CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021)
Expediente: 25000232600020110096701 (50.751)
Demandante: E.S.E Antonio Nariño en liquidación
Demandada: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro
Acción: Controversias contractuales
Asunto: Sentencia de segunda instancia
Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La controversia atañe a un contrato de empréstito celebrado entre la Nación y la Empresa Social del Estado Antonio Nariño (ESE Antonio Nariño), cuyo objeto era entregar fondos para financiar el pago de los pasivos laborales que asumió esta última entidad en su proceso de reestructuración. Las partes pactaron que las cuotas de capital e intereses podrían condonarse dependiendo del cumplimiento de las metas y compromisos establecidos en un convenio de desempeño conexo al contrato de empréstito. En la demanda, la ESE Antonio Nariño planteó que la Nación incumplió sus obligaciones porque no condonó la primera cuota del crédito. El Tribunal Administrativo negó las pretensiones, pues consideró que la ESE Antonio Nariño incumplió uno de los compromisos que asumió en virtud del convenio de desempeño: presentar oportunamente el informe sobre el cumplimiento de las metas e indicadores.
Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 30 de enero de 2014, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso:
“PRIMERO: INHIBIRSE de pronunciarse de fondo respecto de la pretensión de declaratoria de existencia del Contrato de Empréstito y del Convenio de Desempeño, ambos del 27 de diciembre de 2004, suscritos entre la ESE ANTONIO NARIÑO, hoy en liquidación, y la NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, por no haberse realizado la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad, conforme al artículo 13 de la Ley 1285 de 2009.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas”.
Este proveído decidió la demanda presentada por la ESE Antonio Nariño en liquidación, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se enuncian a continuación:
En la demanda se formularon las siguientes pretensiones:
“2.1. Se declare la existencia del CONTRATO DE EMPRÉSTITO y el CONVENIO DE DESEMPEÑO suscritos el 27 de diciembre de 2004 por la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la ESE Antonio Nariño, hoy en liquidación, y de sus respectivos OTROSIS [sic] modificatorios 1 y 2, suscritos el 27 de diciembre de 2005 y el 2 de marzo de 2007.
2.2. Se declare el incumplimiento, por parte de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del CONTRATO DE EMPRÉSTITO y del CONVENIO DE DESEMPEÑO suscritos el 27 de diciembre de 2004 y de sus OTROSIS [sic] modificatorios, al NEGAR LA CONDONACIÓN de la primera cuota del empréstito otorgado por la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la ESE Antonio Nariño.
2.3. En consecuencia, se declare condonada la primera cuota del CONTRATO DE EMPRÉSTITO suscrito el 27 de diciembre de 2004 por la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la ESE Antonio Nariño, hoy en liquidación, cuota cuyo valor asciende a la suma de veintiún mil novecientos setenta millones trescientos noventa y nueve mil treinta y cinco pesos m/cte. ($21.970'399.035).
2.4. Se ordene a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público restituir a la masa liquidatoria de la ESE Antonio Nariño en liquidación, o a quien haga sus veces, la suma de veintiún mil novecientos setenta millones trescientos noventa y nueve mil treinta y cinco pesos m/cte. ($21.970'399.035), restitución que debe hacerse con cargo a los recursos que la ESE Antonio Nariño ordenó entregar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el 3 de octubre de 2008 y que la Fiduciaria Popular S.A. transfirió al Ministerio el 6 de octubre de 2008.
2.5. Se ordene a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público restituir a la masa liquidatoria de la ESE Antonio Nariño en liquidación, o a quien haga sus veces, el valor que corresponda a la indexación de la suma de veintiún mil novecientos setenta millones trescientos noventa y nueve mil treinta y cinco pesos m/cte. ($21.970'399.035), desde el 6 de octubre de 2008 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que se profiera en el presente proceso.
2.6. Se ordene a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público reconocer y pagar, sobre la suma de $21.970'399.035, los intereses corrientes causados desde el 6 de octubre de 2008 hasta la fecha en que se efectúe el pago.
2.7. Se ordene a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público cancelar el valor que corresponda a las costas que se determinen en el proceso.
2.8. Se ordene que a la sentencia que le ponga fin al proceso se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A”.
Hechos
En apoyo de sus peticiones, la demandante relató los siguientes hechos:
El 27 de diciembre de 2004, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público otorgó a la ESE Antonio Nariño un empréstito por la suma de $7.293'000.000 con el objeto de atender el pago de las indemnizaciones, prestaciones sociales y demás pasivos laborales originados en su proceso de reestructuración. En el contrato se pactó que las sumas de dinero prestadas debían restituirse en un plazo de siete años contados a partir de su fecha de suscripción. Igualmente, se acordó que el dinero desembolsado debía manejarse a través de un encargo fiduciario.
Las partes acordaron que las sumas prestadas podrían ser condonadas según la recomendación y autorización del Comité de Seguimiento y Evaluación, órgano que se integró por tres funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por dos del Ministerio de Salud y Protección Social. Este Comité debía evaluar la condonación de acuerdo al cumplimiento de los compromisos y las metas establecidas en el convenio de desempeño suscrito por la Nación y la ESE Antonio Nariño.
En el convenio de desempeño se fijaron las metas, indicadores y compromisos que la ESE Antonio Nariño debía cumplir en su proceso de reestructuración, como también se incluyó una matriz de “condonabilidad”. Para verificar su consecución, la entidad se obligó a presentar dentro del primer bimestre de cada vigencia fiscal un informe sobre la consecución de las metas.
El 27 de diciembre de 2005, las partes suscribieron el otrosí 1, en virtud del cual adicionaron la suma de $15.000'000.000. En la misma fecha se firmó el otrosí 1 al convenio de desempeño, por medio del cual se sustituyó la matriz de “condonabilidad” y se modificó el plazo para entregar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el informe sobre el cumplimiento de los compromisos y metas.
El 2 de marzo de 2007, las partes suscribieron un segundo otrosí, en virtud del cual se adicionó la suma de $45.690'000.000 y se estableció que si la ESE Antonio Nariño no ejecutaba las obligaciones pactadas en el convenio de desempeño se suspenderían los desembolsos. En la misma fecha se suscribió el otrosí 2 a dicho convenio en el que se sustituyó la matriz de “condonabilidad” y se estableció que, a partir del 2008, la ESE Antonio Nariño debía presentar en el mes de abril de cada vigencia fiscal el informe sobre el cumplimiento de los compromisos y metas pactadas.
En la matriz del convenio de desempeño se incluyeron los siguientes criterios para su evaluación por parte del Comité de Seguimiento: obtención de las metas de ajuste del gasto de la ESE, racionalización de los costos, producción de servicios, calidad en la prestación del servicio de salud, mejoramiento de los procesos estratégicos de gestión de la entidad, renovación tecnológica y mantenimiento de los inmuebles. Sin embargo, el demandante señaló que en el convenio no se previó ninguna consecuencia negativa si la ESE no presentaba el informe sobre su cumplimiento en el plazo estipulado.
El 4 de agosto de 2008, la ESE Antonio Nariño presentó el informe sobre la consecución de las metas pactadas en el convenio de desempeño correspondiente a la vigencia del año 2007. A pesar de que el informe no se presentó en el plazo pactado en el otrosí 2, el Comité de Seguimiento y Evaluación, en sesión del 29 de septiembre de 2008, consideró procedente condonar la primera cuota del crédito, la cual debía pagarse el 22 de diciembre del mismo año. No obstante, el Comité solicitó un concepto legal a la Dirección General de Crédito Público, pues el contrato de empréstito no contempló condonaciones parciales de las cuotas de capital e intereses.
El 1 de septiembre de 2008, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público le exigió a la Fiduciaria Popular S.A, administradora del encargo fiduciario a través del cual se manejaban los recursos del empréstito, que le transfiriera la totalidad de las sumas que estaban en su poder. El 3 de octubre de 2008, el representante legal de la ESE Antonio Nariño le impartió una instrucción a la sociedad fiduciaria en el mismo sentido.
El 4 de octubre de 2008 se publicó el Decreto 3870, en virtud del cual el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la ESE Antonio Nariño. Como consecuencia de lo anterior, el liquidador de la entidad instruyó a la Fiduciaria Popular S.A que se abstuviera de atender cualquier orden de pago que hubiera recibido con anterioridad a la publicación del Decreto. Sin embargo, el 6 de octubre de 2008, en atención a la instrucción que había impartido el representante legal de la ESE el 3 de octubre del mismo año, Fiduciaria Popular S.A. efectuó la transferencia de los fondos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público ($22.080'361.404). Por último, el demandante destacó que el Ministerio aplicó estos recursos para cubrir anticipadamente el valor de la primera cuota del empréstito que debía pagarse el 22 de diciembre de 2008.
El 30 de octubre de 2008, debido a que la coordinadora de asuntos legales de la Dirección General de Crédito Público se abstuvo de conceptuar sobre la viabilidad de la condonación parcial de la deuda, el Comité de Evaluación recomendó no condonar la cuota del crédito que debía pagarse el 22 de diciembre de 2008. Los dos delegados del Ministerio de Salud y Protección Social se separaron de esta decisión.
El 28 de enero de 2009, el liquidador de la ESE Antonio Nariño le solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que condonara el pago de la primera cuota del empréstito, advirtiéndole que el retraso en la presentación del informe de cumplimiento era un aspecto formal y que, en cualquier caso, la ESE cumplió las metas previstas en el convenio de desempeño.
Finalmente, relató que, el 26 de junio de 2010, el liquidador de la ESE Antonio Nariño recibió una comunicación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la que se le informó que, de acuerdo con la recomendación que dio el Comité de Seguimiento en sesión del 20 de noviembre de 2009, no se condonaría el pago de la primera cuota del empréstito. La razón que tuvieron en cuenta los integrantes del Comité para recomendar no condonar la deuda fue que la entidad presentó extemporáneamente el informe sobre el cumplimiento de los indicadores y compromisos del convenio de desempeño. Agregó que esta determinación implicó un incumplimiento del contrato y generó un enriquecimiento injustificado para la Nación.
Fundamentos de derecho
En el acápite de fundamentos de derecho, la demandante citó como sustento de sus pretensiones las siguientes disposiciones jurídicas: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 6, 209, 228, 333 y 335; Ley 80 de 1993, artículos 1, 2, 3, 4.1, 5.1, 5.2, 23, 24.1, 26, 28, 32, 39, 40 y 41; Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, artículos 295.9, 299 y 301.7; Código Civil, artículos 1602, 1604, 1613, 1615, 1617, 1618, 1620, 1621, 1622 y 1624; Código Contencioso Administrativo, artículo 87; Decreto Ley 254 de 2000, artículos 1, 2, 6 y 20; Decreto 2211 de 2004, artículos 1, 16 y 17; Decreto 3870 de 2008; y el convenio de desempeño junto con sus dos otrosíes.
Los argumentos de defensa de la parte demandada
En su defensa, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público adujo que la posibilidad de condonar las cuotas no constituía una “camisa de fuerza” ni generaba ningún derecho para la ESE Antonio Nariño, pues dependía de la recomendación del Comité de Evaluación y Seguimiento. Por otra parte, aseveró que, el 1 de septiembre de 2008, el Ministerio le exigió a la administradora del encargo fiduciario la restitución de los recursos que se encontraban en su poder, porque la ESE Antonio Nariño no los comprometió antes del 2 de junio de 2008 y, según lo pactado en el otrosí 2 al contrato de empréstito, en este caso era procedente su devolución al prestamista. Con base en esta precisión, concluyó que no era procedente reintegrar esas sumas a la ESE como compensación por la cuota del empréstito que no se le condonó.
Adujo que los recursos del empréstito tenían una destinación específica definida por la ley: financiar el pago de las indemnizaciones, liquidaciones y demás pasivos que contrajo la ESE Antonio Nariño en su proceso de reestructuración. Así, indicó que las pretensiones de la demanda no son procedentes, pues las sumas reclamadas no se destinarían al proceso de reestructuración de la entidad, sino a atender los pasivos pendientes de pago en su proceso liquidatorio. Finalmente, indicó que la decisión de no condonar el crédito no implicó un incumplimiento de las obligaciones del Ministerio ni significó una desmejora de la masa de liquidación de la ESE. Para sustentar esta tesis, señaló que la Nación presentó su acreencia en el proceso liquidatorio y que esta no se pudo pagar por la insuficiencia de los activos de la ESE. Así mismo, destacó que la Nación asumió el pasivo prestacional que la ESE Antonio Nariño no pudo pagar con sus propios recursos y, por esa razón, en el marco del proceso liquidatorio, le trasladó recursos adicionales por $54.531'838.000.
El Ministerio de Salud y Protección Social, entidad estatal contra la cual también se dirigió la demanda, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Para sustentar esta defensa, señaló que no fue parte del contrato de empréstito que celebraron exclusivamente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la ESE. Igualmente, destacó que, así dos funcionarios de la entidad integraran el Comité de Seguimiento y Evaluación, no estaba legitimada por pasiva, pues su intervención se limitaba a votar recomendaciones para condonar las cuotas del empréstito. En esta línea, destacó que los pronunciamientos del Comité de Evaluación no eran obligatorios para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya que constituían simples recomendaciones.
Por otra parte, formuló la excepción que denominó “inexistencia de la obligación”. Para sustentar esta defensa, aseveró que en el contrato de empréstito se pactó que las sumas de capital e intereses que debía pagar la ESE Antonio Nariño “podrían” ser condonadas. A renglón seguido, destacó que la palabra “podrían” denota que la ESE no tenía un derecho subjetivo a la condonación. Finalmente, adujo que la ESE Antonio Nariño celebró un contrato de fiducia con el objeto de atender los procesos judiciales que estuvieran en curso en la fecha en que terminó su proceso de liquidación, 30 de septiembre de 2011, y añadió que el contrato de fiducia fue cedido al Ministerio de Salud y Protección Social. Con fundamento en estas premisas, concluyó que, al expedirse la sentencia, se presentaría una situación contradictoria pues la entidad tendría la condición de demandante y demandada.
Los fundamentos de la sentencia impugnada
Para justificar su decisión, el Tribunal Administrativo expresó las siguientes razones:
De otro lado, aseveró que la ESE Antonio Nariño incumplió una de las obligaciones que asumió en el convenio de desempeño, pues no presentó el informe sobre el cumplimiento de los compromisos y metas en el mes de abril de 2008, sino que lo hizo hasta el 4 de agosto del mismo año. Añadió que el deudor podía beneficiarse de la condonación si cumplía todos los compromisos establecidos en el convenio, incluyendo la presentación oportuna del informe. Con base en estas premisas, concluyó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no incumplió sus obligaciones al no condonar la primera cuota del crédito por $21.970'399.035, la cual debía pagarse el 27 de diciembre de 2008.
Finalmente, señaló que si bien el Comité de Seguimiento y Evaluación no indicó expresamente cuál era la consecuencia que tenía la presentación tardía del informe de cumplimiento de metas y compromisos, el retraso “generó un incremento en los intereses y por ende en el monto de la cuota a condonar y, por lo tanto, al incrementarse la obligación por causa imputable a la entidad deudora, no era posible la condonación”. A partir de estos razonamientos, negó las pretensiones 2.2 a 2.6 de la demanda.
La demandante pidió que se revoque la sentencia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones. Los reparos del apelante, que se dirigieron exclusivamente contra la decisión de negar las pretensiones 2.2 a 2.7 de la demanda, fueron los siguientes:
Adujo que el fundamento central de la decisión consistió en que la ESE Antonio Nariño incumplió su obligación de presentar oportunamente el informe de cumplimiento de compromisos y metas, situación que eximía al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de su obligación de condonar la primera cuota del crédito. Agregó que este fundamento de la decisión suponía, materialmente, un reconocimiento oficioso de la excepción de contrato no cumplido. A partir de esta caracterización, señaló que no se cumplió uno de los requisitos para que se estructure la excepción: la gravedad y magnitud del incumplimiento. Para sustentar esta afirmación, señaló que, en el acta del 29 de septiembre de 2008, el Comité de Seguimiento y Evaluación expresó que este incumplimiento no era significativo, pues concernía a un compromiso de carácter formal. Adicionalmente, aseveró que el retraso no era grave, pues el informe se presentó antes de la fecha en la que se tornó exigible el pago de la primera cuota del crédito, 22 de diciembre de 2008.
Aseveró que debía aplicarse el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. En desarrollo de este argumento, señaló que los requisitos que determinaban la condonación eran el ajuste del gasto de la ESE, la racionalización de los costos de operación, la producción de servicios, la calidad de los servicios prestados, el mejoramiento de los procesos estratégicos de gestión, la renovación tecnológica y el mantenimiento de los inmuebles de la ESE. Destacó que la presentación del informe no era un requisito fundamental para la evaluación de las condiciones establecidas en la matriz de “condonabilidad”. Así mismo, adujo que en el convenio de desempeño y en sus otrosíes no se pactó un “efecto jurídico negativo” por la fecha en la que se presentara el informe. Finalmente, señaló que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no suspendió los giros a la ESE Antonio Nariño, lo cual demostraba el cumplimiento de las obligaciones que contrajo en virtud del convenio de desempeño.
Por otra parte, argumentó que la inferencia del Tribunal sobre el incremento de los intereses remuneratorios y de la cuota del crédito no tenía fundamento en las pruebas que reposaban en el expediente. Agregó que la presentación del informe en el mes de agosto de 2008 no tenía ninguna incidencia en el valor de la primera cuota, pues esta debía pagarse hasta el 22 de diciembre de 2008.
Arguyó que el Tribunal no se pronunció sobre el argumento de la demanda atinente al enriquecimiento injustificado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En este sentido, señaló que en el proceso se probó que, antes del vencimiento del plazo para el pago de la primera cuota del empréstito, el Ministerio exigió a la Fiduciaria Popular S.A la transferencia de $22.326'679.075, suma que se aplicó así: $8.553'871.034 a intereses corrientes y $13.772'808.041 a capital. Con base en ello, aseveró que se produjo un desplazamiento patrimonial injustificado, pues los recursos se destinaron a cubrir anticipadamente la primera cuota del empréstito, a pesar de que el Ministerio estaba obligado a condonarla.
Finalmente, señaló que la exigencia del Ministerio consistente en que la fiduciaria le restituyera anticipadamente la suma de $22.326'679.075 constituyó un cobro de lo no debido, pues se efectuó antes del plazo en el que se podía exigir el pago de la primera cuota del empréstito, 22 de diciembre de 2008. Así mismo, destacó que este cobro se hizo antes de la publicación del Decreto que ordenó la liquidación y supresión de la ESE, por lo que se menguó la prenda general de los demás acreedores de la entidad.
El 4 de marzo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelació, el cual fue admitido por esta Corporación el 4 de mayo del mismo añ. El 3 de julio de 2014 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concept. La parte demandante reiteró los mismos planteamientos que formuló en el recurso de apelació. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud y Protección Social insistieron, por su parte, en los mismos argumentos de defensa formulados al contestar la demand. El Ministerio Público guardó silencio.
Jurisdicción y competencia
Según el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo (“CCA”), la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas. De otro lado, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La controversia entre las partes concierne al cumplimiento de un contrato que es estatal, pues fue celebrado por dos entidades públicas: la Nació y la Empresa Social del Estado Antonio Nariñ. Por lo tanto, esta jurisdicción es la llamada a resolver la controversia.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 129 del CCA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos. El numeral 5º del artículo 132 del mismo estatuto establece que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los asuntos referentes a los contratos de las entidades estatales, cuando la cuantía exceda los 500 SMMLV. En la fecha de presentación de la demanda, 12 de septiembre de 2011, esta cuantía equivalía a $267'800.000. La pretensión de mayor valor se estimó en una suma superior: $21.970'399.035; en consecuencia, la Sala es competente para resolver el recurso, pues el proceso tiene vocación de doble instancia.
Cuestión previa: la variación del objeto de la demanda en el recurso de apelación
Antes de delimitar el objeto de la apelación y los problemas jurídicos que deben ser analizados en esta instancia, la Sala estima necesario pronunciarse sobre el objeto de la demanda y su variación en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Según el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en virtud de la remisión contemplada en el artículo 267 del CC, la sentencia debe estar en consonancia con “los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades” a las que se refiere ese código, por lo que el demandado no puede ser condenado por “objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta”.
Este postulado procesal impide que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio. Al lado de este postulado se encuentran el principio de la preclusión y la regla de señalamiento, que imponen a las partes la carga de expresar de manera clara y precisa lo que se pide para garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción y defensa. Por estas razones, la parte actora no puede modificar el objeto de la demanda mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adició, oportunidades que la ley dispuso para que se precise la controversia.
Analizada la demanda, la Sala observa que su objeto es el presunto incumplimiento en que incurrió la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público al no condonar la primera cuota del empréstito que vencía el 27 de diciembre de 2008. En el hecho 4.45 de la demanda se indicó que, además de una infracción del contrato, la decisión de no condonar esa cuota significó un enriquecimiento sin causa para la Nación y un empobrecimiento correlativo para la ESE Antonio Nariñ''.
De conformidad con lo anterior, el objeto de la demanda no es si la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público incumplió el contrato al solicitarle en septiembre de 2008 a la sociedad fiduciaria que, según lo acordado en la cláusula segunda del contrato de empréstit––, le restituyera los recursos que la ESE Antonio Nariño no había ejecutado a junio de 2008. En las pretensiones de la demanda no se debatió si esa petición –que atendió la sociedad fiduciaria y que también estuvo antecedida de una instrucción del representante legal de la ESE Antonio Nariñ– constituyó un cobro de lo no debido o un incumplimiento del contrato de empréstito.
Por lo anterior, la Sala no analizará los reparos del apelante en los que se indicó que la solicitud que le hizo la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la sociedad fiduciaria para que le restituyera los recursos que la ESE no había ejecutado al mes de junio de 2008 fue un cobro de lo no debido.
No obstante, por lo mencionado en el punto 18, lo anterior no significa que, de ser el caso, no se deba analizar si el hecho de que no se condonara la cuota del empréstito que vencía el 27 de diciembre de 2008 constituyó un incumplimiento del contrato que le generó un “empobrecimiento injustificado” a la ESE Antonio Nariño en liquidació y si, como consecuencia de ello, la Nación tiene la obligación de pagarle alguna suma a la demandante con cargo a los fondos que la fiduciaria le restituyó en el mes de octubre del mismo año.
El objeto de la apelación
Con el objeto de resolver el recurso de apelación, la Sala analizará si se cumplieron las condiciones para que se condonara la primera cuota del empréstito que la ESE Antonio Nariño debía pagar el 27 de diciembre de 2008, en tanto que, a juicio del apelante, la presentación tardía del informe sobre el cumplimiento de las metas (i) no constituyó un incumplimiento grave, ni se previó un efecto negativo por ello; (ii) este requisito no se contempló en la matriz de condonabilidad; y (iii) tampoco redundó en un incremento del valor de la cuota.
Análisis del caso
Para resolver el problema que plantea el recurso de apelación de la demandante, la Sala estudiará en primer lugar la autorización legal con base en la cual se celebró el contrato de empréstit y la naturaleza jurídica que tiene la condonación de la deuda que contrajo la ESE Antonio Nariño. Posteriormente, se analizarán los hechos probados en el proceso, para determinar si se cumplieron las condiciones a las que se sometió la condonación de la obligación de pagar la primera cuota del empréstito.
La autorización legal para el otorgamiento de créditos condonables a las ESE y la naturaleza jurídica de la condonación
El 3 de diciembre de 2004, el Congreso de la República promulgó la Ley 917 de 2004 mediante la cual efectuó algunas modificaciones al presupuesto general de la Nación. En el artículo 8º se confirió una autorización al Gobierno Nacional para “otorgar créditos, que podrán ser condonables, al Instituto de Seguros Sociales y a las Empresas Sociales del Estado creadas mediante Decreto 1750 de 2003, con el objeto de apoyar sus procesos de reestructuración y de operación”. Una de las empresas sociales del Estado que creó el Decreto Ley 1750 de 2003 fue, justamente, la ESE Antonio Nariño. En la Ley 917 de 2004 también se dispuso que “cada una de estas entidades [las ESE], deberá suscribir convenios de desempeño con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público donde se establezcan los requisitos que deben cumplirse para la condonación de los créditos”. De esta manera se autorizó el otorgamiento de créditos de presupuesto a las empresas sociales del Estado con una particularidad, a saber: la obligación de restituir el capital y de pagar los intereses sobre los dineros prestados podía ser condonada dependiendo del cumplimiento de los requisitos que se pactaran en los convenios de desempeño.
La naturaleza y los efectos de la condonación de los créditos otorgados a las empresas sociales del Estado no se reguló en la Ley 917 de 2004 ni en el Decreto 2681 de 199; por lo tanto, en esta materia deben aplicarse las reglas del derecho común.
La condonación es un modo de extinción de las obligaciones que se enuncia en el numeral 4º del artículo 1625 del Código Civil con el nombre de remisión. En los artículos 1711 a 1713 del mismo código se precisan las condiciones de validez de este acto, se remite a las normas sobre la donación cuando la remisión se hace por mera liberalidad y se regula la denominada remisión tácita. A partir de estos elementos, la condonación se ha definido como un acto jurídico dispositivo que consiste en el perdón de la deuda que le hace el acreedor al deudo. La condonación es, en fin, un acto con eficacia extintiva, de lo que se sigue que quien la ejecuta (el acreedor) debe tener capacidad y poder de disposición sobre el crédito.
En tanto acto jurídico unilateral de afectación negativa del interés del acreedor, la condonación no presupone ni implica transferencia alguna de un derech. Esta característica diferencia a la remisión de la donación. Ambos constituyen actos jurídicos, pero de especies diversas: la donación es un contrato, esto es, un acuerdo de voluntades de dos o más personas, que produce obligaciones (animus obligandi) para el donante: transferir gratuita e irrevocablemente una parte de sus bienes a otra persona que la acepta (Código Civil, art. 1443), y eventualmente para el donatario. En contraste, la condonación es un acto jurídico con eficacia extintiva determinado por la intención exclusiva del acreedor de solucionar una obligación preexistente (animus solvendi). Por esta razón, es correcto afirmar que el donante contrae una obligación para con el donatario, pero no lo es aseverar que el acreedor que condona una deuda tiene una obligación para con su deudor.
Aun cuando el deudor no tiene un derecho a que su acreedor le perdone la deuda, por lo que no hay un “incumplimiento de la obligación de condonar”, nada impide que la remisión, en tanto acto jurídico, se someta a modalidades para que sea efica. Por lo tanto, el titular de un derecho subjetivo que tiene su fuente en el contrato puede válidamente expresar su intención de condonar total o parcialmente la obligación de su deudor siempre que se cumplan determinadas condiciones, sean casuales, potestativas o mixtas (Código Civil, art. 1534. En estos eventos, la eficacia de la condonación, es decir, la extinción de la obligación que tiene el deudor para con el acreedor, queda sometida al cumplimiento de las condiciones determinadas por el sujeto activo del vínculo jurídico y no depende exclusivamente de su arbitrio o liberalidad. Por esta misma razón, el deudor que puede beneficiarse de la remisión tiene un interés jurídico que lo legitima para controvertir en instancias judiciales si se cumplieron las condiciones a las que se sometió la eficacia de la remisión, pues, de ser ese el caso, se libera del cumplimiento de su obligación.
Con fundamento en estas consideraciones, la Sala analizará si, como sostiene el apelante, las condiciones a las que se sometió la condonación de las cuotas del empréstito que la Nación le otorgó a la ESE Antonio Nariño se cumplieron.
El contrato de empréstito celebrado entre la Nación y la ESE Antonio Nariño, sus modificaciones y las condiciones a las que se sometió la condonación
Los documentos aportados con la demanda, que la parte demandada pidió que se tuvieran como prueba, acreditan los siguientes hechos:
El 27 de diciembre de 2004, las partes celebraron el contrato de empréstito, en virtud del cual la Nación se obligó a entregar una suma de hasta $7.293'000.000, previa solicitud de desembolso, para que estos fueran girados al encargo fiduciario que la ESE Antonio Nariño contratara para el efecto. En la cláusula tercera, las partes acordaron que la ESE restituiría las sumas prestadas en cinco cuotas anuales y consecutivas, que se empezarían a cancelar dentro de los dos años siguientes a la suscripción del contrato. Sobre los saldos adeudados, la ESE se obligó a pagar una tasa de interés equivalente al DTF certificado por el Banco de la República en cada uno de los períodos de causación de interese.
En el parágrafo tercero de la cláusula tercera del contrato de empréstito se pactaron las condiciones para la condonación de la deuda: “[L]as sumas de capital e intereses que deba pagar anualmente EL PRESTATARIO en desarrollo del presente CONTRATO DE EMPRÉSTITO podrán ser condonadas, para lo cual el COMITÉ DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN deberá comunicar la respectiva decisión anualmente por escrito (…) Para efectuar la condonación, el COMITÉ DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN deberá tener en cuenta el cumplimiento de los compromisos y metas establecidas en EL CONVENIO DE DESEMPEÑO y en la MATRIZ DE CONDONABILIDAD, en desarrollo de lo establecido en EL CONVENIO DE DESEMPEÑO”. Las condiciones a las que se sometió la condonación de las cuotas anuales que debía pagar la ESE corresponden, pues, a los compromisos y metas establecidos tanto en el convenio de desempeño como en la matriz de “condonabilidad”.
El convenio de desempeño se suscribió en la misma fecha del contrato de empréstit. Los compromisos que asumió la ESE Antonio Nariño se establecieron en 19 numerales de la cláusula tercera del convenio: tramitar la adición presupuestal de los créditos de presupuesto; presentar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la propuesta de reestructuración de la entidad; utilizar los recursos del empréstito únicamente para financiar el pago de indemnizaciones y demás obligaciones laborales del personal al que se le suprimiera el cargo; expedir los actos administrativos necesarios para modificar la planta de personal y pagar las obligaciones laborales que se causaran por ello; celebrar un negocio fiduciario para la administración de los recursos del empréstito; remitir una certificación con la relación de los beneficiarios de los pagos del proceso de reestructuración; entre otras. En el numeral 18º de la cláusula tercera se estableció que uno de los compromisos de la ESE Antonio Nariño consistía en “presentar al Ministerio dentro del primer bimestre de cada vigencia, el informe de cumplimiento de cada uno de los compromisos del presente convenio y de las metas incluidas en la MATRIZ DE CONDONABILIDAD.
En la cláusula octava del convenio de desempeño se estipuló que “la demostración de incumplimiento de los compromisos pactados en el presente convenio y en la MATRIZ DE CONDONABILIDAD, implicará la no condonabilidad de la cuota correspondiente del crédito presupuestario y la ESE no podrá acceder a nuevos recursos (…) por el término de un año posterior al incumplimiento”. De otro lado, en la cláusula novena se precisó que el Comité de Seguimiento y Evaluación tendría el deber de “recomendar la condonación o cobro de las cuotas de pago del crédito, previo análisis, evaluación y verificación del cumplimiento de las metas que se obligó a cumplir LA ESE en virtud del CONVENIO DE DESEMPEÑO y las metas e indicadores de la MATRIZ DE CONDONABILIDAD”. Según el numeral 2º de la cláusula décima, la condonación “solo ser[í]a efectiva en la fecha en que el Ministro de Hacienda y Crédito Público comunique por escrito a la ESE que la cuota por concepto de capital e intereses del crédito fue condonada”.
El 27 de diciembre de 2005, las partes suscribieron sendos otrosíes para modificar el contrato de empréstito y el convenio de desempeño. El contrato de empréstito se modificó en el sentido de adicionar la suma de $15.000'000.000 para un total de $22.293'000.00. En el otrosí al convenio de desempeño se modificó la fecha máxima para presentar la propuesta definitiva de reestructuración y se varió la redacción del numeral 18º de la cláusula tercera, en virtud de lo cual la ESE se obligó a “presentar en el mes de abril de cada vigencia, a partir del 2006, al Ministerio una vez ejecutado el proceso de reestructuración, informes de cumplimiento de cada uno de los compromisos del CONVENIO DE DESEMPEÑO y de las metas incluidas en la MATRIZ DE CONDONABILIDAD. Igualmente, la matriz de condonabilidad fue sustituida en su totalidad; sin embargo, este documento no se aportó al expediente.
Finalmente, el 2 de marzo de 2007, las partes firmaron otros dos otrosíes para modificar el contrato de empréstito y el convenio de desempeño. Al amparo del artículo 60 de la Ley 1110 de 200 , las partes adicionaron al empréstito la suma de $45.690'000.000 para un total de $67.983'000.000; agregaron requisitos para solicitar los desembolsos; acordaron que en caso de que se desembolsara la totalidad de los recursos y estos no fueran utilizados, la ESE o la sociedad fiduciaria administradora del encargo los devolvería a la Nación a más tardar 15 meses después de la firma del otrosí; pactaron que la primera cuota del crédito debía pagarse el 27 de diciembre de 2008; y acordaron la pignoración de rentas de la ESE Antonio Nariño para caucionar el pago de las “sumas que por concepto de capital y/o intereses no sean condonadas.
En el otrosí 2 al convenio de desempeño se modificaron los compromisos establecidos en los numerales 3º y 18º de su cláusula tercera. Así, la ESE Antonio Nariño se obligó a presentar al Ministerio la propuesta definitiva de reestructuración de la ESE y el concepto favorable del Ministerio de Salud y Protección Social el 5 de marzo de 2007. Igualmente, se comprometió a “presentar en el mes de abril de cada vigencia, a partir del año 2008, a EL MINISTERIO una vez ejecutado el proceso de reestructuración, informes de cumplimiento de cada uno de los compromisos del CONVENIO DE DESEMPEÑO y de las metas incluidas en la MATRIZ DE CONDONABILIDAD.
Así mismo, las partes volvieron a sustituir en su integridad la matriz de condonabilidad. En esta nueva versión de la matriz, que sí fue aportada al expediente, se incluyó un cuadro en el que se discriminaron seis “elementos de condonabilidad”, a saber: el cumplimiento de las metas de ajuste de gasto, la racionalización del gasto de la ESE Antonio Nariño, la producción de servicios, la calidad en la prestación de servicios, el mejoramiento de procesos estratégicos de gestión de la ESE y la renovación tecnológica y el mantenimiento de los bienes inmuebles de la entidad. Para cada uno de los seis elementos de condonabilidad se establecieron indicadores y metas que se expresaron en variaciones porcentuales, como, por ejemplo, la reducción respecto de la línea de base personal en un porcentaje igual o superior a 50%, en el primer año, e igual o superior al 20% en el segundo año. Esta evaluación comprendía los años 2007 a 2011 para cada uno de los elementos de condonabilida.
Como se deduce de lo anterior, la condonación de la obligación que tenía la ESE Antonio Nariño de pagar las cuotas de capital e intereses se sometió a un conjunto de condiciones suspensivas: por un lado, el cumplimiento de “cada uno de los compromisos del CONVENIO DE DESEMPEÑO”, estos son, los estipulados en los 19 numerales de su cláusula tercera; y, por otro lado, las metas incluidas en la matriz de condonabilidad para cada uno de los seis “elementos de condonabilidad”. Algunas de esas condiciones dependían del deudor, como la de utilizar los recursos del empréstito únicamente para financiar la solución de los pasivos laborales surgidos con ocasión de su proceso de reestructuración (condición potestativa); otras dependían de la voluntad de un tercero o del acaso, como la aprobación por parte del Ministerio de Salud y Protección Social de la propuesta definitiva de reestructuración de la ESE (condición casual).
Uno de los compromisos pactados en el convenio de desempeño (cláusula tercera, numeral 18º), el cual fue modificado por el otrosí 2, consistía en presentar en el mes de abril de 2008 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público un informe con los datos relativos al cumplimiento de los demás compromisos pactados en el convenio de desempeño y de las metas incluidas en su matriz de condonabilidad. En el expediente está probado que, en la vigencia fiscal del año 2008, la ESE Antonio Nariño no cumplió ese compromiso, pues el informe lo presentó tardía y defectuosamente.
En efecto, el informe se presentó el 4 de agosto de 2008 y no en el mes de abril de ese año como se había estipulado, y, además, si bien en ese documento se incluyeron los datos referentes a los indicadores de la matriz de condonabilidad, no se acompañaron los soportes del cumplimiento de los compromisos establecidos en la cláusula tercera del convenio de desempeño. Así se deduce del documento denominado “informe de cumplimiento de matriz de condonabilidad” al que se le impuso sello de presentación del 4 de agosto de 2008 y al que únicamente se acompañaron los documentos relacionados con los indicadores de los elementos de condonabilidad, mas no los soportes concernientes a los compromisos pactados en la cláusula tercera del convenio de desempeñ.
El incumplimiento de este compromiso, que era una de las condiciones a las que se sometió la condonación de las cuotas que debía pagar la ESE Antonio Nariño, amén de no haber sido discutido por la parte demandante, también lo acredita el documento en el que se plasmó el resultado de las deliberaciones que tuvo el Comité de Evaluación y Seguimiento en la sesión celebrada el 29 de septiembre de 2008:
“Análisis y Evaluación
De conformidad con lo contemplado en la cláusula 8º del Convenio de Desempeño, 'la demostración del incumplimiento de los compromisos pactados en el presente Convenio de Desempeño y en la Matriz de Condonabilidad, implicará la no condonabilidad de la cuota correspondiente del crédito de presupuesto o de la totalidad del mismo (…)'. Por lo anterior, es claro que ni el Contrato de Empréstito ni el Convenio de Desempeño establecen que pueda haber lugar a condonación parcial de las cuotas, por lo tanto la condonabilidad de la cuota del año 2007 del crédito de presupuesto está sujeta al cumplimiento del 100% de los compromisos y metas establecidas en el Convenio de Desempeño y en la matriz de condonabilidad.
(…)
Conclusiones
De acuerdo con el análisis, evaluación y verificación efectuados a los compromisos y metas de la ESE Antonio Nariño para la vigencia 2007 definidas en el Convenio de Desempeño y la Matriz de Condonabilidad, el Comité estableció:
3.1. Que la empresa cumplió con el 100% de los indicadores de la Matriz de Condonabilidad, que reflejan el comportamiento esperado de la misma en los aspectos de racionalización del gasto, producción y calidad de servicios y mejoramiento de los procesos estratégicos de gestión, aspectos que son fundamentales para la sostenibilidad financiera y el mejoramiento de su eficiencia.
3.2. Que la empresa no cumplió con la totalidad de los compromisos establecidos en el Convenio de Desempeño aplicables a la evaluación del año 2007, por cuanto no presentó dentro del término establecido, el informe de cumplimiento a que se refiere el numeral 18 de la cláusula segunda del otrosí No. 2 que modifica los numerales 3 y 18 de la cláusula tercera del Convenio de Desempeño.
El compromiso establecía que en el mes de abril de cada vigencia, a partir del año 2008, la ESE Antonio Nariño debía presentar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público informes de cumplimiento de cada uno de los compromisos del Convenio de Desempeño y de las metas incluidas en la Matriz de Condonabilidad. Sin embargo, la ESE presentó a dicho Ministerio, el informe correspondiente al año 2007, el día 4 de agosto de 2008, solo respecto de los resultados de las metas e indicadores de la Matriz de Condonabilidad, evidenciándose de esta forma el incumplimiento tanto en la fecha como en el contenido del mismo.
De acuerdo con lo indicado anteriormente, a más de la consecución de las metas contempladas en la matriz de condonabilidad, el cumplimiento de “cada uno de los compromisos del CONVENIO DE DESEMPEÑO” constituía una condición para la eficacia de la condonación de las cuotas a cargo de la ESE Antonio Nariño, la primera de las cuales debía pagarse el 27 de diciembre de 2008. La cláusula octava del convenio es inequívoca y no hace ninguna distinción: “la demostración de incumplimiento de los compromisos pactados en el presente convenio y en la MATRIZ DE CONDONABILIDAD, implicará la no condonabilidad de la cuota correspondiente del crédito presupuestario”. La ESE Antonio Nariño incumplió uno de los compromisos que asumió en virtud de la cláusula tercera del convenio de desempeño, pues, en la vigencia del año 2008, presentó de forma tardía e incompleta el informe sobre el cumplimiento de los compromisos pactados. Por consiguiente, no se cumplieron las condiciones para que operara o fuera eficaz la condonación de la primera cuota del empréstito.
Ahora bien, como lo indicó el apelante, en el texto que recogió el resultado de la reunión celebrada el 29 de septiembre de 2008, el Comité de Evaluación y Seguimiento afirmó que “los compromisos previstos en el Convenio de Desempeño, distintos a las metas e indicadores de la Matriz de Condonabilidad, en general son de trámite y suministro de información. No obstante, esta manifestación de modo alguno desvirtúa la conclusión enunciada: las condiciones a las que se sometió la eficacia de la condonación de la cuota del empréstito que debía pagarse el 27 de diciembre de 2008 no se cumplieron.
En primer lugar, como ya se indicó, no se hizo ninguna distinción de grado o importancia sobre las condiciones a las que se sometió la condonación de las cuotas del empréstito. Por el contrario, se precisó que el incumplimiento de los compromisos pactados en el convenio de desempeño acarreaba la “no condonabilidad de la cuota correspondiente del crédito presupuestario”. Como consecuencia, el juez no puede suplir, alterar o adicionar la voluntad del sujeto activo de la relación negocial que sometió la eficacia de su declaración remisiva a unas condiciones precisas.
En segundo lugar, tratándose de condiciones suspensivas, debe aplicarse el canon previsto en el artículo 1541 del Código Civil: “las condiciones deben cumplirse literalmente en la forma convenida”. En este caso, una de las condiciones no se cumplió literalmente en la forma convenida, pues el deudor que podía beneficiarse con la remisión de su pasivo cumplió defectuosa y tardíamente uno de los compromisos que adquirió en virtud del convenio de desempeño.
En tercer lugar, por la naturaleza de la remisión, no es procedente introducir distinciones o matices a las condiciones que estableció el acreedor de la obligación. La condonación de un pasivo, el perdón de una deuda, es un acto jurídico dispositivo del acreedo. Por consiguiente, hay que atenerse a las condiciones que el titular del crédito dispuso para la eficacia de su declaración remisiva, sea que se califiquen como formales o sustanciales.
Finalmente, a diferencia de lo aducido por el apelante, la gravedad que tenía el incumplimiento de uno de los compromisos pactados en el convenio de desempeño no es un criterio relevante en este caso. La gravedad del incumplimiento de las obligaciones de una parte y su aptitud para imposibilitar la ejecución de las prestaciones de la otra es uno de los requisitos necesarios para que se estructure la excepción de contrato no cumplido, cuyo fundamento se halla en el artículo 1609 del Código Civil. Ahora bien, esta institución legal –la excepción de contrato no cumplido– despliega sus efectos en el campo de los contratos bilaterale . La eficacia de esta excepción se funda en la interdependencia de las obligaciones que generan los contratos bilaterales y sinalagmáticos, determinada por la intención real, aunque sea tácita, de que dichas obligaciones se cumplan concomitantemente (dando y dando) desde cuando se hacen exigibles.
Como se precisó antes, la condonación, en tanto acto jurídico dispositivo del acreedor con eficacia extintiva, no participa de la naturaleza de un contrato bilateral, ni impone obligación alguna al sujeto activo. Por esta razón, las consideraciones atinentes a la gravedad del incumplimiento de una de las condiciones potestativas a las que se sometió la remisión de la obligación de pagar la primera cuota del empréstito otorgado por la Nación carecen de trascendencia en la solución del caso. El incumplimiento de los requisitos a los que se sometió la condonación condicional la privan de su eficacia, es decir, impiden que la ESE Antonio Nariño quede dispensada de la obligación de restituir el capital que la Nación le prestó y de abonar los intereses remuneratorios correspondientes.
La manifestación que quedó consignada en el acta del 29 de septiembre de 2008 no derivó, ni siquiera, en una recomendación del Comité de Evaluación y Seguimiento para que se condonara la cuota del empréstito que debía pagarse el 27 de diciembre de 2008. En este documento quedó plasmado que, ante el incumplimiento parcial de las condiciones a las que se sometió la remisión, se solicitaría un concepto sobre la viabilidad de una condonación parcial: “No obstante, teniendo en cuenta que el Contrato de Empréstito en su cláusula quinta no contempla la posibilidad de condonar parcialmente las cuotas de capital e intereses del crédito, el Comité encuentra la necesidad que se revise jurídicamente, la viabilidad legal de lo antes mencionado. Como la coordinadora de asuntos legales de la Dirección General de Crédito Público no rindió el concepto solicitado, el Comité de Evaluación y Seguimiento, en sesión del 30 de octubre de 2008, recomendó “la NO CONDONACIÓN de la primera cuota del empréstito en razón a que el Contrato de Empréstito en su cláusula quinta no contempla la posibilidad de condonar parcialmente las cuotas de capital e intereses del crédito.
En conclusión, si bien es cierto que, como señaló el apelante, la ejecución tardía y defectuosa de uno de los compromisos a los que se sometió la remisión no supuso el incremento del valor de la primera cuota, pues esta era exigible en una fecha posterior (27 de diciembre de 2008) y las partes no pactaron una penalidad o el incremento del interés remuneratorio por la presentación extemporánea del informe contemplado en el numeral 18º de la cláusula tercera del convenio de desempeño, no se cumplieron todas las condiciones a las que se sometió la remisión.
En ese contexto, no hubo un incumplimiento del contrato de empréstito por parte de la Nación ni se generó un enriquecimiento sin causa (y un empobrecimiento correlativo para la ESE Antonio Nariño), porque el hecho de que el deudor no quedara dispensado de la obligación de pagar la primera cuota tuvo una causa justificativa: el incumplimiento de las condiciones a las que se sometió la eficacia de la condonación. Por este motivo, se impone confirmar la decisión de negar las pretensiones 2.2 a 2.7 de la demanda. Como el apelante no formuló reparos ni expresó razones de inconformidad con el ordinal primero de la sentencia impugnada, en el que el Tribunal se inhibió de pronunciarse sobre la pretensión 2.1 de la demanda, el fallo se confirmará en su integridad.
Costas
En consideración a que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
PARTE RESOLUTIVA
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de enero de 2014.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
