o vía de hecho alguna. Para el efecto hizo un recuento de todas las labores y operativos desarrollados frente al contrabando de arroz.

Señaló, que en el fondo del asunto lo pretendido por el demandante es obtener una indemnización de perjuicios por el bajo margen de utilidad en el ejercicio de una actividad económica, bajo el supuesto de una malinterpretada protección que debe provenir del Estado; lo anterior, porque no cabe en los postulados constitucionales, la protección de un grupo determinado con afectación de los demás. Es por ello que además de los controles aduaneros, con frecuencia se establecen salvaguardias, para equilibrar el ingreso del producto, sin desatender las previsiones señaladas en los tratados internacionales.

Finalmente resaltó, que no depende del Estado el éxito que se alcance en el ejercicio de una actividad que es libre, pero sometida al riesgo de la competencia y la globalización de la economía, donde los precios y la calidad son factores determinantes para el consumidor que al final es quien elige.

FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO –FINAGRO FAG-: Presentó contestación a la demanda el 5 de marzo de 2007 (Fols. 80 a 98 C.1), manifestando que dicha entidad no debió ser vinculada al proceso, toda vez que ninguno de los hechos originadores del daño le fueron atribuidos a ella directamente y adicionalmente porque conforme al Decreto 892 de 1995, el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario –FINAGRO- es una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito, vinculada al Ministerio de Agricultura con patrimonio propio y autonomía administrativa, de modo no era viable tomarla como parte del Ministerio de Agricultura, y en tal sentido le era aplicable el mismo razonamiento o criterio esbozado en el auto admisorio de la demanda para excluir a la DIAN.

Explicó, que el objeto social de la entidad es la financiación de las actividades de producción en sus distintas fases y la comercialización del sector agropecuario a través del redescuento de las operaciones que hacen las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, u otras instituciones bancarias, financieras, entre otras, debidamente autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia. A su vez el Fondo Agropecuario de Garantías -FAG- creado por la Ley 21 de 1985, funciona como una cuenta especial administrada por FINAGRO, y tiene como objeto respaldar créditos de capital de trabajo e inversión redescontados ante FINAGRO, o colocados con recursos propios de los intermediarios financieros, dirigidos a financiar nuevos proyectos del sector agropecuario y rural que se otorguen a productores que no puedan ofrecer las garantías ordinariamente exigidas por los establecimientos de crédito. En consecuencia el FAG es una garantía que se otorga en beneficio de las personas que desean crédito para desarrollar sus proyectos pero que no pueden acceder a él por falta de respaldo.

Resaltó, que dentro de las pretensiones de la demanda no había ninguna dirigida contra FINAGRO, y que cualquier condena que se hiciere en su contra en su condición de administrador de administrador del Fondo Agropecuario de Garantías FAG, no encontraría soporte dentro de las pretensiones.

Finalmente, propuso como excepciones las de: (i) Falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) No haber demandado a FINAGRO directamente o como administrador del FAG, y en consecuencia imposibilidad de proferir condena contra esta entidad; (iii) Ausencia de los elementos generadores de responsabilidad a cargo de FINAGRO; (iv) Inexistencia del derecho a reclamar a FINAGRO puesto que el fondo no es responsable del supuesto perjuicio ocasionado al demandante; (v) Inexistencia de perjuicios que indemnizar, tanto por daño emergente como por lucro cesante y (vi) Autonomía de FINAGRO.

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL: Dio respuesta al libelo introductorio por memorial presentado el 5 de marzo de 2007 (Fols. 130 a 156 C.1), en el que se opuso a la totalidad de las pretensiones, argumentando y explicando cómo cuestión previa, las medidas adoptadas por el gobierno nacional respecto del sector arrocero, entre ellas, la administración de contingentes agropecuarios, el programa de incentivos al almacenamiento de arroz, la autorización de los contingentes de importación de arroz en el 2005 y las medidas contra el contrabando de arroz.

Por otro lado manifestó, que en el caso bajo estudio no estaban presentes los elementos que estructuran la responsabilidad extracontractual del Estado, por cuanto el daño invocado no tenía el carácter de antijurídico y, en todo caso, porque el hecho del cual pretende derivarse dicho perjuicio no es imputable al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Al respecto, indicó que la sobreoferta de arroz en el año 2004 no se debió a la acción del Ministerio sino del sector productor de arroz nacional; así como también, que dicha sobreoferta no puede importársele a alguna omisión de la entidad, pues naturalmente, la producción de arroz es una actividad que se ejerce libremente por las personas en virtud del principio constitucional de libertad de empresa, en la cual el Estado sólo puede influir indirectamente a través de políticas económicas, fiscales o arancelarias.  

Concluyó, señalando que el perjuicio alegado fue producto de la negligencia administrativa de Protección Agrícola S.A., toda vez que como integrador debía conseguir los agricultores para sembrar la producción cerciorándose de hacer una adecuada selección de éstos, de las áreas con potencial productivo para el cultivo y que la misma tuviera capacidad de absorción de la cosecha a obtener. De modo que la sobreoferta del producto que se intentara comercializar, era un riesgo inherente a la actividad que debía ser asumido por el integrador, por eso, para cubrir ese riesgo, dicho integrador tenía que ser diligente con las actividades anteriormente mencionadas, cuestión que al parecer Protección Agrícola S.A., no realizó cuidadosamente.

2.2 Período probatorio y alegatos de conclusión

Por auto de 24 de mayo de 2007 el Tribunal Administrativo Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección "A", abrió el proceso a pruebas (Fols. 167 a 169 C.1) y, por auto de 10 de abril de 2008 corrió traslado a las partes del dictamen pericial rendido por el señor Eduardo Vargas Guarín (Fol. 282 C.1).

El apoderado de la parte demandada –DIAN- mediante memorial de 17 de abril de 2008, objetó por error grave el dictamen pericial (Fols. 283 a 285 C.1), por su parte, el Ministerio de Transporte el 18 de abril de 2008 solicitó aclaración del experticio. (Fol. 285 C.1)

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 5 de junio de 2008 (Fols. 289 a 290 C.1) ordenó al perito designado para que rindiera la aclaración y complementación del dictamen allegado. Lo cual se cumplió mediante memorial de 19 de junio de esa misma anualidad (Fols. 292 a 297 C.1). Así las cosas, por auto de 16 de octubre de 2008 (Fol. 299 C.1), se volvió a correr traslado a las partes de la aclaración y la complementación del dictamen pericial.

Por proveído de 4 de diciembre de 2008 (Fol. 301 C.1) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió declarar vencido el periodo probatorio y por consiguiente ordenó dejar a disposición de las partes el expediente por el término de 5 días para que las mismas se pronunciaran sobre la práctica de pruebas. Auto que oportunamente fue recurrido en reposición por la parte demandante y resuelto mediante decisión de 9 de julio de 2009 que ordenó no revocar el auto de 4 de diciembre de 2008 y correr traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto. (Fols. 306 a 307 C.1)

Las partes demandante y demandadas –excepto el Ministerio de Transporte- alegaron de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la demanda y sus contestaciones. (Fols. 308 a 376 C.1)

El Ministerio Público guardó silencio.

3. La sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección "A", mediante sentencia de 15 de octubre de 2009, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de FINAGRO y negó las súplicas de la demanda. Para tomar su decisión, el a quo tuvo en cuenta las siguientes consideraciones: (Fls. 378 a 402 C. ppal.)

"(...)

3.1.1 Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

(...)

observa la Sala que si bien es cierto el Ministerio autorizó unas importaciones de arroz, en ejercicio de sus funciones legales, tomó las medidas que consideró más adecuadas, por lo que expidió la resolución que otorgaba un incentivo por almacenamiento, la cual tal y como se evidencia era a favor de los operadores, para que la baja de los precios no los afectara, sino por el contrario al recibir el incentivo, se beneficiaran de su producto mientras fuera conveniente o se decidiera la comercialización del mismo.

Considera la Sala necesario precisar que si bien es cierto se tomaron estas medidas por parte del Ministerio de Agricultura, fue precisamente para enmendar la situación de sobreproducción de arroz presentada en el país, independientemente de si fue originada por la producción nacional o por la importación del producto, toda vez que esta última se presentó con anterioridad a decidir otorgar el "incentivo por almacenamiento".

(...)

Por lo anterior, considera la Sala que el intervencionismo del Ministerio de Agricultura, -consistente en la autorización para importar arroz y posteriormente otorgar un incentivo por almacenamiento del producto-. Se encontraba dentro de sus competencias y en ningún caso configuran daño antijurídico.

3.1.2 Nación Ministerio de Transporte

Al respecto, encuentra la Sala que si bien es cierto que se presentó un paro de transportadores en el año 2004, el cual fue suspendido el 5 de octubre de 2004, según acuerdo suscrito en esa fecha entre los gremios de transportadores y el Gobierno Nacional –representando por el Ministerio de Transporte-, no es dable endilgarle este hecho al Ministerio de Transporte, ya que este se presentó por situaciones ajenas a la voluntad de la entidad demandada, ya que el paro presentado en el año 2004, fue adoptado por la Asociación Colombiana de Camioneros[4], y este Ministerio solo se encargó de presentar la propuesta que considerara más viable y con la cual se lograra un acuerdo, tal y como se desprende del acta mencionada anteriormente.

(...)

Así las cosas, considera esta Sala de Decisión que no es de recibo, que por la demora para llegar a un acuerdo con el fin de lograr la suspensión del paro de transportadores presentado en el año 2004, se configure un elemento del daño antijurídico que sea responsabilidad del Ministerio de Transporte, más aún si se tiene en cuenta que para realizar este tipo de acuerdos se debe contar con la voluntad de las partes –Ministerio de Transporte y gremios transportadores.

(...)

3.1.3 DIAN

Si bien es cierto, tal y como se evidencia de los artículos de periódico que obran en el expediente, el contrabando de arroz en el año 2004, situación que afectaba a todo el gremio arrocero, por lo que fue una gran preocupación para el país; pero no esta (sic) debidamente demostrado de que la DIAN como entidad encargada del contrabando y la evasión tributaria, no haya realizado los controles y demás actividades que se encuentran dentro de sus competencias con el fin de erradicar este problema, contrario sensu en el artículo del diario "La República", fechado el martes 18 de enero de 2005, se lee: "...de acuerdo con los industriales del arroz, el problema es tan grave que a pesar de las denuncias de los agentes de la cadena y de los controles que se ejercen en la frontera por parte de la Dian, el producto ilegal fue (sic) continúa comercializándose en la Costa Atlántica y los Santanderes.", lo que nos lleva a establecer que la DIAN si realizó controles para evitar que se siguiera presentando tal situación, y el no haberse podido lograr de manera definitiva no implica que esta entidad no haya cumplido con sus obligaciones.

En consecuencia, no habiéndose acreditado daño antijurídico alguno, se hace innecesario realizar el estudio de los otros elementos que fundamentan este tipo de responsabilidad y por sustracción de materia se negarán las súplicas de la demanda."   

4. El recurso de apelación y actuación en segunda instancia

Contra lo así decidido se alzó la parte demandante, mediante escrito presentado el día 21 de octubre de 2009, y sustentando el 5 de abril de 2010 en los siguientes términos: (Fls. 404 y 411 a 437 C. ppal.)

Resaltó, que hubo pruebas relevantes omitidas en la valoración efectuada por el  a quo violándose así el derecho del debido proceso, al igual que equivocadamente se aplicó el régimen de imputación de falla del servicio cuando debió ser el objetivo.

Adicionalmente, sostuvo que la crisis arrocera fue un hecho notorio que tuvo como causas hechos atribuibles a las autoridades públicas como fueron las políticas del Ministerio de Agricultura que pretendía llevar al país a la autosuficiencia arrocera promoviendo los cultivos en la zona de los Llanos desde el año 2001 y cuya máxima producción y objetivo se alcanzaron en el 2004; y en cumplimiento de los tratados de comercio celebrados con la Organización Mundial de Comercio y con la Comunidad Andina de Naciones, autorizar las cuotas de importaciones pactadas, durante el período 2003-2005, cuando el mercado estaba totalmente saturado. Estas importaciones empeoraron la crisis y causaron gravísimas pérdidas, en primer lugar a los integradores de cadena como los agro-comercios que avalaban a los agricultores, a los molineros del llano y a los agricultores mismos.   

Reiteró, que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, no pudo solucionar sino después de 24 días de pro, la situación de hecho generada por los transportadores, quienes se negaron a sacar sus camiones para transportar la carga hasta tanto el Ministerio no acordara con los dirigentes de los camioneros un incremento en las tarifas y otras definiciones. De modo, que los cultivadores y sus integradores se vieron en la imposibilidad de conseguir vehículos de transporte, tanto de maquinaria para cosechar como para transportar el arroz cosechado.

Solicitó, valorar bajo la sana critica las declaraciones que reposan en el expediente de personas importantes y referentes del gremio arrocero, toda vez que por su amplio conocimiento en el tema podían ilustrar al juez sobre el asunto debatido.  

Alegó la parte actora, que el intervencionismo del Estado en la denominada "agricultura por contrato" lo que buscaba era una producción segura que no causara daños ni a los bancos,  a los integradores ni a los agricultores que cumplían con el programa pero fracasaban por razones ajenas a su voluntad.  Pues, si bien el Estado buscaba garantizar la existencia de alimentos al par que el cumplimiento de pactos internacionales, en ocasiones, se veía desbordado por el mercado y sus políticas bien intencionadas causando daño a los empresarios del campo, encuadrándose tal situación en una ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas.

Sustentado el recurso de apelación, él mismo fue admitido mediante auto de 16 de abril de 2010 (Fol. 439 C. ppal.). Seguidamente, en proveído de 30 de julio de 2010 se corrió traslado a las partes para alegar en conclusión. (Fol. 449-462, 463-465 y 469-477 C. ppal.)

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Subsección es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[5], modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de octubre de 2009, en un proceso de reparación directa con vocación de doble instancia.

2. Legitimación en la causa

La legitimación en la causa es la "calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso"[7], o en otras palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones.

En el caso concreto, comparecen al proceso en calidad de demandantes, las sociedades Protección Agrícola S.A., Almacenamiento y Transporte Especializado Limitada ALTE Ltda., Agrofertilizantes S.A. y Almacén San Isidro Ltda.; quienes en la condición aducida se encuentran legitimados en la causa por activa, por ser quienes se vieron afectadas con las medidas adoptadas por las entidades demandadas[8].

Por la otra parte, la demanda fue dirigida contra La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Hacienda – DIAN y Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en razón a lo cual la Sala considera que las entidades demandadas se encuentran  legitimadas en la causa por pasiva, por ser quienes adoptaron las decisiones que la parte demandante alega le causaron graves perjuicios.

3. Caducidad de la acción

El ejercicio de la acción de reparación directa dentro de los términos fijados por el artículo 136 numeral 8º del C.C.A., representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general, y consagra los diferentes términos para intentar las acciones, sancionando su inobservancia con el fenómeno de la caducidad. La ley consagra entonces, un término general de dos años contados desde el día siguiente al acaecimiento de la causa del daño por el cual se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, vencido el cual no será posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habrá operado el fenómeno de la caducidad.

En el caso de autos la Sala prevé que las sociedades accionantes radicaron la demanda el 11 de octubre de 2006, en atención a lo cual debe declararse la caducidad de todos los hechos alegados que se hubieran concretado con anterioridad al 11 de octubre de 2004, pues, en la demanda se hizo una narración abstracta de los hechos, sosteniendo que los mismos ocurrieron entre los años 2004 y 2006, sin especificar una fecha concreta.

4. Presupuestos de la Responsabilidad Extracontractual del Estado

Con relación a la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su "constitucionalización" al erigirla como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación o interés.

De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro.

En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración.

El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es "irrazonable," sin depender "de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración."[9].

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, el régimen común de la falla del servicio o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.

5. Acervo  probatorio

1. Certificados de existencia y representación de las Sociedades: Almacenamiento y Transporte Especializado Ltda. -ALTE Ltda.-; Agrofertilizantes S.A. -AGROFERTIL S.A.-; Almacén San Isidro Ltda. y Protección Agrícola S.A. -PROTAG S.A.- en ejecución de acuerdo de reestructuración.  (Fols. 28 a 30 c1 y 2 a 15 c2)
2. Copia simple del documento denominado "Acuerdo" de fecha 5 de octubre de 2004, suscrito por miembros del gremio de transportadores, el Ministro de Transporte, Superintendente de Transporte y testigos del Congreso de la República, en el que se acordó, entre otras cosas, "...suspender la inmovilización iniciada hace veintiún días (21)." (Fol. 56 c1)
3. Copia simple de la circular reglamentaria No. VO-06 de 7 de marzo de 2003 expedida por FINAGRO sobre los "programas especiales de fomento y desarrollo agropecuario, condiciones financieras y requisitos de los créditos asociativos que se concedan a través de los mismos". (Fol. 108 a 125 c1)
4. Certificación expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia acerca de la naturaleza jurídica del Fondo para el financiamiento del Sector Agropecuario –FINAGRO-. (Fol. 126 c1)
5. Copias auténticas de las Resoluciones No. 5 de febrero 7 de 2001 "por la cual se adopta la reglamentación del Fondo Agropecuario de Garantías FAG para sus operaciones ordinarias", y No. 12 de diciembre 18 de 2001 "por la cual se regulan los Programas Especiales de fomento (sic) y Desarrollo Agropecuario". (Fols. 158 a 165 c1)
6. Copia auténtica de la circular reglamentaria No. VO-03 de 4 de marzo de 2004 expedida por FINAGRO sobre los "programas especiales de fomento y desarrollo agropecuario, condiciones financieras y requisitos de los créditos asociativos que se concedan a través de los mismos". (Fols. 182 a 187 c1)
7. Copia simple del estudio realizado por GAVIAGRO donde pone en conocimiento a INDUPADY sobre las razones por las cuales se pudo presentar una merma de alrededor de 186 toneladas en la prenda de 3.460 toneladas almacenadas en INDUPADY de propiedad de PROTAG. (Fols. 269 a 274 c1)
8. Copia simple de la Resolución No. 00316 de 14 de julio de 2005 expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural "Por la cual se otorga un Incentivo al Almacenamiento de Arroz para el segundo semestre del año 2005", en la cual se estableció: (Fols. 17 a 19 c2)

"(...)

Que debido al incremento de las áreas de siembras de arroz de 2004, disminución en la demanda de arroz blanco por parte del mercado y el ingreso del producto de países vecinos, los inventarios de los molinos están por encima de los niveles correspondientes a la época haciendo que se presente una sobreoferta de la producción, llevando a la disminución en los precios de compra de los productores.

Que en el segundo semestre del año se producen excedentes en algunas zonas del país generando sobreoferta de producción, que requieren ser almacenados con el objeto de minimizar la caída en los precios de compra de los productores.

Que se requiere estabilizar los precios del arroz paddy verde, en las zonas productoras con excedentes estacionales, mediante el reconocimiento de un incentivo al almacenamiento de dichos excedentes.

RESUELVE:

ARTICULO 1.- INCENTIVO AL ALMACENAMIENTO. Otorgar el Incentivo al Almacenamiento de arroz paddy a los excedentes estacionales producidos en las zonas arroceras de los departamentos de Meta, Casanare, Bajo Cauca y Norte de Santander, en las condiciones y de acuerdo con los requisitos que se determinan en la presente Resolución.

(...)"

9. Copia simple de la Resolución no. 00324 de 22 de julio de 2005 expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural "Por la cual se aclara la Resolución 00316 del 14 de julio de 2005". (Fols. 20 a 22 c2)
10.  Copia simple del Decreto No. 2841 de 24 de agosto de 2006, expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural "por el cual se fijan los términos y condiciones para la operación del Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria – Sector arrocero", en el que dentro de sus consideraciones señaló: "Que el sector arrocero, especialmente en los departamentos del Meta y Casanare, afronta severas dificultades originadas por la sobreoferta presentada en el 2004 que llevó a una disminución en los precios del grano, imposibilitó la comercialización oportuna de los inventarios, traduciéndose en la imposibilidad de atención de las deudas que tienen los productores y comercializadores y su consecuente imposibilidad de actuar como integradores en créditos de producción". (Fols. 24 a 27 c2)
11.  Copia simple de la solicitud de admisión a un proceso de restructuración formulada por Protag S.A. al Superintendente de Sociedades. (Fols. 29 a 32 c2)
12.  Documento sin fecha denominado "Causas que originaron la crisis en la sociedad comercial protección agrícola S.A. PROTAG S.A.", elaborado por el Gerente de la misma compañía. (Fols. 36 a 39 c2)
13.  Copia simple del oficio No. 155-032148 de 23 de junio de 2005 emanado de la Superintendencia de Sociedades en el cual se aceptó el acuerdo de reestructuración entre PROTAG S.A. y sus acreedores. (Fols. 41 a 44 c2)
14.  Copia auténtica del acuerdo de reestructuración entre PROTAG S.A. y sus acreedores. (Fols. 46 a 128 c2)
15.  Copias simples de las escrituras públicas números 382, 390, 413, 441 y 483, mediante las cuales se entregaron unos bienes en dación en pago a Bayer Cropscience. (Fols. 130 a 160 c2)
16.  Copia auténtica del documento denominado "Cronología de Coyuntura" realizada por el señor Gustavo Aguirre Restrepo en su calidad de Gerente Comercial de Protag S.A. (Fols. 161 a 169 c2)
17.  Recorte de prensa del diario "La República" publicado el 24 de agosto de 2004 denominado "En Colombia no se necesita importar arroz": Fedearroz. (Fol. 171 c2)
18.  Recorte de prensa del diario "La República" publicado el 18 de enero de 2005 denominado "Arroz ilegal alarma a industria de Colombia". (Fol. 173 c2)
19.  Recorte de prensa del diario "La República" publicado el 7 de marzo de 2005 denominado "Contrabando de arroz tema para cumbre Uribe-Chávez" y "Apretarán a los industriales con las subastas agrícolas". (Fols. 179-180 c2)
20.  Copia simple de un boletín de prensa publicado en la página web de FEDEARROZ el 11 de marzo de 2005 denominado: "No hay autorización para importar arroz". (Fol. 183 c2)
21.  Recorte de prensa del diario "La República" sin fecha visible de publicación denominado "Suspenden subastas agrícolas". (Fols. 185-186 c2)
22.  Copia simple de una impresión denominada "Alerta por solicitudes de importación de arroz [no podemos recibir un gramo más de arroz]". (Fols. 190-191 c2)
23.  Copia simple de la Resolución No. 225 de 5 de mayo de 2005, "por la cual se reglamenta el otorgamiento de vistos buenos para la importación del contingente establecido en el Decreto 2222 de 2004" expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (Fols. 193 a 194 c2)
24.  Copia simple de la Resolución No. 248 de 24 de mayo de 2005, "por la cual se reglamenta el otorgamiento de vistos buenos para la importación del contingente establecido en el Decreto 873 del 30 de marzo de 2005" expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (Fols. 196 a 197 c2)
25.  Recorte de prensa del diario "El Tiempo" publicado el 24 de junio de 2005 denominado "Importadores reclaman su derecho a traer arroz". (Fol. 199 c2)
26.  Revista "ARROZ" publicación de julio – agosto de 2004. (Fol. 201 c2)
27.  Revista "ARROZ" publicación de marzo – abril de 2005. (Fol. 230 c2)
28.  Copia simple del estado de cuenta por almacenamiento entre PROTAG S.A. y ALMAGRARIO S.A. (Fol. 339 c2)
29. Ejemplar de libro "ANUARIO ESTADÍSTICO DEL SECTOR AGROPECUARIO 2005".
30.  Dictamen pericial rendido por el señor Eduardo Vargas Guarín y su respectiva aclaración y complementación. (cuaderno dictamen y fols. 292 y 297 c1)
31.  Copia simple del memorando No. 01062 de 28 de febrero de 2007, con asunto "concepto técnico", elaborado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre: El mecanismo público de administración de contingentes agropecuarios MAC, el programa de incentivo al almacenamiento de arroz y la autorización de los contingentes de importación de arroz en el 2005. (Fols. 1 a 10 c4 pruebas parte demandada)
32.  Copia simple del memorando No. 01064, con asunto "Información del Banco Agrario de Operaciones de refinanciamiento al sector arrocero". (Fols. 11 a 14 c4 pruebas parte demandada)
33.  Ocho tomos sobre las perdidas de la sociedad Protag S.A.

TESTIMONIALES:

34. Testimonio rendido por el señor OMAR LA ROTTA MONROY el 12 de septiembre de 2012, quien manifestó conocer a la parte demandante y ser Director Ejecutivo de la Asociación Gremial del Llano desde el año 2003, el cual a su vez integra el Consejo Nacional del Arroz, acerca de los hechos de la demanda se le preguntó: "Dr. LA ROTTA en síntesis, cuáles fueron las causas que generaron y agravaron la crisis arrocera de la región del META y CASANARE partir (sic) del 2004. CONTESTA: El MINISTERIO aprobó importaciones en cantidades innecesarias e inoportunas, por lo manifestado anteriormente; en segundo punto el deficiente control de frontera que permitió ingresos de arroz en cerca de 150.000 toneladas procedentes de VENEZUELA con lo cual se inundó el mercado nacional de arroz y se generaron pérdidas a más de 1200 agricultores, molinos de arroz y distribuidores de insumos (...) considero responsabilidad del Gobierno permitir obstaculizar vías nacionales, con lo cual se generaron perdidas en el sector arrocero (...) conozco a la empresa PROTAC, como integrador y comercializador de insumos para el sector arrocero y como tal fue uno de los afectados con pérdidas económicas en la medida que el mercedo (sic) interno por sobre oferta de arroz importado mantuvo precios por debajo del punto de equilibrio para ejercicio de los productores y comercializadores, con lo cual los productores no entregaron las cantidades suficientes para cubrir sus créditos, ni el precio del mercado permitió cubrir estos créditos, con ellos se rompe el primer eslabón de la cadena del sector arrocero generando el efecto dominó con pérdidas e incumplimiento de los comercializadores e integradores molineros, con incumplimientos ante la banca nacional encargada de colocar los dineros para el sector arrocero provenientes de FINAGRO y BANCO AGRARIO." (Fols. 240 a 242 c1)
35. Testimonio rendido por la señora SARA AGUDELO el 12 de septiembre de 2012, quien manifestó conocer a la parte demandante y ser de profesión agricultora, acerca de los hechos de la demanda manifestó: "...en el 2004 los agricultores toman como cierto la declaración del señor Presidente de la República en el consejo comunitario llevado en Acacias "que no autorizarían importaciones de arroz para dicho año", por ello los agricultores deciden sembrar y se incrementan ciertamente el área con tan mala suerte que dadas las malas políticas del Gobierno, autoriza la importación de arroz y sobre abastece (sic) al país de dicho cereal (...) la crisis se vio reflejada en los productores al no encontrar donde almacenar el producto denominado arroz, al no encontrar compradores porque también el Gobierno a través del MINISTRO DE AGRICULTURA manifiesta la incapacidad para obligar a los industriales a comprar a precio justo la cosecha arrocera (...) de esta manera, el producto que se logró almacenar tuvo que guardarse por más de un año, obteniéndose al final mermas hasta del 50% por deterioro del grano, resistencias de plagas antes (sic) muchos productos para fumigar el arroz y finalmente la quiebra inminente de los productores, quienes tenían obligaciones bancarias (...)." (Fols. 264 a 266 c1)
36.  Testimonio del señor GILBERTO CÉSPEDES el 12 de septiembre de 2007, en el que manifestó ser de profesión Ingeniero Industrial Gerente de INDUPADY y conocer a la parte demandante. Así mismo sobre los hechos materia de demanda relató: "... Respecto a la crisis generada en el sector arrocero en el año 2004, sé que se presentaron problemas de sobre oferta de arroz cáscara y arroz en blanco debido a los excesos tanto en la siembre como en algunas importaciones que se hicieron en ese año, esto generó una sobre oferta nunca antes vivida por mí a lo largo de 20 años que llevo trabajando y aunado a esta situación se presentó un paro de transporte que provocó la quiebra de agricultores en algunos molinos, casas de insumo y muchos otros se vieron bastante afectados (...) Con PTOTAG tuvimos varios negocios relacionados con compra por parte de INDUPAY de arroz de cáscara en varias oportunidades y en el momento de la cosecha alrededor de julio y agosto de 2004 PROTAG nos solicitó prestarles el servicio de recibo, limpieza y almacenamiento de arroz en cáscara procedente ya seco del CASANARE (...) al recibir este arroz procedente del CASANARE, venía con diversos problemas (...) y este producto tengo entendido que quedó como garantía de unos créditos dados por el Banco de Bogotá a PROTAG (...) PROTAG entró en ley 550, en lo cual dejó en entredicho la propiedad del producto almacenado pues de pro medio estaba el Banco, ALMAGRARIO y PROTAG, lo que ocasionó que la prenda fuera un poco descuidada en cuanto a las fumigaciones (...)." (Fols. 267 y 268 c1)
37.  Testimonio del señor FLORENCIO VARGAS PATIÑO el 16 de agosto de 2007, donde manifestó ser de profesión agricultor y desempeñarse como representante de Molino Casanare. Respecto a los hechos de la demanda sostuvo lo siguiente: "(...) en el momento que inició la cosecha en el Meta y Casanare la industria molinera del Llano en ese momento no tenía la infraestructura para recibir el volumen de cosecha que en ese año fue alrededor de un millón trescientas mil toneladas de Paddy. Llegó el Ministerio de Agricultura, FINAGRO, el Banco Agrario y trataron de subsanar el error del Ministerio ofreciendo unos incentivos para el almacenamiento y ofreciendo unos créditos con requisitos mínimos, era una solución que no tenía lógica porque no había capacidad de almacenamiento, luego en plena cosecha vino la huelga de camioneros; al Ministerio de Transporte se le informó que estaba la cosecha en plena recolección, pero el Ministro dijo o dio a entender que a él no le importaba la suerte de la cosecha de arroz en el Llano, la posición del Ministerio de Transporte era que no negociaba hasta que no levantara el paro camionero; en ese problema duraron más de veinte (20) días consecuencia de eso no hubo camiones para recoger la cosecha y como todo es sabido perdió la industria molinera, perdió los señores integradores de las cadenas productivas, perdieron los mismo (sic) trasportadores (...)". (Fols. 31 c3 despacho comisorio)
38.  Testimonio rendido por el señor SERGIO BUENO VARGAS el 16 de agosto de 2007, en el que manifestó: "(...) yo era representante legal de la empresa "Arroz San Rafael S.A." en el año 2004 (...) la crisis se desató los primeros días de septiembre cuando hubo un paro camionero de 22 días aproximadamente y el arroz no podía salir del Departamento y casi no se pudo ni cortar en los lotes para llevarlos a la escasa infraestructura de secamiento y almacenamiento que hay en la región. Los Bancos a través del Ministerio de Agricultura nos autorizaron a los Molinos y a los comerciantes créditos por grandes sumas de dinero para comprar esta cosecha (para nuestra empresa Arroz San Rafael fueron tres mil millones de pesos), dinero que nunca ni siquiera la mitad nos había prestado el Banco Agrario (...) El almacenamiento de arroz se realizó en durante este lapso de tiempo en precarias condiciones ya que hubo arroces a la intemperie con carpas, en bodegas no aptas, por consiguiente este perdió su calidad (...)". (Fols. 32 y 33 c3 despacho comisorio)       
39.  Testimonio del señor GUSTAVO AGUIRRE RESTREPO rendido el 26 de junio de 2007, en el que señaló: "(...) Para mencionar como causas de la crisis arrocera del sector de Casanare y Meta, nos enfocamos en la oferta durante la cosecha de arroz de 2004, sobre la base de 85.000 hectáreas cultivadas en el departamento del Casanare, que como en años anteriores, generan unos excedentes estacionales del orden de 250 a 300.000 toneladas de arroz, que tradicionalmente habían sido compradas por la industria arrocera del Tolima, pero que en este año de 2004, el Ministerio de Agricultura y la Industria Arrocera del Tolima no llegaron a un acuerdo para que la industria del Tolima adquiriera los excedentes de cosecha, en las condiciones de precios establecidas por el ministerio de agricultura (sic) para poder acceder al incentivo de almacenamiento y así mismo, posteriormente, con base en las compras de la producción Nacional, poder a su vez, acceder a los cupos de importación que el Ministerio determine. Adicionalmente, el arroz que a Colombia entró sin control por las fronteras se sumó a la oferta de la cosecha del 2004, así como también se suman a los inventarios las importaciones de arroz del 2003 que sumadas en conjunto crearon en el mercado una sobre oferta que tuvo efectos sobre los precios y disminución en la demanda por parte de los arroceros del Tolima, toda esta situación se vio además afectada por el paro de transportadores durante la época pico de la cosecha (...) PREGUNTADO: por qué solicitaron los arroceros sindicalizados o asociados al gobierno Nacional que no autorizara nuevas importaciones de arroz durante los años 2004 y 2005, sabiendo que el país estaba obligado a autorizarlas en virtud tanto del tratado con la OMC así como el pacto de la Comunidad Andina de Naciones. CONTESTO: La solicitud estaba dada por los antecedentes de las importaciones del 2003, las producciones del 2004 que indicaban las existencias suficientes para abastecer la demanda y para mantener los precios regulados del arroz verde así lo expresó la presidencia de Fedearroz sobre la inconveniencias (sic) de estas importaciones (...)". (Fols. 62 a 64 c3 despacho comisorio)
40.  Testimonio rendido por el señor IVAN JOSÉ CASTILLO RODRÍGUEZ el 26 de junio de 2007, en el que manifestó ser de profesión ingeniero civil y desempeñarse como gerente general de la compañía de Almacenamiento y Transporte Especializado -ALTE LTDA.-, sobre los hechos de la demanda refirió que el paro camionero de 2004, incidió de manera negativa en la cosecha de arroz de la época puesto que no se pudo transportar la maquinaria necesaria para recolectar y transportar el mismo. (Fols. 65 Ib.)     

6. Solución del caso concreto

De conformidad con el libelo introductorio, observa la Sala que pretenden las sociedades demandantes,  que se declare administrativa y patrimonialmente responsable "a la Nación: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; Ministerio de Hacienda – DIAN; y, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, responsable por los daños antijurídicos ocasionados (...) por los actos, hechos y omisiones que sustentan esta demanda, los cuales tuvieron lugar durante los años 2004, 2005 y 2006, en la zona de los Llanos Orientales, Departamentos del Meta y Casanare.", los cuales hizo consistir en (i) el intervencionismo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la toma de pésimas decisiones, entre ellas la autorización de importaciones de arroz; (ii) falta de control eficaz del contrabando de arroz y (iii) mal manejo del paro camionero de 2004.

Ahora, para efectos de claridad en la solución del caso sometido a estudio, considera importante la Sala abordar los siguientes conceptos:

6.1 Libertad de empresa y libre competencia. Bases constitucionales[10]

El Constituyente de 1991 eligió un sistema de economía social de mercado, según el cual, la dirección de la misma corresponde al Estado, a quien le compete intervenir a fin de evitar o corregir las denominadas fallas del mercado, garantizar el pleno empleo de las fuerzas económicas, preservar la libre competencia de quienes concurren al mercado, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, etc., de acuerdo a los postulados vertidos en los artículos 333[11] y 334[12] de la Constitución Política, tal como ha sido advertido por la jurisprudencia constitucional[13]. La garantía de las libertades económicas ha sido una de las elecciones del constituyente en punto a la estructuración del contenido económico de la Carta Política, aun cuando no prevé un modelo económico específico cerrado[14] más allá de la fórmula de economía social de mercado[15]. En virtud de tal elección fundamental, se impone el establecimiento de un adecuado marco normativo garante de las condiciones necesarias de la libertad de empresa y la libre competencia, como especies de aquella libertad.

Así, lo que se tutela con la libertad de empresa[16] es la expresión concreta de la libertad de la persona que dice relación con la autónoma organización de los factores de producción que posibiliten la actividad económica, esto es intervenir en todo o parte del ciclo económico de producción, comercialización o consumo de bienes o servicios, teniendo como marco de referencia el contexto de una economía social de mercado, lo que implica disponer y afectar bienes para tal fin con el ánimo de obtener un beneficio o lucro. Se cuentan entre sus componentes la libertad contractual, la libre iniciativa privada, el derecho a un trato igual entre empresarios o competidores, la libertad de concurrir y retirarse del mercado, la libertad de organización interna y de los métodos de gestión de la empresa sin interferencia estatal, derecho a crear establecimientos de comercio conforme a la ley y el derecho a recibir un beneficio económico razonable[17]. Se reconoce, igualmente, que esta libertad permite "canalizar recursos privados, por la vía del incentivo económico, hacia la promoción de concretos intereses colectivos y la prestación de servicios públicos".

Al tiempo que la libre competencia dice relación con ciertas condiciones o garantías que deben ser observadas en el marco de escenarios de mercados abiertos donde concurren oferentes en pugna que orientan sus esfuerzos a la obtención de un segmento de producción o comercialización de determinados bienes o servicios, pues el correcto funcionamiento de las bases constitucionales del sistema económico presupone esa competencia entre agentes. Demanda, en general, esta libertad la eliminación de obstáculos o presiones indebidas que alteren la imagen maestra del juego competitivo[19].

Componen este derecho, en suma, las libertades de ingreso, permanencia y salida del mercado, de participar o competir por él conforme a las condiciones y ventajas que cada participante encuentre pertinentes, de contratar con cualquier usuario o consumidor y que sus bienes o servicios puedan llegar a los consumidores[20]. Dado el contexto en que surge el ejercicio de este derecho, tal libertad sería meramente ilusoria si no se predicara, a cargo del Estado, la exigencia de ciertas acciones positivas para materializar tal precepto jurídico. Se trata, entonces, de los deberes del Estado de instrumentalizar – en sede de creación de regulación normativa así como en aplicación de los mismos – medidas destinadas a eliminar las barreras, que impiden o dificultan, el  acceso al mercado por parte de los competidores así como censurar las prácticas que se consideran como restrictivas de la libre competencia, tales como ciertos tipos de acuerdos o actos, situaciones de abuso de posición dominante o creación de monopolios.

Va de suyo señalar que, en una primera aproximación, hay lugar a predicar esas libertades económicas en un marco jurídico y político anclado a los postulados del Estado de Derecho o del imperio de la Ley, esto es, división de poderes, mandato de normas generales, públicas, prospectivas, cognoscibles, con vocación de estabilidad y existencia de un cuerpo judicial bien formado e independiente con recursos y procedimientos que permitan hacer efectivo el mandato de protección de la Ley en términos igualitarios. Esto es, un conjunto básico de postulados que circunscriben la acción estatal bajo los forzosos senderos de las formas y procedimientos que el derecho prescribe.

En este contexto, el referente constitucional garantiza la libertad de empresa y la libre competencia del cual se desprenden, cuanto menos, las siguientes cuestiones fundamentales, que permiten intuir la no neutralidad de la Carta frente a la materia:

La base jurídica del derecho protegido descansa en el derecho general de libertad de la persona[22]^-[23], que bajo este precepto se enfoca específicamente a una libertad de carácter económico de interés público[24], esto es, la concesión de una posición jurídica de libertad tutelada por el orden jurídico en cuya virtud se deriva el arbitrio de interactuar en el medio económico, intervenir y servirse de él, para su provecho, lo que prima facie, revela un mandato de abstención estatal; aunque la fuerza de esa libertad no se agota en esa negativa, pues resulta claro que de ella se deriva un mandato positivo de configuración que se relaciona con el derecho a contar con un orden jurídico que torne favorable el ejercicio de esa libertad[25] y provea mecanismos de garantía para tal fin; sin perjuicio de la forma de derecho colectivo que también ha adquirido.

Se trata de una libertad que, desde la base constitucional, se reconoce como internamente supeditada por el bien común concepto éste que debe ser comprendido armónicamente en el contexto de los principios y valores constitucionales y convencionales como común identificador de intereses intersubjetivos de una comunidad organizada, que "ha de interpretarse como elemento integrante del orden público del Estado democrático, "cuyo fin primordial es "la protección de los derechos del hombre y la creación de circunstancias que permitan progresar espiritual y materialmente y alcanzar la felicidad"[27], ya como justas exigencias de una sociedad democrática[28], ya como "supuestos y objetivos prioritarios del Estado social de derecho y de la función social".

Es una libertad que supone responsabilidades y satisfacción de una función social, con lo cual el constituyente sentó las bases fundamentales para el ejercicio ponderado y responsable de esa libertad frente a otros derechos e intereses jurídicos tutelados, como lo es, por caso, la explotación de recursos naturales, en cuanto hace a la cadena de producción, distribución, consumo de bienes o en la prestación de los más variados servicios públicos y privados.

Por ello la competencia de intervención del Estado en el decurso económico, como titular de la dirección general de la economía, reviste un carácter restrictivo en el que tiene vigencia un principio de legalidad cualificado pues la Constitución prevé que los instrumentos, modalidades e intensidades de esa intervención están reservadas a decisión legislativa; como se sigue de los artículos 333 "(...) para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. (...) la ley determinará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación", 334 "La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley (...)" y 84 "Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio"; siendo cierto que todos estos instrumentos regulatorios[30], persiguen conciliar el interés privados con el general[31], están incardinados a que el ejercicio de esas libertades se corresponda con ciertos bienes e intereses constitucionalmente valiosos merecedores de regulación y protección frente a los intereses privados, como son aquellos previstos en el artículo 333[32] superior, los derivados de la cláusula social de la Constitución y en él el aseguramiento del principio de progresividad[33], los demás ubicados en el plexo constitucional, pretendiendo, en todo caso, la realización de los postulados constitucionales.

Finalmente, la competencia de intervención estatal en la economía debe consultar criterios de razonabilidad[35], para lo cual la jurisprudencia ha elaborado algunos parámetros formales y sustanciales para enjuiciar la legitimidad constitucional de tales intervenciones[36], a fin de preservar los postulados de la llamada Constitución Económica.

De esos elementos jurisprudenciales esta Sala destaca los siguientes: (i) Reserva de Ley y (ii) Razonabilidad y proporcionalidad de la medida, al tiempo que la intensidad del escrutinio de razonabilidad es débil o leve[37] en cuanto se reconoce la deferencia al legislativo para abordar flexible y ampliamente las materias económicas, la "prudencia" con que debe obrar el juez y la interdicción de juzgar las razones de conveniencia sobre las cuales se apoya la medida abordada.

Esto último se refleja en la construcción conceptual de estándares de valoración laxos[39] que, correlativamente, demandan altas exigencias argumentativas próximas a la línea de lo "más allá de duda razonable", para revisar tales medidas en esa materia. Así, se advierten requerimientos de "inconstitucionalidad manifiesta" [40], exigencia de que la lesión de derechos fundamentales sea "de manera evidente, manifiesta y directa", que la decisión revisada viole "claros mandatos de la norma fundante", que sea arbitraria o que se trate de regulaciones "manifiestamente irrazonables o desproporcionadas"[41], de suerte que la incertidumbre de las premisas fácticas o empíricas del juicio de razonabilidad se decide en favor de la legitimidad democrática del foro legislativo, por sobre las libertades económicas. Lo anterior sin perjuicio de un escrutinio judicial más estricto cuando se trata de revisar medidas que impactan sobre el principio de progresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales[42]. Lo que se representa en los siguientes términos:

Test de razonabilidad
Intensidad del control	Escrutinio débil o leve de razonabilidad. Control judicial deferente para con el legislativo. Salvo cuando se trata de revisar medidas que impactan sobre la regresividad de los DESC[43].
Criterio	Elementos de valoración	Desarrollo
Criterio Formal	Reserva de ley	La intervención en las libertades económicas debe estar precedida por la legitimidad del foro democrático y deliberativo propio del escenario legislativo.
Criterio sustancial	Razonabilidad y proporcionalidad de la medida	Medida idónea o adecuada. La restricción debe estar fundada en fines constitucionalmente admisibles como, por ejemplo, aquellos expresamente previstos como límites a la libertad económica en el artículo 334 superior. El fin no debe estar prohibido y la medida debe ser potencialmente adecuada para cumplir el fin propuesto[44].
		Medida necesaria. La medida no debe ser "manifiestamente innecesaria"[45] o manifiestamente arbitraria.
		Medida proporcional stricto sensu. Criterio de la medida "claramente desproporcionada". Se asegura la satisfacción de este criterio si se verifica que los beneficios derivados de la finalidad de la medida excedan a las restricciones sobre los derechos o bienes intervenidos o, dicho de otro modo, que "el sacrificio que produce en los mencionados derechos, en aras de la obtención de un fin legítimo, no sea superior al beneficio conseguido"[46]. Control de exceso. Núcleo esencial debe permanecer incólume.

En consecuencia, es bajo los anteriores parámetros que tiene lugar el escrutinio de legitimidad constitucional de las medidas de intervención del Estado en la economía, esto es, bajo presupuestos de ejercicio ponderado y razonable que se extiende a los ámbitos de creación normativa (sede legislativa o reglamentaria-administrativa) como aquellos de aplicación de la misma, ora por autoridades administrativas o jurisdiccionales.

Y es al amparo de ese marco normativo que conviene afirmar la posición de la Administración de cara a la fórmula económica arropada por el orden constitucional, que no solo se orienta bajo el dictum recurrente según el cual ésta (la Administración) se encuentra vinculada a los postulados económicos de la Carta, sino que se trata de la reafirmación de su rol protagónico o cardinal en la consecución de los fines de garantía de las libertades económicas y de los derechos e intereses legítimos de usuarios, competidores y sociedad en general, que se ven involucrados en el decurso de tales actividades.

Todo esto, en suma, desde el ámbito de competencias administrativas implica la adscripción de formas de acción de fomento o despliegue de medidas dirigidas al refuerzo o impulso de sectores económicos, en términos globales o puntuales, por vía de beneficios, subvenciones o similares; de intervención, vigilancia y control, esto es, el desarrollo de competencias frente a la actividad económica a los fines de asegurar el cumplimiento de la normativa regulatoria, velar por la eficacia y optimización del intercambio económico y de los recursos aplicados, la protección de los derechos de los consumidores/usuarios o los competidores involucrados en la actividad y, en general, garantizar la prestación de bienes y/o servicios de calidad, de manera adecuada y oportuna respecto de los sujetos sometidos a control. Comprende actividades administrativas de verificación de información, seguimiento y evaluación de actividades y competencia para adoptar decisiones correctivas[48]; reguladora que involucra el reconocimiento de un poder normativo secundum legem de expedir disposiciones generales con efecto reglamentario, competencia que encuentra su legitimidad en la especialización técnica de ciertos componentes de la Administración como en la mejor posición funcional en que ésta se ubica para captar la realidad social y responder a esa dinámica según el sector sobre el cual se erige como autoridad administrativa y ejerce su actividad; entre otras formas de acción prototípicas de la función administrativa en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho que se identifican con la concreción de actividades de intervención, protección o garantía de las libertades económicas o de derechos y bienes constitucionales que repercuten sobre tales postulados de la Constitución Económica; según las puntuales herramientas de las que le ha dotado el ordenamiento jurídico.

Descendiendo los anteriores criterios al sub judice, tenemos que la parte accionante, en punto de la responsabilidad endilgada a las partes demandadas (Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Dirección de impuestos y Adunas Nacional DIAN y Ministerio de Transportes) la hizo consistir en los siguientes puntos concretos:

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: a) Intervencionismo; b) La autorización de importaciones de arroz y c) políticas equivocadas en cuanto al gremio arrocero.

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales: Mal manejo del contrabando de arroz.

Ministerio de Transportes: No solucionar de manera rápida el paro de transportadores que se llevó a cabo entre el 14 de septiembre y el 4 de octubre de 2004, lo cual impidió el transporte de maquinaria para recoger, procesar y transportar la cosecha de arroz.

Para el caso concreto, de conformidad con el material probatorio obrante en el expediente y bajo los argumentos esbozados ut supra, considera la Sala que las suplicas de la demanda no tienen vocación de prosperidad, toda vez que la parte demandante no logró demostrar la existencia del daño antijurídico, el cual como se expuso en el numeral 3.1. de esta providencia, consiste en aquello que derivado de la actividad o de la inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea "irrazonable"[49], en clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos.

Lo anterior, bajo el entendido que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el giro ordinario de sus funciones y competencias[50] y en cumplimiento de lo pactado en los tratados con la Organización Mundial del Comercio y la Comunidad Andina de Naciones –mismos que surtieron control de constitucionalidad ante la Corte Constitucional- mediante Resoluciones Nos. 0225 y 0248 de 5 y 24 de mayo de 2005, aprobó el otorgamiento de visto bueno para la importación de 18.881 y 75.118 toneladas de arroz, respectivamente. Resoluciones que valga reiterar, se expidieron de conformidad a la Constitución y la ley, y que se presumen legales por cuanto no fueron cuestionadas en sede judicial.

Ahora, la parte demandante se limitó a sostener que dichas decisiones adoptadas por el Ministerio de Agricultura le ocasionaron un daño, pese a ello, lo anterior no pasó de ser una mera afirmación, por cuanto no se probó que dicha entidad incurriera en contradicción en la adopción de sus decisiones o que las mismas no tuvieran un amparo normativo, pues por el contrario, presentada la crisis por la sobre oferta de arroz, el Ministerio de Agricultura implementó los programas de incentivo para el almacenamiento del producto en aras de estabilizar los elevados precios del mercado y del cual se beneficaron las sociedades actoras.

Para la Sala, el problema presentado en el caso de autos es típico de nuestro sistema económico por cuanto como se dijo en líneas anteriores, se trata de economía de mercado y libre competencia económica, y en razón de ello es posible siempre en todos los escenarios la fluctuación de los precios por motivos exógenos o propios de la actividad económica que se ejerce, y en este caso se debe tener presente que la sociedad actora PROTAG S.A., conocía y sabía de la ampliación de las areas sembradas de arroz, lo que a la postre generaria mayor producción.

Contrario a lo sostenido por las sociedades demandantes, encuentra la Sala que la actuación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fue diligente y siempre en procura de buscar la solución al problema presentado entre los productores y comercializadores de arroz, toda vez que hizo un despliegue razonable y responsable de sus discrecionalidades en la regulación de la materia bajo su dirección.

Es aquí donde se considera que los argumentos y acusaciones de la parte actora son etéreas por cuanto solo se limitó a señalar que las malas políticas del Ministerio y su intervencionismo fueron los causantes de sus perjuicios, más sin embargo, no se efectuó una actividad probatoria concreta para determinar fehacientemente de qué manera las decisiones adoptadas por el Gobierno en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fueron directamente las que generaron el detrimento patrimonial de los demandantes. Es de acotar, que si bien se trajeron testimonios de personas conocedoras del tema y pertenecientes a la industria, no se debe deconocer que sus afirmaciones son igual de generales y abstractas a las contenidas en la demanda, de manera que si bien relacionan las medidas y desiciones adoptadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como causantes del daño, no son concretas en establecer con suficiente claridad cómo es que las Resoluciones proferidas por dicha entidad fueron las que sin dubitación alguna generaron los perjuicios a las sociedades demandantes.

Recordemos que al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le es inherente la función de diregir y coordinar las políticas agropecuarias, pero dicha actividad no implica per se beneficiar a un solo actor de la economía, como en este caso lo es Protag S.A., a contrario sensu lo que si es obligatorio es velar por los intereses generales de la economía del país y hacer cumplir los tratados internacionales que para el efecto hubiese suscrito el Estado Colombiano, pues de no hacerlo existiría una violación flagrante a la Constitución y al contenido de dichos convenios.

Ahora, respecto a la responsabilidad edilgada a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, se considera que le son aplicables los mismos raceros explicados anteriormente, en el sentido que los cargos imputados son abstractos y generales carentes de sustento probatorio, comoquiera que se limitó la demanda a sostener que había un mal manejo de contrabando de arroz por dicha entidad, en la medida que mucho de ese producto proveniente de Venezuela entró ilegalmente al comercio del país, sin embargo, se echa de menos ¿cuantas fueron las cantidades o tenaladas de arroz venezolano que presuntamente entraron al país de manera ilegal, que afectó la actividad economica de la sociedad PROTAG S.A.?, pues dicha pregunta no encuentra respuesta dentro del acervo probatorio aportado al expediente, y por el contrario la DIAN en la contestación de la demanda expuso a esta colegiatura todos los controles efectivos llevados a cabo en las fronteras del país para evitar el contrabando del cereal.

Así las cosas, encuentra esta Sala que la actuación de la DIAN fue diligente y no tuvo injerencia alguna en la causación del daño que predican las sociedades demandantes, en la medida que, se reitera, los señalamientos efectuados a dicha entidad carecen por completo de pruebas que así loa acrediten.

Finalmente, en lo que concierne al juicio de responsabilidad del Ministerio de Tranpsorte es importante traer a colación nuevamente lo expuesto en el numeral 2 de estas consideraciones, es decir, que como en la demanda se hizo una narración abstracta de los hechos sosteniendo que los mismos ocurrieron entre los años 2004 y 2006, sin especificar una fecha concreta, se procedió a declarar la caducidad de todos los hechos que se hubiesen concretado con anterioridad al 11 de octubre de 2004. En ese orden y en atención a que el paro de transportadores que se alegó como hecho dañoso ocurrió entre el 14 de septiembre y el 4 de octubre de 2004, es forzoso concluir que respecto de esa situación concreta operó el fenómeno de caducidad de la acción.

En ese orden de ideas, esta Sala confirmará la sentencia de primera instancia y denegará las pretensiones de la demanda por las consideraciones expuestas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-sección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 15 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.  

TERCERO: Reconocer al doctor Hernán Darío Santamaría Peña, identificado con la Cédula de Ciudadanía Nro. 93.417952, abogado titulado portador de la Tarjeta Profesional Nro. 116.718, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la parte demandada (Ministerio de Transporte), en los términos y para los efectos a que alude el poder presentado. (Folio 640 C. Principal)

CUARTO: Reconocer a la doctora Gladys Oliva Ulloque Berdejo, identificada con la Cédula de Ciudadanía Nro. 32.695.105, abogada titulada portadora de la Tarjeta Profesional Nro. 56.377, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la parte demandada (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, en los términos y para los efectos a que alude el poder presentado. (Folio 648 C. Principal)

QUINTO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada la presente sentencia

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Presidente de la Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE              JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

                Magistrado                                                       Magistrado

Aclaró voto Cfr. Rad. 35796-16 #2 y #3,

Rad.47693-16 #3

[1] Folios 3 a 21 c1.

[2] Decreto 1675 de 1997; Decreto 2478 de 1999 y Ley 101 de 1993.

[3] Fols. 24 y 25 C.1.

[4] "...con lo descrito en los numerales 1 al 4 la Asociación Colombiana de Camioneros – ACC, toma la decisión de suspender la inmovilización iniciada hace 21 días." (Acuerdo de fecha 5 de octubre de 2004)

[5] Artículo 129. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (...)

[6] La mayor pretensión corresponde a los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, estimados en valor de $15.828.683.820, es decir, que se cumple con el requisito de la cuantía para conocer en segunda instancia.

[7] Corte Constitucional. Sentencia C- 965 de 2003.

[8] Cada una aportó certificados de existencia y representación relacionados en el acápite de pruebas.  

[9]  Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003.

[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 16 de agosto de 2017, Exp. 56166.

[11] Constitución Política de Colombia. Artículo 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.

La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.

El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

[12] Constitución Política de Colombia. Artículo 334. -Artículo modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:- La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

[13] "La conjunción de los interés privados a través de la adopción de un modelo de libertad económica, fundado en la libre iniciativa, libertad de empresa, libertad de establecimiento y libre competencia económica (C.P. art. 333), junto al reconocimiento de la potestad de intervención del Estado en la economía, con el propósito de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos para el desarrollo normal de una vida digna; ha permitido a esta Corporación, entender que nuestra economía con sujeción a las disposiciones de la Carta Fundamental, se regula bajo las premisas de la denominada "economía social de mercado", según la cual las reglas de la oferta y la demanda deben estar al servicio del progreso y desarrollo económico de la Nación." Corte Constitucional, Sentencia C-865 de 2004

[14] "En Colombia, si bien no existe un modelo económico específico, exclusivo y excluyente, el que actualmente impera, fundado en el Estado Social de Derecho, muestra una marcada injerencia del poder público en las diferentes fases del proceso económico, en procura de establecer límites razonables a la actividad privada o de libre empresa y garantizar el interés colectivo." Corte Constitucional. Sentencia C-083 de 1999.

[15] "el Estado Constitucional colombiano es incompatible tanto con un modelo del liberalismo económico clásico, en el que se proscribe la intervención estatal, como con modalidades de economía de planificación centralizada en las que el Estado es el único agente relevante del mercado y la producción de bienes y servicios es un monopolio público.  En contrario, la Carta adopta un modelo de economía social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condición de motor de la economía, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia económica, con el único propósito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés general".  Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010.

[16] Corte Constitucional. Sentencia C-524 de 1995, C-830 de 2010, C-228 de 2010, C-978 de 2010, C-263 de 2011, C-032 de 2017, entre otras.

[17] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-263 de 2011.

[18] Corte Constitucional. Sentencia C-616 de 2001.

[19] "existe competencia en un mercado cuando un conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producción, en la conquista de un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita." Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010.

[20] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-197 de 2012, Sentencia C-032 de 2017.

[21] "el Estado es entonces responsable de eliminar las barreras de acceso al mercado y censurar las prácticas restrictivas de la competencia, como el abuso de posición dominante o la creación de monopolios" Corte Constitucional. Sentencia C-197 de 2012.

[22] Una formulación del derecho general de libertad se encuentra en Robert Alexy cuando dice que éste se explica de la siguiente manera: (2) Si x es una acción (hacer u omisión) y no está prohibida por una norma jurídica formal y materialmente constitucional, entonces está permitida la realización de x". ALEXY, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. 1ª edición, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1993, p, 337. "Ella [la libertad de empresa] está garantizada como un derecho constitucional y puede entenderse como una concreción del derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad. Es claro que con la garantía de la libertad de empresa queda excluido el marco constitucional un sistema económico que prescinda de dicha libertad, bien sea porque la proscribe o porque en la práctica la anula al adoptar una economía centralmente dirigida.". ARANGO, Rodolfo. Derechos, constitucionalismo y democracia. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2004. págs. 166-167.

[23] Se sabe que filosóficamente la libertad se cuenta entre los bienes más preciados sobre los que se funda toda organización política contemporánea, de ahí que buena parte de los arreglos institucionales deban su razón de ser a la protección de posiciones jurídicas de libertad, bien entendido como esfera negativa, de no interferencia, de los demás en las acciones propias; como la posibilidad de ser protagonista del régimen jurídico al que se está sujeto y como el reconocimiento del espacio afirmativo que posibilita la realización de lo que se desea. En suma, es la afirmación de un ámbito tutelado en cuya virtud le asiste al individuo un poder de autogobierno, elección y determinación personal libre de injerencias arbitrarias del Estado o terceros.

[24] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-615 de 2002.

[25] "La libre competencia, desde el punto de vista subjetivo, se consagra como derecho individual que entraña tanto facultades como obligaciones. En una perspectiva objetiva, la libre competencia adquiere el carácter de pauta o regla de juego superior con arreglo a la cual deben actuar los sujetos económicos y que, en todo momento, ha de ser celosamente preservada por los poderes públicos, cuya primera misión institucional es la de mantener y propiciar la existencia de mercados libres. La Constitución asume que la libre competencia económica promueve de la mejor manera los intereses de los consumidores y el funcionamiento eficiente de los diferentes mercados" Corte Constitucional. Sentencia C-535 de 1995. Véase Sentencia C-150 de 2003.

[26] Ley 472 de 1998. Artículo 4°. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (...) i) La libre competencia económica.

[27] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-6/86 de 9 de mayo de 1986. La expresión "leyes" en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, párr. 29-30. Reiterado en el Caso Salvador Chiriboga Vs Ecuador, Sentencia de 6 de mayo de 2008, párr. 74-75.

[28] "A este respecto debe subrayarse que de ninguna manera podrían invocarse el "orden público" o el "bien común" como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real (ver el art. 29.a) de la Convención). Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las "justas exigencias" de "una sociedad democrática" que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención." Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-05/85 de 13 de noviembre de 1985. La colegiatura obligatoria de periodistas, párr. 67.

[29] "Los conceptos de libertad económica y de libre iniciativa privada no son absolutos y, por el contrario, se encuentran forzosamente enmarcados dentro de postulados constitucionales de superior categoría que los restringen. Se ejercen, como dice la norma del artículo 333 de la Carta, 'dentro de los límites del bien común', bajo los supuestos y objetivos prioritarios del Estado social de derecho y de la función social, y con el carácter relativo que corresponde a un sistema en el cual el Estado es director de la economía y no mero observador de los acontecimientos que la afectan" Corte Constitucional. Sentencia C-118 de 1998.

[30] "4.1.1.1. En un Estado social de derecho la intervención estatal en el ámbito socio–económico puede obedecer al cumplimiento de diversas funciones generalmente agrupadas en cuatro grandes categorías: una función de redistribución del ingreso y de la propiedad expresamente consagrada en varias disposiciones de la Constitución con miras a alcanzar un "orden político, económico y social justo" (Preámbulo); una función de estabilización económica también consagrada en diversas normas superiores (artículos 334 inc, 1°, 339, 347, 371 y 373 de la C.P.); una función de regulación económica y social de múltiples sectores y actividades específicas según los diversos parámetros trazados en la Constitución (artículos 49 y 150, numeral 19, por ejemplo); y, todas las anteriores, dentro de un contexto de intervención general encaminado a definir las condiciones fundamentales del funcionamiento del mercado y de la convivencia social, como el derecho de propiedad privada pero entendido como "función social" (artículo 58 C.P.) o la libertad de iniciativa privada y de la actividad económica siempre que se respete también la "función social" de la empresa (artículo 333 C.P.) en aras de la "distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo" (artículo 334 C.P).". Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2003.

[31] "Puede decirse que la actividad intervencionista del Estado en la economía pretende conciliar los intereses privados presentes en la actividad empresarial de los particulares, con el interés general que está involucrado en dicha actividad en ciertos casos, como en el de la prestación de los servicios públicos que se vincula la satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos. Por ello, en las normas de intervención que así expide el legislador, está presente la tensión entre la libertad de empresa y la prevalencia del interés general." Corte Constitucional. Sentencia C-615 de 2002.

[32] Constitución Política. Artículo 333. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario. (...).

[33] "este Tribunal ha sostenido que es necesario realizar un escrutinio judicial estricto cuando el Estado implementa políticas sociales y económicas que afectan a segmentos del país que se encuentran en situación de vulnerabilidad, buscando que la adopción de decisiones basadas en la eficiencia, el libre mercado, y la búsqueda del desarrollo, no afecten sus condiciones para subsistir y llevar una vida digna" Corte Constitucional. Sentencia C-077 de 2017. Sobre este particular el artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales enseña: "1. Cada uno de los Estados Partes se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.". Protocolo de San Salvador Adicional a la Convención Americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales. Artículo 1°. Obligación de adoptar medidas. Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar a las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo a fin de lograr, progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo.

[34] "En segundo lugar, la Constitución dota al Estado de una serie de instrumentos de intervención en la esfera privada, en el mundo social y económico, con el fin de que a partir de la acción pública se corrijan los desequilibrios y desigualdades que la propia Carta reconoce y se pueda buscar, de manera real y efectiva, el fin ontológicamente cualificado que da sentido a todo el ordenamiento." Corte Constitucional. Sentencia T-079 de 1995.

[35] "Debe concederse al demandante que las limitaciones que la ley imponga a la actividad económica y a la libre competencia, habrán de ser serias y razonables. Se trata de dos derechos constitucionales que si bien son de configuración legal, describen un ámbito de actuación privada que, a partir de un cierto límite, no es susceptible de ser restringida adicionalmente, so pena de vulnerar sus núcleos esenciales." Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 1995.

[36] Corte Constitucional. Sentencia C-615 de 2002, C-130 de 2004, C-228 de 2010, C-486 de 2009, C-830 de 2010, C-186 de 2011, C-263 de 2011, C-264 de 2013, C-035 de 2016, entre otros fallos. Los criterios de razonabilidad de la jurisprudencia constitucional han variado sutilmente sin alterar su esencia, como tal.

[37] "Se trata entonces de un típico caso de aplicación del test débil de proporcionalidad para examinar la constitucionalidad de los límites impuestos por el legislador, pues si bien la libertad económica admite una amplia intervención por parte de los poderes públicos" Corte Constitucional. Sentencia C-392 de 2007.

[38] "el juez constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad constitucional de una determinada regulación de las libertades económicas, por cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado." Corte Constitucional. Sentencia C-265 de 1994.

[39] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-265 de 1994, C-624 de 1998, C-361 de 2002, C-392 de 2007, C-830 de 2010, entre otras decisiones.

[40] "Por eso, el juez constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad constitucional de una determinada regulación de las libertades económicas, por cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado. El juez constitucional deberá entonces respetar en general las razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política. La Corte considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma. Es decir, si la ley que regula la actividad de sociedades de contenido patrimonial no vulnera claramente la carta fundamental o establece regulaciones manifiestamente irrazonables debe ser considerada constitucional, por cuanto hay cláusulas generales que autorizan la intervención estatal en la economía." (Resaltado propio). Corte Constitucional. Sentencia C-265 de 1994.

[41] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-130 de 1994.

[42] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-077 de 2017.

[43]

Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2004. Sentencia C-228 de 2011, C-644 de 2012, entre otros.

[44]

Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-130 de 2004. Sentencia C-830 de 2010.

[45]

Corte Constitucional. Sentencia C-830 de 2010.

[46]

Corte Constitucional. Sentencia C-615 de 2002. Continúa el fallo: "La proporcionalidad en este caso hace alusión a que la medida no resulte excesiva frente a la finalidad buscada, de manera que sacrifique innecesariamente derechos y garantías de los particulares, llegando a afectar su núcleo esencial y aun afectando el interés público. Si bien es razonable que exista una planeación en la prestación de servicios de salud, dicha actividad no puede ir tan allá como para eliminar la libertad de competencia que, como se dijo, es el principio de operación de la libertad de empresa. En el caso presente, la eliminación de la libre competencia se produce por cuanto a las empresas privadas prestadoras del servicio público de salud se les prohíbe hacer inversiones u ofrecer servicios por fuera del plan adoptado por las autoridades."

[47]

Corte Constitucional. Sentencia C-830 de 2010.

[48] Corte Constitucional. Sentencia C-570 de 2012.

[49] "(...) que lo razonable, en buena lógica de responsabilidad extracontractual, para las Administraciones públicas nunca puede ser hacerlas más responsables de lo que sea razonable para los entes jurídico-privados que desarrollan en su propio interés actividades análogas". PANTALEON, Fernando. "Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)". ob., cit., p.186.

[50] Artículo 3 numerales 13 y 14 del Decreto 2478 de 1999: "ARTICULO 3o. FUNCIONES. (...)

13. Regular los mercados internos de productos agropecuarios y pesqueros, determinar la política de precios de dichos productos y sus insumos cuando se considere que existan fallas en el funcionamiento de los mercados y proponer a los organismos competentes la adopción de medidas o acciones correctivas de distorsiones, en las condiciones de competencia interna de los mercados de dichos productos.

14. Formular y adoptar la política sectorial de protección de la producción nacional en coordinación con el Ministerio de Comercio Exterior, en las áreas de su competencia."