CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

Radicación número: 250002336000201300497 01 (55657) Demandante: RED DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS ALMA MATER Demandado: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Temas: CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Diferente a convenio interadministrativo – Prestaciones patrimoniales – Inexistencia de objetivos comunes

/ RED ALMA MATER – Asociación sin ánimo de lucro de universidades oficiales – Naturaleza pública / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO – Causal improcedente - No existía expresa prohibición legal – Red Alma Mater era de naturaleza pública / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO – No se desvirtuaron las estimaciones económicas hechas por la entidad / DAÑO EMERGENTE – Sin prueba / LUCRO CESANTE – Perjuicio derivado de la terminación unilateral del contrato – En el presente caso no existe carácter cierto del daño.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual fueron denegadas las súplicas de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

La Secretaría de Educación Distrital dispuso, en acto administrativo, la terminación unilateral y anticipada del contrato N° 1961 de 2010, suscrito con la organización sin ánimo de lucro, de carácter público, Red Alma Mater. Posteriormente, procedió a la liquidación unilateral del negocio jurídico, determinando que la contratista debía reintegrarle a la entidad contratante un saldo de los recursos inicialmente desembolsados para la ejecución del contrato.

La Red Alma Mater demandó la nulidad de las indicadas resoluciones y la indemnización de los perjuicios que el acto le causó.

A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

El 22 de abril de 2013, la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional -Red Alma Mater- instauró demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales (fls. 1-89, c.1) contra el Distrito Capital – Secretaría de Educación de Bogotá, a efectos de que se acogieran las siguientes pretensiones:

Primero: La declaratoria de nulidad de la Resolución N° 2835 de septiembre 6 de 2011, 'Por la cual se termina un contrato y se ordena su liquidación', expedida por la secretaría de Educación Distrital.

Segundo: La declaratoria de nulidad de la Resolución N° 3468 de noviembre 2 de 2011, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2835 de 2011, expedida por la Secretaría de Educación Distrital.

Tercero: La declaratoria de nulidad de la Resolución N° 009 de junio 13 de 2012, 'Por la cual se liquida el contrato N° 1961 de 2010 celebrado entre la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. y la red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional ALMA MATER', expedida por la Secretaría de Educación Distrital.

Cuarto: La declaratoria de nulidad de la Resolución N° 10 de septiembre 4 de 2012, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N° 009 de 2012, expedida por la Secretaría de Educación Distrital.

Quinto: como consecuencia de las declaraciones de nulidad anteriores y a título de restablecimiento del derecho, solicito se condene al Distrito Capital – Secretaría de Educación Distrital y a favor de la RED ALMA MATER, al reconocimiento y pago del daño emergente presente y futuro, originado en el no pago oportuno de las sumas adeudadas a la fecha de terminación del contrato, esto es, la suma de siete mil doscientos veinticuatro millones ochocientos cuarenta y nueve mil ochocientos veintitrés pesos ($7.224'849.823).

Sexto: Como consecuencia de las declaraciones de nulidad anteriores y a título de restablecimiento del derecho, solicito se condene al Distrito Capital - Secretaría de Educación Distrital y a favor de la RED ALMA MATER, al reconocimiento y pago del lucro cesante, tasado en la suma de quinientos setenta y cinco millones quinientos veintiséis mil doscientos noventa pesos m/te ($575'526.290) (…).

-. Los hechos expuestos por la actora como fundamento de la demanda fueron, en síntesis, los siguientes:

La Red Alma Mater fue creada mediante escritura pública N° 1791 del 26 de septiembre de 2000 de la Notaría Única de Pereira, como una asociación sin ánimo de lucro integrada por las Universidades de Caldas, del Quindío, del Tolima, Tecnológica de Pereira y Nacional de Manizales, todas estas asociadas a la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD- y de carácter público.

Previa presentación de propuesta, la Red Alma Mater suscribió con la Secretaría de Educación Distrital el que denominaron “convenio” interadministrativo N° 1961 del 28 de diciembre de 2010, con el objeto de adelantar un “proceso formativo en conocimientos, capacidades y habilidades propias de la enseñanza (…) a través de un proyecto integral de intervención a la gestión educativa”, con miras a “fortalecer las condiciones pedagógicas y personales que contribuyan al mejoramiento de calidad en educación”. El proyecto integral de intervención se denominaba FACE, y junto con la “herramienta LEA”, había tenido éxito en los departamentos de Antioquia y Cundinamarca, por constituir una metodología idónea para el desarrollo de las competencias de aprendizaje global y comunicación, de lo cual tenía pleno conocimiento la Secretaría de Educación Distrital, dado el detalle con el que describió las bondades del proceso en los estudios previos que adelantó para implementarlo en la capital de la República.

El objeto del contrato interadministrativo comprendía la formación de 2.050 directivos y docentes como grupo focal primario, para luego capacitar a 16.400 docentes más con la “metodología de cascada”; en la demanda se describieron las distintas fases del proceso.

En un comienzo, el contrato se desarrolló de manera normal y óptima, de lo cual dieron cuenta los informes de supervisión rendidos entre marzo y julio de 2011, que destacaron el buen avance del proyecto integral FACE; sin embargo, a mediados de 2011, los medios de comunicación cuestionaron la calidad del modelo entregado a los docentes, sin tener ningún conocimiento del mismo ni de sus herramientas, y sin exponer argumentos técnicos reales para sostener dichas críticas.

Hasta antes de las denuncias hechas por los medios de comunicación, la Secretaría de Educación Distrital no había hecho objeción alguna al desempeño de la Red Alma Mater ni a la calidad del proyecto FACE y su herramienta LEA, lo que sólo

aconteció cuando en la prensa comenzaron a descalificarse tales procesos. A la par con ello, la entidad distrital se abstuvo de cumplir con lo que le correspondía en el desarrollo de las jornadas pedagógicas que hacían parte del convenio.

Mediante Resolución N° 2835 del 6 de septiembre de 2011, la Secretaría de Educación dispuso terminar el convenio y “ordenar su liquidación”, sin haber dado ninguna oportunidad a la Red Alma Mater para ejercer su derecho de defensa y sin sustentar su decisión en razones relacionadas con la calidad del método LEA.

El argumento del ente distrital consistió en la posible nulidad del contrato, por haberse celebrado mediante contratación directa con una entidad que no tenía carácter estatal -por no contar con autorización del Gobierno Nacional, como lo exigía, según la administración distrital, el parágrafo del artículo 49 de la Ley 489 de 1998-.

La Resolución N° 2835 de 2011 fue confirmada por la Secretaría de Educación en Resolución N° 3468 del 2 de noviembre de ese año, en sede del recurso de reposición interpuesto por la Red Alma Mater.

Si bien la entidad remitió a la Red Alma Mater un proyecto de liquidación del negocio jurídico, no intentó establecer ningún diálogo para poder efectuar el balance de manera bilateral, sino que emitió la Resolución N° 009 del 13 de junio de 2012, liquidando unilateralmente el acuerdo de voluntades. Esta decisión fue confirmada por la entidad, también por interposición de recurso, en Resolución N° 10 del 4 de septiembre de 2012.

-. Al exponer las normas violadas y el concepto de violación, la parte actora adujo que las resoluciones acusadas infringían los artículos 2, 4, 6, 38, 69, 83, 90, 121 y 122 de la Constitución Política; varias disposiciones de las Leyes 30 de 1992, 489 de 1998, 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1437 de 2011, y el artículo 217 del Decreto 19 de 2012. Adicionalmente, formuló los cargos de nulidad de “violación de la autonomía universitaria”, “falta de competencia de la Secretaría de Educación Distrital para determinar la legalidad de las condiciones de creación de una asociación ni su naturaleza jurídica (…)”, “violación al debido proceso, al principio de la buena fe y la confianza legítima en los trámites de terminación y liquidación

del convenio (…)” y “falsa motivación y falta de motivación de las Resoluciones No. 009 de junio 13 de 2012 y No. 10 de septiembre 4 de 2012”.

2. Trámite de primera instancia
1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda el 20 de mayo de 2013, providencia oportunamente notificada al ente demandado (fls. 94-104, c.1).
2. La Secretaría de Educación Distrital de educación se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que sí hubo ilegalidad en la celebración del pretendido convenio, en particular porque la Red Alma Mater se constituyó como una entidad descentralizada indirecta sin contar con la autorización del Gobierno Nacional, departamental, distrital o municipal, requisito previsto en el artículo 49 de la Ley 489 de 1998, por lo que la naturaleza jurídica de esa asociación no podía ser la de entidad pública, en los términos de la misma Ley 489 de 1998 ni de la Ley 80 de 1993.

Señaló que, dadas las particularidades y la regulación específica de los convenios interadministrativos, su celebración estaba “prohibida” cuando cualquiera de las partes en la relación negocial no tuviera la condición de entidad estatal, y que en tal vicio se había incurrido en el caso concreto, por lo que el denominado convenio interadministrativo N° 1961 adolecía de nulidad absoluta por haberse celebrado contra expresa prohibición legal.

Sostuvo que, en esa medida, debía darse cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, en cuanto a terminar unilateralmente el contrato nulo.

Se pronunció frente a cada uno de los cargos formulados en la demanda y defendió la legalidad de las resoluciones enjuiciadas.

3. La audiencia inicial fue celebrada el 9 de diciembre de 2013 y en ella se decretaron las pruebas solicitadas por ambas partes. En ella quedó fijado el litigio, en el sentido de hacer recaer el debate sobre la legalidad de las resoluciones demandadas, cuestionada sobre cada uno de los cargos formulados por la parte actora (fls. 132-144, c.1).
4. En la audiencia de pruebas del 29 de abril de 2014, se ordenó el traslado a las partes para alegar de conclusión (fls. 137-195), etapa procesal en la que las partes reiteraron los argumentos de la demanda y de su contestación (fls. 205-244).
5. El Ministerio Público guardó silencio.
3. La sentencia impugnada

3.1.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 13 de agosto de 2015 (fls. 361-384), oportunidad en la cual denegó las pretensiones de la demanda.

El a quo comenzó por advertir que la asociación sin ánimo de lucro Red Alma Mater era una persona jurídica de derecho público, integrada al amparo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, y no exenta de los principios que regían la función administrativa y el servicio público. Sin embargo, adujo que el “contrato interadministrativo” N° 1961 de 2010, materia de controversia, era violatorio del ordenamiento, por haber sido celebrado bajo la modalidad de contratación directa sin cumplir con el presupuesto establecido en el artículo 2, numeral 4, literal c) de la Ley 1150 de 2007, conforme al cual, esa categoría de selección en contratos interadministrativos sólo procedía cuando existiera relación directa entre las obligaciones pactadas y el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos. Así, frente al caso concreto, concluyó que las obligaciones asignadas a la Red Alma Mater en el negocio jurídico no guardaban conexidad alguna con el objeto de la asociación misma, indicado en sus estatutos, ni con el de cada una de las universidades públicas integrantes, como tampoco con el objeto establecido en la Ley 30 de 1992 para tales instituciones estatales de educación superior, además de lo cual, se evidenciaba que los objetivos de la Red Alma Mater estaban dirigidos exclusivamente a sus integrantes y no a terceros, de suerte que, para el Tribunal, la Secretaría de Educación Distrital debió adelantar un proceso previo de licitación pública en lugar de contratar a la Red Alma Mater en forma directa.

En tal virtud precisó que, si bien los fundamentos de la sentencia serían diferentes a los esbozados por la Secretaría de Educación Distrital en los actos administrativos que dispusieron la unilateral terminación del acuerdo de voluntades, lo cierto era que conducían, en todo caso, a la necesidad de finalizar el negocio jurídico viciado.

Dijo:

[L]a posible nulidad del Contrato Interadministrativo No. 1961 del 28 de diciembre de 2010 en realidad correspondería a la transgresión del principio de selección objetiva por haberse celebrado el contrato de manera directa y haber pretermitido el procedimiento de licitación pública, que según la entidad correspondía, lo cual conduce a la causal de nulidad de objeto ilícito por transgresión de normas de orden público (…), que por supuesto no podía declarar la administración, de manera que la terminación era el medio que tenía para materializar la irregularidad (sic).

Agregó que, no obstante tal conclusión, no había lugar a declarar oficiosamente la nulidad absoluta del contrato en el juicio en curso, por cuanto tal declaratoria ya la había hecho el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C de Descongestión, en sentencia del 20 de mayo de 2014, dictada en el proceso N° 250002326000201200002¹.

Por otro lado, cuestionó que, en el marco del contrato, la Red Alma Mater hubiera subcontratado a la persona jurídica SESA, como “proveedor y colaborador”, para que ejecutara íntegra y totalmente las obligaciones pactadas en el negocio principal, a cargo de dicha asociación. Al respecto, consideró que la maniobra de la Red Alma Mater equivalía a una cesión del contrato estatal, proscrita en el ordenamiento debido al carácter intuito personae del negocio que con ella había celebrado la Secretaría de Educación Distrital; y adicionalmente, refirió que esa conducta de la hoy demandante era configurativa de incumplimiento contractual. Como consecuencia de ello, concluyó que no procedía el reconocimiento de las indemnizaciones solicitadas en la demanda.

Por último, advirtió que en el caso sub examine tampoco era procedente la liquidación del contrato materia de controversia, por haber permanecido incólume la presunción de legalidad de los actos administrativos en los que se hizo tal balance final.

En efecto, y como también aparece registrado en la plataforma de SAMAI, dentro del proceso N° 250002326000201200002-00, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 20 de mayo de 2014, en la cual declaró la nulidad absoluta del contrato N° 1961 de 2010, que es materia del presente juicio. Sin embargo, el 5 de octubre de 2016 -es decir, después de haberse proferido el fallo de primera instancia apelado en el sub judice-, la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado revocó la mencionada decisión y negó las pretensiones objeto de ese proceso, encaminadas precisamente a la declaratoria de nulidad absoluta del aludido negocio jurídico. Sobre el análisis del Consejo de Estado en dicho fallo de cierre, la Sala se pronunciará más adelante.

4. La apelación

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y cuestionó que éste hubiera denegado las pretensiones de la demanda a pesar de evidenciar que los argumentos expuestos en los actos acusados no se ajustaban a derecho, puntualmente porque se constató que la Red Alma Mater mantenía su naturaleza jurídica pública, lo que desvirtuaba en forma palmaria lo aducido al respecto por la entidad distrital en las resoluciones enjuiciadas.

Subrayó que, aun cuando le asistía al juzgador a quo la facultad para analizar y, en principio, declarar oficiosamente la nulidad absoluta del contrato, no eran ciertos los argumentos que esgrimió en el caso concreto para establecer dicha invalidez, pues a diferencia de lo indicado en el fallo, parte del objeto de la Red Alma Mater sí se dirigía a personas y estamentos distintos a sus asociados, en cuanto comprendía la prestación de consultorías, estudios, asesorías y servicios académicos con entidades públicas y privadas de cualquier nivel, además de lo previsto, según su dicho, en las “actividades” 4, 7 y 8 de los estatutos, que claramente permitían la celebración del contrato materia de juicio.

Sostuvo, igualmente, que el objeto para el cual se creó la Red Alma Mater sí guardaba relación directa e indirecta con el negocio interadministrativo N° 1961 de 2010, justamente porque tanto los estatutos como el indicado acuerdo de voluntades preveían la prestación de distintos servicios a entidades públicas y privadas de todos los niveles.

En cuanto a la declaratoria de nulidad absoluta del contrato en otro proceso, la apelante recalcó que la sentencia respectiva no se encontraba en firme, por cuanto había sido objeto de recurso ante el Consejo de Estado, y que, aun al margen de tal nulidad, debía analizarse por separado la ilegalidad de las resoluciones enjuiciadas en la presente causa, máxime cuando el a quo advirtió que los argumentos del ente demandado eran contrarios a la normativa aplicable y a la realidad del contrato.

En virtud de todo lo anterior, señaló que debía dictarse sentencia abordando de fondo la “cuestión litigiosa” planteada en la demanda, examinando los cargos

efectivamente formulados y argumentados por la parte actora, los que fueron indebida y absolutamente omitidos, en su sentir, por el a quo.

Frente al análisis hecho por el Tribunal de primer grado sobre la supuesta cesión del negocio jurídico y su incumplimiento por parte de la actora, reprochó que se hubieran abordado tales temáticas sin haberse propuesto ningún debate al respecto en la demanda, en su contestación ni en la fijación del litigio, violándose de esa manera el principio de congruencia.

Expresó:

[L]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es una justicia rogada, por tanto, el juez administrativo le (sic) está prohibido (…) suplir deficiencias jurídicas y procesales de las partes y en este caso la demandada no planteó una indebida cesión del convenio y mucho menos un incumplimiento del mismo, imputable a mi mandante, y por ello, mucho menos propuso ninguna prueba al respecto.

En la sentencia impugnada, en un párrafo, decidió negar las sumas reclamadas por la contratista como restablecimiento del derecho (…) del valor pactado en el contrato por un cumplimiento parcial de la segunda causal de desembolso, por la supuesta ocurrencia de la cesión del contrato sin autorización expresa (…).

Agregó que, además de desconocer en ese punto el principio de congruencia, el fallo apelado no fue adecuadamente motivado, pues adujo un incumplimiento parcial que no era cierto, y al mismo le añadió una consecuencia no prevista en ninguna norma jurídica, pues la ley no establecía que el incumplimiento parcial generara la pérdida de los pagos pendientes de las obligaciones que sí se hubieran ejecutado.

Manifestó que, en todo caso, la subcontratación de un aliado estratégico no constituía una cesión indebida del contrato principal, y que en ningún momento la Red Alma Mater dejó de cumplir las obligaciones adquiridas con la administración distrital, pues por el contrario, el supervisor del negocio jurídico constató en distintos informes el avance satisfactorio del proyecto pactado.

En consonancia con ello, refirió el contenido de las pruebas documentales y periciales rendidas en el proceso, para defender el cumplimiento del negocio jurídico y la causación de las sumas pretendidas en la demanda. En este punto señaló que, tal como se había expuesto en el libelo, la Secretaría de Educación

Distrital no debió liquidar el contrato como lo hizo, disminuyendo la cuantía de los valores que se debían reconocer, únicamente sobre la base de la supuesta mala calidad de la herramienta LEA y el restante material entregado por la Red, cuando esos aspectos no habían sido cuestionados durante la ejecución del contrato, mientras que la entidad sí había conocido tales instrumentos desde antes de la celebración del contrato N° 1961 de 2010, y había tenido noticia del éxito del proyecto FACE y su herramienta LEA en procesos educativos adelantados en otras entidades territoriales.

Finalmente, señaló que, aun en caso de confirmarse la sentencia denegatoria de las pretensiones de la demanda, en el presente asunto no era procedente imponer condena en costas a la parte actora, puesto que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el artículo 365 del Código General del Proceso no podía interpretarse en el sentido de que esa condena fuera objetiva.

5. Trámite en segunda instancia
1. El recurso de apelación fue concedido el 14 de septiembre de 2015 y admitido por esta Corporación en providencia del 12 de noviembre siguiente (fls. 415 y 420).
2. En providencia del 28 de enero de 2016, se corrió traslado del proceso a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 423).
3. En esta oportunidad procesal, la Red Alma Mater reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación, mientras que la Secretaría Distrital de Educación señaló que la sentencia impugnada debía confirmarse, por cuanto no se desvirtuó que la administración estaba facultada para terminar unilateralmente el contrato merced a su nulidad absoluta, de la cual también adolecía el negocio celebrado entre la Red Alma Mater y su sub-contratista, el cual equivalía, en su sentir, a una cesión del negocio principal, como lo concluyó el a quo.

5.6. Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio.

II.- CONSIDERACIONES

El Consejo de Estado es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, puesto que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en vigor para la fecha de interposición de la demanda- estableció que a esta jurisdicción le corresponde decidir las controversias originadas en actos, contratos, omisiones, operaciones y hechos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas. En efecto, en esta oportunidad se somete a consideración de la Sala la nulidad de las Resoluciones 2835 del 6 de septiembre de 2011 y 3468 del 2 de noviembre del mismo año, en las la Secretaría de Educación Distrital dispuso la terminación del contrato N° 1961 de 2010, así como de las Resoluciones 009 y 10 de 2012, en las que la misma entidad liquidó unilateralmente el indicado negocio jurídico.

Ahora, la controversia ostenta vocación de doble instancia, puesto que la cuantía fijada en la demanda es superior a los 500 S.M.L.M.V. ($294'750.000²), establecidos en el artículo 152 – numeral 5 del C.P.A.C.A., vigente en la fecha en que fue incoado este proceso³. En efecto, la parte actora tasó la cuantía en $7.800'376.113, como la sumatoria del daño emergente -correspondiente a las actividades ejecutadas por la Red Alma Mater, y no pagadas por la entidad demandada- y el lucro cesante solicitados en la demanda.

1.2. Oportunidad para demandar

De conformidad con el artículo 165, numeral 2, literal j) del CPACA⁴, en los procesos relativos a contratos, el término para demandar es de dos años contados a partir del

El salario mínimo legal mensual que rigió en 2013 era de $589.500 (Decreto 2738 del 28 de diciembre de 2012).

Norma posteriormente modificada por la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, cuyas disposiciones relativas a la competencia entraron a regir un año después, es decir, el 25 de enero de 2022. El texto del artículo 152 del CPACA, vigente en el momento de presentación de la demanda, establecía: “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…). 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes (…), cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos”. En virtud de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, hoy este texto corresponde al numeral 4 del artículo 152 del CPACA.

Norma que ya se encontraba vigente para las fechas de expedición de todos los actos administrativos acusados.

día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento; y en el caso de los contratos que requieran liquidación, de conformidad con el subapartado iv) de la misma norma, el término de caducidad de dos años allí establecido comienza a correr desde el día siguiente a la firma del acta de liquidación bilateral o desde la ejecutoria del acto que apruebe la liquidación unilateral, según el caso.

En el presente juicio, como ya se anotó, se demanda la nulidad de las Resoluciones 2835 del 6 de septiembre de 2011 y 3468 del 2 de noviembre del mismo año, en las que el ente demandado terminó unilateralmente el contrato estatal materia de controversia, así como de las Resoluciones 009 del 13 de junio de 2012 y 10 del 4 de septiembre de 2012, en las que fue liquidado dicho negocio jurídico, también de manera unilateral. En ese sentido, resulta aplicable la regla especial contenida en el artículo 165, numeral 2, literal j), subapartado iv) del CPACA, teniendo en cuenta, además, que unos y otros actos administrativos demandados en este proceso guardan directa y estrecha relación, toda vez que al disponer la terminación unilateral del negocio jurídico, la SED ordenó, precisamente, la liquidación del mismo.

En ese sentido se advierte, de entrada, que el acto administrativo de cierre en el que se confirmó la liquidación fue notificado mediante aviso del 13 de septiembre de 2012 (fl. 63, c.6), de suerte que el término para demandar dicho balance de cuentas expiraba el 14 de septiembre de 2014.

En todo caso, resulta palmario que en el asunto sub judice no operó el fenómeno de la caducidad, puesto que la demanda fue presentada el 22 de abril de 2013, cuando no habían transcurrido dos años siquiera desde la ejecutoria de la terminación unilateral del contrato, ni desde la fecha de expedición de la resolución que la dispuso (2835 del 6 de septiembre de 2011)

Por tanto, hay lugar a concluir que la demanda fue interpuesta oportunamente.

Problema jurídico

De acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer: i) Si se debió declarar la nulidad de las Resoluciones 2835 del 6 de

septiembre de 2011 y 3468 del 2 de noviembre del mismo año, por las cuales la Secretaría de Educación Distrital -SED- dispuso la terminación unilateral del contrato N° 1961 de 2010; ii) si se debió declarar la nulidad de las Resoluciones 009 y 010 de 2012, por las cuales la SED liquidó unilateralmente el contrato, disminuyendo el valor del material suministrado por la Red Alma Mater durante la ejecución el negocio jurídico, iii) si hay lugar a reconocer el daño emergente y el lucro cesante solicitados en la demanda como derivación de todos los actos administrativos enjuiciados, y iv) si en el evento de no prosperar el recurso de apelación, es procedente o no la condena en costas a la parte actora.

Hechos probados en la actuación

Las pruebas documentales que obran en el proceso fueron aportadas en legal forma y permiten tener por acreditados los siguientes hechos:

-. Según el Acta N° 1 del 26 de septiembre de 2000, en dicha fecha el Consejo de Rectores de las Universidades de Caldas, Quindío, Tolima y Tecnológica de Pereira constituyeron la Corporación Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero -Alma Mater- (fls. 102-105, c.6), que pasó a denominarse Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional -Alma Mater- mediante escritura pública N° 0001762 del 13 de julio de 2004 (fls. 1423-1431, c.11), de lo cual también se hizo anotación en el certificado de existencia y representación legal⁵ y en el Acuerdo N° 03 de 2010, que modificó parcialmente los estatutos de la asociación (fl. 106, c-6).

El artículo sexto de los aludidos estatutos señaló como misión de la Red Alma Mater, “contribuir al fortalecimiento institucional de las universidades miembros y de la educación superior de la región”, así como “apoyar la gestión y la ejecución de proyectos de las autoridades públicas a nivel local, regional o nacional”, todo ello “en correspondencia con la misión de las instituciones asociadas y con los objetivos del Sistema de Universidades Estatales”⁶ (fl. 107, c.6).

Expedido por la Cámara de Comercio de Pereira el 28 de junio de 2013.

Establecido en el artículo 81 de la Ley 30 de 1992, en los siguientes términos: “Créase el Sistema de Universidades del Estado, integrado por todas las universidades estatales u oficiales, el cual tendrá los siguientes objetivos: // a) Racionalizar y optimizar los recursos humanos, físicos, técnicos y financieros. // b) Implementar la transferencia de estudiantes, el intercambio de docentes, la creación o fusión de programas académicos y de investigación, la creación de programas académicos conjuntos, y // c) Crear condiciones para la realización de evaluación en las instituciones pertenecientes al sistema”.

Tanto en el aludido acuerdo como en el certificado de existencia y representación legal se incluyeron como parte del objeto social, entre otras, las siguientes acciones:

4.- Realizar actividades de consultoría, estudios, asesoría y prestación de servicios académicos con entidades públicas o privadas de cualquier nivel. 5.- Promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo en cualquiera de las etapas, financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales. 6.- Prestar asesoría y asistencia técnica a entidades públicas y privadas en materias relacionadas con proyectos de desarrollo, mediante la preparación y realización de estudios y la administración y ejecución en cualquiera de sus etapas, así como desarrollar procesos de servicios en gestión, gerencia y administración del talento humano. 7.- Celebrar contratos con personas naturales o jurídicas (...) para el desarrollo de esquemas de gerencia de proyectos. 8.- Celebrar contratos y convenios para la realización de su objeto social, con sujeción a (...) las normas para las entidades de este género.

-. El 28 de diciembre de 2010, el Distrito Capital - Secretaría de Educación celebró con la Red Alma Mater el “contrato interadministrativo No. 1961”, con el objeto de “fortalecer las condiciones pedagógicas y personales que contribuyan al mejoramiento de calidad en educación (sic), a través de un proceso formativo en conocimientos, capacidades y habilidades propias de la enseñanza, con énfasis en competencias lectoras, comunicacionales, gerenciales, cognitivas y de crecimiento social, a través de un proyecto integral de intervención a la gestión educativa”⁷ (fls. 6-16, c.2).

-. En la cláusula segunda, las partes describieron el alcance del objeto precisando que, con la celebración del contrato, la Secretaría de Educación pretendía fortalecer los resultados de su gestión en los colegios distritales, con el fin de garantizar el derecho a la educación con óptimos estándares de calidad.

-. En la cláusula tercera fueron especificadas las obligaciones asumidas por la Red Alma Mater, en calidad de contratista, “para con la SED”. Así, el organismo sin ánimo de lucro se comprometió, entre otras cosas, a adelantar la formación de

18.450 directivos y docentes oficiales de Bogotá, en cinco ejes temáticos descritos en el contrato; entregar a los directivos y docentes del Distrito seis módulos del “método LEA”, una cartilla guía para docentes y tres placas visualizadoras, para gestionar el desarrollo de los cinco ejes temáticos objeto del proyecto; realizar cinco

Para adelantar el proyecto pactado con la Red Alma Mater, la Secretaría de Educación Distrital había elaborado unos estudios previos en los que señaló que la modalidad de selección debía ser la de “contratos interadministrativos”, toda vez que se cumplía el presupuesto señalado en el artículo 2, numeral 4, literal c) de la Ley 1150 de 2007, esto es, la existencia de relación directa entre las obligaciones derivadas del contrato y el objeto de la entidad ejecutora (fl. 120, c.6).

fases o jornadas pedagógicas de formación, cada una de 24 horas; certificar al grupo primario capacitado; entregar material impreso básico y complementario del proceso de capacitación junto con las memorias de cada evento y entregar 461.275 cartillas tituladas “Lecciones estratégicas para el alumno”, dirigidas a estudiantes de los grados 3° a 11°.

La Red Alma Mater debía informar sobre los avances del contrato al director general de Educación y Colegios Distritales de la Secretaría contratante, quien ejercería la supervisión del negocio jurídico (fl. 12, c.2).

A su vez -según la cláusula quinta-, la autoridad distrital tendría la obligación de exigirle a la Red Alma Mater la ejecución idónea de lo pactado, gestionar el reconocimiento y cobro de sanciones pecuniarias y garantías cuando a ello hubiera lugar, exigir la calidad de los servicios prestados por la contratista y constituir un Comité Técnico para reforzar el avance del contrato.

-. En la cláusula décima se pactó como valor del negocio jurídico la suma de

$20.296'528.000, que se le pagaría a la Red Alma Mater mediante abonos parciales realizados por el ente distrital, así: el primer desembolso -de $8.118'611.200- se entregaría con la firma del acta de inicio y previa entrega del plan de trabajo con el cronograma; el segundo desembolso -por $8.118'611.200- se haría cuando la entidad recibiera a satisfacción la herramienta pedagógica y las “cartillas del estudiante”; el tercero -equivalente a $2.029'652.800- se pagaría con el recibo a satisfacción de las cinco jornadas de capacitación, y el último -también por el monto de $2.029'652.800-, cuando se recibiera el informe final aprobado por el Comité Técnico y por el supervisor.

En los parágrafos cuarto y quinto de la misma cláusula décima se estableció que los dineros entregados a la Red Alma Mater serían destinados exclusivamente a la ejecución del contrato, y que la SED sólo podría suspender los desembolsos cuando no fuera posible verificar el empleo de los recursos, o cuando éstos se destinaran a actividades distintas al objeto contractual. Adicionalmente, se indicó en el parágrafo sexto que los saldos no ejecutados “durante la vigencia” del contrato deberían ser devueltos a la Tesorería Distrital, y en la cláusula undécima, se indicó que era función del supervisor autorizar los pagos a la contratista, previo visto bueno y una vez verificados los pagos al Sistema de Seguridad Social (fl. 12, c.2).

-. En lo relativo a la liquidación, las partes pactaron que se efectuaría por mutuo acuerdo (cláusula decimoséptima) en los plazos establecidos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, y que en el evento en que la contratista no compareciera, o si no se lograba fijar una postura conjunta sobre el corte de cuentas, la Secretaría de Educación procedería a la liquidación unilateral, igualmente en los términos de la indicada norma.

-. En Resolución 2835 del 6 de septiembre de 2011, la SED dispuso terminar unilateralmente el contrato N° 1961 de 2010 y ordenar su liquidación (fl. 38-41, c.6).

La entidad distrital señaló que, de acuerdo con lo consignado en el acta de constitución de la Red Alma Mater y en su certificado de existencia y representación legal, dicha asociación fue conformada a la luz del artículo 95 de la Ley 489 de 1998. De tal circunstancia, coligió:

Para que una Asociación entre Entidades Públicas ostente la categoría jurídica de entidad descentralizada indirecta, requiere, por disposición expresa del parágrafo del artículo 49 de la Ley 489 de 1998, autorización, para su constitución, del Gobierno Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, según sea la pertenencia a los distintos órdenes de las entidades que concurren a su formación. En el caso de ALMA MATER, dado que algunas de las entidades públicas asociadas pertenecen al orden nacional y las otras al orden departamental, se requería autorización tanto del Gobierno Nacional como de los correspondientes Gobiernos Departamentales.

Advirtió que si bien era claro que el aludido requisito de autorización gubernamental no concernía a la existencia de la Red como persona jurídica, era determinante en su incorporación a la estructura del Estado como entidad descentralizada indirecta, de suerte que al no haber satisfecho tal exigencia las universidades públicas integrantes de la asociación, el contrato estatal celebrado con ésta no podía ser calificado como contrato interadministrativo, el cual, según su dicho, estaba prohibido por la ley si una de las partes era de naturaleza privada y no pública.

Agregó:

[E]l contrato N° 1961 del 28 de diciembre de 2010 está viciado de nulidad absoluta por haberse celebrado contra expresa prohibición legal, pues una de las partes de la relación contractual no tenía la categoría de Entidad Estatal, a la luz de lo preceptuado por los artículos 2, numeral 1, literal a) de la Ley 80 de 1993 y 49, parágrafo, de la Ley 489 de 1998 (...).

[L]a identificación de esta causal de nulidad impone a la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., como Entidad Estatal contratante, la obligación legal

de 'dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado' y de 'ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre, según las voces del inciso 2 del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 (...).

-. La decisión anterior fue confirmada por la misma entidad en Resolución N° 3468 del 2 de noviembre de 2011, en la cual destacó que no se había desconocido bajo ninguna circunstancia la existencia jurídica válida de la Red Alma Mater ni su capacidad contractual, como tampoco la de las universidades que la integraban, pero que debía insistir en que dichas instituciones de educación superior no habían contado con autorización gubernamental alguna para constituir la asociación, como lo exigía el parágrafo del artículo 49 de la Ley 489 de 1998 para las entidades descentralizadas indirectas, lo que impedía que la Red Alma Mater pudiera ser considerada como de naturaleza pública.

Adicionalmente, argumentó:

[T]al ausencia [de autorización] no puede entenderse suplida por los estatutos internos de cada una de las universidades asociadas (...) aduciendo que en la adopción de tales estatutos participaron representantes de la Nación o de las entidades descentralizadas como miembros del respectivo Consejo Superior Universitario. Se trata de la capacidad o competencia genérica, muy propia además de toda persona jurídica, para concurrir con su voluntad asociativa al nacimiento de una persona jurídica distinta, y no de una autorización específica y concreta como la exigida por el parágrafo del artículo 49 de la Ley 489 de 1998, para que la nueva persona pueda ostentar la condición de entidad descentralizada indirecta.

Igualmente aseveró que, contrario a lo sostenido por la Red Alma Mater, a las universidades que la integraban les resultaba aplicable la aludida Ley 489 de 1998, puesto que el alcance de ésta no se limitaba a las entidades estatales de la Rama Ejecutiva del Poder Público, sino que cobijaba todos los organismos del Estado, sin excluir a las universidades públicas, por más que éstas constituyeran entes autónomos.

-. Para el momento en que se dispuso la terminación unilateral del contrato, el director general de Educación y Colegios Distritales, en calidad de supervisor, había reportado el avance del proyecto. Así, en un informe elaborado entre el 20 de mayo y el 4 de julio de 2011, reseñó los siguientes logros:

Desarrollo de la primera jornada de capacitación a Directores Locales, sobre el proyecto FACE.

Desarrollo de la primera jornada de capacitación a directivos y docentes, sobre ese mismo proceso.

Retroalimentación de esa primera jornada, en la que se expresaron “apreciaciones positivas” y “satisfacción por el contenido del programa y de las herramientas”, por parte de los capacitados.

Desarrollo de las segundas jornadas de capacitación, tanto a directores locales (de Educación) como a docentes y directivos de las instituciones oficiales.

Retroalimentación de las segundas jornadas, también con valoraciones positivas sobre el material y el proceso, por parte de los destinatarios del proceso formativo.

Destacó igualmente la entrega de material, en los siguientes términos:

Se verificó el material pedagógico entregado por la Red (...) Alma Mater, con destino a directivos docentes y docentes y a estudiantes de los colegios distritales (...). Adicionalmente, se realizaron visitas a colegios que componen una muestra aleatoria diseñada por la Oficina Asesora de Planeación de la SED. En estas se consignaron los resultados en actas de verificación realizadas por los profesionales de la Dirección.

Con base en lo anterior, el supervisor certificó que estaba constatada la “entrega del material contemplado, por la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional ALMA MATER”, y que en esa medida, se debía “efectuar el pago correspondiente a lo indicado en el contrato”.

-. No obstante, el 14 de julio de 2011, el mismo supervisor del contrato le comunicó al secretario de Educación que había certificado la entrega del material pedagógico y las cartillas sin conocer su contenido y sin saber que los módulos del método LEA tenían el mismo texto de un trabajo realizado en 1993, cuestión que le fue informada después de la entrega del informe aludido.

Agregó:

Como quiera que posterior al informe de supervisión presentado (...) se han presentado hechos notoriamente críticos (...) que señalan a una de las herramientas entregadas por Alma Mater a la SED como obsoleta, denuncias que ameritan ser analizadas y sobre las cuales se deberá pedir explicación a la entidad Alma Mater, debo (...), por respeto a la educación capitalina y a los educadores de la ciudad de Bogotá, sugerir a la SED abstenerse de realizar el segundo desembolso de que habla el contrato, hasta tanto se aclare esta situación [y] se demuestre la idoneidad de los capacitadores (…).

-. El 19 de julio de 2011, la entidad requirió a la Red Alma Mater para que aclarara algunos aspectos técnicos y financieros del contrato (fls. 740-753, c.7). Con respecto al material didáctico, advirtió que los textos de la herramienta LEA coincidían totalmente con “la publicación titulada Técnicas de Estudio Pre-U”, y presentaba inconsistencias con respecto a la finalidad del instrumento, las fuentes y las referencias empleadas.

En lo relativo al componente financiero, la SED refirió que si bien la Red Alma Mater había reportado la ejecución presupuestal del ítem “Material Cartillas LEA y Módulo 0-1-2” por la suma de $7.019'858.657, no detalló si esa cifra incluía el valor de las cartillas para el estudiante; y que, aun cuando los soportes del pago realizado a la empresa Solórzano Editores S.A. (SESA) señalaban los montos de $6.900'819.520 y $119'039.037, no se discriminaba ni evidenciaba el costo unitario del material.

Manifestó que, por esa y otras irregularidades, la contratista había sido requerida con anterioridad y había brindado una respuesta en reunión del 14 de julio de 2011, no obstante lo cual, la nueva información no guardaba coherencia con el informe inicial.

Dijo la SED:

Se agreg[ó] una copia de documentos que soportan una causación por un valor de $17.252'048.800 cuyo beneficiario es Solórzano Editores S.A., que no se encontraba en el informe financiero entregado inicialmente. Este hecho, aunado al documento que soporta el pago realizado por un valor de $6.900'819.520 (...), cuyo beneficiario es también Solórzano Editores S.A. por concepto de un pago del 40%, permite deducir que el monto destinado a materiales de capacitación corresponde a casi el 85% del monto total del convenio (sic). Nuevamente, NO hace una discriminación de valores unitarios.

-. El 1 de agosto de 2011, la Red Alma Mater dio contestación al requerimiento y señaló que el contrato se estaba cumpliendo a cabalidad, dada la entrega del material completo y el adelantamiento de las primeras jornadas de capacitación. Con respecto a la calidad del material didáctico, señaló:

Para respetados académicos, la herramienta pedagógica LEA puede ser obsoleta y anticuada, ajena a la concepción de pedagogía que profesan y al proyecto de calidad que tienen en mente. Se trata de distinguidas opiniones y de reconocidos intelectuales con quienes no tenemos pretensión de polemizar, menos teniendo la certeza de que sus opiniones toman la parte por el todo, sin conocer la articulación compleja de herramientas, enfoques conceptuales y acciones que contiene el proyecto FACE. Como se trata de valoraciones y

opiniones propias del mundo de la subjetividad también se han escuchado de manera espontánea voces que reivindican y respaldan lo que estamos implementando (…)8.

De otro lado, frente a los valores indagados por la SED, la contratista recalcó que el precio acordado era global, por lo que incluía “todos y cada uno de los componentes” requeridos para el servicio.

Agregó:

[L]a decisión de la utilización de la herramienta pedagógica LEA de Solórzano Editores surgió de una alianza público privada que lleva más de 4 años y del comparativo del mercado; y para lo cual fueron determinantes los valores agregados articulados en el proyecto FACE, ofrecidos por la firma mencionada, que (...) integran la propuesta del desarrollo e implementación del proyecto.

De conformidad con lo anterior, se definió el precio para la herramienta LEA y cartillas para el estudiante tomando como referencia una tarifa razonable que contempló los valores agregados del producto y el universo de beneficiarios del proyecto; en este caso, el número de docentes y directivos docentes (18.450) y el número de estudiantes que se impactarán (461.275), con lo cual se tiene que el precio del contrato corresponde a $47.900 por beneficiario final del servicio, valores que son consecuentes y convenientes con la cantidad de herramientas a proveer y el universo de beneficiarios de acuerdo con productos equiparables.

Concluyó que no era posible entregar un “precio unitario contractual” ya que el mismo no existía, en la medida en que el valor de las herramientas pedagógicas y el material contratado, suministrado por SESA, se estableció como un “costo global fijo”.

En la misma misiva, la Red Alma Mater rindió el siguiente informe de ejecución:

En este punto, la contratista mencionó a un académico de Colciencias y a docentes del Distrito Capital, pero no refirió ni acompañó soportes de esas supuestas versiones a favor del material pedagógico.

COMPONENTE	PRESUPUESTO	VALOR EJECUTADO, CORTE 28 DE JUNIO (DE 2011)
Material herramientas pedagógicas LEA. Incluye el suministro de 18.450 herramientas (6 volúmenes c/u) y los derechos de utilización. El manual para el maestro y la producción y distribución de 461.275 cartillas para los estudiantes. Adicionalmente, los siguientes valores agregados: diez tutores para la herramienta LEA durante un año; la producción intelectual, publicación y distribución de los módulos para los encuentros de formación; el uso de la plataforma web formatemas.edu.co como soporte y sostenibilidad del proyecto; el equipo técnico para el soporte de la plataforma virtual; el director pedagógico del proyecto FACE; el equipo pedagógico central del proyecto y la formación de 100 facilitadores para los encuentros formativos.	$ 17.252.048.800	$ 7.019.858.657
Coordinador logístico equipo FACE Bogotá	$ 108.000.000	$ 30.000.000
Asesoría contenidos y orientación a instituciones	$ 70.000.000	$ 7.500.000
Asistente logístico	$ 19.800.000	$ 3.451.491
Equipo de facilitadores (profesionales con formación pedagógica y experiencia docente) 95 facilitadores por encuentro, 5 en total	$ 962.000.000	$ 174.720.000
Transporte material y apoyo logístico	$ 120.000.000	$ 17.297.000
Equipos audiovisuales (alquiler y transporte de computadores y video beam)	$ 90.000.000	$ 10.895.000
Papelería	$ 15.000.000	$ 2.326.101
Logística capacitación formación de formadores	$ 70.000.000	$ 23.197.879
Visibilización (maletín distintivo para líderes multiplicadores con guía de proyectos de aula y material de trabajo)	$ 168.922.240	$ 100.756.851
Comisión administración	$ 1.420.756.960	$ 508.930.560
TOTAL EJECUCIÓN	$ 7.898.933.539
Rendimientos financieros generados de enero a mayo 2011	$ 4.873.364
Total presupuesto	$ 20.296.528.000
Total saldo primer desembolso a junio 28 de 2011	$ 219.677.661

-. El 15 de diciembre de 2011, la Oficina de Control Interno de la SED informó los resultados de la auditoría realizada al proyecto distrital N° 664, en cuyo marco fue celebrado el contrato N° 1961 de 2010. Respecto de dicho negocio jurídico, reiteró los cumplimientos en cuanto a la entrega del material pactado y el desarrollo de dos jornadas de capacitación, aunque cuestionó algunas falencias del proceso

precontractual y de la planeación misma de los objetivos trazados por la entidad territorial, para cumplir a través del contrato.

En lo relativo al valor del negocio jurídico, el informe de auditoría destacó:

Revisado la (sic) información contenida en los estudios previos, se observó que (...) el ítem 'análisis técnico y económico' no contempló un análisis de los costos asociados para el contrato 1961 de 2010 (...) que permitiera determinar el valor estimado (...).

Además, se puede inferir que el valor del contrato se basó en el costo presentado en la propuesta entregada por el Director Ejecutivo de Alma Mater (...) en noviembre de 2010, en la que describe en su numeral 4 Costo – Inversión del proyecto, un valor de $20.296'528.000, valor del contrato (...).

Frente a la forma de pago del contrato 1961, se observa que se pactó un primer desembolso (...) equivalente a $8.118'622.200, bajo los criterios de la firma del acta de inicio del contrato, la aprobación por parte del Comité Técnico del cronograma y el plan de trabajo (...).

[E]n los estudios previos no se contempla la justificación del porque (sic) el primer desembolso es del 40%, ni tampoco se indica la manera como se controlará y garantizará su adecuada inversión (...).

-. El 22 de diciembre de 2011, el subsecretario de Integración Interinstitucional de la SED -aduciendo la condición de superior jerárquico del supervisor- presentó ante la Oficina de Contratos de la misma entidad, el proyecto de liquidación del contrato N° 1961 de 2010 (fls. 117-127, c.6).

Con respecto al valor del negocio jurídico, indicó:

El valor del contrato se estructuró de manera global, conforme se denota de los estudios previos, la propuesta y el contrato, por ende no existe valoración económica individual de los productos y actividades (bienes y servicios) derivados del contrato y como medida idónea para reconocer los valores correspondientes a los bienes y servicios efectivamente entregados, se define el cálculo citado con base en los precios de mercado, así como en la calidad del producto o servicio, del análisis y consideraciones efectuados por la SED y la supervisión del contrato y adicionalmente con base en los aportes efectuados por la Universidad Pedagógica Nacional, a partir del pronunciamiento de un experto en la materia.

La supervisión realiza una revisión inicial comparativa del cumplimiento de las obligaciones, en relación con la propuesta y el cronograma presentados por ALMA MATER y lo plasmado en el objeto, alcance y obligaciones (…), para lo cual concluye el reconocimiento de (…) un valor de cuatro mil novecientos noventa y tres millones ciento sesenta mil quinientos treinta y ocho pesos m/cte ($4.993'160.538) a favor de la SED.

Manifestó que, a efectos de verificar lo anterior, la entidad contrató a la Universidad Pedagógica Nacional⁹ para que emitiera concepto sobre el material suministrado

Contrato interadministrativo N° 1819 de 2011.

por la Red Alma Mater. Según el proyecto de acta de liquidación, la indicada universidad descalificó y desestimó la calidad de la propuesta de servicios de la Red, por carecer de consistencia y rigor, además de incluir contenidos o extractos plagiados y cimentarse sobre bases pedagógicas ampliamente desactualizadas y apartadas de la realidad actual¹⁰.

En particular, con respecto a la herramienta pedagógica LEA, el instrumento de liquidación estableció -en la “nota N° 3”- que el valor que se debía reconocer era de

$1.024'881.818, relativo únicamente al costo de impresión tasado por la Imprenta Nacional de Colombia, ya que en lo demás, no debían reconocerse “derechos de utilización”, por carecer de calidad el indicado material en cuanto a contenido, idoneidad de los recursos didácticos, referentes teóricos, presentación y diseño, entre otros ítems.

En similares términos se justificó la limitación de los reconocimientos económicos recomendados para el Manual del Maestro con sus herramientas, guías de trabajo y módulos –“nota N° 4”, que estableció el monto de $29'063.916-, así como para las cartillas del estudiante –“nota N° 5”, en la que se recomendó pagar

$1.439'537.795- y los módulos para los encuentros de formación –“nota N° 6”, por un valor de $82'886.700- cuyas cuantías sugeridas comprendieron únicamente los costos de impresión, desechándose cualquier valor agregado en razón de la supuesta falta de calidad.

Para los ítems que no involucraron entrega de material, se proyectaron valores que se detallarán al hacerse referencia a la liquidación unilateral del contrato, y que la SED fundamentó en los “soportes financieros” entregados por la Red Alma Mater y en los informes de ejecución rendidos por el supervisor.

-. El indicado proyecto de liquidación le fue remitido a la Red Alma Mater el 29 de diciembre de 2011 (fl. 1242, c.5). En respuesta al mismo, la contratista manifestó que el balance efectuado por la SED era el resultado de una actuación ilegal que culminó con la indebida terminación anticipada del negocio jurídico -ello bajo los

Además del concepto rendido por la Universidad Pedagógica Nacional, obran en el proceso otros instrumentos en los que se cuestionó la idoneidad del material suministrado por la Red Alma Mater. A ellos se referirá la Sala en el análisis del caso concreto.

argumentos esgrimidos en la demanda sub judice-. Con respecto a la liquidación en concreto, dijo la Red (fl. 1248, c-5):

[L]a única liquidación razonable y ajustada a la ley es la que implica el reconocimiento total del valor del contrato interadministrativo, toda vez que hasta el momento en que la SED lo permitió, la Red Alma Mater cumplió a cabalidad sus obligaciones contractuales. Fue la propia SED quien decidió unilateralmente impedir que la Red Alma Mater terminara con el cumplimiento de sus obligaciones (…).

-. En informe de fecha 9 de febrero de 2012, la Dirección de Contratación de la Secretaría de Educación certificó que en el contrato N° 1961 de 2010 se había efectuado un primer y único desembolso, por la suma de $8.118'611.200, en razón de la aprobación del cronograma y el plan de trabajo de la Red Alma Mater. Asimismo, se reiteró que el contrato había sido suscrito con esa asociación previa propuesta de la misma, la que luego fue revisada por la Universidad Pedagógica Nacional, con los resultados antes señalados (fls. 64-68, c.10).

-. Mediante Resolución N° 009 del 13 de junio de 2012, la Secretaría de Educación liquidó unilateralmente el contrato N° 1961 de 2010 y determinó que los recursos desembolsados por la Secretaría ascendieron a la $8.118'611.200, sin que la Red Alma Mater hubiera ejecutado la totalidad de ese monto, sino sólo la cuantía de

$3.125'450.662, de suerte que las cuentas finales del contrato arrojaban un saldo a favor de la contratante por la suma de $4.993'160.000.

Al discriminar los ítems correspondientes al “valor final reconocido como ejecutado”, de $3.125'450.662, la Secretaría mencionó el material de la herramienta pedagógica LEA, el manual para el maestro, las cartillas del estudiante, los módulos para los encuentros de formación y otros elementos, asignándoles a cada uno un valor, cuya explicación fue remitida al borrador del acta de liquidación, con las “notas” enumeradas, así:

ÍTEM	DESCRIPCIÓN	VALOR	NOTAS
1	Valor del contrato	$ 20.296.528.000
2	Recursos que no fueron objeto de desembolso	$ 12.177.916.800
3	Valor del desembolso por parte de la SED	$ 8.118.611.200	Nota 1
3.1	Valor que la RED ALMA MATER solicita se apruebe como abono al desembolso y que será objeto de verificación por parte de la SED	$ 7.898.933.539
3.2	Valor informado por la RED ALMA MATER como no ejecutado	$ 219.677.661
4	Valor final reconocido como ejecutado. La SED fundamenta el reconocimiento con base en los soportes técnicos descritos en la parte final del acta	$ 3.125.450.662	Nota 2
4.1.1 (sic)	Material Herramientas Pedagógicas LEA	$ 1.024.881.818	Nota 3
4.1.2	Manual para el maestro	$ 29.063.916	Nota 4
4.1.3	Cartilla del estudiante	$ 1.439.537.795	Nota 5
4.1.4	Módulos para los encuentros de formación	$ 82.886.700	Nota 6
4.2	Plataforma Virtual	Sin valor asignado	Nota 7
4.3	Coordinador Logístico equipo FACE Bogotá	$ 30.000.000	Nota 8
4.4	Asesoría contenidos y orientación a instituciones	$ 7.500.000	Nota 9
4.5	Asistente Logístico	$ 3.451.491	Nota 10
4.6	Equipo de facilitadores pedagógicos	$ 174.720.000	Nota 11
4.7	Transporte material y apoyo logístico	$ 17.297.000	Nota 12
4.8	Equipos audiovisuales	$ 10.895.000	Nota 13
4.9	Papelería	$ 2.326.101	Nota 14
4.10	Logística capacitación formación de formadores	$ 17.947.879	Nota 15
4.11	Visibilización	$ 100.756.851	Nota 16
4.12	Comisión Administración	$ 184.186.112	Nota 17
5	Valor información rendimientos financieros consignados RED ALMA MATER	$ 4.873.364
6	Saldo a favor de la SED (3-4)	$ 4.993.160.538	Nota 18

-. La liquidación unilateral así efectuada fue confirmada por la Secretaría en Resolución N° 010 del 4 de septiembre de 2012, en la cual resolvió el recurso de reposición que contra tal corte de cuentas había interpuesto la Red Alma Mater.

El ente estatal comenzó por aducir que en la expedición del acto administrativo no se había vulnerado el derecho de defensa de la contratista, por cuanto oportunamente se le hizo llegar el borrador de la liquidación, pese a lo cual la Red no expuso ningún fundamento para desvirtuar las cifras calculadas por el Distrito, sino que se limitó a calificar como ilegal el procedimiento administrativo.

Frente al contenido mismo de la liquidación señaló que, con el fin de contar con “elementos académicos objetivos y serios”, contrató con la Universidad Pedagógica Nacional la asesoría para realizar tal ejercicio, y explicó, en esencia, que el valor asignado a las cartillas, manuales, módulos y herramientas entregadas por la Red Alma Mater correspondía a la impresión de sus ejemplares, pero no a los derechos de autor ni de propiedad intelectual aducidos en el recurso de reposición, por cuanto tales bienes jurídicos no fueron incluidos en el contrato. Por lo demás, los valores

tasados para los restantes elementos correspondieron, según la entidad, a los soportes existentes en el expediente contractual.

-. En el curso del proceso, la Facultad de Educación de la Universidad de Cundinamarca rindió un dictamen pericial relativo a la herramienta LEA y al proyecto denominado “Factores Asociados a la Calidad de la Educación (FACE)”.

Tras referir las características generales y el contenido de tales ítems, la Universidad señaló que la herramienta LEA constituía un apoyo pedagógico con la virtualidad de fortalecer la práctica docente y contribuir a procesos de aprendizaje, en tanto que el proyecto FACE, “con sus distintas herramientas”, podía cumplir con la finalidad y los objetivos propuestos por la Secretaría de Educación Distrital, máxime cuando la Red Alma Mater se había “dedicado” al mejoramiento de cada versión de la herramienta LEA, y porque además era preciso tener en cuenta el éxito del proceso en los sectores educativos de Antioquia y Cundinamarca, referencias éstas que soportó con informes rendidos por dichas entidades territoriales.

Expuso que la herramienta LEA tenía su soporte teórico y conceptual, con un desarrollo temático en el que abordaba el perfeccionamiento de distintas habilidades de aprendizaje -enunciadas en la experticia-, bajo pautas ofrecidas y empleadas por varios autores de la pedagogía; y que, en el contexto de la comprensión de lectura, empleaba una metodología lúdica-práctica con “amplia interactividad, unidad de pensamiento y acción” y desarrollo a partir de contenidos didácticos aplicados a la enseñanza, con procesos de desarrollo de habilidades lectoras, corrección de malos hábitos, diagnósticos de avance y otras ventajas.

Análisis de la Sala

Naturaleza de la Red Alma Mater y régimen jurídico del contrato

La Asociación de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional -Red Alma Mater- es una persona jurídica sin ánimo de lucro, integrada por varias instituciones de educación superior de carácter público u oficial¹¹.

A todas se les dio tal naturaleza en sus actos de creación. Así, la Universidad del Quindío fue creada mediante Acuerdo Municipal No. 23 de 1960, y luego reconocida (vale decir, ratificada) como universidad pública por la Ley 56 de 1967; la Universidad Tecnológica de Pereira fue creada mediante Ley 41 de 1958; a su vez, la Universidad del Tolima se creó por decisión de la Asamblea

Como se detallará más adelante, la Red Alma Mater es una persona de derecho público, ya que para entrar en esa categoría de entidades no requería que el Gobierno Nacional ni ninguna autoridad departamental, distrital o municipal autorizara a las universidades integrantes para conformar dicha asociación. En este punto la Sala se anticipa a señalar que las universidades estatales gozan de carácter autónomo y se ciñen únicamente a un régimen legal especial, todo ello por mandato de la propia Constitución Política; régimen contenido principalmente en la Ley 30 de 1992 y al que también se refiere el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, al señalar que “[e]l Banco de la República, los entes universitarios autónomos (…) y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes”. Ello guarda consonancia con el criterio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-671 de 1999, en la cual, al resolver sobre la exequibilidad del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, subrayó que al margen de que la persona sin ánimo de lucro creada por la asociación de entidades estatales se pueda o deba sujetar a las normas civiles y comerciales que gobiernan esa categoría de organismos, en todo caso, lo concerniente a las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de sus actos unilaterales, su contratación, los controles y la responsabilidad “serán los propios de las entidades estatales” -que para este caso lo serían las universidades públicas integrantes de la Red Alma Mater-, “según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias” -que para las instituciones oficiales de educación superior, es la Ley 30 de 1992-.

Ahora bien, dicho esto, se tiene que el acuerdo de voluntades materia del presente juicio fue un “contrato interadministrativo”, en razón a la naturaleza pública de la Secretaría de Educación Distrital y a la circunstancia de que la Red Alma Mater agrupaba a varias universidades estatales del país bajo una figura asociativa.

En efecto, el negocio jurídico objeto de litigio reunió los elementos de un auténtico contrato estatal de carácter interadministrativo, celebrado en los términos del

de ese departamento, contenida en la Ordenanza N° 5 de 1945, mientras que la Universidad de Caldas surgió inicialmente como un estamento de carácter departamental -en virtud de la Ordenanza N° 6 de 1943- para luego transformarse en institución del orden nacional por disposición de la Ley 34 de 1967 (información disponible en los siguientes enlaces: https://www.uniquindio.edu.co/publicaciones/214/la-universidad/

https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Leyes/1596419 https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1609129 https://www.ucaldas.edu.co/portal/historia-de-la-universidad/

artículo 32 de la Ley 80 de 1993¹², puesto que las partes fijaron en él obligaciones encaminadas a cumplir unas políticas trazadas por la Secretaría de Educación Distrital, y prestaciones patrimoniales a favor de la parte ejecutora -Red Alma Mater-

, así como unos efectos idénticos a los de cualquier otro contrato, caracterizado por su conmutatividad¹³, en el que una de las partes, la Red hoy demandante, se obligó en favor del ente distrital a adelantar unas actividades y a entregar unos materiales, a cambio de un precio previamente establecido en las cláusulas por dichas partes¹⁴.

La Sección Tercera de esta Corporación, al referir las características propias de los contratos interadministrativos, indicó¹⁵:

Constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal, dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compraventa, arrendamiento, mandato, etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles (...) (viii) la acción

Ley 80 de 1993. “Artículo 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación…”

Artículo 1498 del Código Civil: “ARTÍCULO 1498. CONTRATO CONMUTATIVO Y ALEATORIO.

El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez; y si el equivalente consiste en una contingencia incierta de ganancia o pérdida, se llama aleatorio”.

Vale la pena referir lo que, al respecto, ha señalado la doctrina: El convenio interadministrativo “(…) es el vínculo jurídico establecido mediante un acuerdo de voluntades celebrado entre dos o más personas jurídicas públicas o entidades estatales con el fin de coordinar la realización de funciones administrativas de interés común a los sujetos contratantes y cooperar o colaborar con ella (…). // Los convenios interadministrativos se distinguen de los contratos interadministrativos porque estos últimos, celebrados al igual que los primeros entre personas jurídicas públicas, no tienen como objeto la realización común de intereses compartidos como ocurre con los convenios interadministrativos típicos, sino el logro de los fines estatales de alguna de las partes. En los contratos interadministrativos se busca obtener de otra persona jurídica pública la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro de un bien, en fin, la realización de una actividad determinada que podría llevar a cabo un particular. // La celebración de un contrato interadministrativo enfrenta a dos partes: en un lado, la administración, que es titular de un servicio cuya satisfacción busca mediante la colaboración de otra persona jurídica pública, y en otro esta última, que al actuar como podría hacerlo un particular, adopta la condición de contratista al servicio de la persona jurídica pública contratante (…). // En el [contrato interadministrativo] se presentan intereses contrapuestos que guían a cada una de las partes contratantes: una busca la satisfacción de un fin estatal y la otra el reconocimiento de un precio o de unos honorarios por la prestación correspondiente (…)”. (Chávez Marín, Augusto Ramón. “Los convenios de la administración- Entre la gestión pública y la actividad contractual”, Edic.3. Bogotá, Temis, 2015).

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de junio de 2010, radicado 17860. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Ver, igualmente, las sentencias dictadas por esta Subsección el 20 de noviembre de 2019 –exp. N° 66001-23-33-000-2015-00131-01(61429)A, C.P. Marta Nubia

Velásquez Rico- y el 12 de agosto de esa misma anualidad –exp. N° 25000-23-26-000-2001-01377- 02(33555)-.

mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales.

Todas estas características están presentes en el contrato N° 1961 del 28 de diciembre de 2010, razón por la cual, es palmario que el acuerdo de voluntades celebrado entre la Secretaría de Educación Distrital y la Red Alma Mater es un contrato estatal, que encuadra en la definición del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, ya señalado, y fue un contrato interadministrativo, en el que las partes no compartían intereses comunes y las prestaciones patrimoniales jugaban un papel preponderante, sin que se avizorara en el contenido obligacional incorporado a las cláusulas, ninguna voluntad asociativa entre los firmantes¹⁶.

Por tanto, bajo las anteriores pautas jurídicas será analizado el caso hoy sometido a consideración de la Sala.

Caso concreto

La terminación unilateral del contrato

En el recurso de apelación la actora reprochó que, a pesar de haberse evidenciado en el fallo impugnado que la Red Alma Mater era de naturaleza pública, no se tomó en consideración que eso desvirtuaba las motivaciones de los actos demandados - Resoluciones 2835 y 3468 de 2011, referentes a la terminación unilateral del contrato-, de suerte que el Tribunal de primera instancia resultó negando las pretensiones de nulidad de tales decisiones contra la alegada evidencia de su ilegalidad y sin abordar ninguno de los cargos y fundamentos planteados en la demanda.

Adicionalmente, atacó la conclusión expuesta por el a quo sobre la supuesta ausencia de conexidad y relación entre el objeto del negocio jurídico y el objeto social de la Red Alma Mater.

Al respecto la jurisprudencia ha señalado: “Si bien la finalidad de asociación de los convenios en cuestión [refiriéndose a los del art. 95 de la Ley 489/98] excluye la contraposición de intereses entre las entidades que los suscriben, esa circunstancia no deviene en que las prestaciones que son objeto de sus obligaciones escapen a un carácter patrimonial, con mayor razón cuando no se está en presencia de una cooperación exclusivamente administrativa sino además económica y/o técnica. Inclusive, aún en presencia de una cooperación estrictamente administrativa, ello no impediría que haya casos en los que pueda deducirse una “compensación” implícita de las prestaciones a las que se obliga cada entidad” (Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. sentencia de 14 de junio de 2019, exp. N° 25000-23-37-000-2010-02552-01/AP).

De cara a estas argumentaciones advierte la Sala que, en efecto, en la sentencia impugnada no se examinaron los fundamentos fácticos ni jurídicos de la demanda, sino que la denegación del petitum sólo se estructuró sobre un juicio oficioso de validez del contrato, que en todo caso resultó en que su nulidad no fuera declarada, pues además se tuvo por configurado el fenómeno de la cosa juzgada, cuando el mismo nunca tuvo ocurrencia en el sub judice -ya que si bien el 20 de mayo de 2014 se había dictado sentencia de nulidad absoluta del contrato N° 1961 de 2010 (dentro del proceso N° 250002326000201200002-00), la misma fue objeto de recurso y revocada por el Consejo de Estado el 5 de octubre de 2016-.

En segundo término, no le asistió razón al a quo al sostener: i) que las obligaciones pactadas en el contrato a cargo de la Red Alma Mater no tenían relación directa con su objeto, señalado en sus estatutos, ii) que dicho objeto sólo se encaminaba al beneficio de las integrantes de esa asociación, y iii) que en esa medida no se atendió el presupuesto establecido en el artículo 2, numeral 4, literal c) de la Ley 1150 de 2007¹⁷.

Por el contrario, las pruebas del proceso, antes reseñadas, revelan que en la misión de la Red Alma Mater se incluyeron expresamente el apoyo a la gestión y la ejecución de proyectos “de las autoridades públicas a nivel local, regional o nacional”, cuestión que se cumplía en el caso del contrato N° 1961 de 2010, cuyo objeto consistió en desarrollar un “proceso formativo en conocimientos, capacidades y habilidades propias de la enseñanza, con énfasis en competencias lectoras, comunicacionales, gerenciales, cognitivas y de crecimiento social”, precisamente “a través de un proyecto integral de intervención a la gestión educativa”, a fin de fortalecer las condiciones para mejorar la calidad de la educación en el Distrito Capital.

Asimismo, los estatutos de la Red Alma Mater señalaban que su objeto social incluía la prestación de servicios académicos “a entidades públicas o privadas de cualquier

Para la época de celebración del contrato, la norma aludida señalaba: “La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas (...): // 4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa solamente procederá en los siguientes casos: (...): c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos (...)”.

nivel”, brindar asesoría y asistencia técnica a esas mismas entidades en proyectos de desarrollo, ejecutar dichos proyectos y “celebrar contratos y convenios” para la realización de tales fines, todo lo cual se materializaba, sin duda, con el objeto del contrato N° 1961 de 2010 y con las obligaciones que en él se pactaron en cabeza de la Red Alma Mater, tales como formar en distintos ejes temáticos a 18.450 directivos y docentes del Distrito Capital, suministrar material pedagógico y prestar otros servicios propios de la actividad de educación.

En ese escenario, es claro que no existía mérito para examinar la validez o invalidez del contrato N° 1961 de 2010 prescindiendo totalmente de los fundamentos de la demanda, si no se consideraba procedente declarar la nulidad de dicho negocio jurídico en la presente causa; y en todo caso, no resultan de recibo las conclusiones del fallo impugnado sobre esa pretendida nulidad absoluta del contrato, pues no hubo violación de la norma aducida por el a quo, al celebrarse ese acuerdo de voluntades bajo la modalidad de selección de contratación directa.

Ahora bien, en lo atinente a la “cuestión litigiosa” planteada en la demanda e invocada en el recurso de apelación, encuentra la Sala que las Resoluciones 2835 y 3468 de 2011 se oponen al ordenamiento jurídico, pues se estructuraron sobre el supuesto incumplimiento de un requisito que, si bien estaba previsto en la ley para la constitución de determinadas personas jurídicas de derecho público, no le era aplicable a la Red Alma Mater, por ser sus integrantes entes autónomos sujetos a régimen especial.

Como primer cargo de nulidad, la parte actora alegó la “violación al principio de autonomía universitaria” por considerar que, al aplicar a la Red Alma Mater el parágrafo del artículo 49 de la Ley 489 de 1998 -concluyendo que las integrantes requerían autorización gubernamental para la conformación de la entidad sin ánimo de lucro-, la Secretaría de Educación Distrital impuso arbitrariamente una regla que sólo fue prevista para las entidades de la Rama Ejecutiva, de la cual no hacen parte las universidades oficiales, dado su carácter autónomo, reconocido por la Constitución Política y la Ley 30 de 1992.

Previo a abordar el análisis de este punto, vale la pena mencionar que esta Corporación arribó a esa misma conclusión en la sentencia de fecha 5 de octubre

de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección C, dentro del proceso N° 250002326000201200002, antes referido.

En dicha providencia, se dijo:

En lo relativo a la naturaleza de las asociaciones entre entidades públicas, dentro de éstas las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se constituyan entre universidades de carácter oficial (…), tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han coincidido en señalar que también son entidades públicas (…) que no sólo se rigen por el Código Civil sino también por el régimen al que se sujetan las entidades públicas que la conforman, en el ejercicio de sus funciones administrativas o en la prestación de los servicios a su cargo (…)Así pues, las universidades públicas u oficiales son entidades públicas o estatales con personería jurídica que deben organizarse como entes universitarios autónomos con régimen especial (…).

De acuerdo con el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y la jurisprudencia que fijó su alcance, las asociaciones de entidades públicas (…) son también entidades públicas que, aun cuando se sujetan al Código Civil, en cuanto a su naturaleza de personas jurídicas sin ánimo de lucro, se rigen a su vez por las normas de derecho público en lo que tiene que ver con la función o servicio público que presten.

Lo anterior se justifica porque, como lo precisó la Corte Constitucional (…), la asociación de entidades públicas debe sujetarse al mismo régimen que previó la ley de creación o autorización de dichas entidades, en armonía con la naturaleza de las entidades públicas que la conforman (…).

En el caso de las universidades públicas, que son entidades públicas conformadas por universidades estatales, el régimen para la función administrativa que ejerzan o la prestación del servicio al que se dediquen, al igual que para (…) las prerrogativas o potestades públicas, es el especial al que deben sujetarse las universidades públicas, según las normas que rigen tales entes (…).

[S]i lo que se afirma es que las asociaciones entre entidades públicas tienen la misma naturaleza de las entidades que las conforman, es evidente que también gozarán de las prerrogativas de éstas, de forma tal que, en tratándose de personas jurídicas sin ánimo de lucro que se constituyen por universidades estatales también gozarán de la autonomía universitaria de la que gozan éstas (…).

Desde ya se advierte que las pretensiones de nulidad absoluta del contrato celebrado se encuentran totalmente destinadas al fracaso ya que, contrario a lo que alega la accionante, la Corporación Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional -Alma Mater- sí tiene el carácter de entidad pública descentralizada, pues atendiendo a la autonomía universitaria de la que gozan cada una de las universidades públicas que la conforman (…), para su constitución no requerían de la autorización prevista en el artículo 49 de la Ley 489 de 1998.

Criterio que en el presente caso se acompaña y se reitera, no sólo en aplicación del principio de seguridad jurídica¹⁸ sino porque también a juicio de esta Sala es

Respecto del presente juicio, la sentencia del 5 de octubre de 2016, mencionada, no puede generar efectos de cosa juzgada en los términos de los artículos 189 del CPACA (“La [sentencia] dictada en procesos relativos a contratos (...) producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes) y 303 del CGP (“La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto y se funde en la misma

palmario que, para que la Red Alma Mater fuera reconocida como de derecho público, no se requería que las universidades públicas integrantes obtuvieran la autorización gubernamental exigida en el parágrafo del artículo 49 de la Ley 489 de 1998, ya que dicha norma no les era aplicable, dado que tales universidades gozaban, como hoy, de régimen especial, al cual remitió incluso la misma Ley 489 de 1998 en su artículo 40.

Como lo adujo el a quo, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 establece que las entidades públicas pueden asociarse “con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro”; y el inciso segundo de la misma norma dicta que tales personas jurídicas sin ánimo de lucro, conformadas por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan “a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género”.

Esta última previsión fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-671 de 1999, bajo las siguientes consideraciones:

De conformidad con el artículo 210 de la Carta, se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a 'los principios que orientan la actividad administrativa'. Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización - artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.

En consecuencia, la disposición en estudio sólo podrá considerarse ajustada a las normas superiores cuando la asociación surgida se sujete al mismo

causa que el anterior”), toda vez que, en estricto sentido, no guarda identidad de objeto ni de causa con la presente actuación. Sin embargo, la conclusión central de la sentencia aludida, sobre la no exigibilidad a la Red Alma Mater del requisito echado de menos por la Secretaría de Educación Distrital, debe ser retomada en el sub judice en atención al principio de seguridad jurídica, el cual, como ha dicho la Corte Constitucional, atraviesa la estructura del Estado de Derecho y, en términos generales, “supone una garantía de certeza” (sentencia T-502 de 2002), es decir: se debe en efecto garantizar “la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces” (sentencia C-543 de 1992), lo que no sólo se logra y mucho menos se agota con el atributo de la cosa juzgada, que es apenas una forma de materialización de dicho principio. Es en esa medida que la Sala acoge en esta causa el criterio sentado por la Corporación en el fallo del 5 de octubre de 2016 -que señaló, se reitera, que la Red Alma Mater no estaba sujeta al requisito de autorización gubernamental para constituirse como entidad pública-, por cuanto si bien no se dan los elementos de la cosa juzgada, sí es claro que el debate se centra en el mismo aspecto de fondo: si el contrato interadministrativo N° 1961 de 2010 era o no válido por haberse celebrado con una contratista que no contó con dicha autorización.

régimen que, en consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el régimen propio de función administrativa o de servicio público a su cargo hubiere señalado la ley de creación o autorización de éstas.

Además, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán las propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias (énfasis fuera de texto).

A la luz de esta precisión hecha por la Corte Constitucional y de las normas antes señaladas, la Sala concluye que el parágrafo del artículo 49 de la Ley 489 de 1998 no les resulta aplicable a las universidades estatales, por cuanto éstas gozan de carácter y régimen autónomos, con las implicaciones que la Constitución Política y la misma ley han señalado, mientras que sí están sujetas tales instituciones al criterio jurisprudencial constitucional aquí citado, referente a que la persona jurídica resultante de la asociación entre entidades estatales -en este caso, universidades públicas- debe ceñirse al mismo régimen de éstas, señalado en su ley de creación o autorización.

En razón de lo anterior, es claro que prospera este primer cargo de nulidad, y aunque ello es suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de las Resoluciones 2835 y 3468 de 2011, no está de más señalar que éstas también incurrieron en el vicio igualmente planteado por la parte actora, consistente en la “violación del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 (…) por la no configuración de la causal del numeral 2 del artículo 44 (…)”.

En efecto, el artículo 44, numeral 2, de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos estatales adolecen de nulidad absoluta cuando “se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal”, y a su vez, el artículo 45 ibídem, en el inciso segundo, autoriza a las entidades públicas para terminar unilateralmente el negocio jurídico cuando evidencien que el mismo es absolutamente nulo, pero sólo cuando la causal de nulidad sea de las previstas en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 citado. En esa medida, es palmario que la autoridad contratante no puede ejercer la facultad de terminación unilateral bajo cualquier causal de nulidad absoluta distinta a las indicadas en la norma, e igualmente, cuando tal declaratoria se pretenda sustentar en un vicio que sí corresponda a los señalados en la ley como presupuesto para la terminación unilateral, aquel debe estar plenamente configurado y adecuarse a la respectiva tipificación de los numerales 1, 2 o 4 mencionados, sin que encuadre en otra causal de nulidad no prevista por el legislador para dar paso a la potestad de terminación unilateral en sede administrativa.

Para el caso de la celebración del contrato “contra expresa prohibición legal” debe tratarse, en efecto, de una exclusión que el legislador haya establecido en forma explícita, lo que se traduce en que la ley imponga de manera textual la no suscripción de determinado acuerdo de voluntades, y que éste sea justamente el negocio que las partes celebraron.

En el presente caso, la Secretaría de Educación Distrital, al considerar que la Red Alma Mater carecía de naturaleza pública, concluyó que el contrato N° 1961 de 2010 debía ser terminado en forma unilateral por incurrir, a su juicio, en la causal de nulidad absoluta prevista en el artículo 45, numeral 2, de la Ley 80 de 1993, al haberse celebrado pese a estar prohibido por el ordenamiento.

Agréguese a ello la circunstancia de haber procedido la entidad a cuestionar la legalidad del acto de constitución de la asociación sin ánimo de lucro, y a pronunciarse sobre la naturaleza de la persona jurídica, pese a que el ordenamiento no le otorgaba facultad alguna para esos efectos, menos tratándose de un acto jurídico anterior a la contratación hoy materia de juicio, respecto de la cual, se reitera, no existía prohibición legal expresa para que se adelantara.

Por ello, y en todo caso, aún bajo la ya descartada hipótesis de que la Red Alma Mater no podía clasificarse como entidad estatal y de que por ello el negocio celebrado pudo infringir determinadas normas de rango legal, al no estar expresamente prohibido al Estado celebrar acuerdos de voluntades en forma directa con estamentos o personas de derecho privado, en todo caso no se cumplía el presupuesto normativo antes señalado para que procediera la terminación unilateral declarada por la SED, pues al margen de los vicios que pudieran concurrir en un contrato celebrado en ese escenario, no se configuraba la causal segunda de nulidad establecida en el artículo 45 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, por no existir -se reitera- expresa prohibición legal de celebrar el contrato que finalmente suscribió la SED con la Red Alma Mater, razón por la cual esa entidad administrativa no estaba habilitada para disponer, como lo hizo, la terminación unilateral del indicado contrato N° 1961 de 2010.

Al respecto, ha señalado la jurisprudencia¹⁹:

La nulidad del contrato por haberse celebrado contra expresa prohibición constitucional o legal solo se configura cuando existe una disposición legal que establece que determinado contrato no puede celebrarse, sin que pueda considerarse que la violación de una norma legal en su celebración estructure esta causal.

Esta causal de terminación no autoriza a la entidad contratante a dar por terminado un contrato cuando estime que al celebrarlo se violó una norma legal, así la violación pueda calificarse como grave o así pueda estimarse que ella acarrea la nulidad absoluta del contrato. Lo que resulta relevante es que la norma violada contenga de manera expresa la prohibición de celebrar determinado contrato y que la entidad lo haya celebrado. Si el legislador hubiese querido otorgarle a las entidades públicas la facultad de terminar los contratos de tracto sucesivo cuando advirtieran que en su celebración se incurrió en cualquiera de las causales que pueden acarrear su anulación, no habría precisado que tal competencia solo puede ejercerse en los casos determinados de manera precisa en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44.

Por todo lo anterior, la Sala declarará la nulidad de las Resoluciones 2835 del 6 de septiembre de 2011 y 3468 del 2 de noviembre del mismo año, expedidas por la Secretaría de Educación Distrital, sin que para ello resulte necesario, se reitera, examinar los restantes cargos de nulidad formulados en la demanda frente a tales actos administrativos.

De la liquidación unilateral del contrato

De conformidad con el artículo 66, numeral 2, del C.C.A. -en cuya vigencia fueron expedidas todas las resoluciones acusadas en el sub lite-, los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria, entre otras circunstancias, cuando “desaparezcan sus

Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 14 de noviembre de 2019, exp. N° 08001-23-31-000-2001-01503-02(43364). C.P. Martín Bermúdez Muñoz. El mismo criterio fue esbozado por esta Subsección en sentencia de fecha 6 de febrero de 2019 -exp. N° 08001-23-31-000-2008-00248-01 (61720) C.P. Marta Nubia Velásquez Rico-, en la cual se expresó: “la causal de celebración del contrato contra expresa prohibición no cobija todos los supuestos de violación de la ley, por lo cual se debe analizar si la nulidad se origina en una prohibición expresa de rango constitucional o legal, pues, de tratarse de otro de tipo de ilegalidad, para obtener la nulidad del contrato es preciso acudir al juez, de acuerdo con lo que se expuso, entre otras, en la siguiente providencia (…) 'Interesa al sub lite el examen de la causal establecida en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, norma a cuyo tenor los contratos del Estado son absolutamente nulos cuando 'se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal (…). // Del contenido y alcance del texto de esta norma se infiere que para que ésta causal de nulidad absoluta del contrato se configure, se requieren los siguientes presupuestos: i) La violación del régimen de prohibiciones consagrado en normas constitucionales o en normas legales o en cualesquiera otras con fuerza de ley; por lo tanto, la violación de otra clase de normas que no sean de rango constitucional o que carezcan de fuerza de ley no genera vicio de nulidad en el contrato (…) y, ii) La prohibición respectiva, establecida en la Constitución Política o en la Ley debe ser expresa'” (cita de la sentencia dictada el 29 de agosto de 2007 por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, exp. N° 850012331000030901 (15324). C.P. Mauricio Fajardo Gómez).

fundamentos de hecho o de derecho”²⁰, lo que implica la eventualidad de que se declaren nulos los actos administrativos en que se funden las decisiones en cuestión.

En ese sentido resulta claro que, en el presente caso, al declararse la nulidad de las Resoluciones 2835 y 3468 de 2011, en las que la SED terminó unilateralmente el contrato N° 1961 de 2010 y ordenó su liquidación, pierden fuerza ejecutoria y, por tanto, incurren en decaimiento, las Resoluciones 009 y 010 de 2012, por las cuales la misma entidad liquidó en forma unilateral el negocio jurídico en controversia. Tal situación da lugar a que las indicadas resoluciones no puedan generar efecto alguno a futuro, ya que su efecto vinculante desaparece merced a la pérdida de ejecutoriedad antes mencionada, cuestión esta que, dicho sea de paso, opera de pleno derecho.

Sin perjuicio de lo anterior, vale decir, del decaimiento configurado respecto de las resoluciones en que se dispuso el balance final del contrato, se tiene que esa circunstancia no le impide a la Sala resolver en esta sentencia sobre la legalidad de dicha liquidación unilateral, a la luz de los cargos referidos en la apelación, pues como lo ha anotado la jurisprudencia, el decaimiento de los actos administrativos no impide que proceda su control de legalidad²¹ ya que éste no recae sobre los hechos que dieron lugar al decaimiento -siendo éstos posteriores a la expedición del acto- sino a la inconformidad o no de la decisión administrativa con las normas vigentes en el momento en que fue se produjo²².

“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo *pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

Por suspensión provisional.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

Cuando pierdan su vigencia”

“[S]e ha dicho por esta Corporación que el fenómeno del decaimiento del acto administrativo no es obstáculo para que se haga el juicio de legalidad propio de las acciones de nulidad, sobre el mismo acto respecto del cual se produjo dio decaimiento. En consecuencia, es necesario precisar que no es que el decaimiento del acto administrativo dé lugar a la nulidad del mismo, como lo dijo el Tribunal, sino que aparte del decaimiento, pueden existir razones para su anulación. El decaimiento obedece a hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto, al paso que la nulidad implica un juicio de legalidad del acto respecto de las circunstancias fácticas y jurídicas existentes al momento de su expedición” (Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. Sentencia del 27 de septiembre de 2012, exp. N° 25000-23-27-000-2008-00199-01(18373).

C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia).

Véanse al respecto las sentencias dictadas por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo el 2 de julio de 2021 -Sala 24 Especial de D. exp. N° 11001-03-15-000-2020-04467- 00 (CA) (ACUMULADO 11001-03-15-000-2020-04468-00) C.P. Guillermo Sánchez Luque- y el 24

Pues bien, al respecto, reprocha la apelante en su recurso que el sentenciador de primer grado se hubiera abstenido de analizar los cargos de nulidad formulados contra las Resoluciones 009 y 010 de 2012, en las que la Secretaría de Educación Distrital liquidó unilateralmente el contrato hoy en litigio. En efecto, al estimar que el indicado negocio jurídico era violatorio del ordenamiento y que adolecía, por tanto, de nulidad absoluta, el a quo determinó que no existía mérito para declarar la nulidad de las resoluciones enjuiciadas, tanto las relativas a la terminación unilateral del contrato como las que dispusieron su liquidación, sin analizar, especialmente frente a este último punto de controversia, el cargo específico esbozado en la demanda.

Ahora, en dichos cargos la actora planteó -y reiteró en la apelación- la pretendida “violación al debido proceso, al principio de buena fe y de la confianza legítima en el procedimiento de liquidación bilateral del [contrato] interadministrativo N° 1961 de 2010”, y la “falsa motivación”, señalando que la entidad demandada no debió cuestionar ni desestimar, en sede del balance financiero del contrato, la calidad de las herramientas y materiales entregados, menos con el propósito de disminuir la cuantía del negocio jurídico, cuando previamente había certificado el cumplimiento de la Red Alma Mater y la entrega misma del material sin reprochar la idoneidad de tales elementos ni defecto alguno en el avance del proyecto, y cuando aun antes de celebrar el contrato había conocido el proyecto FACE, con base en el cual adelantó tal contratación. Sobre el mismo punto, invocó el dictamen pericial rendido por la Facultad de Educación de la Universidad de Cundinamarca, en el que se conceptuó sobre la calidad del indicado proyecto FACE y su herramienta LEA.

El principio de la confianza legítima que hoy invoca la demandante alude a la conjugación de la buena fe con el deber de garantía de seguridad jurídica en todas las Ramas e instancias del Estado, el cual, en virtud de aquella, no puede modificar en forma repentina “las reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares”²³, en desmedro del patrimonio o de los demás bienes jurídicos que los particulares hubieren comprometido en su relación con la Administración. En ese sentido, ciertamente, la confianza legítima protege “derechos subjetivos” frente a cambios inesperados en las bases jurídicas previamente dadas por la autoridad

de septiembre de 2021 -Sección Tercera, Subsección A, exp. N° 25000-23-26-000-2017-00832-01 (66251) C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

Corte Constitucional. Sentencia C-131 de 2004.

pública, respetando la esperanza firme que el asociado ha puesto en su permanencia y continuidad²⁴.

Con todo, dado que la confianza legítima va justamente de la mano con el principio de la buena fe y se desprende de éste, presupone un correcto y legítimo proceder del administrado, en este caso, el contratista, quien sólo podría aducir la lesión a su legítima confianza cuando el cambio de las reglas de juego opere al margen de lo que la ley o la Constitución autoricen o protejan, pero no cuando tales modificaciones surjan en el marco de actuaciones previstas e incluso impuestas por el ordenamiento, y que el administrado esté jurídicamente obligado a soportar.

Dicho esto, se tiene que el artículo 4 de la Ley 80 de 1993 establece, entre otras, las siguientes obligaciones para las entidades estatales, en su actividad contractual:

1. Exigirán del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado. Igual exigencia podrán hacer al garante (...).

Adelantarán revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promoverán las acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan. // Las revisiones periódicas a que se refiere el presente numeral deberán llevarse a cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el término de vigencia de las garantías.

Exigirán que la calidad de los bienes y servicios adquiridos por las entidades estatales se ajuste a los requisitos mínimos previstos en las normas técnicas obligatorias, sin perjuicio de la facultad de exigir que tales bienes o servicios cumplan con las normas técnicas colombianas o, en su defecto, con normas internacionales elaboradas por organismos reconocidos a nivel mundial o con normas extranjeras aceptadas en los acuerdos internacionales suscritos por Colombia.

Adelantarán las acciones conducentes a obtener la indemnización de los daños que sufran en desarrollo o con ocasión del contrato celebrado (...).

Ver al respecto, Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda. Sentencia del 31 de marzo de 2016, exp. N° 11001-03-15-000-2016-00402-00(AC). C.P. William Hernández Gómez. Igualmente, en torno a la confianza legítima, la jurisprudencia también ha precisado: “[P]ara poder dar aplicación al principio de confianza legítima, es preciso que a partir de las acciones, omisiones o declaraciones de las propias autoridades, se hayan generado unas expectativas ciertas lo suficientemente razonables y fundadas, capaces de inducir al administrado a tomar algunas decisiones, a asumir ciertas posturas o a realizar determinados comportamientos, amparado en la situación de confianza propiciada por el Estado, y que posteriormente resulta defraudada de manera sorpresiva e inesperada por parte de las autoridades, incurriendo en un desconocimiento inadmisible de sus deberes de lealtad y coherencia” (Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sec. Primera. Sentencia del 16 de febrero de 2012, exp. N°. 25000-23-15-000-2011-00213-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno [E])

A la par con ello, no está de más advertir que de conformidad con el artículo 1603 del Código Civil, dado que los contratos deben ejecutarse de buena fe, “obligan no sólo a lo que en ellos se expresa sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella”. En esa medida, y para el caso concreto, el suministro del material pedagógico pactado en el contrato N° 1961 de 2010 no generaba sin más la obligación de pagarlo, en cabeza de la SED, pues además el material debía reunir las condiciones para cumplir con el proyecto pedagógico trazado por la entidad estatal, por lo que ésta tenía la facultad y atribución legal -e incluso contractual- de verificar la calidad de los elementos entregados.

En el proceso se demostró que, al evaluar el período transcurrido entre mayo y julio de 2011, el supervisor del contrato certificó la entrega completa del material contratado y la aceptación del mismo por parte de los docentes destinatarios del programa. Asimismo, es cierto que el dictamen pericial rendido en el proceso por la Universidad de Cundinamarca concluyó que la herramienta LEA ofrecía “contenidos de apoyo pedagógico que fortalecen la práctica docente y contribuyen al aprovechamiento de la lectura como experiencia esencial de todo proceso de aprendizaje”, y que el proyecto FACE, con sus distintas herramientas, “[podía] cumplir con la finalidad” buscada por la SED.

No obstante, no puede pasarse por alto que, por una parte, con posterioridad al informe que rindió, el propio supervisor del contrato recomendó no efectuar el siguiente desembolso del contrato hasta tanto no se verificara la calidad de los manuales, cartillas y herramientas entregadas por la Red Alma Mater, dados los cuestionamientos surgidos sobre aquellos, no sólo por su obsolescencia sino también por posible plagio; y por la otra, el dictamen pericial mencionado no desvirtuó los puntos ampliamente cuestionados por la Universidad Pedagógica Nacional, los que además guardaron consonancia con los conceptos que sobre el material y todo el proyecto rindieron el Instituto de Investigación Educativa y Desarrollo Pedagógico y la Dirección de Formación de Docentes e Innovaciones Pedagógicas, de la SED.

Respecto de la retractación del supervisor del contrato, se tiene que solicitó verificar o aclarar lo relativo al material pedagógico y a la idoneidad de los capacitadores, y que en desarrollo de ello, la SED requirió a la Red Alma Mater para que precisara

el asunto, advirtiéndole entre otras cosas que el contenido de la herramienta LEA era casi idéntico al de una publicación anterior, sin que la contratista desvirtuara ni explicara tal irregularidad, ya que se limitó a señalar que las descalificaciones al material eran puramente subjetivas. A ello se agrega el hecho de que, si bien se certificó que los docentes destinatarios manifestaron su aceptación de los elementos entregados, el informe de auditoría del proyecto N°664 y del contrato hoy en litigio recalcó que, con posterioridad a las capacitaciones, en visitas efectuadas por la Oficina de Control Interno, los profesores expresaron “su preocupación frente al material recibido”, especialmente porque no hubo instrucciones suficientes sobre su manejo (fl. 1157, c.10).

Ahora bien, la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) emitió concepto sobre cada uno de los módulos entregados por la Red Alma Mater y refirió algunas imprecisiones conceptuales y teóricas presentes en ellos, al tiempo que comparó el texto de más de 40 párrafos de tales módulos -expuestos como propios por la Red-

, con los de documentos de varios portales educativos de internet o elaborados por otros autores, tales como la Universidad Nacional de Colombia o los tratadistas Max-Neef, Elizalde y Hoppenhayn.

Sólo frente al primer módulo, concluyó la UPN:

El documento de Alma Mater (...):

-. Amontona estudios cuyas especificidades epistemológicas son mutuamente excluyentes.

-. Invoca teorías fundamentadas en la idea de causalidad, es decir, contrarias a la investigación de factores asociados, cuyo fundamento es la idea de indeterminación de su objeto (...).

-. Participa de la lógica contra la cual surgieron los estudios de factores asociados, pues en lugar de preguntas tiene respuestas (certezas estereotipadas).

-. Cita documentos contra cuya lógica surgieron los estudios de factores asociados (...).

-. Habla desde una perspectiva política: esgrime el deber ser sin justificación teórica alguna, asunto contrario a la perspectiva investigativa de factores asociados (...).

-. Hace suya la perspectiva de las entidades multilaterales sin importar si son compatibles entre sí o con las teorías invocadas (...).

Frente a la herramienta LEA, la UPN cuestionó los componentes gráficos, los soportes de diagramación, la estructura, la nitidez de las imágenes, la contextualización de las ilustraciones, la tipografía y la obsolescencia del método de lectura rápida, así como la idoneidad y efectividad de algunas actividades,

exponiendo las bases teóricas de la importancia del diseño editorial en esa clase de instrumentos pedagógicos.

Por otro lado, adujo:

El proyecto FACE tiene unos objetivos que se contradicen con una propuesta anticuada de lectura rápida que en nada se relaciona con lo propuesto en su larga exposición de motivos y su sustentación con objetivos irreales en la práctica. Una cosa son los referentes teóricos que la propuesta del proyecto FACE (...) hace, y otra la realidad de los textos o libros LEA (...).

Los textos LEA, con los cuales se presume que se va a cualificar a los docentes de Bogotá para que a su vez sean multiplicadores de otros docentes y directivos (...), desconocen el tiempo, la época que vive el país y el mundo, no presenta[n] una sola lectura relacionada con Colombia y menos con Bogotá (...).

En tanto, el dictamen pericial rendido en el proceso no contiene referencia alguna a los textos con contenido idéntico al de otros documentos de autoría ajena, ni desvirtuó o refutó las inconsistencias teóricas y conceptuales esbozadas por la UPN, basando sus conclusiones sobre la pretendida idoneidad del material suministrado, únicamente en el supuesto éxito del proyecto FACE en Antioquia y Cundinamarca, documentado con informes rendidos por esas entidades territoriales acerca del adelantamiento del programa con docentes oficiales de sus departamentos.

Si bien explicó que la herramienta LEA tenía un contenido temático desarrollado con anterioridad por distintos autores, señaló -sin justificarlo- que tales autores no estaban referenciados en el documento de la Red Alma Mater, pero que ello implicaba que la herramienta tenía un “soporte teórico y conceptual implícito”, circunstancia que no puede ser de recibo en esta causa, por cuanto en ella se obvian los derechos de autor, protegidos por la ley y de obligatoria garantía en la elaboración de textos escritos.

En el dictamen también se expuso que el rigor del proceso de enseñanza- aprendizaje dependía de los conocimientos en didáctica y pedagogía acumulados “y aportados por los más recientes descubrimientos en la materia”, lo que suponía que esa ciencia social no era exacta y explicaba “la dedicación de la Red al permanente mejoramiento de cada versión de LEA”, sin exponer en qué consistía ese mejoramiento ni comparar las distintas versiones de la herramienta.

Así entonces, la Sala considera que el dictamen pericial referido no refuta el concepto rendido por la UPN, en el cual se basó la SED para no reconocer los valores solicitados por la contratista para cubrir los costos del material suministrado. Dicho concepto, además, se acompasa con los que rindieron dos dependencias de la SED²⁵, en agosto de 2011²⁶, cuestionando el contenido, el diseño y la fundamentación teórica de los módulos, las cartillas y la herramienta LEA.

Se reitera que las actuaciones adelantadas por la SED en orden a verificar y finalmente reprochar la calidad del material pedagógico no pueden estimarse en el sub judice como una violación al principio de confianza legítima ni como un acto opuesto a la buena fe contractual, pues la ley les impone a las entidades estatales, justamente, exigir y verificar la calidad de los bienes suministrados y/o de los servicios prestados en virtud del contrato, y adicionalmente, las cláusulas quinta y décima (parágrafo quinto) del contrato N° 1961 de 2010 radicaron en cabeza de la SED la obligación de exigir tal calidad a la contratista y verificar la destinación específica de los recursos desembolsados.

No se desconoce que, a efectos de lo anterior, la SED no siguió propiamente un conducto regular strictu sensu para cuestionar la idoneidad del material entregado - por cuanto no declaró, v.gr., el incumplimiento del contrato ni hizo uso de las garantías constituidas por la Red Alma Mater-; sin embargo, está demostrado en el proceso que los módulos, herramientas y cartillas suministradas por la hoy demandante presentaron falencias no desvirtuadas en juicio, que fueron informadas a la Red Alma Mater sin que las refutara en sede administrativa y que se establecieron, en todo caso, en cumplimiento de los deberes legales y contractuales antes señalados, los que además procedían si se tiene en cuenta que no se probó que la SED hubiera conocido el contenido de la herramienta LEA ni del proyecto FACE en forma previa a la contratación adelantada con la Red Alma Mater, pues más allá de que se le hicieran llegar oficios de las Gobernaciones de Antioquia y de Cundinamarca con algunos comentarios positivos acerca de esos elementos, no se apreció que el material objeto de suministro se hubiera puesto a consideración de la SED antes de la celebración del contrato, por lo que mal podría reprochársele a la entidad demandada que procediera a indagar sobre la calidad de tales ítems

Se reitera que los conceptos fueron emitidos por el director del Instituto de Investigación Educativa y Desarrollo Pedagógico y por la Dirección de Formación de Docentes e Innovaciones Pedagógicas. ²⁶ Fls. 157-177, c.2.

después de su entrega, si antes del contrato no contó con las herramientas para hacerlo.

Por lo demás, es palmario que las anotadas falencias impiden hacer reconocimientos a favor de la actora, por encima de lo tasado por la SED en la liquidación unilateral del contrato, y que en esa medida, no prosperan los cargos de nulidad formulados contra el acto administrativo en que se adoptó dicho balance.

Indemnización de perjuicios derivada de la terminación unilateral del contrato

La Red Alma Mater reprochó en el recurso de apelación el hecho de que el a quo hubiera desconocido, en su sentir, el principio de congruencia, al denegar la indemnización de perjuicios únicamente sobre la base de un supuesto incumplimiento de la actora por haber subcontratado a la empresa SESA con el objeto de adelantar actividades pactadas en el contrato interadministrativo N° 1961 de 2010, subcontratación que el Tribunal de primer grado equiparó a una cesión, cuando ese tema de análisis no se incluyó en la fijación del litigio, como tampoco fue materia de debate en el proceso ni alegado por ninguna de las partes durante el juicio.

Asimismo, la apelante solicitó el reconocimiento de los perjuicios calculados en el dictamen pericial rendido para ese propósito y que correspondieron, según su dicho, al daño emergente y al lucro cesante solicitados en la demanda.

-. En lo que atañe a la alegada violación del principio de congruencia²⁷, tal infracción se aprecia palmaria, toda vez que lo relativo a la subcontratación de la empresa SESA por parte de la Red Alma Mater²⁸ no fue un asunto discutido por las partes ni planteado en la demanda, la contestación ni acto procesal alguno, como tampoco reseñado en la fijación del litigio, y no se advierte que el propósito del juzgador de

Consagrado en el artículo 281 del C.G.P.: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en ésta (…)”

El contrato entre la Red Alma Mater y empresa SESA -ésta última como contratista- fue celebrado el 12 de enero de 2011, y tanto su objeto como su contenido obligacional se encaminaron a adelantar las distintas actividades previstas en el contrato interadministrativo N° 1961 de 2010 (fls. 2097 - 2102 c.12).

primera instancia hubiera sido el de comprobar adecuadamente la configuración de una excepción pasible de ser declarada de oficio, pues no hubo tal declaratoria en la parte resolutiva de la sentencia, y en todo caso, al denegarse tanto la nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato como la indemnización de perjuicios, no se examinó ninguno de los fundamentos fácticos ni jurídicos de la demanda, los que en absoluto fueron contrastados con las consideraciones del fallo apelado²⁹.

-. Ahora bien, en torno a la pretensión misma de indemnización de perjuicios, formulada en la demanda y reiterada en la apelación, examinados los acápites pertinentes del libelo se evidencia que la parte actora solicitó, en efecto, el reconocimiento del daño emergente por la suma de $7.224'849.823, como valor de “las actividades ejecutadas en desarrollo del [contrato] N° 1961 de 2010”, y el concepto de lucro cesante, equivalente a $575'526.290, correspondiente a “los ingresos no percibidos” por la Red Alma Mater, calculados con base en los “ingresos operacionales” reportados en los balances de la agrupación.

-. En lo que respecta al daño emergente, esto es, al valor aducido por la actora por concepto de actividades supuestamente ejecutadas y no pagadas por la SED, debe advertir la Sala que en el presente caso no sólo no se desvirtuó la liquidación del contrato adelantada por la entidad distrital, sino que además no está demostrado

Cabe anotar que, en todo caso, la subcontratación por parte del contratista estatal, de las obras, prestaciones o actividades pactadas en el negocio jurídico celebrado con el Estado, no es asimilable a la cesión del mismo. La Sección Tercera del Consejo de Estado, en Sentencia del 12 de agosto de 2013, estructuró la definición y naturaleza del subcontrato, reiterando lo señalado por la doctrina. Al respecto, indicó: “Esta institución hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el sub contratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. En este sentido, las obligaciones que adquiere el sub contratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante-, en virtud del principio de relatividad del contrato sólo produce efectos para las partes, no para terceros-, pero sin que ello limite o restrinja a la entidad estatal en la dirección general para ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, a que se refiere el artículo 14 de la Ley 80. En este sentido, el contratista conserva frente a la entidad pública la responsabilidad por la ejecución del contrato, así que desde el punto de vista subjetivo la sub contratación es material y no jurídica, porque traslada el cumplimiento del contrato a un tercero, pero no sustituye al contratista. // La subcontratación es la celebración de un contrato accesorio a otro principal, entre un contratista del Estado y un tercero, en virtud del cual el subcontratista o tercero sustituye parcial y materialmente al primero, quien conserva la dirección general del proyecto y es responsable ante la entidad estatal contratante por el cumplimiento íntegro de las obligaciones derivadas del contrato adjudicado. Esta institución hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. En este sentido, las obligaciones que adquiere el sub contratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante-, en virtud del principio de relatividad del contrato sólo produce efectos para las partes, no para terceros-, pero sin que ello limite o restrinja a la entidad estatal en la dirección general para ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, a que se refiere el artículo 14 de la Ley 80” (destaca la Sala). (Consejo de Estado - Sección Tercera. Sentencia del 12 de agosto de 2013. Radicación N° 52001-23-31-000-1999-00985-01 / 23.088. C.P: Enrique Gil Botero).

que la Red Alma Mater hubiera ejecutado actividades no cubiertas con el primer y único desembolso efectuado, por la suma de $8.118'611.200.

Se debe recordar que, para el mes de julio de 2011, el supervisor del contrato había certificado la entrega completa del material pedagógico pactado y la realización de dos jornadas de capacitación, de las cinco que se habían establecido; y como se desprende de la cláusula décima contractual, en la que se refirieron los desembolsos del contrato, el primero de ellos estaría destinado a la primera parte de la ejecución, lo cual debía ser posteriormente revisado y verificado por el supervisor mismo, a efectos de corroborar la destinación específica de los recursos transferidos.

Pues bien, no obra prueba de que la Red Alma Mater hubiera ejecutado actividades distintas a las certificadas por el supervisor en el informe de julio de 2011, mientras que sí reposa el informe de ejecución presentado por la propia contratista el 1 de agosto de ese mismo año, en el que señaló que, del primer desembolso por la suma de $8.118'611.200, quedaba un saldo sin ejecutar equivalente a $219'677.661. Es decir: el primer abono efectuado por la SED no sólo cobijó la entrega de los materiales sino también las dos jornadas de capacitación que la contratista alcanzó a efectuar antes de la terminación unilateral del contrato, por lo que no existe mérito para señalar la ocurrencia de un “daño emergente” por el monto de $7.224'849.823, aducido en el libelo como valor de lo ejecutado por la contratista y “no pagado” por la entidad.

Los desembolsos del contrato no constituían un pago ex post de las actividades efectuadas por la contratista, sino la entrega previa de los recursos para destinarlos paulatinamente a la ejecución del objeto contractual. Era esa precisamente la razón por la que se estipuló que el supervisor del contrato debía verificar la destinación de los dineros, previo a aprobar cada uno de los siguientes desembolsos, e incluso tendría la facultad de suspender tales abonos cuando no fuera posible establecer el uso específico dado a los recursos ya entregados.

Ahora, si bien reposa en el plenario un dictamen pericial sobre perjuicios, en el que se estimó como daño emergente la suma solicitada en la demanda, el cálculo del perito se fundamentó en el cuadro de ejecución presupuestal elaborado por la propia demandante, con fundamento en los balances de la Red Alma Mater -que

no demuestran la ejecución de actividades no pagadas por la SED- y en facturas sobre las que no es posible establecer que correspondan a ítems no cubiertos por el primer desembolso ya descrito³⁰. En todo caso, la SED liquidó unilateralmente el valor de las actividades ejecutadas por la Red Alma Mater, quien sólo censuró en el juicio la tasación del valor de los materiales -lo que no se desvirtuó en el proceso, como ya se anotó-, sin reprochar lo demás.

-. En lo atinente al lucro cesante, la actora solicitó la suma de $575'526.290, simplemente como los “ingresos no percibidos”, calculados “sobre la base de los ingresos operacionales y no operacionales de la asociación y sus gastos”, así como sobre la afectación del buen nombre de la Red Alma Mater por la terminación del convenio.

Como se desprende del artículo 1615 del Código Civil, el lucro cesante es “la ganancia o provecho que deja de reportarse” a causa del daño -que en este caso consistiría en la nulidad de los actos de terminación anticipada y unilateral del contrato N° 1961 de 2010-. Así, en principio, dado que todo contrato se celebra con el propósito de que sea ejecutado en su totalidad, el acto de una de las partes que llegue a impedirlo puede dar lugar a que se indemnice a la otra por lo que no pudo percibir por culpa de la primera.

Sin embargo, en este caso no se demostró el carácter cierto que debe tener el perjuicio del lucro cesante derivado de la terminación anticipada del contrato, pues al margen del acto administrativo que dispuso la clausura de la relación contractual, surgieron procesos de auditoría que cuestionaron la transparencia de todo el proceso -incluyendo la falta de suficientes estudios previos, la no justificación del proyecto general ni su inscripción oportuna en el Banco de Proyectos y la ausencia de estudios de mercado que justificaran adecuadamente el valor del contrato- y cuestionamientos del supervisor del contrato en los que recomendó no seguir

³⁰Cabe anotar que, entre dichas facturas, se encuentra la número 0153 del 13 de enero de 2011, expedida por Solórzano Editores S.A. (SESA) por la suma de $17.252'048.800, por los siguientes conceptos: i) 18.450 unidades de “métodos LEA – 6 vols. + Cartilla para docentes” y, ii) 461.275 cartillas para el alumno. Sin embargo, en dicho instrumento no se describen los precios unitarios, sino que se indica únicamente el valor total mencionado, y en su momento la SED cuestionó que esa factura no fuera presentada ni soportada con el informe inicial de avance entregado por la contratista.

efectuando desembolsos hasta que pudiera verificarse tanto la calidad del material pedagógico suministrado como la cualificación de los capacitadores³¹.

Por tanto, al margen de la nulidad de las resoluciones de terminación unilateral del contrato por las razones que atrás se expusieron, en desarrollo del contrato se determinó la suspensión de pagos y del cronograma debido a irregularidades del material suministrado y a otras fallas que la SED pretendió dilucidar y ajustar con la contratista, sin éxito. En esa medida, estaba en entredicho la vocación de continuidad y de normal finalización del contrato, máxime cuando la estructura de los pagos dependía de la verificación previa y puntual de la destinación de los recursos; todo ello, independientemente de la terminación anticipada que se adoptó en las Resoluciones 2835 y 3468 de 2011, y de las motivaciones que en tales actos administrativos esbozó la entidad.

Por lo demás, aunque la parte actora fundamenta la pretensión del lucro cesante y su cuantía sobre la base de los ingresos operacionales de la contratista, lo cierto es que dicho perjuicio se cimenta, en realidad, en el valor del negocio jurídico y los costos de su ejecución, por lo cual, desde ese punto de vista planteado por la demandante, tampoco sería posible reconocer el lucro cesante en los términos solicitados en el libelo.

En razón a todo lo anterior, se denegarán las pretensiones económicas de la demanda.

Conclusiones

A la luz de lo hasta aquí expuesto, la Sala declarará la nulidad de las Resoluciones 2835 del 6 de septiembre de 2011 y 3468 del 2 de noviembre del mismo año, por las cuales la SED dispuso la terminación unilateral del contrato N° 1961 de 2010. Ello por cuanto no se ciñó a la normativa aplicable la motivación de la entidad, consistente en señalar que la Red Alma Mater no era entidad pública, por lo que la

Más aún, en el Plan de Mejoramiento presentado por la SED para acatar las recomendaciones de la auditoría, se dijo respecto del contrato: “Se inició el proceso de formación a los docentes inscritos para conformar el equipo primario (...). Después de la última sesión de capacitación se dio a conocer por los medios de comunicación las observaciones al contrato 1961 suscrito entre la Red Alma Mater y la SED. Por lo que la SED inicia conversaciones con la Red Alma Mater para aclarar lo manifestado (...) y así poder continuar con lo concertado en el cronograma. El resultado de las conversaciones no tuvo un desarrollo satisfactorio por lo que se determina la suspensión de pagos y de cronograma de manera formal el 19 de agosto por parte de la Supervisión (...)”.

contratación directa adelantada con dicha agrupación se celebró, según su dicho, “contra expresa prohibición legal”, sin que se hubiera configurado esa causal de nulidad absoluta del contrato estatal.

No obstante, se denegarán las restantes pretensiones de la demanda, pues no prosperaron los cargos de nulidad formulados contra las Resoluciones 009 y 010 de 2012, en las que se liquidó unilateralmente el contrato materia de controversia, y no se demostraron los perjuicios por daño emergente y lucro cesante, solicitados por la Red Alma Mater.

Costas

De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011³², en la sentencia debe disponerse sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el estatuto procesal civil. A su vez, el artículo 365 del Código General del Proceso³³ establece que hay lugar a condenar en costas, entre otras, a la parte vencida en el juicio y a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación que haya interpuesto, sin perjuicio de que, a la luz del numeral 5 de la misma norma³⁴, el juez pueda abstenerse de imponer las costas o hacerlo de manera parcial, si prospera una parte de las pretensiones de la demanda. Por tanto, en el presente caso la Sala se abstendrá de imponer condena en costas a la sociedad demandante, por cuanto prosperaron algunos de los argumentos de su recurso de apelación y se accedió a una de las súplicas del libelo.

Sin perjuicio de ello, es de anotar que no resulta de recibo el argumento esbozado en la apelación, en el sentido de que, de confirmarse el fallo impugnado, en todo caso no sería procedente la imposición de costas a la demandante, dado que el artículo 365 del Código General del Proceso no preveía que esa condena fuera “objetiva”, como lo había precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Por la fecha de interposición de la demanda – 5 de septiembre de 2012- y del recurso de apelación

– 22 de abril de 2015-, no es aplicable al caso concreto la reforma incluida en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

“Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”.

“5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión”

Tal planteamiento no se ajusta a derecho porque, contrario a lo manifestado por la recurrente, bajo el régimen del CGP la condena en costas no tiene ningún componente subjetivo y depende de la comprobación de aspectos tales como la gestión de quien apodere judicialmente a la contraparte y la prosperidad o no de la demanda, acto o recurso, según el caso.

Con todo, dadas las circunstancias anteriormente señaladas sobre la prosperidad parcial de la apelación y, por consiguiente, de la demanda, en el presente caso no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

MODIFÍCASE la sentencia de primera instancia, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de agosto de 2015, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones 2835 del 6 de septiembre de 2011 y 3468 del 2 de noviembre de 2011, por las cuales la Secretaría de Educación Distrital dispuso la terminación unilateral del contrato N° 1961 de 2010. Ello, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas, por las razones expuestas en el acápite pertinente de esta sentencia.

CUARTO: Ejecutoriado el presente fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.

Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y

autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/validador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Aclaración de voto

Firmado electrónicamente

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

VF